Beslut vid regeringssammanträde 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall tillkallas för att göra en samlad utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer samt föreslå åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet.

Kommittén skall särskilt

• utvärdera konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet, fördelningen av kommunala nyttigheter och samhällsekonomiska konsekvenser,
• utarbeta förslag till åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas möjligheter till inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet. Särskild uppmärksamhet bör ägnas frågor rörande insyn i och kontroll av kommunal verksamhet som bedrivs på entreprenad.

Hur kommuners och landstings organisation och verksamhet förändrats

Under senare år har det skett omfattande förändringar i den kommunala verksamheten.

Kommunerna har fått det fulla ansvaret för skolans personal. Ansvaret för äldrevården har förts över från landstingen till kommunerna (ÄDEL-reformen). Ansvaret för särskolan överförs successivt till kommunerna. Under 1994 och 1995 kommer ansvaret för de särskilda omsorgerna för utvecklingsstörda att föras över från landstingen till kommunerna. Kommunerna kan också avtala med landstingen om att ta över primärvårdsuppgifter. Inom det civila försvaret övertar kommunerna inom kort ansvaret för befolkningsskydd och räddningstjänst på den lokala nivån från staten.

Staten har under senare år minskat regleringen av den kommunala verksamheten i syfte att öka kommunernas handlingsutrymme. Den nya kommunallagen (1991:900) som trädde i kraft den 1 januari 1992 ger kommuner och landsting en stor frihet att organisera sin verksamhet efter lokala behov och önskemål. Den omläggning av det statliga bidragssystemet som genomfördes 1993 har givit kommunerna ökade möjligheter att själva bestämma om statsbidragens användning.

Under senare år har också lagstiftningen ändrats inom olika områden i syfte att stimulera tillkomsten av nya verksamhetsformer inom den kommunala sektorn. Genom ändringar i bl.a. socialtjänstlagen (1980:620) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) har det således klargjorts att uppgifter inom dessa verksamhetsområden får överlämnas till ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ, under förutsättning att uppgifterna inte innefattar myndighetsutövning. Lagstiftningen har också ändrats i syfte att ge s.k. friskolor och daghem i privat regi mer likvärdiga bidragsvillkor.

Den nya lagen om offentlig upphandling (1993:1468) som trädde i kraft samtidigt med EES-avtalet den 1 januari 1994 skärper kraven på anbudsupphandling i konkurrens i kommunerna och landstingen.

Statens reformverksamhet i kombination med kommunernas och landstingens egna ambitioner att öka effektiviteten i sin verksamhet har lett till omfattande förändringar i organisations- och verksamhetsformer. De senaste åren har varit en tid då etablerade modeller, synsätt och principer för kommunal verksamhet fått ge vika för nya idéer. I stor utsträckning har dessa prövats inom ramen för olika försöksverksamheter.

Den nya kommunallagens organisatoriska frihet har lett till att helt nya typer av nämnder och styrelser har bildats. Ett exempel på detta är att vissa nämnder har som renodlad uppgift att beställa serviceproduktion medan andra nämnder enbart ansvarar för denna produktion.

Den tidigare mest förekommande ordningen var att den kommunala verksamheten finansierades och producerades av kommunen utan konkurrens med verksamheter i privat regi. Nu sker en förändring genom att produktionen i allt större utsträckning sker i andra former än den traditionella förvaltningsformen och verksamheten utsätts för konkurrens. Kommunal verksamhet bedrivs också i allt större utsträckning i bolagsform, särskilt inom den tekniska sektorn.

Konsekvenser av förändringarna behöver analyseras

De snabba förändringarna i kommunernas och landstingens sätt att organisera och bedriva verksamhet har givit upphov till en diskussion om konsekvenserna av förändringarna. Redan i samband med riksdagens beslut om den nya kommunallagen i juni 1991 framfördes farhågor om att den nya friheten för kommunerna och landstingen att organisera sin nämndverksamhet skulle kunna medföra en reducering av antalet förtroendevalda och en förstärkning av tjänstemannainflytandet. För- och nackdelar med att kommunal verksamhet delas upp i beställar- och utförarfunktioner diskuterades också.

Också i samband med riksdagens behandling av regeringens proposition 1993/94:188 Lokal demokrati fördes en diskussion om konsekvenserna av det kommunala förnyelsearbetet (bet. 1993/94:KU40). En fråga som särskilt tas upp i flera motioner är frågan om allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i helt privatägda företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet. Socialtjänstkommittén har fått i uppdrag att belysa vilken betydelse kommunernas organisation av socialtjänsten har för integritetsskyddet enligt datalagen (1973:289) och sekretesslagen (1980:100).

Både i riksdagen och i andra sammanhang har det vidare förts en debatt om de anställdas rätt att delta i diskussionen om förändringarna i kommunerna. Även frågor om kommun-anställdas meddelarskydd och rätt att kritisera den egna kommunens verksamhet har diskuterats.

Men diskussionen om förnyelsearbetet har också handlat om det faktiska resultatet av genomförda åtgärder vad gäller verksamhetens kostnader och kvalitet. Det har ibland också framförts farhågor om att olika typer av individuella valmöjligheter i form av t.ex. skolpeng skulle leda till en förstärkt segregering i samhället.

Olika undersökningar visar att det kommunala förnyelsearbetet på olika områden lett till en förbättrad effektivitet. Samtidigt finns det risk för att decentralisering och valet av lösningar i omprövningsprocessen ger negativa effekter på resursfördelningen.

I samband med behandlingen av regeringens proposition 1993/94:188 om Lokal demokrati uttalade riksdagen (1993/94:KU40 s. 42) att en samlad uppföljning och utvärdering bör göras av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten. Konstitutionsutskottet uttalade att bilden av den kommunala demokratin i dag är splittrad och att det därför är angeläget att få en mer sammanhållen uppföljning och utvärdering som grund för den framtida utvecklingen.

Utredningens uppdrag

De allmänna utgångspunkterna för utredningens arbete finns i de uttalanden som riksdagen (bet. 1993/94:KU40) gjorde om behovet av uppföljning och utvärdering av det kommunala förnyelsearbetet i anslutning till behandlingen av regeringens proposition Lokal demokrati.

Konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhetsformer

Genom att det kommunala förnyelsearbetet under senare år har bedrivits mycket intensivt och med stor variationsrikedom bör det finnas omfattande erfarenheter av förändringarnas konsekvenser i olika avseenden. Kommittén bör i viss utsträckning kunna bygga sitt arbete på den forskning om den offentliga sektorn som har bedrivits under senare år.

Kommittén skall i enlighet med riksdagens önskemål göra en samlad uppföljning och utvärdering av de reformer och omfattande förändringar som har genomförts inom den kommunala verksamheten. Särskild uppmärksamhet bör därvid ägnas åt konsekvenserna av nya sätt att styra, organisera och finansiera verksamheten i kommuner och landsting.

Kommittén skall besvara följande övergripande frågeställningar:

Hur har förändringarna påverkat medborgarnas möjligheter till insyn, deltagande och påverkan?

• Hur har de förtroendevaldas möjligheter att styra och följa upp verksamheten påverkats av förändringar i organisationsformer och styrsystem? Hur har balansen mellan förtroendevalda och anställda påverkats?
• Vilka konsekvenser har förändringarna haft för kostnaderna att bedriva den kommunala verksamheten? Har effektiviteten ökat eller minskat? Har kvaliteten i verksamheten kunnat behållas i de fall verksamheten bedrivs till lägre kostnad? Har rättssäkerheten för de enskilda påverkats?
• Har förändringarna i organisations- och verksamhetsformer påverkat fördelningen av kommunala nyttigheter? Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att utvärdera konsekvenserna av olika individuella valmöjligheter som har införts, t.ex. skolpengen.
• Hur har den kommunala verksamheten utvecklats i olika delar av landet? Har överföringen av uppgifter till kommunerna och avregleringen lett till ökade eller minskade skillnader i servicenivå och kvalitet mellan olika kommuner?
• Hur följer staten upp den kommunala verksamheten och hur har statens möjligheter att följa upp verksamheten påverkats av förändringsarbetet?
• Vilka samhällsekonomiska konsekvenser har förändringarna medfört? Hur kan decentralisering och nya verksamhetsformer antas påverka utvecklingen av de totala offentliga utgifterna på längre sikt?
• Vilka hinder finns för fortsatt strukturomvandling inom den kommunala verksamheten?

Kommittén är oförhindrad att även uppmärksamma andra väsentliga konsekvenser av det kommunala förnyelsearbetet.

Kommitténs slutsatser bör sammanställas i en samlad rapport till regeringen.

Åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet

Medborgarnas aktiva medverkan i den pågående omvandlingen av den kommunala verksamheten har en avgörande betydelse för medborgarnas tilltro till välfärdspolitiken. Därför bör kommittén utarbeta åtgärder som utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta förnyelsearbetet i kommuner och landsting.

Partierna och de förtroendevalda har huvudansvaret för att föra en dialog med medborgarna om förnyelsearbetets inriktning och former. Undersökningar under de senaste årtiondena visar emellertid att den traditionella representativa demokratin via partier utmanas av nya, mer direktdemokratiska verksamhetsformer. Kommittén bör redovisa idéer och förslag om hur partierna och de förtroendevalda i kommuner och landsting kan spela en mer aktiv roll när det gäller att engagera medborgarna i en diskussion om de nödvändiga förändringarna i den kommunala verksamhetens inriktning, organisation och verksamhetsformer.

För att medborgarna skall kunna delta i en mer intensiv dialog om förändringsarbetet behöver de tillgång till information om den kommunala verksamhetens kvalitet och kostnader. Kommittén bör redovisa idéer och förslag om hur denna typ av information bör vara utformad.

I diskussionen om det kommunala förnyelsearbetet har det förts fram förslag om att öka medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet. Därför bör kommittén ägna särskild uppmärksamhet åt denna fråga.

För verksamhet som drivs på entreprenad åt kommunen av privata bolag, stiftelser, föreningar eller enskilda gäller fr.o.m. 1 juli 1994 enligt 6 kap. 7 § kommunallagen att nämnderna har ett ansvar för sådan verksamhet och att de enligt 3 kap. 19 § skall tillförsäkra sig möjligheter att kontrollera och följa upp verksamheten. Den information som kommunen därvid får tillgång till kommer att utgöra en allmän handling och vara tillgänglig för allmänheten med de inskränkningar som följer av sekretesslagen (1980:100). I den allmänna debatten har krav rests på att insynen bör vara bredare.

Riksdagen ansåg också i samband med behandlingen av propositionen om lokal demokrati att förslagen om ett förstärkt kommunalt ansvar och kontroll över entreprenadverksamhet innebär en förbättring, men att de inte är tillräckliga för att tillgodose det behov av medborgerlig insyn och kontroll som här gör sig gällande (bet. 1993/94:KU40 s. 42-43).

Från demokratisk synpunkt kan det finnas risker med att delar av den offentliga verksamheten undandras den grundlagsskyddade rätten till insyn genom att den bedrivs av ett privat företag. Kommittén skall därför föreslå åtgärder som ökar medborgarnas möjligheter till insyn i och kontroll av kommunal verksamhet, främst då denna bedrivs på entreprenad. I detta arbete ingår även frågan om allmänhetens behov av insyn innan kommunen bundit upp sig i ett avtal med en entreprenör. I arbetet bör resultatet av Socialtjänstkommitténs uppdrag beaktas.

Kommunalt anställda har, liksom alla andra, en grundlagsskyddad rätt att delta i den offentliga debatten. De anställda har i vissa fall upplevt att de inte har kunnat delta i den offentliga debatten eller framföra kritik på sin arbetsplats av rädsla för olika typer av repressalier. JO har i några fall riktat kritik mot vissa ledande kommunala befattningshavares agerande mot de anställda i sådana fall. Utredningen skall därför analysera och klargöra vidden av de kommunalt anställdas yttrandefrihet.

Reglerna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet, anonymitetsskydd och efterforskningsförbud gäller för kommunala myndigheter. Lagrådet har med anledning av prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet i kommunala företag konstaterat att det åtminstone finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlingsoffentligheten. Bestämmelser om anonymitetsskyddet för den som lämnar uppgifter till massmedier gäller fullt ut i kommunala företag (se prop. 1993/94:48 s. 34-37). Riksdagen har ansett att tillämpningen av meddelarfriheten bör ägnas fortsatt uppmärksamhet och att tillämpningen kan behöva bli föremål för ytterligare utredning när erfarenheter vunnits om de nya reglernas tillämpning (bet. 1993/94:KU13 s. 19).

Kommittén bör därför följa upp tillämpningen och de första erfarenheterna av offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag och vid behov lämna förslag till åtgärder.

Information om den kommunala verksamheten bör vara lättillgänglig. Tillämpningen av gällande regler för insyn och rätt att ta del av allmänna handlingar har i några fall kritiserats av JO. Utredningen bör överväga om särskilda åtgärder krävs för att nå en bättre tillämpning av gällande regler.

Regler för arbetet

Kommittén skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att beakta EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Tidsplan

Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 1 juli 1996.