Beslut vid regeringssammanträde 1993-04-29

Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting vid olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen.

Bakgrund

I februari 1993 inledde Sverige förhandlingar om medlemskap i EG. Förhandlingarna kommer i möjligaste mån att föras parallellt med Ö Norge och Finland, som också har ansökt om medlemskap.

Under våren 1993 kommer förhandlingarna att ske utifrån Romtraktaten, enhetsakten och EG:s sekundärlagstiftning. Enligt nuvarande tidtabell beräknas förhandlingarna vara avslutade vid årsskiftet 1993/94. Om Maastrichtfördraget ratificeras av samtliga medlemsländer till sommaren kommer förhandlingarna därefter att ske utifrån detta avtal. Benämningen kommer då att vara Europeiska unionen (EU). Fortsättningsvis används därför EG/EU som beteckning för det framtida samarbetet.

"Grundlagsutredningen inför EG" har nyligen avgett sitt betänkande (SOU 1993:14) EG och våra grundlagar. En fråga för utredningen har varit om statens åtaganden, inom ramen för ett framtida medlemskap i Europeiska unionen att genomföra en viss politik eller att vidta en viss åtgärd, kan komma i konflikt med den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse.

Den kommunala självstyrelsen i Sverige anses ha en stark ställning i ett internationellt perspektiv. Vår höga grad av självstyrelse kan sägas utgöra ett karakteristiskt drag för vår demokrati. Den framgår redan av portalparagrafen i regeringsformen (RF). Där sägs att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den bedömning som "Grundlagsutredningen inför EG" gör är att de förpliktelser som Sverige kan komma att ta på sig inom ramen för EG-samarbetet knappast kan riskera att inskränka den kommunala självstyrelsen i sådan utsträckning att den inte längre motsvarar ett verkligt förhållande. EG-samarbetet gäller enligt utredningen än så länge avgränsade områden och berör endast i marginell utsträckning områden som omfattas av den fria kommunala sektorn.

Utredningens slutsats är att det inte föreligger några skäl att föreslå ändringar i 1 kap. 1 § RF vad gäller den kommunala självstyrelsen. Utredningens betänkande remissbehandlas för närvarande.

En viktig utgångspunkt för en diskussion om den kommunala självstyrelsen i ett europeiskt perspektiv är Europarådets konvention om kommunal självstyrelse. Konventionen, som syftar till att stärka och utveckla den kommunala självstyrelsen i Europa, bygger i hög grad på subsidiaritetsprincipen, den s.k. närhetsprincipen. Denna allmänna princip i besluten inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt för att verksamheten skall kunna skötas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.

I Maastrichtfördraget har subsidiaritetsprincipen givits betydelsen att vid valet om en åtgärd skall utföras av EG (gemenskapen) eller av medlemsstaten, skall den utföras av medlemsstaten om den inte bättre kan utföras av gemenskapen.

Nyligen har inom EG fattats väsentliga beslut om hur subsidiaritetsprincipen skall tillämpas. Förslag har lagts fram om att återföra gemenskapsbeslut till medlemsländernas beslutskompetens.

I konventionen om kommunal självstyrelse slås fast vissa grundläggande principer när det gäller statens förhållande till kommunerna. Vidare sägs att de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlag eller annan nationell lagstiftning skall respekteras.

Samtliga EG-länder, utom Storbritannien och Irland, har ratificerat eller undertecknat konventionen. Det innebär att de har förbundit sig att följa konventionens grundläggande intentioner. Svensk lagstiftning på området, främst bestämmelserna i 1 kap. 1 och 7 §§ samt 8 kap. 5 § RF och i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), har bedömts uppfylla de krav som konventionen ställer.

Inom Civildepartementet utarbetades i början av år 1992 departementspromemorian (Ds 1992:10) EG och den kommunala självstyrelsen - e institutionell analys. Under våren 1992 färdigställde Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet skrifterna Kommunala konsekven medlemskap i EG respektive Landstingen och EG.

Lokaldemokratikommittén har i uppdrag att göra en principiell bedömning av tänkbara konsekvenser för den svenska kommunala självstyrelsen av ett svenskt närmande till EG/EU (dir. 1992:12). Kommitténs arbete skall vara avslutat senast den 1 oktober 1993.

Regionberedningen har i uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. I uppdraget ingår att överväga konsekvenser av de nya samarbetsmönster mellan politiska och administrativa institutioner i Europa till följd av europeiska samarbetet (dir. 1992:86).

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil.14) anförs: "De internationella frågorna har fått en ökad betydelse. Vid EES-avtalets ikraftträdande kommer långtgående krav att ställas, inte bara på statliga myndigheter, utan också på kommuner och landsting. Det gäller tillämpningen av EES-avtalet på en rad områden, t.ex. i fråga om offentlig upphandling."

I propositionen anförs vidare: "Sveriges närmande till EG innebär att analyser behöver göras av EG-lagstiftningens effekter för den kommunala sektorn. I samband med utarbetandet av kommunallagen (1991:900) gjordes den allmänna bedömningen att en EG-integration inte påverkar de inre arbetsformerna i kommunerna och landstingen. EG:s betydelse för den kommunala självstyrelsen och demokratin kommer dock att behöva belysas ytterligare."

En principiell diskussion kring den kommunala självstyrelsen och dess förhållande till Sveriges åtaganden enligt bestämmelserna om offentliga stödåtgärder i EES-avtalet förekommer i förarbetena till lagen (1992:1317) om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES-lagen). I 8 § EES-lagen finns nämligen en bestämmelse som i vissa speciella fall ger regeringen möjlighet att upphäva kommunala beslut om stödåtgärder. Regeringens slutsats, vilken godtogs av Lagrådet och riksdagen, var att bestämmelsen inte kunde anses utgöra en oacceptabel inskränkning i den kommunala självstyrelsen, (prop. 1991/92:170, bil. 1, s. 162, bet. 1992/93:EU1, rskr. 1992/93:18).

Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till regeringen den 29 januari 1993 tagit upp en rad frågor som berör kommunerna vid ett eventuellt medlemskap i EG/EU.

Avsikten är att medborgarna skall beredas tillfälle att ta ställning till medlemskapsförhandlingarnas resultat i en folkomröstning under år 1994. Det är av stor betydelse att innebörden av ett medlemskap i EG/EU belyses så allsidigt och grundligt som möjligt före folkomröstningen.

Regeringen har därför tillsatt flera utredningar med uppgift att belysa konsekvenserna av olika former för deltagande i den västeuropeiska integrationen - således även konsekvenserna av att stå utanför. D bl.a. frågan om överlåtelse av beslutsbefogenheter och tillämpningen av den s.k. närhetsprincipen, konsekvenser för samhällsekonomin, utrikes- och säkerhetspolitiken, miljön, välfärden och jämställdheten.

Också på det kommunala området behövs en samlad bild av vad ett svenskt medlemskap i EG/EU kan komma att föra med sig. En särskild utredare bör därför tillkallas med uppgift att göra en sådan samlad analys.

Jag har i detta ärende samrått med statsrådet Dinkelspiel.

Uppdraget

Genom Maastrichtfördraget förstärks och utvidgas gemenskapens samarbetsområden. Gemenskapssamarbetet kommer därmed att beröra betydl fler samhällsområden än hittills. Det säger sig självt att åtskilliga beslut som fattas på gemenskapsnivå kan komma att på ett eller annat sätt påverka kommuner och landsting vid ett svenskt medlemskap. Men fortfarande kommer mycket att ligga utanför, t.ex. familje- och fastighetsrätt och stora delar av den sociala och kulturella sektorn. Utredarens huvuduppgift bör därför vara att analysera och beskriva inom vilka områden och i vilken utsträckning kommunernas och landstingens verksamhet kan komma att påverkas av ett svenskt medlemskap i EG/EU.

Utredaren skall vidare kartlägga och beskriva hur EU:s regler om sekretess påverkar möjligheterna till insyn i kommunal verksamhet.

Utredaren skall också analysera vilka ekonomiska återverkningar i form av t.ex. översättningsarbete och administrativa kostnader som ett medlemskap i EG/EU kan få för kommunerna och landstingen samt hur de i så fall skall finansieras.

Vid Europeiska rådets möte i Maastricht i december 1991 fattades beslut om att regioner och kommuner skall ha ett eget avsnitt i fördraget. Det har lagts in under artiklarna 198 a-c. Där sägs att en kommitté - Regionala kommittén - med rådgivande status skall inrättas bestående av 189 representanter för regionala och lokala myndigheter i medlemsländerna. Den skall konsulteras i alla frågor som berör regionerna och deras ställning i gemenskapen.

Utredaren bör lämna förslag om hur det kommunala och regionala inflytandet skall kanaliseras och institutionaliseras i Sverige vid e eventuellt framtida medlemskap i EG/EU.

Arbetets bedrivande

Utredaren bör samråda med de utredare och kommittéer och andra som arbetar med angränsande frågor. Det gäller de konsekvensanalyser som görs av den s.k. närhetsprincipens tillämpning, samhällsekonomin, utrikes- och säkerhetspolitiken, miljön, välfärden och jämställdheten liksom de ytterligare utredningar som kan bli aktuella. Det gäller också Lokaldemokratikommittén och Regionberedningen.

Företrädare för kommuner och landsting skall medverka i utredningsarbetet.

Regeringen beslutade den 4 februari 1993 att till det samlade utredningsarbetet med konsekvensanalyser knyta en parlamentariskt sammansatt referensgrupp med företrädare för politiska partier med uppgift att följa utredningsarbetet. Utredaren bör lämna referensgruppen fortlöpande information om sitt arbete samt inhämta gruppens synpunkter på vilka problem som särskilt bör analyseras.

Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31 december 1993.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - för att analysera konsekvenserna för kommuner och landsting av olika former av medverkan i den västeuropeiska integrationen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Civildepartementet)