Beslut vid regeringssammanträde 1993-03-18

Chefen för Miljö- och naturresursdepartementet, statsrådet Johansson anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att lämna förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra nationer för att uppfylla åtaganden enligt klimatkonventionen och vissa andra internationella miljökonventioner.

Bakgrund

Det internationella miljösamarbetet har ökat påtagligt under den senaste 20-årsperioden. För svensk del är det internationella miljö samarbetet av särskilt stor vikt, eftersom Sveriges miljöproblem i betydande utsträckning förorsakas av aktiviteter utanför våra grä nser. Sverige måste också tillsammans med andra länder söka bemästra de globala miljöproblemen t.ex. den pågående uttunningen av det stratosfäriska ozonskiktet och risken för klimatförändringar.

I samband med FN:s konferens om miljö- och utveckling (UNCED) i Rio de Janeiro i juni 1992 undertecknades en ramkonvention i klimatf rågan. Konventionen innebär att de industrialiserade länderna som ett första steg åtar sig att till år 2000 försöka stabilisera utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser.

Klimatfrågan intar en särställning bland miljöfrågorna och griper över alla delar av det moderna samhället i allt från jordbruksprod uktion till högteknologisk industri. Klimatförändringar orsakade av människan riskerar att allvarligt förändra livsbetingelserna i många delar av världen genom t.ex. utbredd torka och översvämningar. Hundratals miljoner människor kan behöva flytta från drabbade områden. De ekonomiska och sociala konsekvenserna av de befarade klimat- förändringarna är således avsevärda.

För att förebygga riskerna för klimatförändringar behöver de årliga globala koldioxidutsläppen minska med 50--80% inom en 50-årsperiod. I stort sett alla bedömningar visar att de nödvändiga åtgärderna för att förebygga klimatförändringar kommer att få ekonomiska konsekvenser, t.ex. i form av ändrade förutsättningar för internationell handel och prisbildning på energiområdet liksom minskad ekonomisk tillväxt.

Enligt klimatkonventionen skall åtgärderna mot klimatförändringar kunna vidtas gemensamt av flera av konventionens parter. I Artikel 4 i konventionen finns bestämmelsen om ett gemensamt genomförande (joint implementation) i anslutning till i-ländernas specifika åt aganden. I samma artikel föreskrivs att den första partskonferensen skall utarbeta kriterier för ett gemensamt genomförande av konventionens åtaganden.

Bestämmelserna om gemensamt genomförande har tagits in i klimatkonventionen främst för att tillmötesgå kraven på kostnadseffektivite t i åtgärdsarbetet. Detta innebär också att konventionens parter inte ser någon motsättning mellan nationella ansträngningar och t.e x. regionalt samordnade insatser för att minska globala miljöproblem.

En stor del av de internationella miljökonventioner som avser utsläppsbegränsningar har hittills byggt på principen att alla länder skall förplikta sig att vidta en viss procentuell utsläp psminskning i förhållande till ett angivet basår. En nackdel med nationella åtaganden av detta slag är att länderna drabbas av olika stora kostnader bl.a. beroende på vilka åtgärder som tidigare vidtagits. Vissa länder kan få vidkännas stora kostnader för att åsta dkomma mycket begränsade utsläppsminskningar, medan andra skulle kunna vidta åtgärder till betydligt lägre kostnader och med samma miljöeffekt. En viss resursinsats skulle kunna finansiera mer omfattande åtgärder om insatserna kan göras i länder dä r kostnaderna är lägst. Växthuseffektens globala karaktär gör att denna aspekt är särskilt relevant när åtgärder planeras för att mi nska t.ex. koldioxidutsläppen. Samma satsade belopp ger således större miljömässig nytta om det används i länder där kostnaderna är låga.

I Rio-konferensens Agenda 21 konstateras också att marknadsekonomiska metoder och kostnadseffektiva lösning ar i många fall ökar förmågan att ta itu med miljö- och utvecklingsproblemen.

Enligt de prognoser som Statens naturvårdsverk redovisar i rapporten Åtgärder mot klimatförändringar kommer koldioxidutsläppen i Sve rige att öka med ca 10% till år 2000 jämfört med 1990 års faktiska utsläpp. Därutöver räknar Naturvårdsverket med kraftigt ökade ko ldioxidutsläpp från fossilbränsleeldning när kärnkraften börjar avvecklas. Naturvårdsverket konstaterar att en begränsning av koldioxidutsläppen i kombination med en kärnkraftsavveckling förutsätter en kraftig ökning av koldioxidskatten som leder till ökade priser på el och fjärrvärme.

Sveriges förutsättningar för att stabilisera och minska koldioxidutsläppen skiljer sig i flera avseenden från andra länders. I Sveri ge kommer den helt övervägande delen av koldioxidutsläppen från bränsle- och drivmedelsförbrukning, medan en mycket liten del av utsläppen kommer från elproduktion. I länder som har en stor fossilbaserad elproduktion kan betydande utsläppsbegränsningar åstadkommas genom bränslebyten, t.ex. från kol till naturgas, vilket innebär en halvering av koldioxidutläppen per producerad kWh. Sedan 1973 har Sverige minskat koldioxidutsläppen med nära 40% till följd av minskad oljeanvändning och en effektivisering av energisy stemet. För att stabilisera och minska utsläppen av koldioxid i Sverige och i andra länder med liknande förhållanden i elproduktione n krävs åtgärder inom transportområdet, inom industrin och i uppvärmningssektorn.

Denna skillnad blir ännu större vid en kärnkraftsavveckling som innebär att hälften av den nuvarande elproduktionen måste ersättas med ny energitillförsel eller me d energihushållningsåtgärder.

Enligt energiöverenskommelsen från 1991 måste omställningen av energisystemet, vid sidan av säkerhetskraven, ske med hänsyn till behovet av elektrisk kraft för upprätthållande av sysselsättning och välfärd. När kärnkraftsavvecklingen kan inledas och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av hushållning med el, tillförseln av el från miljöacceptabel kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla internationellt konkurrenskraftiga elpriser.

Energiomvandling ger -- vid sidan av klimateffekterna -- också upphov till flera andra miljöproblem, t.ex. försurning av mark och va tten till följd av svavel- och kvävedioxidutsläpp. Ca 80--90% av svavelnedfallet i Sverige förorsakas av utsläpp utanför Sveriges g ränser. En stor del kommer från utsläpp i Central- och Östeuropa. Förhandlingar pågår för närvarande om ett nytt svavelprotokoll ino m konven tionen för långväga gränsöverskridande luftföroreningar (LRTAP). En förutsättning för att få till stånd en överenskommelse som påtag ligt bidrar till att minska svavelnedfallet över Sverige är att finansieringsbehoven i de central- och östeuropeiska länderna kan ti llgodoses. Ett arbete med att kartlägga möjliga lösningar av finansieringsfrågan pågår parallellt med förhandlingarna om ett nytt svavelprotokoll.

De åtgärder som kan komma i fråga för att minska såväl koldioxid- som svavelutsläpp från energisektorn i Central- och Östeuropa är insatser i energisystemen, t.ex. energieffektivisering i vid mening och bränslebyten. Genom insatser i energisystemet kan också utsläpp av kväveoxider och kolväten nedbringas.

För svensk del finns det således flera skäl att överväga ett utökat miljösamarbete med andra länder, bl.a. för att

* öka kostnadseffektiviteten i arbetet med att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner,

* underlätta omställningen av det svenska energisystemet i enlighet me d energiöverenskommelsen,

* understödja utsläppsminskningar i länder som bidrar till föroreningssituationen i Sverige och

* ge bistånd på ett sätt som påskyndar den ekonomiska tillväxten, den marknadsekonomiska utvecklingen och marknadsprissättning av energiråvaror i Östeuropa.

Uppdraget

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör en särskild utredare tillkallas för att lämna förslag om hur Sverige kan samarbeta med andra n ationer för att uppfylla åtaganden enligt internationella miljökonventioner främst klimatkonventionen, men även enligt nya instrument inom t.ex. LRTAP, vad gäller svavel, eller andra internationella överenskomm elser angående gränsöverskridande föroreningar med särskild stor betydelse för den svenska miljön.

Utredaren bör, med utgångspunkt i energiöverenskommelsen, kartlägga och jämföra kostnader för att minska utsläpp av koldioxid och andra gränsöverskridande föroreningar såsom svavel- och kvävedioxider från främst energisektorerna i Sverige och i andra europeiska länder. Utredare n bör översiktligt redovisa nationella miljöprogram, pågående och planerade insatser samt vilka kostnadseffektiva åtgärder som kan genomföras i andra länder för att uppnå åtaganden i klimatkonventionen. Utredaren bör belysa hur avtal mellan länder kan formuleras, hur kostnaderna kan fördelas mellan dem samt hur t.ex. utsläppsminskningar skall räknas respektive land till godo. Utredaren bör bedöma lämpligheten att genomför åtgärder i andra länder bl.a. från suveränitetssynpunkt.

Vidare bör utredaren pres entera alternativa möjligheter att finansiera åtgärder i andra länder. Utredaren bör belysa möjligheten att åtgärder i anslutning ti ll prövning enligt miljöskyddslagen kan växlas mot investeringar i utsläppsreducerande åtgärder i andra länder. Utredaren bör även a nalysera och bedöma möjligheterna för Sverige att tillgodoräkna sig utsläppsminskningar i anknytning till biståndssamarbetet med u-l änderna.

Utredaren bör följa det fortsatta förhandlingsarbetet i klimatfrågan, särskilt när det gäller arbetet me d att utforma kriterier för ett gemensamt genomförande, samt de insatser som görs inom Världsbanken, OECD, Internationella energiorg anet IEA, m.fl. organ för att utforma tekniska och redovisningsmässiga regler för ett gemensamt genomförande.

Utredaren bör vidare särskilt uppmärksamma den utveckling som sker inom den Europeiska gemenskapen samt vilken betydelse EES-avtalet och ett medlemsskap i EG får i dessa frågor.

Tidsplan, arbetsformer m.m.

Utredaren bör senast den 1 april 1994 redovisa resulta tet av sitt arbete.

För utredaren bör gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt angående EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Miljö- och naturresursdepartementet

att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda möjligheterna och formerna för ett gemensamt genomförande av klimatkonvent i onen och vissa andra internationella miljökonventioner,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningen skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredninga r m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Miljö- och naturresursdepartementet)