Dir. 1993:131

Nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv

Dir. 1993:131

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02

Mitt förslag

En kommitté skall utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU- medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU leder till ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet.

Utredningen skall bl.a. överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige skall kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU- länder.

Vidare skall utredningen överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land i strid med ett straffsanktionerat förbud. Kontrollen bör i första hand avse narkotika och vapen. Det bör vara en uppgift för tullen och polisen att tillsammans svara för kontrollen.

Utredningens arbete bör vara avslutat före utgången av maj 1994.

Bakgrund Den fria rörligheten för personer är en av EG:s grundläggande friheter vid sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Rörligheten över inre gränser förutsätter i princip att kontrollerna där försvinner. En viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i fråga om rörlighet över inre gränser av hänsyn bl.a. till skyddet för liv och hälsa.

Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den 1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat genomföras fullt ut. Det hänger samman med att det tar tid att införa s.k. kompensatoriska åtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med internationell anknytning.

Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ett mellanstatligt samarbete.

Till de kompensatoriska åtgärderna hör en förstärkning av kontrollen vid gemenskapens yttre gränser. Regler om detta finns i den s.k. yttre gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft.

Andra kompensatoriska åtgärder som förutsätts inom EU-samarbetet är att polismyndigheter och andra organ i medlemsländerna ökar och fördjupar sin samverkan med varandra. Det handlar både om ett policybetonat samarbete innefattande bl.a. informationsutbyte om den internationella brottslighetens utveckling och arbetsmetoder och om ett nära samarbete i konkreta ärenden, t.ex. att avslöja och lagföra en viss liga som ägnar sig åt illegal narkotikahandel.

Det fördjupade samarbetet inom det kriminalpolitiska området avses delvis bli reglerat genom konventioner. Av särskild betydelse är konventionen om ett europeiskt informationssystem (EIS-konventionen) och konventionen om den europeiska kriminalpolisbyrån Europol (Europol-konventionen), vilka båda är under utarbetande. Till väsentliga delar kommer det dock att lämnas fritt för respektive medlemsland att själv bestämma formerna för det internationella samarbetet på t.ex. polisens och tullens område och för utformningen i övrigt när det gäller insatser mot den internationella brottsligheten.

Behov av en översyn

Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG\EU- medlemskapsperspektiv (Gränskontrollgruppen). I gruppens arbete har deltagit såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontroll- frågorna. Arbetsgruppen redovisade sin slutrapport i november 1993.

I rapporten föreslås att vissa frågor som gäller gränskontroller och andra kompensatoriska åtgärder blir föremål för fortsatt, fördjupad utredning. Det gäller särskilt frågor där man kan förutse att ny eller ändrad lagstiftning blir nödvändig för att genomföra de kompensatoriska åtgärder som följer av det internationella regelverket eller som det annars finns skäl för Sverige att genomföra t.ex. som ett led i kampen mot den ökande internationella brottsligheten.

Regeringen har, på grundval av vad Gränskontrollgruppen föreslagit, beslutat tillkalla en särskild utredare med uppgift bl.a. att utreda hur Sverige som EU-medlem bör organisera sin yttre gränskontroll. Enligt direktiven bör man därvid behålla den grundläggande arbetsfördelning mellan myndigheterna som innebär att polisen har huvudansvaret för personkontrollen medan tullen har huvudansvaret för varukontrollen. Myndigheterna bör dock öka sin samverkan med varandra och med andra berörda organ, såsom Kustbevakningen.

Också när det gäller förhållanden som rör trafiken över EU:s inre gränser finns det, som Gränskontrollgruppen har funnit, skäl att närmare överväga formerna för att kontrollera att inte det internationella regelverket eller den svenska lagstiftningen överträds.

Den fria rörligheten över de inre gränserna inom EU är inte obegränsad och innebär inte utan vidare att all kontroll i anslutning till den inre gränsen upphör. Det finns sålunda ett internationellt regelverk inom EG- rätten och i form av konventioner som begränsar eller reglerar formerna för den fria rörligheten av vissa slags varor, t.ex. narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, nationella konst- eller kulturskatter, krigsmateriel etc. Vidare medger Romfördraget att nationella restriktioner i fråga om varors fria rörlighet behålls för vissa ändamål och på vissa villkor. Det gäller hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. Ett EU-land har också rätt att i anslutning till den inre gränsen utöva samma befogenheter i fråga om kontroll som gäller annorstädes inom landets territorium.

Inom nuvarande EU-länder förekommer överväganden, och har i vissa fall införts regler om, att behålla en viss kontroll genom tull eller polis bl.a. i anslutning till den inre gränsen, inte minst för att förhindra att den fria rörligheten leder till att narkotika förs över gränsen i ökad omfattning. Det handlar bl.a. om kontroll som bygger på erfarenhetsmässiga riskprofiler i fråga om de resande.

Också för Sveriges del kan ett sådant kontrollsystem vara befogat. Det finns visserligen skäl att anta att ett ökat samarbete mellan polis, tull och andra myndigheter inom EU kommer att öka möjligheterna att effektivt bekämpa den internationella narkotikahandeln och andra brott mot nationella eller internationella restriktioner i fråga om att föra varor av olika slag mellan länderna. Innan dessa kompensatoriska åtgärder har utvecklats och prövats i praktiken är det dock svårt att säkert förutse effekterna av den fria rörligheten när det gäller brottslighet med internationell anknytning. Det finns därför skäl för Sverige att tills vidare behålla en kontrollverksamhet i anslutning till inre gränser inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket.

Det är för tidigt att ta slutlig ställning till vilken räckvidd en sådan kontrollverksamhet bör ha. Uppenbart är emellertid att det, som Gränskontrollgruppen har framhållit, finns skäl att även i framtiden kontrollera att narkotika och vapen inte förs in landet i strid med gällande regler.

Det anförda innebär att det finns skäl att se över varusmugglingslag- stiftningen så att det blir möjligt att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt EG:s regler, behålla vissa straffsanktionerade restriktioner i fråga om in- eller utförsel även i förhållande till andra EU-länder.

Det behövs också en översyn av formerna för att kontrollera att inte internationella eller svenska regler med restriktioner i fråga om varors fria rörlighet mellan EU-länder överträds. Översynen bör i första hand avse kontrollen i fråga om narkotika och vapen.

Översynen bör anförtros åt en kommitté inom ramen för kommittéväsendet. Uppdraget

Varusmuggling

Överträdelser av förbud mot in- eller utförsel straffas enligt bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen). För straff krävs enligt lagstiftningens nuvarande utformning att vederbörande har till riket infört eller från riket utfört godset utan att ge det till känna hos vederbörlig myndighet. Regelverket inom EG bygger emellertid på att varor generellt får föras över inre gränser utan att behöva tillkännages för någon myndighet vid gränsen.

Utredningen skall överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige också som EU-medlem skall kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Den lösning som närmast bör övervägas är att ta bort rekvisitet tillkännagivande hos vederbörlig myndighet när det gäller varor som är belagda med införsel- eller utförselförbud också i förhållande till andra EU-länder. Det innebär, enkelt uttryckt, att det straffbara momentet blir själva passerandet av gränsen med den förbjudna varan, inte underlåtenheten att ge varan till känna hos myndighet.

Kontrollsystem

Utredningen skall vidare överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en inre gräns i strid mot det internationella regelverket eller mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen.

I första hand bör utredningen utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen. Detta utesluter inte att också andra varuslag kan behöva kontrolleras i samma eller liknande former. Utredningen bör vara fri att lägga fram synpunkter på att låta kontrollsystemet avse även sådana överträdelser.

Utredningen skall lägga fram förslag till kontrollens utformning i stora drag samt till lagstiftning i fråga om myndigheternas befogenheter m.m. som behövs som grund för kontrollen. Det är däremot inte en uppgift för utredningen att mera i detalj gå in på frågor om myndigheternas organisation, arbetsmetoder, samverkan och annat sådant som naturligen faller inom ramen för myndigheternas eget utvecklingsarbete. Utredaren bör särskilt beakta de riktlinjer som anges i regeringens beslut den 30 september 1993 (dnr 93-3342) om redovisning av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap för den svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och effektivitetsvinster som kan följa av ett EG- medlemskap.

En utgångspunkt för kontrollens utformning bör vara att övervakningen av att gällande införsel- och utförselrestriktioner respekteras bör vara en uppgift för tullen i samarbete med polisen. Det bör därvid beaktas att en kontroll som avser in- eller utförsel av narkotika eller vapen i många fall har ett nära samband med kontroll av personer, en uppgift för vilken polisen har och även i fortsättningen bör ha huvudansvaret. Det förekommer också att illegal införsel sker i t.ex. containrar eller på annat sätt som inte har samband med personers rörlighet. Detta talar för att utredningen bör klarlägga hur samarbetet mellan tullen och polisen bör organiseras för att på ett effektivt sätt utnyttja bägge myndigheternas resurser, kompetens och informationsunderlag.

Kontrollen måste givetvis utformas så att inte reglerna om fri rörlighet inom EU överträds. Mot denna bakgrund bör utredningen utarbeta förslag till ett kontrollsystem som bygger på bl.a. riskprofiler och underrättelser från spaningsverksamhet eller från det internationella underrättelsesamarbetet inom tullen och polisen. Kontrollen bör visserligen kunna ske i anslutning till gränsen men den får inte innebära att strömmarna av resande och varor underkastas en rutinmässig kontroll så som sker i dag eller att resandeströmmarna annars störs eller hindras.

Vid utformningen av lagreglerna om myndigheternas befogenheter vid kontrollen skall givetvis göras en avvägning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och skyddet för den personliga integriteten.

Den kontroll som här avses skall inte förväxlas med den i Gränskontrollgruppens slutrapport också berörda inre utlänningskontrollen, som regleras i utlänningslagstiftningen. Den kontrollen omfattas inte av uppdraget.

Övriga frågor

Utredningen bör inhämta uppgifter om hur de nu aktuella lagstiftnings- och kontrollfrågorna har lösts av andra EU-länder, exempelvis Danmark, Storbritannien och Tyskland.

Förslag till behövliga författningsändringar skall utarbetas.

Samråd skall ske med berörda myndigheter, främst tullen och polisen. Vidare skall samråd ske med Tullanpassningsutredningen (dir 1993:78) och utredningen om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EG-perspektiv m.m. (dir. 1993:130).

Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 19884:43).

De fackliga huvudorganisationerna bör beredas tillfälle att lägga fram synpunkter under arbetet.

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och bör vara avslutat före utgången av maj 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Justitiedepartementet

- att tillkalla en kommitté, omfattad av kommittéförordningen (1976:119), med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv,

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredningen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)