Prop. 1993/94:48
Handlingsoffentlighet hos kommunala företag
Regeringens proposition 1993/94148
Handlingsotfentlighet hos kommunala företag Prop- 1993/94:48
Regeringen Överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 7 oktober 1993
Carl Bildt
Inger Davidson (Civildepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås ändringar i sekretesslagen (1980:100), kom— munallagen (1991:900), arkivlagen (1990:782) och i kommunalför— bundslagen (1985:894).
Förslagen innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett bestämmande inflytande, jämställs med myndigheter när det gäller handlingsoifentligheten. Förslagen innebär vidare att enskilda får rätt att hos förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag att inte lämna ut företagets handlingar.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverksam- het för villkoren i slutna avtal om förvärv, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet förlängs och blir densamma som i dag gäller för motsvarande avtal som sluts hos statliga affärsverk. Sekretess införs i kommunal verksamhet som avser uthyrning av bo- stadslägenheter.
Meddelarfrihet skall råda i de kommunala företagen. Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag som jämställs med myndighet.
Kommunalförbundslagen kompletteras för att klargöra att kommunal— lagens bestämmelser om kommunala företag skall tillämpas av kommu- nalförbund vare sig det har fullmäktige eller förbundsdirektion.
Lagändringama föreslås träda i kraft, i fråga om konmiunalförbunds- lagen, den 1 januari 1994 och i övrigt den 1 januari 1995. För vissa delägda kommunala företag föreslås lagändringama dock träda i kraft först den 1 januari 1998.
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100)l
dels att nuvarande 1 kap. 9-12 åå skall betecknas 1 kap. 10—13 55, dels att den nya 1 kap. 12 ä, 6 kap. 2 &, 7 kap. 25 ä, 8 kap. 10 5 samt 15 kap. 7 & skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 1 kap. 9 &, av följan- de lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
9 & lad som föreskrivs i tryckfri- hetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aldiebolag, handelsbolag, ekonomiska före- ningar och stiftelser där kom- muner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytan— de. Sådana bolag, föreningar oeh SliflelJEl' skall vid tillämp- ningen av denna lag jämställas med myndighet.
Kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestäm— mande inflytande om de ensam— ma eller tillsammans
I . äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,
2. har rätt att utse eller avsätta mer än häl/ten av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller
' Lagen omtryckt 1992zl474.
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
Nuvarande lydelse
I fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter finns bestämmelser som är tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag.
125
Föreslagen lydelse
3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett Iran— delsbolag. Vid tillämpningen av 1—3 skall infiytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av kommunen eller landstinget.
Första stycket gäller också betrafande handlingar som efter medgivande av en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, han- delsbolag, ekonomiska förening- ar eller stiftelser där kommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmande inflytan- de.
Vad som sägs om kommuner och landsting i första—tredje styckena tillämpas också på kommunalförbund.
I fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer änns tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag.
6 kap. 2 &
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nytti'ghet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för 'my'ndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Åhgår ärendet Upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.
bestämmelser som är-
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
Nuvarande lydelse
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För- svarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Föreslagen lydelse
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För- svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
7 kap.2 25 & Sekretess gäller i ärende om kommunal bostadsfönnedling för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i ärende om bostadsanpassningsbidrag.
[ kommunal bostadsuthyrnings- verksamhet gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till honom lider men om uppgiften röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
8 kap. 10 & Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affars- eller driftförhål— landen för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 åå har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om alfa'rs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsfo'rbindelse med bolag, förening, samfällig- het eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten.
: Senaste lydelse 1993:738.
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.
Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretess- en, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För- svarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För— svarets materielverk samt i kommunal ajärsverksamhet fem år, har förflutit från det att avtalet slöts.
15 kap.
Beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbe- håll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om inte annat följer av andra—fjärde styckena, överklagas beslutet hos kammarräten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regerings- rätten. Har beslutet meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 5 andra stycket tillämpas bestäm- melserna i 23—25 55 och 30 5 första meningen förvaltnings- lagen (19861223) om överkla- gande. Att prövningstillstånd
75
Beslut varigenom myndighet har avslagit enskilds begäran att få ta del av handling eller lämnat ut allmän handling med förbe— håll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, får överklagas av sökanden. Om inte annat följer av andra-fjärde styckena, överklagas beslutet hos kammarräten eller, såvitt gäller kammarrätts beslut i där väckt ärende, hos Regerings- rätten. Har beslutet meddelats av organ som avses i 1 kap. 8 & andra stycket eller 9 & tillämpas bestämmelserna i 23—25 åå och 30 & första meningen förvalt— ningslagen (19861223) om över- klagande. Att prövningstillstånd
Prop. l993/94:48 Propositionens lagförslag
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
inte behövs när kammarrätts inte behövs när kammarrätts beslut överklagas framgår av beslut överklagas framgår av 35 & förvaltningsprocesslagen 35 & förvaltningSprocesslagen (19711291). (197lz29l).
Har beslut som avses i första stycket meddelats av tingsrätt och rör det handling i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet, överklagas det hos hovrätten. Motsvarande beslut av hovrätt i där väckt eller dit överklagat ärende överklagas hos Högsta domstolen. Vid över— klagande av tingsrätts eller hovrätts beslut tillämpas i övrigt bestämmel- serna i rättegångsbalken om besvär. Vid överklagande av hovrätts beslut skall dock reglerna om prövningstillstånd inte tillämpas.
Första och andra styckena gäller inte för beslut av riksdagen, rege- ringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten.
Att beslut av statsråd skall överklagas hos regeringen föreskrivs i 2 kap. 15 % tryckfrihetsförordningen.
Angående rätt att överklaga beslut av myndighet som lyder under riksdagen är särskilt föreskrivet.
]. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och i fråga om ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall de nya föreskrifterna i 1 kap. 9 & dock tillämpas först från och med den 1 januari 1998.
3. Bestämmelserna i 15 kap. 7 5 om överklagande tillämpas inte på beslut som har meddelats före ikraftträdandet enligt 1 eller 2.
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
2.2. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (19911900) Prop. l993/94z48
Propositionens lagförsla
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 16—18 55 kommunallagen (l99lz900) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
16 å
Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekono- misk förening, en ideell förening eller en stiftelse.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 & regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, samt
4. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna hand— lingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsfr'irordningen och sekretesslagen (1980: I 00).
175
Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag finns be— stämmelser i 1 kap. 9 © sekre- tesslagen ( 1 98011 00).
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget innehar samt- liga aktier, skall fullmäktige
1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse samtliga styrelseleda- möter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 5
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsam- mans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska perso- nen blir bunden av de villkor som avses i 17 å i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av 1 kap. 9 & sekre- tesslagen 0980-100), skall full- mäktige verka för att allmän— heten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för all— männa handlingars offentlighet i 2 kap. ttyclgfi'ihetsjörordningen och sekretesslagen.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna i bolaget förenade röstema samt på ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall dock äldre föreskrifter tillämpas till utgången av år 1997.
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
2.3. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (l990:782) Prop. 1993/94:48 Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen ( 1990:782) Proposrttonens lagförslag
dels att 8 och 14—16 åå skall ha följande lydelse, dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a å, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 2 a å Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 å sekre- tesslagen (1980:]00).
8 & Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 å fullgör sina skyldigheter enligt 3—6 åå ankommer på de statliga arkivmyndighetema. Kommunstyrelsen är arkiv- Kommunstyrelsen är arkiv- myndighet i kommunen och för— myndighet i kommunen och valtningsutskottet i landstings- kommunen, om inte kommun- fullmäktige eller landstinget har utsett någon annan nämnd eller styrelSe till arkivmyndighet.
landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsjitl/mäktlge har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Den kommunala arkivmyndig— heten skall se till att sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 å sekretesslagen (1980:]00) fitllgör sina skyldig— heter enligt 3—6 åå denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer till— sammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyn- digheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
14 5 Om en kommunal myndighet Om en kommunal myndighet har upphört och dess verksam- har upphört och dess verksam- het inte har förts över till en het inte har förts över till en annan kommunal myndighet, annan kommunal myndighet, skall myndighetens arkiv över— skall myndighetens arkiv över- lämnas till arkivmyndigheten lämnas till arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte inom tre månader, såvida inte kommunfullmäktige eller lands- kommunfullmäktige eller lands- tinget har beslutat något annat. ting/itllmäktige har beslutat något annat. 15 å
Utöver vad som följer av be- Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 åå stämmelserna i 9, 10 och 14 åå får en kommunal myndighet får en kommunal myndighet avhända sig allmänna handlingar avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återläm- endast genom sådant återläm- nande eller överlämnande som nande eller överlämnande som sker med stöd av sker med stöd av
1. lag, eller 1. lag, eller
2. särskilt beslut av kommun- 2. särskilt beslut av kommun- fullmäktige eller landstinget. fullmäktige eller landstings-
jitllmäktige.
Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som län.
16 å Kommunfullmäktjge eller lands- Komtntinfullmäktige eller lands- tinget får meddela föreskrifter ringsjiillmäktige får meddela om arkivvården inom kommun— föreskrifter om arkivvården en, i den utsträckning något inom kommunen, iden utsträck- annat inte är särskilt föreskrivet. ning något annat inte är särskilt
föreskrivet.
[. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om sådana aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och sådana ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall de nya föreskrifterna i 2 a å dock träda i kraft den 1 januari 1998.
Prop. 1993/94:48 Propositionens lagförslag
3. I fråga om sådana juridiska personer som avses i 2 a å skall arkiv- Prop. l993/94z48 beskrivningar och arkivförteckningar vara upprättade senast vid utgång— Propositionens lagförslag en av år 1998. För sådana juridiska personer som avses i punkten 2 gäller dock att arkivbeskrivningar och arkivförteckningar skall vara upprättade senast vid utgången av år 2001.
2.4. Förslag till lag om ändring i kommunalförbundslagen Prop. 1993/94;48 (1985:894) Proposmonens lagforslag
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 å kommunalförbundslagen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
5 ål
Bestämmelserna i 4 kap. 5, 6, Föreskrifterna i 3 kap. 8, 9, 11—15 och 17—23 åå, 16-18 åå, 4 kap. 5, 6, 8, 9, 6 kap. 10, 11 och 18—31 åå 11—15 och 17—23 åå, 6 kap. 10, samt i 7 kap. 1—7 åå kommunal- 11 och 18—31 åå samt i 7 kap. lagen (1991:900) skall i till— 1—7 åå kommunallagen lämpliga delar gälla i fråga om (19911900) skall i tillämpliga förbundsdirektionen. Härifrån delar gälla i fråga om förbunds- skall dock följande avvikelser direktionen. Härifrån skall dock gälla. följande avvikelser gälla.
I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 å denna lag.
Sammanträde för fastställande av budget skall vara olfentligt. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8—10 åå och 39 å kommunallagen gälla i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
14 ' Senaste lydelse l99l:1695.
3. Ärendet och dess beredning
Genom den nya kommunallagen (l991:900), som trädde i kraft den 1 januari 1992, infördes för första gången regler om offentlighetsprin- cipens tillämpning i kommunala företag. Reglerna återfinns i 3 kap. 17 och 18 åå kommunallagen och innebär i huvudsak att fullmäktige skall se till att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos kommunala företag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlig- het i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980: 100).
I samband med behandlingen av propositionen 1990/91:117 om en ny kommunallag uttalade konstitutionsutskottet att intresset av insyn i kommunal verksamhet är lika stort oavsett om verksamheten bedrivs i nämndform eller av privaträttsliga organ (bet. 1990/9lzKU38). Ut- skottet delade vidare Lagrådets uppfattning att den föreslagna reglering- en av frågan om handlingsoffentlighet hade karaktären av ett proviso- rium samt att en översyn av sekretesslagen i denna del var angelägen. Riksdagen beslutade att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet sålunda hade anfört (rskr. 1990/91 :360).
Regeringen bemyndigade i februari 1992 civilministern att tillkalla en kommitté (dir. 1992: 12) med uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala demokratin. I kommitténs uppdrag har bl.a. ingått att behandla frågan om handlingsoffentlighet i de kommunala företagen.
Kommittén, som har antagit namnet Lokaldemokratikommittén (ord- förande: kommunalrådet Sven Lindgren), avlämnade i december 1992 delbetänkandet Handlingsolfentlighet hos kommunala företag (SOU l992:134). Kommitténs sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga I och kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstans- ema finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Civildepartementet (dnr C93/18/KOM).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 10 juni 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet föreslår att den i lagrådsremissen föreslagna kompletteringen av sekretesslagen avseende de kommunala företagen tas in i en ny särskild paragraf. Vidare föreslår Lagrådet att det i den nya paragrafen dels uttryckligen anges vilka juridiska personer som avses, dels tas in en definition av begreppet bestämmande inflytande. Lagrådet ger även ett förslag till en sådan deflnition. Lagrådet föreslår också att det av den nya paragrafen i sekretesslagen klart bör framgå att kommunalförbund också omfattas av den nya regleringen.
Lagrådet lämnar övriga lagförslag utan erinran. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets förslag. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. Vi återkommer till Lagrådets synpunkter i avsnitt 4 om offentlighet och sekretess hos kom—
munala företag, avsnitt 10 om meddelarfrihet och avsnitt 11 om bl.a. tystnadsplikt inom associationsrätten.
Hänvisningar till US1
4. Offentlighet och sekretess hos kommunala
företag
Regeringens förslag: Gränserna för offentligheten i de kommunala företagen vidgas och klargörs.
Reglerna om handlingsoffentlighet i tryckfrihetsförordningen skall tillämpas på aktiebolag, handelsbolag. ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande, själva eller gemensamt eller också gemensamt med eller genom en eller flera sådana juridiska personer.
Sekretesslagens regler om sekretess skall också tillämpas på sådana bolag, föreningar och stiftelser. Det sker genom att sådana företag vid tillämpningen av sekretesslagen jämställs med myndig- het.
Förslagen genomförs genom att en ny paragraf 1 kap. 9 å tas in i sekretesslagen.
Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock att även ideella föreningar skall omfattas samt för aktiebolagens del en gräns för den utvidgade handlingsoffentligheten vid ett kommunalt aktieinnehav om nio tiondelar av det totala antalet aktier vilka samtidigt representerar nio tiondelar av röstetalet. För övriga företag föreslår kommittén att gränsen för den vidgade hand- lingsoffentligheten skall gå vid ett bestämmande inliytande.
Remissinstansema: Flertalet remissinstanser ser positivt på eller har inget att erinra mot att insynen i de kommunala företagen ökar och ges en fastare rättslig reglering. Vissa remissinstanser med kommunal an- knytning, bl.a. Svenska Kommunförbundet och Svenska Hamnförbun— det, avstyrker kommitténs förslag och anser att kommunallagens nuva- rande reglering är tillfyllest. Flera remissinstanser, främst sådana med anknytning till massmedia, anser att behovet av ökad insyn i de kommu- nala företagen är stort.
Det övervägande antalet remissinstanser tillstyrker den föreslagna lag- tekniska lösningen att vissa företag i sekretesslagen jämställs med myn- dighet när det gäller handlingsoffentligheten. Eskilstuna kommun, Svenska Kommunförbundet och Landsorganisationen (LO) ifrågasätter lämpligheten av att jämställa företagen med myndigheter. Svenska Kommunförbundet anser att avgränsningen i stället bör ske med ut- gångspunkt i verksamheternas art. Hovrätten för Västra Sverige, Kam— marrätten i Stockholm, Konkurrensverket, juridiska fakulteterna vid
Stockholms och vid Uppsala universitet, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Prop. 1993/94:48 Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges Industriförbund och Svenska Tidningsutgivareföreningen anser att den av kommittén föreslagna gränsdragningen är för snäv och att gränsen bör sättas betydligt lägre. Några förordar en nedre gräns för ägandet vid minst femtio procents aktieinnehav.
Umeå kommun anser att handlingsoffentlighet endast skall vara obli— gatorisk för företag som är helägda eller där alla ägare är offentliga. Kammarrätten i Stockholm och Borås kommun anser att frågan om insynsreglemas tillämpning på dotterföretag måste klargöras. Nutek, Energidistributörema och Stor-Stockholms Energi AB anser att el- branschen av hänsyn till den kommande avregleringen och konkurrens- intresset måste undantas från insyn.
Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms, Jönköpings, Göteborgs, Borås och Gävle kommuner, Landstinget i Östergötland, Svenska Kom- munförbundet och SABO har ansett att frågan om det straffrättsliga ansvaret för brott mot tysmadsplikt måste klargöras om företagen jäm- ställs med myndighet. Sveriges kommunaljuridiska förening anser att brottsbalkens föreskrift om ansvar för brott mot tystnadsplikt inte blir tillämplig.
Riksdagens ombudsmän menar att frågan om ämbetets tillsyn över de kommunala företagen måste klargöras. JO anser att frågan om omfatt- ningen av tillsynen måste beröras närmare liksom konsekvenserna för arbetsbördan hos ämbetet. Jönköpings och Borås kommuner och Lands- tinget i Östergötland anser också att JO:s tillsyn måste analyseras. Svenska Kommunförbundet anser att frågan behöver utredas mer.
Skälen för regeringens förslag: 1 2 kap. tryckfrihetsförordningen regleras allmänna handlingars offentlighet. I sekretesslagen (1980:100) finns regler om tystnadsplikt i det allmännas verksamhet och förbud att lämna ut allmänna handlingar.
Varken sekretesslagen eller 2 kap. tryckfrihetsförordningen är direkt tillämpliga på kommunala företag. Bestämmelserna tillämpas emellertid indirekt genom att fullmäktige enligt föreskrifterna i 3 kap. 17 och 18 åå kommunallagen i vissa fall skall besluta om eller se till att före- tagen skall tillämpa grundema för allmänna handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. De kommuna- la företagens handlingar blir inte härigenom att betrakta som allmänna handlingar. Beslutet innebär endast att företagen skall ha tryckfrihetsför- ordningens och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de be- dömer en framställning från någon om att få ta del av företagens hand- lingar.
Utvecklingen har under senare år gått mot att i ökad omfattning be- driva kommunal verksamhet i privaträttsliga former. Det handlar både om rena entreprenadförhållanden och om att kommuner, landsting och även kommnalförbund själva eller tillsammans med andra intressenter bildar företag för olika verksamheter eller lägger över verksamhet på befintliga företag. Det är särskilt på områden där verksamheten har starka kommersiella inslag som det är vanligt att kommunerna bedriver
verksamheten i privaträttsliga former. Detta är fallet inom många tek- niska verksamheter, t.ex. när det gäller el- och bostadsförsörjning.
Antalet kommunala företag ökar liksom deras totala omsättning. Kom— munens och kommunmedlemmamas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll över verksamheter som drivs i privaträttsliga former är mindre än i sådana som drivs inom ramen för den kommunala förvalt- ningen. Redan i samband med att sekretesslagens tillämpningsområde utvidgades till att omfatta vissa enskilda organ, uttalades att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten (prop. 1986/87:151 s. 148). Detta uttalande har alltjämt giltighet. Den privaträttsligt bedrivna verk- samheten hos kommunerna har nu fått en sådan omfattning att det finns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn (jfr prop. 1990/91:117 s. 18).
Regeringen delar i princip kommitténs uppfattning att allmänhetens intresse av insyn i de kommunala företagen är större ju större det kom- munala ägandet är. Detta principiella synsätt har också kommit till uttryck i lagstiftningen genom bestämmelserna i 3 kap. 17 och 18 åå kommunallagen.
I likhet med kommittén och ett antal remissinstanser anser regeringen att rätten att ta del av handlingar hos kommunala företag direkt bör framgå av lag och inte vara beroende av fullmäktiges beslut. Det bör ske genom att jämställa kommunala företag med myndigheter vid till- lämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen.
Den fråga som i detta sammanhang har diskuterats av kommittén och remissinstansema är huruvida handlingsoffentligheten skall vara be- roende av verksamhetens art eller av det kommunala inflytandet i före- tagen. I sistnämnda hänseende har också diskuterats hur stort inflytandet i så fall skall vara.
I denna del vill regeringen framhålla följande. Den verksamhet som bedrivs av kommunala företag måste ligga inom ramen för vad som är att betrakta som kommunala angelägenheter. Verksamheten måste tillgodose ett intresse som är gemensamt för kom- munmedlemmama. Av kommunallagen följer att vården av kommunala angelägenheter sköts genom nämndförvaltning. De kan dock enligt 3 kap. 16 å överlämnas till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse.
Enligt regeringens mening bör de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte vara beroende av i vilken fomi som kommuner och lands— ting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet bör alltså i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver. Det innebär i sin tur att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess som gäller för kommunala myndigheter också bör gälla för kommunala företag som bedriver mot- svarande verksamhet.
Lagrådet har i sitt yttrande uttalat att regeringens förslag innebär att offentligheten i de kommunala företagen vidgas och ges en fastare rättslig stadga. Lagrådet menar att detta måste hälsas med tillfredsstäl—
lelse. Lagrådet pekar dock på att det är förenat med problem att över- föra en offentligrättslig regelmassa på privaträttsliga subjekt.
Kommunala företag drivs i 99 procent av fallen i form av aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar (jfr prop. 1990/91:117 s. 52). Ideella föreningar, handelsbolag och kommanditbolag förekommer i mycket liten utsträckning. Behovet av insyn i kommunal verksamhet som bedrivs i dessa mera sällan använda företagsformer är emellertid inte mindre än i verksamhet som bedrivs i andra former. Detta gäller med undantag för de ideella föreningarna.
Kommunala företag i form av ideella föreningar utgörs i huvudsak av intresseorganisationer, t.ex. Svenska Kommunförbundet och Landstings- förbundet. Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en kom- munal myndighet (jfr Ds C 1985:13 s. 48). Reglerna om handlings— offentlighet och sekretess i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen bör därför inte omfatta ideella föreningar.
Fråga återstår då hur gränsdragningen skall göras för att bestämma vilka kommunala företag i övrigt som skall omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess.
Att handlingsoffentlighet skall råda i företag i vilka kommuner, lands— ting och kommunalförbund bestämmer ensamma och i företag där kom- muner, landsting och kommunalförbund samarbetar enbart med varand- ra framstår som uppenbart och råder bred enighet om. I huvudsak kan denna ordning i praktiken anses gälla redan nu genom reglerna i 3 kap. 17 å kommunallagen och 2 kap. 3 å kommunalförbundslagen (angående 3 kap. 5 å kommunalförbundslagen, se avsnitt 14).
Beträffande handelsbolag, föreningar och stiftelser har kommittén föreslagit att handlingsoffentlighet skall gälla i de fall kommuner och landsting utövar ett bestämmande inflytande. Någon egentlig kritik har vid remissbehandlingen inte riktats mot kommitténs förslag i denna del. Även regeringen anser att den föreslagna avgränsningen i denna del är lämplig. Lagrådet godtar också att begreppet bestämmande inflytande används som avgränsning och föreslår dessutom att kommunalförbundet uttryckligen anges i sekretesslagen. Till frågan om vad som skall förstås med bestämmde inflytande i olika associationsformer återkommer regeringen i det följande.
Delade meningar råder däremot i fråga om kommitténs förslag när det gäller aktiebolag. Kommittén har i denna del - med hänvisning till vissa regler i aktiebolagslagen (1975 :1385) om skydd och rättigheter för minoritetsdelägare och om tvångsinlösen av aktier — föreslagit att regler- na om handlingsoffentlighet skall gälla vid ett kommunalt aktieinnehav som överstiger nio tiondelar av aktierna och samtidigt nio tiondelar av rösterna i bolaget. Enligt regeringens mening kan den sålunda föreslag- na avgränsningen ifrågasättas. Även om minoritetsdelägares inflytande inte är obetydligt vid ett stort kommunalt aktieinnehav, har en majori- tetsdelägare i de flesta fall ett avgörande inflytande när det gäller verk— samheten i och ledningen av ett aktiebolag. I aktiebolag där kommuner, landsting eller kommunalförbund genom innehav av aktiemajoriteten eller på något annat sätt har det bestämmande inflytandet dominerar det
kommunala intresset och därmed har också allmänheten ett starkt intresse av insyn i och kontroll av verksamheten. Regeringen anser därför i likhet med åtskilliga remissinstanser att reglerna om handlings- offentlighet skall gälla sådana aktiebolag i vilka kommuner, landsting eller kommunalförbund, själva eller gemensamt eller via ett kommunalt företag, utövar det bestämmande inflytandet. Därmed kommer samma principer att gälla samtliga associationsfonner genom vilka kommuner, landsting och kommunalförbund får bedriva verksamhet. Den föreslagna ordningen ansluter också nära till vad som nu gäller för delägda kom— munala företag enligt 3 kap. 18 å kommunallagen.
Som flera remissinstanser har påpekat råder det tveksamhet om vad som gäller om handlingsoffentlighet i kommunala dotterföretag. Regler- na bör därför utformas så att det klart framgår att handlingsoffentlig- heten också skall gälla sådana företag där kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller gemensamt med eller genom andra juridiska personer har ett bestämmande inflytande. Lagrådet har ut- tryckligen godtagit detta.
När det gäller innebörden av begreppet bestämmande inflytande kan det till en början konstateras att inflytandet tar sig olika uttryck i olika företagsformer. Innebörden av begreppet har behandlats i förarbetena till 6 kap. 1 å sekretesslagen (prop. 1979/80'2 Del A 5. 147, jfr även Corell m.fl., Sekretesslagen, tredje upplagan, s. 129 f.).
Lagrådet har i sitt yttrande behandlat begreppet bestämmande inflytan— de och därvid anfört bl.a. följande.
Begreppet bestämmande inflytande användes redan i koncerndelinitio— nen i 1944 års aktiebolagslag. I 1975 års aktiebolagslag återfinns defini- tionen i 1 kap. 2 å. Enligt andra stycket av den paragrafen föreligger ett koncemförhållande om ett aktiebolag på grund av aktie- eller andels- innehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande över en juridisk person och en betydande andel i resultatet av dess verksamhet. Uttrycket bestämmande inflytande återfinns i många andra lagar, t.ex. i 4 å första stycket 6 lagen (l987:464) om vissa riktade emissioner i aktiemarknadsbolag, m.m. och i 3 å andra stycket insiderlagen (1990zl342). I 3 kap. 18 å kommunallagen återfinns ett besläktat ut- tryck nämligen bestämmer.
Lagrådet har vidare anfört att trots att begreppet bestämmande in— flytande således har lång tradition i svensk rätt är det uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med hänsyn till de straffbestäm— melser som ingår i det föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om tystnadsplikt skall enligt det remitterade förslaget dömas till straff, om de kommunala företrädarna har ett bestämmande inflytande i företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten, om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn till detta har Lagrådet föreslagit att en definition av bestämmande. inflytande tas in direkt i lag- texten.
Den definition av bestämmande inflytande som Lagrådet har föreslagit är avsedd av vara uttömmande. Lagrådet har vidare ansett att praktisk majoritet på bolagsstämma i ett aktiebolag kan. om aktieägandet är
spritt, finnas vid mindre aktieinnehav än som anges i den av Lagrådet föreslagna definitionen. Att kommuner eller landsting har praktisk majoritet i denna mening gör emellertid inte att bestämmelserna om handlingsoffentlighet blir tilllämpliga på företaget. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att begreppet bestämmande inflytande i detta sammanhang bör ges en mer exakt och förutsebar bestämning. Den av Lagrådet föreslagna definitionen av begreppet bestämmande inflytande i bestämmelsen är dock något inskränkt i förhållande till hur begreppet tidigare har används i sekretesslagens 6 kap. 1 å och 8 kap. 10 å. En- ligt dessa bestämmelser gäller sekretess hos myndighet för uppgift om aflärs- och driftförhållanden hos bl.a. bolag som bedriver affärsverk- samhet och vari det allmänna utövar ett bestämmande inflytande. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett bestämmande infly- tande kan föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna men resten av dessa är så spridda att det finns en säker möjlig- het för det allmänna att bestämma över bolagen (prop. 1979/80:2 Del A 5. 147, LU 1977/78:8 s. 18 ff, jfr. även Corell m.fl., Sekretesslagen, tredje upplagan, s. 129 f.).
Begreppet bör därför i detta sammanhang redan i lagtexten ges en mer preciserad och förutsebar bestämning. Enligt regeringen motiveras skillnaden i bestämningen av begreppet av att den nu föreslagna be- stämmelsen anger vilka företag som skall omfattas av handlingsoffent- lighet och därmed direkt pekar ut de personer som omfattas av straff- ansvar. För att markera denna skillnad i betydelsen av begreppet bör det i lagtexten uttryckas som rättsligt bestämmande inflytande.
Begreppet rättsligt bestämmande inflytande i fråga om de olika asso- ciationsformema kommer därmed i huvudsak att innebära följande. Vad som sägs om kommuner och landsting gäller också kommunalförbund.
När det gäller aktiebolag får kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta. En kommun eller ett landsting får anses ha rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen eller landstinget genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig om att rösträtten för aktierna konrmer att utövas på det sätt kommunen eller landstinget anvisar. Ett rättsligt bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget. Vad som sagts" nu om aktiebolag bör gälla också för ekonomiska före— ningar.
Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt rättsligt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer är kom- muner eller landsting bör betraktas som kommunalstyrt, även om bolag- et har kommanditdelägare som inte hör till den kommunala kretsen, eftersom kommanditdelägare in dubio är uteslutna från förvaltningen (se 3 kap. 4 å lagen om handelsbolag och enkla bolag). I enlighet härmed bör i lagen föreskrivas att kommuner och landsting skall anses ha ett
rättsligt bestämmande inflytande i ett handelsbolag, om de utgör samt- liga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget.
I fråga om stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stif- telse.
Det rättsligt bestämmande inflytande som angivits nu kan helt eller delvis uppnås via företag som ägs av kommuner och landsting eller av dotterföretag till kommun- och landstingsägda företag. Vid tillämpning- en av definitionen skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på sätt som anges i definitionen anses utövat av kommunen eller landstinget. Det innebär exempelvis att aktier i ett aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebo- lag eller av ett helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt av kommunen.
Regeringens förslag att jämställa vissa kommunala företag med myn- digheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen och sekretesslag— en får konsekvenser också för tillämpningen av viss annan lagstiftning.
Upprättade och inkomna handlingar hos de kommunala företagen
kommer att anses som allmänna handlingar i samma utsträckning och på ' samma sätt som hos myndigheter. Prövningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar i företagen innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 å brottsbalken och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 å skadeståndslagen (l972:207) blir tillämpliga. Vidare innebär det att den myndighetsutövande verk— samheten blir underkastad Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslems tillsyn (jfr bet. 1975/76:KU22 s. 69, SOU l985:26 s. 151, bet. 1986/87zKU2 s. 15). Förslaget innebär också att den som röjer en uppgift som han enligt sekretsslagen är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 å brotts- balken.
Lagrådet har tagit upp frågan om det straffrättsliga ansvaret. Därvid har Lagrådet anfört att det inte är självklart att de straffbestämmelser som ingår i den offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Enligt Lagrådet kan det diskuteras om det är lämpligt att driva konsekvensens krav så hårt som förslaget innebär eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt tillgrips i privata företag vid brott mot tystnadsplikt och andra brott i ett anställningsförhållande.
Regeringen har tidigare i detta avsnitt uttalat att samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess bör tillämpas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs. Regeringen anser att någon åtskillnad inte heller bör göras när det gäller det straffrättsliga ansvaret.
Mot bakgrund av det sagda - och då Lagrådet inte heller anser en sådan ordning som direkt olämplig — saknas det enligt regeringens me- ning skäl att frångå förslaget i lagrådsremissen om det straffrättsliga ansvaret.
Den föreslagna ordningen kan väntas medföra visst merarbete för Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern då de kommunala företagen
till viss del kommer under deras tillsyn. Antalet ärenden torde dock bli så begränsade att kostnaderna därför bör kunna regleras inom tillgäng— liga resurser.
Sammanfattning av förslaget
Regeringen föreslår alltså att vissa aktiebolag, handelsbolag, ekonomis- ka föreningar och stiftelser i sekretesslagen skall jämställas med myn— digheter när det gäller handlingsoffentligheten.
Förslaget innebär att reglerna om handlingsoffentlighet för det första skall tillämpas hos aktiebolag där en kommun, ett landsting eller ett kommunalförbund innehar samtliga aktier. Bestämmelserna skall dess- utom tillämpas hos aktiebolag där kommun, landsting, kommunalför- bund eller företag som ägs av dessa har ett rättsligt bestämmande in— flytande.
Förslaget innebär vidare att handlingsofl'entligheten skall tillämpas hos ekonomiska föreningar där kommuner, landsting, kommunalförbund eller företag som ägs av dessa tillsammans innehar så många andelar i föreningen att de kan sägas ha ett rättsligt bestämmande inflytande däri.
Handlingsoffentligheten skall även tillämpas hos stiftelser som har endast en stiftare dvs. antingen en kommun, ett landsting eller ett kom- munalförbund. Bestämmelserna skall tillämpas även hos stiftelser där majoriteten av styrelseledamötema enligt stiftelseförordnandet utses av kommuner, landsting, kommunalförbund eller företag som ägs av dessa.
Handlingsoffentligheten skall också tillämpas hos handelsbolag (inklu- sive kommanditbolag) där kommuner, landsting, kommunalförbund eller ett företag som ägs av kommuner, landsting eller kommunalförbund utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän.
Till frågan om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser återkom- mer regeringen i specialmotiveringen till lagförslagen.
Hänvisningar till US2
5. Registrering och utlämnande av allmänna
handlingar
Regeringens förslag: Bestämmelsema om registrering och utläm- nande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas också på de kommunala företagen.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser menar att en obligatorisk tillämpning i ett kommunalt företag av 15 kap. sekretesslagen innebär alltför stor byråkrati, merkostnader m.m.
Skälen för regeringens förslag: En effekt av att vissa kommunala företag skall inordnas i sekretesslagens och tryckfrihetsförordningens
regelsystem är att bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om bl.a. registrering och utlämnande av allmänna handlingar blir tillämpliga på företagen, om inga särskilda undantag görs. I kapitlet finns bestämmel- ser som på vissa punkter kompletterar tryckfrihetsförordningens be— stämmelser om allmänna handlingar.
I 15 kap. 1 å finns den grundläggande bestämmelsen om myndigheter- nas skyldighet att registrera allmänna handlingar. Bestämmelsemas syfte är att garantera allmänhetens rätt att få tillgång till allmänna handlingar. För att offentlighetsprincipen praktiskt sett skall kunna fungera på det sätt som är avsett i tryckfrihetsförordningen har det ansetts nödvändigt att myndigheterna håller sina allmänna handlingar diarieförda eller i vart fall så ordnade att det går att konstatera vilka allmänna handlingar som finns (prop. 1979/80:2 Del A 5. 354).
Motsvarande registreringsskyldighet gäller i dag för de enskilda organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Av förarbetena till sekretess- lagen framgår att det för de flesta allmänna handlingar inte ställs sär- skilt höga krav på hur diarieföringen skall ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna diarieföringen efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 356).
I 15 kap. 2 å sekretesslagen anges de minimikrav som måste uppfyllas vid registreringen av allmänna handlingar. Enligt paragrafen skall det av registret framgå
1. datum då handlingen kom in eller upprättades,
2. diarienummer eller annan beteckning som har åsatts handlingen,
3. i förekommande fall från vem handlingen har kommit in eller till vem den har expedierats samt
4. i korthet vad handlingen rör. Syftet med denna bestämmelse är att registreringen skall vara så utförlig att handlingen utan svårighet kan identifieras (jfr prop. 1979/80:2 Del A 5. 358).
I 15 kap. 3-»6 åå sekretesslagen finns vidare bestämmelser om hemlig— stämpling, upplysningsplikt mot enskilda och myndigheter samt för— farandet vid utlämnande av allmänna handlingar.
Samtliga nu berörda bestämmelser har kommit till för att garantera en effektiv tillämpning av offentlighetsprincipen så som den har kommit till uttryck i tryckfrihetsförordningen. När reglerna i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen om allmänna handlingars offentlighet och sekretess görs tillämpliga på handlingar i kommunala företag finns motsvarande behov att garantera reglernas effektivitet. Det finns därför ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen från de aktuella bestämmelsemas tillämpningsområde.
Sekretesslagens bestämmelser i 15 kap. 6 å om prövningen av frågan om utlämnande av allmänna handlingar kommer visserligen i praktiken inte att till alla delar kunna tillämpas direkt på företagen. Syftet med bestämmelserna får dock bli vägledande för tillämpningen hos de kom- munala företagen. Kommunen eller landstinget kan genom ägardirektiv ange den närmare utformningen av beslutsgången inom företaget. De in—
tema handläggningsrutinema får givetvis inte utformas så att skynd- samhetskravet m.m. i tryckfrihetsförordningen blir eftersatt.
Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmänheten har rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling. Avgifter- nas storlek bestäms för kommunens del i taxa som antas av fullmäktige. När det gäller tillämpningen i företagen av denna bestämmelse torde det vara företagen själva som fattar det formella beslutet om avgiftemas storlek, utformning m.m. Kommunen, landstinget eller kommunalför- bundet torde dock ha möjligheten att i ägardirektiv föreskriva att före- taget skall tillämpa den taxa som fullmäktige antagit för sina styrelser och nämnder.
[ 15 kap. 9—13 åå finns särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling. Dessa bestämmelser bör också bli direkt tillämpliga på de kommunala företagen. Enligt regeringens uppfattning bör samma principer gälla i dessa avseenden som för de kommunala myndigheterna. Tillgången till handlingarna får inte försvåras eller förhinde av att dessa förs och lagras med hjälp av automatisk databe— handling. Bestämmelserna skall tillämpas vid sidan om de krav som ställs på myndigheter och andra i datalagen (19731289). Handlings- offentlighetens förhållande till tystnadsplikten i datalagen behandlas närmare i avsnitt 11.
Den utökade handlingsoH'entligheten med krav på registrering m.m. kan medföra en viss ökad administration för de kommunala företagen. Samtidigt måste det ligga i företagens eget intresse att ha handlingarna väl ordnade. De flesta företag torde också redan i dag ha sina hand- lingar ordnade på ett sådant sätt som i stort uppfyller sekretesslagens krav. Särskilda administrativa rutiner kan emellertid behöva läggas upp och personal behöva utbildas. Kostnaderna för detta bör dock kunna be- gränsas. Regeringen anser att finansieringsprincipen inte är tillämpbar i detta fall.
Förslaget innebär inte att företagen skall vara skyldiga att diarieföra de handlingar som sedan tidigare finns i företaget när den nya regleringen träder i kraft. Skyldigheten bör bara omfatta de handlingar som kommer in till eller upprättas hos företagen efter det att de nya bestämmelserna trätt i kraft.
Hänvisningar till US3
6. Överklagande - direkt till domstol
Regeringens förslag: Bestämmelserna i sekretesslagen och förvalt- ningslagen om överklagande skall tillämpas på ett kommunalt före- tags beslut att inte lämna ut en handling. Förslaget genomförs genom ett tillägg till 15 kap. 7 & sekretess- lagen.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Därutöver har kommittén övervägt en annan överklagningsväg. I det alternativet, kallat indirekt överklagande, skulle ett företags beslut kunna överklagas till kommun— respektive landstingsstyrelsen. I och med att styrelsen får handlingen för prövning blir den allmän hos styrelsen och utlämnande- frågan kan prövas enligt sekretesslagens bestämmelser.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt kommitténs förslag. Av de remissinstanser som avstyrker kommitténs förslag anser en del att insyn i företagen inte skall råda över huvud taget och andra att insynen inte behöver utvidgas. Svenska Kommunförbundet anser vidare att det bör övervägas ytterligare att endast beslut av företag som bedriver icke konkurrensutsatt verksamhet skall kunna överklagas. Svenska Kommunförbundet, Botkyrka kommun, Karlstads kommun och LO anser att möjligheten till en indirekt domstolsprövning via styrelsen i kommunen eller landstinget är att föredra framför att direkt jämställa vissa företag med myndigheter. Förbundet förordar att detta alternativ blir föremål för ytterligare överväganden. Några remissinstanser anser att kommitténs förslag inte går tillräckligt långt. De anser att alla kom- munala företag, oberoende av storleken på den kommunala ägarandelen, skall omfattas av den föreslagna ökade handlingsoffentligheten och möj- ligheten att överklaga företagens beslut. Göteborgs kommun, Gävle kommun och Sveriges kommunaljuridiska förening anser att frågan om förvaltningslagens tillämpning på de kommunala företagen mäste klar— göras.
Skälen för regeringens förslag: En enskild fysisk eller juridisk per- son som vägras att ta del av handlingar hos ett kommunalt företag har i dag inga rättsmedel att ta till för att få utlämnandefrågan prövad. Rätten att ta del av företagens handlingar är i stället ytterst beroende av om kommunen kan fömtå ett företag att lojalt följa den överenskommelse eller den föreskrift i t.ex. bolagsordningen eller de villkor om hand- lingsoffentlighet som fullmäktige har satt upp för verksamheten. Denna ordning är enligt regeringens mening inte tillfredsställande.
Den som vill hävda sin lagliga rätt att få del av en allmän handling i strid mot det kommunala företagets uppfattning bör kunna få frågan prövad av ett utomstående organ. Ett beslut varigenom ett kommunalt företag har avslagit en begäran att få ta del av en allmän handling eller har lämnat ut en allmän handling med förbehåll bör därför kunna över- klagas.
I likhet med kommittén och en majoritet av remissinstanserna anser regeringen att sådana beslut bör få överklagas till domstol på samma sätt som gäller för motsvarande beslut av myndigheter och sådana enskilda organ som finns upptagna i bilagan till sekretesslagen.
1 23—25 55 förvaltningslagen (1986z223) finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 å samma lag finns bestämmelser om överklagan- de av avvisningsbeslut. Enligt 15 kap. 7 5 första stycket sekretesslagen skall dessa bestämmelser tillämpas också på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som avses i 1 kap. 8 & samma lag. Denna ordning infördes av bl. a. rättssäkerhetsskäl. Det ansågs viktigt att
klargöra på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivel- se med överklagande skall ges in.
De skäl som angavs för att låta de aktuella bestämmelserna i förvalt— ningslagen bli tillämpliga vid Överklagande av beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som omfattas av sekretesslagen gör sig gällan— de med samma styrka också i fråga om de kommunala företagen. För- valmingslagens bestämmelser om överklagande bör därför också gälla sådana överklagbara beslut som har meddelats av kommunala företag. 15 kap. 7 & första stycket sekretesslagen bör därför kompletteras med en hänvisning till den föreslagna nya bestämmelsen i 1 kap. 9 & samma lag.
Beslut av de delägda kommunala företag som enligt regeringens för- slag inte skall jämställas med myndighet att inte lämna ut handlingar kommer inte heller i fortsättningen att kunna överklagas till domstol.
Den föreslagna överklagningsmöjligheten kan väntas medföra visst merarbete för förvaltningsdomstolama. Antalet ärenden torde dock bli förhållandevis få. Kostnaderna bör därför tills vidare kunna rymmas inom ramen för tillgängliga resurser.
7. Skydd för de kommunala företagens
ekonomiska intressen
Regeringens förslag: Några ytterligare regler om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intressen införs inte i sekre- tesslagen.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverk- samhet förlängs från två till fem år för uppgift i handling som anger villkoren i slutna avtal om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet i syfte att skydda det allmännas ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller för motsvarande avtal hos de statliga affärsverken.
Förslaget genomförs genom en ändring i 6 kap. 2 & sekretess— lagen.
Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstansema: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. Svenska Hamnförbundet efterlyser dessutom sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Kungälvs kommun anser att skyddet bör omfatta ett avtals hela löptid. Landstinget i Stockholms län anser att skyddet bör gälla affärsavtal i all kommunal verksamhet. Landstinget i Älvsborgs län anser att skyddstiden bör vara minst tio år. Flera remissinstanser har hyst tveksamhet över om det skydd som sekretesslagen ger för de kom-
munala företagens affärshemligheter är tillräckligt för att dessa företags konkurrenssituation inte skall försämras när handlingsoffentlighet skall råda.
Skälen för regeringens förslag: Kommuner och landsting är verk- samma på en rad områden som vanligen ses som en del av näringslivet. Exempel på detta är verksamheter inom kommunikationsväsendet och energiförsörjningen. Man brukar kalla detta sedvanlig kommunal affärs- verksamhet (prop. l990/9lzll7 s. 33). Tyngdpunkten ligger ofta i att tillhandahålla kollektiva anläggningar och tjänster av olika slag, tex. elverk, värmeverk, vatten— och avloppsverk, renhållningsverk, buss- och trafikföretag, hamnar och flygplatser Även annan affärsmässigt driven kommunal verksamhet som skall tillgodose intressen av allmän betydel— se räknas hit såsom kommunala fastighets-, bostads-, hotell- och restau— rangföretag.
Förutsättningarna för de kommunala företagen att agera på marknaden kommer troligen att förändras framöver. I samband med avregleringar inom bland annat bostadsförsörjningen och elmarknaden kommer de kommunala bostads- och energiföretagen att möta en större konkurrens än för närvarande. Även på andra områden kan ökad konkurrens kom- ma att riktas mot de kommunala företagen. En fullständig öppenhet i ekonomisk verksamhet som det allmänna bedriver i konkurrens med enskilda skulle uppenbarligen inverka menligt på verksamheten.
Sekretesslagen innehåller Hera regler om skydd för uppgifter om myn— digheters affärs- eller driftförhållanden i deras affärsverksamhet. Vidare finns regler om skydd för företagshemligheter i lagen (l990:409) om skydd för företagshemligheter.
I 6 kap. l & sekretesslagen ges bestämmelser om sekretess i myndig- hets affärsverksamhet. Med affärsverksamhet förstås verksamhet som är antingen i sin helhet eller i viss avgränsad del affärsinriktad. Sekretess gäller för uppgift om myndighetens affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndig- hetens bekostnad om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet om- fattar också uppgifter om affärs— och driftförhållanden i bolag och andra associationsrättsliga organisationer som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten har ett bestämmande inflytande.
Enligt 6 kap. 2 & sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som hän- för sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller annan användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Med det allmänna avses inte bara myndigheter utan också andra organ som enligt 1 kap. 8 & sekretesslagen vid tillämpningen av lagen skall jämställas med myndig- het. Sekretess för tjänst gäller dock inte för arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ären- det upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offent- liggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.
I lagen om skydd för företagshemligheter ("prop. 1987/881155, bet. 1989/902LU37) ges ett skydd för obehöriga angrepp på företagshemlig-
heter. I lagen kriminaliseras företagsspioneri och olovlig befattning med företagshemligheter.
Lagen är tillämplig vid all slags näringsverksamhet dvs. också vid näringsverksamhet som utövas av det allmänna (prop. 1987/88:155 s. 34 f., bet. 1989/901LU37 s. 7). Lagen gäller alltså redan i dag för kommunal affärsverksamhet vare sig den bedrivs av en kommunal myndighet eller av ett kommunalt företag. I förarbetena anmärks dock att en uppgift hos en myndighet som bedriver näringsverksamhet kan utgöra en företagshemlighet endast så länge som sekretess gäller för uppgiften. Sekretesslagen utgör således den yttre ramen för vad som i det allmänna är att betrakta som en företagshemlighet.
I sammanhanget kan nämnas att arbetstagare som är styrelserepresen- tant i ett aktiebolag, liksom andra styrelseledamöter i bolaget, är skyldi- ga att visa bolaget lojalitet. De är därmed också skyldiga att iaktta tystlåtenhet om förhållanden vars röjande kan föranleda bolaget skada. Om en arbetstagarerepresentant till skada för bolaget avslöjar företags- hemligheter som han har fått del av i sitt styrelsearbete blir skadestånds- bestärnmelsema i 15 kap. l & aktiebolagslagen (l975:1385) tillämpliga och inte reglerna i lagen om skydd för företagshemligheter (prop. 1987/88:155 s. 49, bet. 1989/90:LU37 s. 33). Förhållandet till den associationsrättsliga tystnadsplikten behandlas i avsnitt 11.
De nu redovisade bestämmelserna i sekretesslagen och lagen om före- tagshemligheter ger enligt regeringens mening ett tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala företagens affärsförhål- landen som kan behöva hemlighållas. Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av skydd för ytterligare uppgifter om sådana förhållanden.
När det däremot gäller den tid under vilken sekretess skall gälla för vissa sådana uppgifter finns det anledning att överväga förändringar. Enligt 6 kap. 2 & andra stycket sekretesslagen gäller beträffande hand- ling som anger villkoren i ett slutet avtal sekretessen längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det att avtalet slöts. Anledningen till att tiden är längre hos vissa myndigheter är att huvudregeln om två års sekretessskydd ansetts ge ett alltför kortvarigt sekretesskydd bl.a. vid utvecklings- och options- avtal med längre giltighetstid än två år (prop. 1987/88z4l s. 23).
Skälet till att skyddet för villkor i affärsavtal förlängdes från två till fem år för Försvarets materielverk var att offentlighet hos handlingar i upphandlingsärenden kan leda till att det allmänna kommer i ett sämre läge vid senare likartade uppgörelser. Att anbudsgivarna känner till de priser som konkurrenterna har offererat vid en föregående upphandling kan ha en prisuppdrivande effekt och kan även sägas strida mot prin— ciperna i vår konkurrenslagstiftning. Presumtiva anbudsgivare kan fordra att sekretess för längre tid än två år skall gälla efter det att ären- det avgjorts för att vilja ge ett anbud eller för att våga erbjuda det senaste och det bästa de har i tekniskt hänseende.
Regeringen anser att samma skäl kan läggas till grund för att förlänga skyddet för villkor i avtal som sluts i kommunal affärsverksamhet. På bl.a. den tekniska sidan kan det ännas uppgifter som behöver skyddas
för insyn från konkurrenternas sida under en längre tid än två år från Prop. 1993/94:48 det att avtalet slöts. För avtal i annan kommunal verksamhet än affärs- verksamhet bör huvudregeln även i fortsättningen vara ett skydd i två år. Att ett avtal i verkligheten kan ha avsevärt längre löptid behöver inte innebära att ett utlämnande av uppgifterna skulle kunna medföra lika stor skaderisk för parterna under hela denna tid. Det finns således för närvarande inte någon anledning att föreslå ytterligare förlängning av den två- respektive femåriga skyddstiden. Regeringen föreslår därför enbart en ändring i 6 kap. 2 & andra stycket av innebörd att skyddstiden för uppgifter om villkor i avtal i kommunal affärsverksamhet förlängs från två till fem år i syfte att skydda det allmännas ekonomiska intres- — sen.
8. Sekretess till skydd för bostadshyresgäster
Regeringens förslag: Sekretess skall gälla i verksamhet som avser kommunal bostadsuthyming för personliga uppgifter om hyres- gäster och deras närstående, om det kan antas att de lider men om uppgiften röjs. Det sker genom en komplettering av 7 kap. 25 & sekretesslagen.
Kommitténs förslag motsvarar i huvudsak regeringens förslag. Kom— mittén föreslår dock att skyddet för personliga och ekonomiska upp- gifter om hyresgästens närstående regleras med ett omvänt skaderekvisit i ett nytt andra stycke i 7 kap. 25 &. Motsvarande skydd för hyresgästen själv föreslås bli reglerat i ett nytt andra stycke i 8 kap. 10 &.
Remissinstanserna: Remissinstansena ser positivt på att skyddet för uppgifter om hyresgästerna stärks. JO och Sundsvalls kommun anser att sekretessen bör vara lika i uthymingsverksamhet vare sig den bedrivs i myndighetsform eller i företagsform. Hyresgästernas Riksförbund anser att ett brett skydd behövs. SABO anser att sekretessen bör vara absolut.
Skälen för regeringens förslag: I sekretesslagen finns i dag, med undantag av uppgifter om kontraktshavarens affärs- och driftförhållan- den i 8 kap. 10 5 första stycket, inget sekretesskydd för uppgifter om hyresgäster och deras närstående. I dag är denna brist i sekretesskyddet inte något praktiskt problem eftersom kommunal uthymingsverksamhet av tradition har bedrivits i företagsforrn genom kommunala bostadsföretag.
I dag gäller enligt 7 kap. 25 & sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom bl.a. bostadsförrnedlingsverksamhet, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider be- tydande men om uppgiften röjs. Sekretessen avgränsas alltså med ett s.k. rakt skaderekvisit. Som exempel på uppgifter som bör hållas hem— liga nämns i förarbetena uppgifter om brott och brottspåföljder, om 30
någon är utsatt för misshandel i hemmet. om missbruksproblem och om vissa känsliga sjukdomar (prop. 1982/83164 s. 5). Uppgifter av mer alldagligt slag — som att bostad har sökts därför att sökanden har arbete på viss plats, skall gifta sig, väntar barn, är trångbodd etc. - kan nor- malt inte sekretessbeläggas enligt bestämmelsen eftersom det inte skulle medföra betydande men för den enskilde. Någon gång kan dock även normalt harmlösa uppgifter hemlighållas enligt bestämmelsen, t.ex. om man kan anta att utlämnande av en bostadssökandes adress skulle kunna leda till personförföljelse (prop. 1982/83164 s. 6).
Hos de kommunala bostadsföretagen förekommer, liksom hos bostads- förmedlingama inte sällan åtskilliga uppgifter av känslig natur. Det kan gälla uppgifter om hyresgästemas sociala och ekonomiska situation, hälsotillstånd, missbnlk, misshandel m.m. De kommunala bostadsföre— tagen har i likhet med bostadsförmedlingama i en inte obetydlig om— fattning samarbete med socialtjänsten, kuratorer inom hälso- och sjuk- vården, kriminalvården liksom med andra myndigheter.
Enligt regeringens mening får det förhållandet att offentlighetsprin- cipen skall gälla inom kommunal bostadsuthyming inte leda till att hyresgästerna och deras närstående får ett försämrat integritetsskydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Offentlighetsprincipen inne- bär bl.a. att allmänheten har rätt till insyn i den offentliga verksam- heten. Syftet är emellertid inte att göra det möjligt för envar att ta del av det som hör till enskilda personers privatliv. Med hänsyn till bl.a. skyddet för enskilds personliga förhållanden får således rätten till insyn begränsas. Hyresgästernas behov av skydd för uppgifter om deras per- sonliga förhållanden måste anses väga tyngre än allmänhetens intresse av att ta del av sådana uppgifter. Sekretess bör därför gälla för upp- gifter om personliga förhållanden i kommunal verksamhet som gäller uthyrning av bostäder. Sekretessen bör emellertid inte vara mera långt- gående än vad som är strängt nödvändigt.
Kommittén har föreslagit att den kommunala bostadsuthymingsverk- samheten skall omfattas av sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit. Kommittén har därvid anfört att skyddsintressen för personliga uppgifter hos bostadsföretagen är helt jämförbara med vad som gäller inom socialtjänsten. Enligt regeringens mening kan man inte dra några sådana direkta paralleller mellan bostadsföretagen och socialtjänsten. Verksam- heten inom socialtjänsten är av annat slag än kommunal bostadsuthyr- ningsverksamhet, även om det finns ett samarbete mellan de två verk- samheterna. Visserligen förekommer hos bostadsföretagen i vissa fall samma typ av känsliga uppgifter, t.ex. uppgifter om missbruk och misshandel, som inom socialtjänsten. De känsliga uppgifterna hos de kommunala bostadsföretagen är dock otvivelaktigt mycket färre än inom socialtjänsten. Man får heller inte glömma bort att för de flesta hyres- gäster förekommer inom bostadsföretagen över huvud taget inte den typ av känsliga uppgifter som finns hos socialtjänsten. Sekretess med till- lämpning av ett omvänt skaderekvisit hos de kommunala bostadsföre— tagen skulle leda till en mycket långtgående inskränkning av offentlig- heten inom de kommunalt ägda bostadsföretagen. Vid en jämförelse av hur det omvända skaderekvisitet tillämpas inom hälso- och sjukvården
och inom socialtjänsten framgår att ytterst få uppgifter anses vara Prop. 1993/94:48 offentliga. En uppgift om att en person varit i kontakt med socialtjäns- ten kan redan den omfattas av sekretess. Däremot torde en uppgift om att en viss person är hyresgäst hos ett kommunalt bostadsföretag i nor- malfallet knappast anses som integritetskänslig. En så långt gående sekretess som finns inom socialtjänsten kan därför inte anses vara påkal- lad inom den kommunala bostadsuthymingsverksamheten.
Regeringen anser därför att en lämplig avvägning sker om föreskriften utformas så att sekretess skall gälla, om det kan antas att hyresgästen eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretess- skyddet blir härigenom starkare hos den kommunala bostadsuthymings- verksamheten än hos de kommunala bostadsfönnedlingarna. Skyddet för den enskildes uppgifter kommer således att omfatta alla typiskt sett känsliga uppgifter som avser hälsotillstånd, missförhållanden av olika slag m.m. Sekretessen innebär också att normalt harmlösa uppgifter kan hemlighållas, t.ex. en hyresgästs adress, om ett utlämnande kan antas leda till personförföljelse eller annat men för hyresgästen.
För att uppgifter som inom socialtjänsten omfattas av sekretess skall kunna överlämnas till ett kommunalt bostadsföretag krävs i normalfallet att den enskilde samtyckt till uppgiftslätnnandet. Det förhållandet att en uppgift överlämnas från socialtjänsten till ett bostadsföretag kan med den föreslagna ändringen innebära att uppgiften omfattas av sekretess också hos bostadsföretaget. Att den kommunala bostadsuthymingsverk- samheten kommer att omfattas av sekretess med ett rakt skaderekvisit innebär inte att samarbetet med socialtjänsten och andra verksamheter som tillämpar ett omvänt skaderekvisit skall behöva försvåras påtagligt. Känsliga uppgifter blir sekretessbelagda även med ett rakt skaderekvisit.
Hänvisningar till S8
- Prop. 1993/94:48: Avsnitt 5
9. Skydd för enskildas ekonomiska intressen
Regeringens förslag: Några ytterligare regler om sekretess för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden för enskilda som har trätt i affärsförbindelse med ett kommunalt företag införs inte.
Den tid under vilken sekretess skall gälla i kommunal affärsverk- samhet förlängs från två till fem år för uppgift i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal i syfte att skydda enskilda mot- parters ekonomiska intressen. Förhållandena blir därmed jämställda med vad som gäller affärsavtal som sluts med statliga affärsverk.
Förslaget genomförs genom en ändring i 8 kap. 10 & sekretess- lagen.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att sekretess skall gälla för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden med ett 32
omvänt skaderekvisit för alla affärsförbindelser med de kommunala företagen. I övrigt överensstämmer kommitténs förslag med regering- ens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag. JO och Sundsvalls kommun anser att samma sekretess bör gälla oavsett om verksamheten bedrivs i myndighetsform eller av företag. Kungälvs kommun och Svenska Hamnförbundet anser att skyddet bör utsträckas till att gälla under ett avtals hela löptid. Landstinget i Stock- holms län anser att skyddet bör omfatta alla affärsavtal i kommunal verksamhet. Landstinget i Älvsborgs län anser att skyddstiden bör vara minst tio är. Svenska Joumalistförbundet är kritiskt till förlängd skydds- tid.
Skälen för regeringens förslag: I 8 kap. 10 & sekretesslagen ges sekretesskydd åt en enskild som har trätt i affärsförbindelse med en myndighet för uppgifter om dennes affärs- och driftförhållanden, dvs. för ekonomiska förhållanden. Inget skydd ges åt uppgifter hos myndig- heterna om enskildas personliga förhållanden. Med enskild avses både enskilda fysiska och juridiska personer. Affärsförbindelsen kan avse förvärv, avyttrande eller upplåtelse av egendom eller arbete som skall utföras.
Sekretess gäller enligt bestämmelsen också för uppgifter hos myndig- het om enskildas affärs- och driftförhållanden som hänför sig till den enskildes affärsförbindelse med ett av det allmänna dominerat privat- rättsligt subjekt som driver affärsverksamhet eller till företag i vilket myndigheten bedriver revision. Sekretessen är utfomiad med ett rakt skaderekvisit och gäller endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgifter röjs.
Kommittén har ansett att 8 kap. 10 & sekretesslagen bör kompletteras med ett skydd för uppgifter hos kommunala företag om enskildas för- hållanden av såväl personlig som ekonomisk natur. Som exempel på sådana uppgifter har kommittén angivit uppgifter om privatpersoners betalningsförmåga, adresser och energiförbrukning. De angivna exem- plen är uppgifter som redan nu kan förekomma hos myndigheter och domstolar och för vilka det hittills inte har ansetts föreligga något sär- skilt sekretessbehov. Regeringen anser för sin del att det inte har fram- kommit något särskilt behov — utöver det behov av sekretess som finns hos kommunala bostadsföretag - som motiverar att skydd ges för sådana uppgifter i de kommunala företagen. Kommitténs förslag i denna del bör därför inte föranleda lagstiftning.
Däremot finns det anledning att även i 8 kap. 10 & överväga frågan om att förlänga sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal i syfte att även skydda enskilda motparters eko- nomiska intressen. Regeringen har i det föregående (avsnitt 7) föreslagit en sådan förlängning i kommunal affärsverksamhet för uppgifter i hand- lingar som anger villkoren i slutna avtal skall förlängas från två till fem år till skydd för det allmännas ekonomiska intressen (6 kap. 2 5 andra stycket sekretesslagen). De skäl som motiverar den sålunda föreslagna förlängningen i 6 kap. 2 5 gör sig med samma styrka gällande också i kommunal affärsverksamhet när det gäller skydd för enskilda motparter.
8 kap. 10 & sista stycket sekretesslagen bör därför ändras på samma Prop. 1993/94:48 sätt.
Hänvisningar till S9
- Prop. 1993/94:48: Avsnitt 15.1
10. Meddelarfrihet
Regeringens bedömning: Något uttryckligt undantag i lag från
principen om meddelarfrihet bör inte göras för de kommunala företagens del.
Kommitténs förslag: Meddelarfrihet skall inte råda i de kommunala företagen. Meddelarfriheten skall dessutom inskränkas i myndighets verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.
Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran. Hovrätten för Västra Sverige och Grossistförbundet Svensk Handel anser att meddelarfriheten inte skall inskränkas. Kammarrätten i Stockholm anser att en inskränkning av meddelarfriheten kräver mer utredning. JK ifrågasätter att meddelarfri- heten inskränks för myndighet som bedriver uthyrning av bostäder. Publicistklubben, Svenska Joumalistförbundet och Svenska Tidningsut- givareföreningen avstyrker förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Med meddelarfrihet avses det komplex av regler i tryckfrihetsförordningen och annan lag som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna ut normalt sekre- tessbelagda uppgifter för publicering i tryckt skrift, radio eller TV. Denna frihet ingår sedan länge som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen (prop. l979/80:2 Del A 5. 104).
Bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen om meddelarfrihet och rätt till anonymitet är ett av de viktigaste momenten i yttrandefriheten i tryckt skrift, radio och TV. De utgör en väsentlig förutsättning för massmedias möjligheter att skaffa och förmedla information och med- verka i den allmänna debatten.
Meddelarfrihetens omfattning är ytterst avhängig av avvägningen mel- lan intresset av sekretess och intresset av offentlig insyn. Meddelarfri- heten skall motverka icke önskvärda effekter av sekretesslagstiftningen. Den fungerar således som en ventil som mjukar upp den stelhet i regle- ringen av offentlighet och sekretess som följer av att regleringen är utformad med tanke på normala fall men utan hänsyn till att det i andra fall kan finnas ett särskilt intresse av att uppgiften lämnas ut.
Även om meddelarfrihet råder så talar erfarenheten för att sekretess- lagens tystnadsplikter ändå innebär att de offentliga funktionärema är återhållsamma med att lämna hemliga uppgifter till massmedia. I för- arbetena till sekretesslagen anges att som grundprincip bör gälla att stor återhållsamhet bör iakttas när det gäller undantag från meddelarfriheten. Risken för att affärshemligheter eller känsliga personuppgifter om före- 34
lagets kunder läcker ut till allmänheten via massmedierna skall inte överdrivas. Ingen remissinstans har pekat på att ett sådant problem i dag råder hos de kommunala myndigheterna.
Om meddelarfriheten skall inskränkas blir det nödvändigt att vid varje tillfälle göra en avvägning mellan intresset av sekretess och intresset av offentlighet (prop. 1979/80:2 Del A s. 111). Här kan för övrigt erinras om möjligheten att lämna ut uppgifter med förbehåll, t.ex. publicerings- förbud. Denna möjlighet kan ibland ses som ett alternativ till undantag från meddelarfriheten. Detta kan också vid en vidgad handlingsoffent- lighet utnyttjas av de kommunala företagen i deras aflärsförbindelser.
Allmänhetens intresse av insyn kan sägas vara större i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras av kommunala medel, än i de privata. Samma ordning bör gälla i de kommunala företagens verksamhet som i de kommunala myndigheternas, om inte särskilt starka skäl talar för något annat. Regeringen ser för sin del inte att det finns några sådana skäl. Regeringen föreslår därför ingen inskränkning av meddelarfriheten (jfr prop. l979/80:2 Del A 5. 366, Del B 5. 539). Lagrådet har givit uttryck för samma uppfattning som regeringen. Lagrådet har ansett att det är väsentligt att meddelarfriheten behålls så att en överflyttning av kommunal verksamhet från myndighet till företag inte skall leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi.
I 16 kap. sekretesslagen finns uppräknat vilken sekretess som bryter meddelarfriheten. Om inga ytterligare undantag görs i 16 kap. kommer meddelarfrihet att råda i de kommunala företag som jämställs med myndighet i stort sett i samma utsträckning som i de kommunala myn- digheterna. Lagrådet har menat att denna slutsats är en sanning med viss modifikation. Lagrådet har ansett att det åtminstone finns viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när en kommunal verksam- het flyttas från en nämnd till ett kommunalägt bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess och detta även om något tillägg inte görs i 16 kap. sekre- tesslagen. Utan att i och för sig göra någon mera ingående analys har Lagrådet pekat på vilka skillnader som kan uppstå. Lagrådet har anfört följande.
"Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett publice- ringsmeddelande från någon inom det kommunala företaget, där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten otvivel- aktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa konsekvenser otillåten. om den grundar sig på meddelandet. Det är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den offentliga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra arbetsrättsliga påföljder (se SOU 1990:12 s. 63 och 74).
Inom myndighetssfären anses funktionärema kunna åläggas tysmadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndighetssektom kan däremot avtal om sekretess
träffas med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av den anställdes lojalitetsplikt. Det är numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s. 75 it. och 1989/90:LU 37 s. 43 f.). Övergången från en offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av meddelarfrihet- en. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan om meddelarfri- het när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekretesslagen som viker för med- delarfriheten, samtidigt som avtal, öppet eller underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den sekretess i myndig- heters affärsverksamhet som föreskrivs i 6 kap. 1 & sekretess- lagen, medan en arbetstagare i det privata näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyldighet enligt 7 5 lagen (19902409) om skydd för företagshemligheter (se 1989/90zLU 37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett kommunalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet får betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att meddelaren inte kan drabbas av någon straff'rättslig reaktion med anledning av publiceringsmeddelandet. Till undvikande av missförstånd kan tilläggas att en anställd inte kan bli skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för företagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvar- ligt missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 5 i nämnda lag).
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till massmedierna. Anonymitetsskyddet, som regleras i 3 kap. tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen, innefattar dels en tysmadsplikt för funktionärer inom massme— dierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnadsplikten kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del. Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett publiceringsmed- delande riktar sig emellertid till myndighet och "annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala företagen torde falla utanför denna beskrivning, (prop. 1975/76:204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om likställighet med myndighet gäller beträffande tryckfrihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta del av allmänna handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet till bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det yttrandefrihetsrättsliga skyddet."
Regeringen anser i likhet med Lagrådet att det kan föra med sig vissa tillämpningsproblem när ett offentligrättsligt regelsystem överförs på privaträttsliga organ. Tillämpningen av meddelerfriheten utgör härvidlag inget undantag.
Reglerna om meddelarfrihet är avsedda att motverka icke önskvärda resultat av sekretesslagstiftningen. Meddelarfriheten utgör således en ventil för att förhindra sådana effekter. Tanken är att sekretess inte skall hindra någon att avslöja oegentligheter som förekommer inom en verk- samhet. I detta avseende är möjligheterna att lämna ut uppgifter desam- ma i en myndighet som i det privata näringslivet. 2 & lagen om före- tagshemligheter tillkom just i syfte att klargöra att denna rätt finns även inom det privata näringslivet. Dessutom får det redan genom de nu gällande bestämmelserna i kommunallagen anses vara kommuners och landstings ansvar att verka för öppenhet i sina företag. Denna öppenhet stärks genom de förslag regeringen nu lägger fram.
Mot bakgrund av det sagda anser regeringen att de skillnader som Lagrådet har pekat på teoretiskt sett förvisso kan finnas, men att de i praktiken inte medför några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Den framtida rättstillämpningen får närmare avgöra gränserna för med- delarfriheten.
Hänvisningar till S10
- Prop. 1993/94:48: Avsnitt Lagrådet
11. Tystnadsplikter i annan lagstiftning
Regeringens förslag: Bestämmelserna i sekretesslagen skall inte hindra en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revi- sor att fullgöra sin upplysningsplikt mot bolags- eller förenings- stämman.
En revisors tysmadsle skall bestå vid sidan av sekretesslagen. Den av regeringen föreslagna regleringen av handlingsoffentlig- heten i de kommunala företagen står inte i strid med den associa- tionsrättsliga tystnadsplikt som åvilar styrelsen och VD i företagen. Den föreslagna regleringen står inte heller i strid med föreskrifter- na i datalagen (19731289).
Kommitténs förslag: Kommittén har inte närmare behandlat frågor— na.
Remissinstanserna: Frågan om offentlighetsprincipens förhållande till den aktiebolagsrättliga tystnadsplikten behöver enligt Borås, Karlstads, Uddevalla, Gävle, Sandviken, Stockholms, Karlshamns, Malmö och Göteborgs kommuner, Stockholms läns landsting, Landstinget i Öster- götland, Svenska Kommunförbundet, Svenska Hamnförbundet, Sveriges kommunaljuridiska förening analyseras ytterligare.
Enligt Stockholms kommun behöver också förhållandet till datalagen analyseras vidare.
Skälen för regeringens förslag Tystnadsplikt inom associationsrätten
När associationsrättsliga företagsformer används i offentlig verksamhet, kommer givetvis de civilrättsliga regler som har tillkommit för att skydda ägar- och andra privata intressen att gälla även när det offentliga har ägarinllytande i associationen.
Det finns inga uttryckliga bestämmelser i aktiebolagslagen (1975:1385) eller i lagen om ekonomiska föreningar (1987:667) om styrelseledamöters skyldighet att iaktta sekretess beträffande företagets angelägenheter. Däremot finns det föreskrifter beträffande revisors tystnadsplikt i 10 kap. 13 & aktiebolagslagen respektive 8 kap. 16 5 lagen om ekonomiska föreningar. Denna olikhet beror ej på att styrelse- ledamötema är fria från tystnadsplikt utan tvärtom på att en sådan plikt självklart följer ställningen som företagets förtroendeman. Tystnads- plikten innebär att styrelseledamöter måste hemlighålla angelägenheter och förhållanden, vilkas yppande kan skada associationen.
Indirekt framgår för övrigt denna tystnadsplikt av 9 kap. 12 & aktie- bolagslagen och 7 kap. 11 5 lagen om ekonomiska föreningar. De nämnda lagrummen avser styrelsens skyldighet att på en bolags- eller föreningsstämma lämna upplysning som begärs av aktieägare eller medlemmar. Denna skyldighet begränsas så att den endast avser upplys- ning som kan ges utan väsentligt förfång för associationen. Styrelsen har inte bara rätt utan också skyldighet att vägra lämna andra upplys- ningar. Av lagrummen framgår vidare att det inte ankommer på en enskild styrelseledamot utan på styrelsen i dess helhet att avgöra om utlämnade av en begärd upplysning skulle vara till skada för företaget. Uppenbarligen gäller tystnadsplikt inte endast på stämman. I lika hög grad måste styrelseledamot underlåta att utanför stämman till medlem- mar eller andra lämna ut uppgifter som kan skada företaget. Brott mot tystnadsplikten kan medföra skadeståndsskyldighet enligt 15 kap. 1 & aktiebolagslagen och 13 kap. l & lagen om ekonomiska föreningar. I svårare fall kan även straff för trolöshet mot huvudman enligt 10 kap. 5 & brottsbalken aktualiseras.
Arbetstagarledamötemas likställighet med övriga styrelseledamöter gäller även i fråga om tystnadsplikten.
En verkställande direktörs och en styrelseledamots tystnadsplikt är vagt utformad. Tystnadspliktens omfattning bestäms främst genom reglerna om skadeståndsskyldighet och straffansvaret för trolöshet mot huvudman. Denna tystnadsplikt har sin grund i att just denna kategori personer har ett alldeles speciellt förtroendeförhållande till företaget.
För att en verkställande direktör eller en styrelseledamot skall bli skadeståndsskyldig mot bolaget eller föreningen krävs att han vid full— görandet av sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadat bolaget eller föreningen. Skadeståndsskyldighet gentemot aktieägare eller annan intressent förutsätter att aktiebolagslagen eller bolagsordningen har överträtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det kan däremot inte anses oaktsamt eller på något annat vis anses stå i strid med lojalitetsplikten
mot bolaget att lämna ut handlingar i enlighet med skyldighet i lag. Ett sådant förfarande kan inte heller anses stå i strid med aktiebolagslagens vagt utformade regler om tystnadsplikt. Regeringen kan därför inte finna att det råder någon konflikt mellan den nu föreslagna handlings- olfentligheten och vad som anses gälla i fråga om verkställande direk- törs och styrelseledamots tystnadsplikt.
En annan fråga är vad som skall gälla om sekretessen enligt sekretess- lagen skulle komma i konflikt med styrelsens eller verkställande direk- törens upplysningsplikt mot bolagsstämman eller föreningsstämman. I lagrådsremissen föreslog regeringen att det i 1 kap. 8 & sekretesslagen borde införas en klargörande bestämmelse om att den upplysningsplikt som verkställande direktören och styrelsen har gentemot stämman inte hindras av att sekretess enligt sekretesslagen råder för uppgiften.
I denna del har Lagrådet anfört att, så som aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar är konstruerade, bolagsstämman eller före- ningsstämman är ett särskilt organ och att de aktieägare eller förenings- medlemmar som deltar i stämman därför inte torde böra behandlas som enskilda i sekretesslagens mening. Lagrådet har även pekat på bestäm- melsen i 14 kap. 1 & sekretesslagen. Av den bestämmelsen följer att sekretess inte hindrar att uppgift lämnas till annan myndighet, om upp- giftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Lagrådet har erinrat om att bolaget eller föreningen enligt det remitterade förslaget skall anses som myndighet. Enligt Lagrådet innebär därför bestämmelsen i 14 kap. 1 & sekretesslagen att en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor kan - inom de ramar som anges i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar - lämna upplysningar till stämman utan hinder av upplysningarna enligt sekretesslagen omfattas av sekretess. Lagrådet har mot denna bakgrund ansett att den i lagrådsremissen in- tagna lagbestämmelsen inte behövs.
Regeringen ansluter sig till Lagrådets bedömning att sekretess enligt sekretesslagen inte utgör hinder för styrelsen eller för verkställande direktör att fullgöra den uppgiftsskyldighet som enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar föreligger mot bolags- eller för— eningsstämman. Något behov av en särskild bestämmelse om detta finns därför inte.
Enligt regeringens mening bör revisorernas tysmadsplikt bestå vid sidan av sekretesslagens bestämmelser. För att detta skall klargöras föreslås att den föreslagna 1 kap. 12 & sekretesslagen kompletteras med en hänvisning till revisorernas tystnadsplikt.
För revisorerna gäller såsom tidigare har nämnts, en lagstadgad tyst- nadsplikt. Vid fullgörandet av sina uppdrag har revisorerna rätt att få tillgång till företagets alla räkenskaper och handlingar, styrelseprotokoll m.m. samt att erhålla alla de upplysningar angående förvaltningen som de begär. Den insyn i företagets förhållanden som revisorn har rätt att få och skyldighet att skaffa sig avser även sådana förhållanden som företaget kan ha skäl att hemlighålla. Det kan vara alfärshemligheter av teknisk, ekonomisk eller annan art. Det är därför naturligt att en revisor har sträng tystnadsplikt. Han får inte för en enskild föreningsmedlem, aktieägare eller utomstående yppa vad som under granskningen kommer
till hans kännedom, om det kan vålla skada. Undantag därifrån gäller om yppandet är nödvändigt för att fullgöra av revisorsuppdraget.
Om en revisor eftersätter sina skyldigheter och därmed uppsåtligen eller av oaktsamhet förorsakar företaget skada blir han ersättningsskyl- dig. Men hans ansvar gäller inte endast i förhållande till associationen. Revisorn anses också skyldig att bevaka utomståendes - fordringsägares, anställdas med fleras - intressen genom att se till att sådana regler i associationsrätten som avser att skydda dem iakttas. Försummelse i detta avseeende kan medföra att revisorn blir skyldig ersätta utomståen- de skada som därigenom uppkommer.
Tystnadsplikter: enligt datalagen
I 11 & datalagen (1973z289) stadgas ett förbud mot att i privat verksam- het lämna ut personuppgifter som ingår i personregister, om det finns anledning att anta att mottagaren av uppgifterna skall använda dessa för automatisk databehandling i strid med datalagen. Det föreskrivs också att i det allmännas verksamhet skall sekretesslagens bestämmelser i stället gälla för utlämnandet.
[ 13 & datalagen finns en bestämmelse om tysmadsplikt för den regis- teransvarige eller dennes anställda för uppgifter om enskildas personliga förhållanden som företagen lagrar i personregister förda med hjälp av automatisk databehandling. Innebörden är att när dessa personer tagit befattning med personregister eller med uppgifter som samlats in för att ingå i ett sådant register så får de inte obehörigen röja vad de till följd härav fått veta om enskildas personliga förhållanden. Även i denna paragraf sägs att i det allmännas verksamhet skall bestämmelserna i sekretesslagen tillämpas.
Enligt regeringens bedömning kommer inte heller tystnadspliktema enligt datalagen i konflikt med den av regeringen föreslagna reglering- en. Vad som är att betrakta som det allmännas verksamhet och på vil- ken sekretesslagen skall tillämpas får avgöras med ledning av de be- stämmelser i sekretesslagen som styr lagens tillämpningsområde.
Hänvisningar till S11
- Prop. 1993/94:48: Avsnitt 15.1, 7, Lagrådet, handlingar
12. Följdändringar i kommunallagen
Regeringens förslag: Frågan om handlingsoffentlighet i delägda kommunala företag där det kommunala inflytandet inte är bestäm- mande skall regleras i kommunallagen. I-Iandlingsoffentligheten i övriga kommunala företag skall regleras i sekretesslagen.
Kommitténs förslag överensstämmer i sina huvuddrag med regering— ens förslag.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Datainspektionen framhåller att den offentlighet och sekretess som tillämpas i delägda kommunala företag vilar på privaträttslig grund och att beslut om att tillämpa offentlighets- principen inte tar över datalagens regler om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Datainspektionen pekar vidare på att allmänhetens insynsmöjligheter kommer att vara beroende av om de efterfrågade handlingarna eller uppgifterna finns lagrade på traditio— nellt sätt på papper eller på ADB-medium. Inspektionen anser att för- hållandet mellan datalagen och det civilrättsliga dokument som grundar offentlighetsinsynen är otillfredställande från offentlighetssynpunkt och förordar att frågan blir föremål för ytterligare överväganden.
Skälen för regeringens förslag: Insynen i de kommunala företagen regleras i dag i 3 kap. 17 och 18 åå kommunallagen. De helägda kom- munala företagen regleras i 17 å och de delägda i 18 5. För de helägda kommunala företagen gäller enligt 17 5 första stycket 4 att fullmäktige skall besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offent- lighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. För de delägda företagen gäller enligt 18 5 att fullmäktige skall se till att före- taget blir bundet av de villkor som anges i 17 å i en omfattning som är rimlig med hänsyn andelsförhållandena, verksamhetens art och omstän- digheterna i övrigt.
Regeringen har i det föregående (avsnitt 4) föreslagit att sådana kom- munala företag där en kommun eller ett landsting har ett rättsligt be- stämmande inflytande skall jämställas med myndighet vid tillämpningen av sekretesslagen samt att regler om detta tas in i sekretesslagen. För— slaget i denna del innebär att regeln i 3 kap. 17 5 första stycket 4 om fullmäktiges skyldigheter i fråga om handlingsoffentlighet kan upp- hävas. Samtidigt bör en hänvisning till sekretsslagen göras i 3 kap. 16 5.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte kommer att omfattas av sekretesslagen bör en så stor öppenhet som möjligt allt- jämt eftersträvas. Det bör ske på samma sätt som i dag, nämligen ge— nom att fullmäktige åläggs att försöka se till att allmänheten skall ha rätt att del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Med den föreslagna ändringen av 3 kap. 17 å kommu- nallagen kräver det ett tillägg till 18 5.
En tillämpning av offentlighetsprincipen i sådana kommunala företag som inte omfattas av sekretesslagen kommer i likhet med vad som nu gäller att vila på privaträttslig grund och komma till uttryck i avtal, bolagsordningar, stadgar eller liknande handlingar. Insynen i sådana kommunala företag kommer alltså liksom hittills att vara beroende av beslut som företagen själva fattar. Regleringen i 3 kap. 18 & kommunal- lagen innebär endast en skyldighet för fullmäktige att verka för hand- lingsoffentlighet i de delägda företagen, inte en reglering av handlings- offentligheten som sådan.
Som Datainspektionen har framhållit tar ett privaträttsligt grundat beslut att tillämpa offentlighetsprincipen i ett delägt kommunalt företag inte över datalagens regler om personregister som förs med hjälp av automatisk databehandling. Uppgifter i personregister i datalagens me— ning kan lämnas ut bara om det finns stöd för det i datalagen. Detta innebär, som Datainspektionen också har påpekat, att insynsmöjligheter- na i sådana företag kommer att bli beroende av om uppgifterna finns lagrade på ADB-medium eller på papper. [ förstnämnda fall begränsas möjligheten att lämna ut uppgifterna av reglerna i datalagen. [ sådana kommunala företag som kommer att omfattas av sekretesslagen kommer möjligheten att lämna ut uppgifter som finns lagrade på ADB-medium bara att begränsas av reglerna om sekretess i sekretesslagen.
Med den avgränsning av den lagreglerade handlingsoffentligheten hos kommunala företag som regeringen föreslår, kommer offentlighetsprin- cipen att tillämpas fullt ut hos det stora flertalet kommunala företag. Det är också i de företag där det kommunala intresset dominerar som behovet av insyn gör sig mest gällande. Att insynsmöjligheterna kan bli mer begränsade i de delägda kommunala företag där kommuner eller landsting inte har ett rättsligt bestämmande inflytande måste godtas, inte minst med hänsyn till de privata intressentema i dessa företag. Enligt regeringens bedömning bör avgränsningen inte heller leda till några svårigheter vid tillämpningen av datalagen eller den lagstiftning som nu föreslås.
Hänvisningar till S12
13. Arkivlagen skall tillämpas av de kommunala
företagen
Regeringens förslag: Arkivlagen (l990:782) skall tillämpas av de kommunala företag som vid tillämpningen av sekretesslagen skall jämställas med myndighet. Det sker genom att en ny paragraf, 2 a &, tas in i lagen.
Den kommunala arkivmyndigheten skall fullgöra tillsynen även över företagens arkiv. När flera kommuner och landsting tillsam- mans har ett företag fullgörs tillsynen av den arkivmyndighet som de kommer överens om. Bestämmelser om detta ges i 8 & arkiv- lagen.
När det gäller sådana delägda kommunala företag som inte skall jämställas med myndighet får arkivfrågorna lösas lokalt av full— mäktige i arkivreglemente eller genom avtal mellan de kommuner och landsting som gemensamt ingår i företaget.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran. Vissa menar att en obligatorisk tillämpning av arkivlagen medför ökad byråkrati.
Skälen för regeringens förslag: Grunden för det offentliga arkiv— väsendet kan sägas vara principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Arkivbestämmelsema har således en nära koppling till offentlighetsprincipen. Genom att handlingar arkivläggs sörjer man för att allmänheten kan få sådan tillgång till allmänna hand- lingar som tryckfrihetsförordningen stadgar (prop. l989/90z72 s. 27). Arkivbestämmelsema har en nära koppling till bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering m.m. av allmänna handlingar.
För statliga och kommunala myndigheter gäller arkivlagens (l990:782) bestämmelser om arkivbildning hos myndigheterna och om tillsynen över att de fullgör sina skyldigheter. I lagen finns också be- stämmelser om hur man skall förfara med myndigheternas arkiv om myndighetens verksamhet upphör eller övertas av en annan myndighet. En särskild lag om förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter är för närvarande under beredning inom Kulturdepartemen— tet. Enligt arkivlagen skall i varje kommun eller landsting finnas en arkivmyndighet. Kommun- respektive landstingstyrelsen är arkivmyn— dighet om inte kommun- eller landstingsfullrnäktige utsett någon annan nämnd att vara det.
Enligt arkivlagen skall myndighetens arkiv bildas av sådana hand— lingar som myndigheten beslutar skall tas om hand för arkivering. Arkivbildningen skall tillgodose arkivlagens syften. som förutom att garantera tillgången till allmänna handlingar även efter det att myndig— heten inte längre har behov av handlingarna, är att tillgodose behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt att tillgodose forskningens behov. Om vissa av de kommunala företagen kommer att jämställas med myndigheter när det gäller företagens handlingar, bör de kommunala företagen inordnas i arkivlagens regelsystem. Härigenom jämställs kraven på de kommunala företagen med vad som gäller vissa enskilda organ som finns upptagna i bilagan till sekretesslagen.
Till viss del är arkivbildningen inom den enskilda sektorn redan i dag författningsmässigt reglerad. Flera lagar innehåller bestämmelser om bevarande av handlingar. Med hänsyn till statens eller tredje mans behov av insyn och kontroll förekommer skyldighet för enskilda att bevara visst material. I bokföringslagen (19762125) finns föreskrifter om bl.a. arkiveringsskyldighet. Dessa bestämmelser fyller delvis andra syften än arkivlagens. Enligt bokföringslagen skall allt räkenskapsmate- rial bevaras i ordnat skick och på betryggande sätt under minst tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detsam— ma gäller avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa rörelsens ekonomiska förhållanden. Dessa regler tar främst sikte på handlingar av ekonomisk karaktär som t.ex. bokföring och bokslut samt dokument i vissa tillståndspliktiga verksamheter.
De flesta företag torde för att kunna ha kontroll över sin verksamhet och för att kunna leva upp till lagens krav på bevarande som finns redan i dag, på något sätt ha sina handlingar ordnade och bevarade.
Arkivlagen lägger fast vissa minikrav på arkivhanteringen, vilka inte bör bli särskilt betungande för företagen. Regeringen anser inte att finansieringsprincipen är tillämpbar i detta fall.
Det bör vara den kommunala arkivmyndighetens uppgift att utöva till- synen enligt arkivlagen även över de kommunala företagen. Företagen och den kommunala arkivmyndigheten bör med arkivlagen och fullmäk- tiges arkivreglemente som grund i samråd kunna fastställa vilka hand- lingar som skall vara arkivhandlingar. I detta sammanhang bör noteras att begreppet allmän handling innefattar mer än den typ av handlingar som anges i t.ex. bokföringslagen. Till allmän handling räknas även t.ex. korrespondens som inte har anknytning till bokföringen. I praktik- en torde företagens arkiv rent faktiskt inte komma att innehålla så mycket mer än vad bokföringslagen redan föreskriver. Enligt Svenska Kommunförbundet kan fullmäktige i det kommunala arkivreglementet föreskriva om reglementets tillämpning på de kommunala företagen (cirkulär 19911150).
I de fall flera kommuner eller landsting eller en kommun och ett landsting samverkar i ett företag, är det enligt regeringens mening en lämplig ordning att kommunerna och landstingen kommer överens om vilken kommuns eller vilket landstings arkivmyndighet som skall full- göra tillsynsuppgiften enligt arkivlagen. Att handlingar, som en kom- mun med viss rätt kan anse som "sina" arkivhandlingar, därigenom frånhänds kommunen och hamnar i en annan kommuns vård har i sam- manhanget ingen betydelse eftersom handlingsoffentligheten och sekre- tessen följer arkivhandlingen och inte är knuten till kommunens område. Kommunallagen kan inte heller anses lägga hinder i vägen för en sådan ordning.
De förslag som regeringen lägger fram innebär ett krav på företagen att i enlighet med 6 5 andra punkten arkivlagen upprätta dels en arkiv— beskrivning, dels en systematisk arkivförteckning.
Arkivbeskrivningen syftar till att ge utomstående en överblick över vad som kan finnas att hämta i företagens arkiv och hur detta arkiv i huvudsak är organiserat (jfr prop. 1989/90:72 s. 73).
Den systematiska arkivförteckningen är en inventarieförteckning över arkivet och redovisar det totala arkivbeståndet oavsett medium och förvaringsplats. Dess främsta uppgift är att utgöra ett direkt praktiskt och detaljerat sökmedel i arkivet såväl för företagets personal som för allmänheten.
Den närmare utformningen av beskrivningen och förteckning bör som regel kunna meddelas av kommunerna och landstingen själva.
Regeringen anser det vara rimligt att företagen ges en viss tid att upp- rätta arkivbeskrivningar och förteckningar och föreslår därför en fyra- årig övergångtid.
En fråga som inte tas upp i detta lagstiftningsärende är hur man skall se på arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och vad som skall hända med de allmänna handlingar som behövs i den nya privata verksamheten. Den frågan bereds för närvarande inom Kultur— departementet.
14. Följdändringar i kommunalförbundslagen
Regeringens förslag: Kommunallagens regler om kommunala företag skall tillämpas också på kommunalförbund med förbunds- direktion.
Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Förslaget kommenteras inte särskilt av någon remissinstans.
Skälen för regeringens förslag: Som en följd av att den nya kommu- nallagen antogs av riksdagen år 1991 krävdes en rad följdändringar i de lagar som då innehöll hänvisningar till föreskrifter i 1977 års kommu- nallag (l977:l79). Ändringar gjordes bl.a. i kommunalförbundslagen (1985 :894).
I 2 kap. 3 & kommunalförbundslagen regleras bl.a. kommunallagens tillämpning på kommunalförbund med fullmäktige, styrelse och andra nämnder. Detta Sker genom en hänvisning till vissa bestämmelser i kommunallagen, bl.a till 3 kap. 16—18 åå om de kommunala företagen. Någon motsvarande hänvisning gjordes inte i 3 kap. 5 _S om kommunal- förbund med förbundsdirektion. Regeringen anser att de båda formerna av kommunalförbund skall vara jämställda i detta avseende. Kommunalförbundslagen bör därför kompletteras.
Hänvisningar till S14
- Prop. 1993/94:48: Avsnitt företag
15. Specialmotivering
15.1. Sekretesslagen 1 kap. 9 5
På förslag av Lagrådet har de föreslagna reglerna om handlingsoffent- lighet och sekretess tagits in i en ny paragraf i 1 kap. sekretesslagen efter 8 &. Paragrafen föreslås bli betecknad 9 5, vilket får till följd att nuvarande 9—12 åå betecknas 10—13 55.
Genom den nya paragrafen skall reglerna i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet gälla också handlingar hos vissa kommunala företag. Vidare jämställs sådana företag med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen.
De företag som avses är således enligt första stycket aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommu- nala företrädarna har ett rättsligt bestämmande inflytande.
I andra stycket finns en definition av vad som avses med rättsligt bestämmande inflytande i de olika associationsformema (jfr avsnitt 4). För att de kommunala företagen skall lyda under bestämmelsen krävs enligt andra stycket att kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller gemensamt eller genom ett kommunalt företag har ett
rättsligt bestämmande inflytande i dessa. Ägande via kommunala företag eller deras dotterföretag faller alltså in i sekretesslagens reglering.
För att komma till rätta med de problem som kan uppstå vid en sådan förändring i ägarstrukturen som för med sig att företaget faller utanför den föreslagna regleringen införs, i ett tredje stycke, en bestämmelse som gör det möjligt för företaget att under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller landstinget, för viss bestämd tid behålla vården av de handlingar som skall anses som allmänna men som över— gångsvis behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid är att en omprövning skall ske efter viss tid av behovet av att låta hand- lingarna ligga kvar.
I ett färde stycke klargörs att även företag som ägs m.m. av kommu— nalförbund omfattas av det föreslagna ofl'entlighetssystemet.
1 kap. 12 5
I den allmänna motiveringen (avsnitt 11) har närmare redogjorts för den tystnadsplikt som en revisor har enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. För att klargöra att denna tystnadsplikt gäller utöver de materiella sekretessreglema som finns i sekretesslagen, har paragrafen kompletterats med en erinran om att det finns särskilda be- stämmelser om tystnadsplikt för revisorer.
Härutöver finns också särskilda sekretessbestämmelser för auktorise— rade och godkända revisorer i förordningen (1973z221) om auktorisation och godkännande av revisorer. Dessa bestämmelser gäller emellertid inte i det allmännas verksamhet, där i stället sekretesslagen skall till- lämpas. Revisorsförordningens sekretessbestämmelser kommer därige- nom att sakna betydelse i nu aktuella fall.
6kap. 2 5
I paragrafen regleras bl.a. den s.k upphandlingssekretessen. Det är det allmännas ekonomiska intressen som skyddas. Sekretessen gäller för uppgifter som hänför sig till ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet.
Med det allmänna avses såväl myndigheter som de organ som avses i 1 kap. 8 å. I och med att de kommunala företagen tas med i en ny 9 å kommer även dessa att i sekretesslagen bli att betrakta som en del av det allmänna. Sekretesskyddet gäller både hos myndigheter och, genom bestämmelserna i 1 kap. 8 och 9 åå, vissa privaträttsliga organ. bl.a. de kommunala företagen.
l paragrafens andra stycke anges den maximala sekretesstiden för upp— gifter i handlingar som anger villkoren i slutna affärsavtal. Den är antingen två år eller fem år. Den längre sekretesstiden fem år gäller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk. Samma sekretesstid skall genom förslaget gälla i kommunal affärsverksamhet. Genom ånd- ringen jämställs skyddet för avtalsvillkor i affärsavtal som sluts i kom- munal affärsverksamhet med vad som redan i dag gäller för motsvaran- de avtal hos statliga affärsverk. Genom införandet av 1 kap. 9 5 kom-
mer den längre sekretesstiden att gälla såväl hos kommunala myndig- heter som hos kommunala företag i deras affärsverksamhet. Vad som avses med kommunal affärsverksamhet har närmare behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 7).
Den kortare sekretesstiden två år kommer att gälla för avtal som sluts hos kommunala myndigheter och företag i verksamhet som inte kan betecknas som affärsverksamhet. Den närmare gränsdragningen mellan vad som är att betrakta som affärsverksamhet och annan verksamhet får ytterst överlämnas åt rättstillämpningen.
7kap. 25 å
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 8).
Genom ett nytt andra stycket ges sekretesskydd för uppgifter om per— sonliga förhållanden för enskilda i kommunal verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter.
Enligt förarbetena till sekretesslagen måste vanligt språkbmk få be— stämma vad som menas med personliga förhållanden. Uttrycket kan avse så vitt skilda förhållanden som t.ex. en persons adress eller ytt- ringar av ett psykiskt sjukdomstillstånd. Hit hör också uppgifter om en persons ekonomi (prop. 1979/80:2 Del A 5. 84). Personliga förhållan- den kan bara hänföra sig till fysiska personer.
Sekretess skall enligt förslaget gälla för sådana uppgifter, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs, dvs. med ett rakt skaderekvisit.
I sekretesslagen finns ingen definition av begreppet "närstående" eftersom uppfattningen om vad som förstås med detta begrepp skiftar från tid till annan. Faktiskt släktskap behöver emellertid inte föreligga. Skulle det t.ex. bedömas vara till men för en person att en uppgift om den med vilken han sammanbor lämnas ut, torde uppgiften vara sekre- tesskyddad. Det är också klart att som närstående räknas endast den som är personligt närstående och alltså inte den som t.ex. enligt 4 kap. 3 å andra stycket konkurslagen (l987:672) är att anse som närstående till näringsidkare eller juridisk person (Corell m.fl., Sekretesslagen, tredje upplagan, s. 43 f., se också prop. 1979/8022 Del A 5. 168, 459, 493).
8 kap. 10 å
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 9). I paragrafen skyddas enskilda motparters ekonomiska intressen.
Ändringen innebär att sekretesstiden för uppgifter i handlingar som anger villkoren i slutna avtal förlängs från två till fem år i kommunal affärsverksamhet (jfr den föreslagna ändringen i 6 kap. 2 å andra stycket).
15 kap. 7å
Förslaget har behandlats i den allmänna motiveringen (avsnitt 6).
Ändringen innebär i sak att förvaltningslagen regler om överklagande i de aktuella fallen skall tillämpas också på beslut som har fattats av sådana kommunala företag som omfattas av sekretesslagen.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Punkten I
Lagändringama föreslås träda i kraft den 1 januari 1995. När nu syftet är att offentlighetsprincipen skall gälla fullt ut i de kommunala företagen kan företagen behöva viss tid för att lägga om sina rutiner och utbilda sin personal. Med den föreslagna tidpunkten för ikraftträdande ges före- tagen en rimlig tid att vidta sådana förberedelser.
Punkten 2
Enligt denna punkt skall de nya föreskrifterna tillämpas först från och med den 1 januari 1998 i fråga om vissa aktiebolag och ekonomiska föreningar. Det gäller aktiebolag där kommuner och landsting, var för sig eller gemensamt, äger mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av röstetalet. Gränsen två tredjedelar har valts av hänsyn till minoritetsintressena i aktiebolaget. Ett ägande om två tredjedelar ger normalt en möjlighet att oberoende av minoriteten ändra bolagsordningen. Det gäller också ekonomiska föreningar där samtliga medlemmar inte utgörs av kommuner eller landsting.
Genom en övergångstid på tre år till den 1 januari 1998 får framför allt de privata intressenterna i företagen en rimlig tid att se över sitt innehav eller medlemskap och eventuellt avveckla detsamma. Samma möjlighet ges åt kommuner och landsting att se över sina engagemang i företagen.
Punkten 3
I punkten klargörs att föreskrifterna i 15 kap. 7 å sekretesslagen, om överklagande av beslut att inte lämna ut en handling eller att lämna ut uppgifter med förbehåll bara skall tillämpas om ett sådant beslut fattas efter respektive ikraftträdande enligt punkterna 1 respektive 2.
Hänvisningar till S15-1
15.2. Kommunallagen 3 kap 16 å I paragrafen införs ett nytt tredje stycke. Syftet är att upplysa om att
handlingsoffentligheten för vissa företag regleras i 1 kap. 9 å sekre- tesslagen.
3kap.17å
Ändringarna i första stycket innebär, med undantag av att punkten fyra utgår, inga förändringar i sak. Syftet är endast att undanröja vissa oklar- heter i styckets nuvarande lydelse som har föranlett en del tolknings- problem. Det sker genom att orden "bestämmer ensam" byts ut mot "innehar samtliga aktier" samt genom att i andra punkten ange att full- mäktige skall utse samtliga styrelseledamöter.
Första stycket punkten fyra utgår som en konsekvens av att handlings— offentligheten i de företag som anges i paragrafen inte längre är beroende av fullmäktiges beslut utan fortsättningsvis följer av sekre— tesslagen.
3kap.18å
I paragrafen regleras de delägda företagen. Ett nytt tredje stycke tillförs paragrafen. Ändringen föranleds av att den nuvarande punkten fyra i 17 å upphävs.
I det nya tredje stycket anges att fullmäktige, i de delägda företag som inte skall jämställas med myndighet i sekretesslagen, skall verka för att allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingarna i företaget enligt grunderna för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsför- ordningen och sekretesslagen. När det kommunala ägandet eller motsva- rande är så begränsat att det inte kan anses medföra bestämmande in- flytande är det inte rimligt att ställa upp krav på att firllmäktige skall "se till" att offentlighetsprincipen tillämpas i företaget. Fullmäktige kan i dessa fall bara verka för öppenhet.
Ikraftträdande— och övergångbestämmelser
lkraftträdandet av de föreslagna ändringarna har anpassats till ikraft- trädandet av de föreslagna ändringar i sekretesslagen.
15.3. Arkivlagen 2 a å
Paragrafen är ny och anger att arkivlagens tillämpningsområde även omfattar de kommunala företag som avses i 1 kap. 9 å sekretesslagen.
815
Ändringarna i paragrafens andra stycke är en följd av att nya beteck- ningar på landstingens organ införts genom den nya kommunallagen (1991:900). Numera används begreppet landstingsfullmäktige för det högsta beslutande organet och landstingsstyrelsen för det verkställande organet. Begreppet landsting är numera enbart ett geografiskt begrepp.
Enligt 7 å arkivlagen skall arkivmyndighetema se till att myndigheter- na fullgör sina skyldigheter enligt 3—6 åå arkivlagen.
Enligt det föreslagna nya tredje stycket skall den kommunala arkiv- myndigheten även vara tillsynsmyndighet över de kommunala företag som anges i 1 kap. 9 å sekretesslagen. Vid samverkan mellan Hera kommuner i ett sådant företag måste kommunerna komma överens om vilken kommuns arkivmyndighet som skall utöva tillsynen. Detta fram— går av sista meningen i det föreslagna nya tredje stycket.
14—16 åå
Ändringarna innebär inga nyheter i sak utan utgör en anpassning till de nya beteckningarna för landstingskommunala organ som skett genom den nya kommunallagen, (se specialmotiveringen till 8 å).
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Punkten 1 Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.
Punkten 2
Enligt denna punkt skall de nya föreskrifterna i arkivlagen tillämpas först från och med den 1 januari 1998 i fråga om vissa aktiebolag och ekonomiska föreningar. Det gäller sådana aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och sådana ekonomiska föreningar i vilka det också tinns andra medlemmar än kommuner eller landsting.
lkraftträdandet har härigenom anpassats till ikraftträdandet av de före- slagna ändringarna i sekretesslagen.
Punkten 3
Genom en övergångstid på fyra år till den 1 januari 1999 får företagen en rimlig tid att upprätta arkivbeskrivningar och förteckningar. För de företag som först den 1 januari 1998 skall tillämpa arkivlagens bestäm- melser kommer att gälla lika lång övergångstid. De skall ha upprättat arkivförteckningar och arkivbeskrivningar senast vid utgången av år 2001.
15.4. Kommunalförbundslagen 3 kap. 5 å
Ändringen innebär ätt paragrafen kompletteras med en hänvisning till kommunallagens bestämmelser i 3 kap. 16—l8 åå om kommunala före- tag, så att det klart framgår att bestämmelserna även skall tillämpas av kommunalförbund med direktion.
Ordet "bestämmelserna" byts ut mot "föreskrifterna" för att uppnå en språklig samstämmighet med lydelsen av 2 kap. 3 å. Lagändringama föreslås träda i kraft redan den 1 januari 1994.
Sammanfattning av betänkandet Handlingsoffentlighet hos kommunala
företag (sou 1992:134)
[ betänkandet redovisar kommitten två alternativa förslag att införa en möjlighet att överklaga ett kommunalt företags beslut att vägra lämna ut en handling som någon enskild önskat ta del av. Förslagen har det gemensamt att den rättsliga prövningen och besvårspro- cessen sker på grundval av 2 kap. tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar, sek-
retesslagen och den tillämpliga förvaltningsrättsliga lagstiftningen.
Förslagen har emellertid olika principiella utgångspunkter. Det ena alternativet bygger på att de kommunala företag som omfattas av den lagreglerade klagorätten helt inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regelsystem genom ett tillägg till 1 kap. 8 5 sekretesslagen. Företagens handlingar skall därigenom behandlas som allmänna handlingar och företaget i avseende på dessa jämställas med myndigheter. Ett företags beslut att vägra lämna ut en handling kan då överklagas efter samma
regler som gäller för myndigheter.
Handlingsoffentligheten regleras i sekretesslagen för de företag som avses och således inte i kommunallagen. Företag som omfattas är aktiebolag där kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna eller andra företag där det allmänna har ett bestämmande- inflytande. Företag med större enskilda ägarandelar eller större enskilt inflytande skall omfattas av den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten i kommunallagen. [ utredningen benämns förSIaget direkt överklagande av företagsbeslut. Det medför
ändringar, förutom i sekretesslagen, även i kommunallagen och
Prop. l993/94z48 Bilaga 1
Det andra alternativet bygger på den nuvarande regleringen i kommunallagen och där handlingsoffentligheten hos företagen har privaträttslig grund. Det omfattar samma typ av företag som det första alternativet med avseende på delägarskap. Företagen och företagens handlingar lämnas utanför myndighetsområdet. För att åstadkomma en möjlighet till överprövning av ett företags beslut att vägra lämna uten handling enligt grunderna för offentlighetslagstiftningen och av fullmäktige föreskrivet villkor införs en skyldighet för företaget att hänskjuta frågan till kommunens eller landstingets styrelse. Samtidigt föreskrivs att de handlingar som begärts utlämnade skall ges in till det kommunala organet. Handlingarna blir därigenom allmänna och det kommunala organet skyldigt att fatta ett med förvaltningsbesvär överklagbart beslut. Alternativet, som i utredningen benämns indirekt överklagande av företagsbeslut, medför behov av ändringar förutom i kommunallagen, även i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Även vid detta alternativ kvarstår den nuvarande fakultativa handlingsoffentligheten enligt kommunallagen för andra
företag där de enskilda ägarandelarna eller det enskilda inflytandet
är större.
En jämförelse har "gjorts mellan de båda alternativen, som visar att båda har för- och nackdelar och innebär mer eller mindre komplicerade lagtekniska lösningar. De har emellertid avgjort större fördelar än andra i och för sig möjliga lösningar som att exempelvis införa en ny specialprocess eller använda sig av
laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det senare efter
hänskjutande av själva utlämnandefrågan utan ingivande av
handlingar till det kommunala organet.
Vid en samlad bedömning av de två alternativen direkt och indirekt överklagande har kommittén funnit övervägande fördelar med det direkta överklagandet. Framför allt ger det insynsrätten i företagen rättsliga garantier, som kan vara svåra att åstadkomma med det andra alternativet där själva handlingsoffentligheten har privaträttslig grund. Överprövningen kan också väntas ske snabbare genom att det överklagbara beslutet fattas inom företaget. De farhågor om en ökad byråkratisering, som en del företag gett uttryck för, tror kommittén är något överdriVna. De flesta kommunala affärsdrivande företag är ombildade kommunala affärsverk som tidigare levt med regelsystemen utan nämnvärda problem. I allmänhet har de heller inte ändrat sina rutiner efter 'bolagisen'ngen'. Kommittén redovisar förslag till de ändringar i
sekretesslagen, arkivlagen och kommunallagen som alternativet
direkt överklagande medför.
Oberoende av vilken av de två alternativa lösningar som väljs medför båda behov av kompletterande materiella sekretessregler i sekretesslagen. Med hänsyn'till att offentlighetsreglerna blir gällande i verksamheter som tidigare normalt inte bedrivits inom myndighetsområdet skulle en del skyddsvärda intressen annars
komma att sakna sekretesskydd med den lagreglerade besvärsrätt
som föreslås.
För att få en uppfattning om på vilka områden sådana behov av
sekretesskydd kan finnas, har en enkät gjorts hos ett urval
Prop. 1993/94:48 Bilaga 1
kommunala företag och företagarorganisationer. Enkätsvaren har visat på behov av bl.a. skydd för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden hos kommunala bostadsföretag. Även ett förstärkt sekretesskydd för såväl personliga som ekonomiska förhållanden hos enskild som trätt i affärsförbindelse med ett kommunalt företag eller en myndighet har visat sig påkallat. Framförallt mot bakgrund av en eventuellt skärpt framtida konkurrenssituation för flera typer av kommunala företag får kravet på offentlighet i viss mån ge vika för en ökad sekretess för att förtroendefulla kundrelationer skall kunna behållas. Med anledning härav föreslås en ny regel i sekretesslagen som erbjuder sekretesskydd för den kategori som nämnts. Av konkurrensskäl föreslås också en förlängd maximitid för hemlighållande av handlingar som anger villkoren i slutna avtal i affärsverksamhet. Samma tid, fem år, som nu gäller de statliga affärsverken föreslås
gälla även kommunala sådana - liksom de kommunala företagen.
Lokaldemokratikommitténs lagförslag
1 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) att 1 kap. 8 5, 6 kap. 2 &, 7 kap. 25 5, 8 kap. 10 5 samt 16 kap. l 5 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydeLs'e F åreslagen lydeLse
1 kap. 8 5'
Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas riksdagen, kyrkomötet och beslutande kommunal församling.
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i
bilagan angivna organen skall vid tillämpningen av denna lag
jämställas med myndighet.
Vad som föreskrivs i andra
stycke! skall tillämpas också
]. ifråga om sådant aktiebolag
som avses i 3 kap. 16 å
' Senaste lydelse l988:836
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydeLse
kommunallagen(1991 :900), om kommun eller landsting äger mer än nio tiondelar av aktierna och dessa representerar mer än nio
tiondelar av röstetalet i bolaget,
2. ifråga om handestolag, förening eller stifteLse som avses i nämnda paragraf) om kommun eller landsting där utövar bestämmande inflytande,
3. handlingar på vilka ] eller 2 varit tillämplig och som efter medgivande av kommunen eller landstinget för viss tid förvaras hos organet efter det att kommunen eller landstinget slutat ha det angivna aktieinnehavet eller inflytandet.
Nuvarande lydeLre
6 kap. 2 51
Föreslagen lydelse
Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående
förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst
eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada
om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte
arbete som för: myndighets behov utförs av dess egen eller annan
myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det
försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift
som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har
avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har
slutits eller ärendet annars har slutförts.
l fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och
försvarets materielverk fem år,
har förflutit från det avtalet slöts.
2 Senaste lydelse l987zl161
[ fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga och kommunala affärsverk och försvarets materielverk fem år, har förflutit
från det avtalet slöts.
Nuvarande lydeLre
7 kap. 25 &”
Föreslagen lydeLse
Sekretess gäller i ärende om kommunal bostadsförmedling för
uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att
den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om
uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i ärende om
bostadsbidrageller bostadsanpassningsbidrag.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i
högst sjuttio år.
3 Senaste lydelse l986:976
Sekretess gäller, i annat fall än som avses i 8 kap. 10 å, i verksamhet som avser uthyrning av bostadslägenheter för uppgifi om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgijfen kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år såvitt angår upng om enskilds personliga förhållanden och annars i högst
tjugo år.
Nuvarande lydeLse Föreslagen lydeLre 8 kap. 10 &
Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 55 har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i
affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse
som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom
myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver
revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om
uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan
revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av
myndigheten. ] verksamhet, i vilken 1 kap. 8 & tredje stycket tillämpas gäller sekretess för uppgift om ekonomiska och personliga förhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 55 trätt i ajj'örsförbindeLse med
organet, om det inte står klart
4Senaste lydelse 1987: 1 161
Nu varande IydeLse
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande" myndigheten.
Föreslagen lydeLse
att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller
men.
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första eller andra stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande
myndigheten.
Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från
sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.-
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller
hos statliga
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år, såvitt angår upng om enskilds personliga förhållanden och annars i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga
eller
Nuvarande lydelse Föreslagen lydeLse
affärsverk och försvarets kommunala affärsverk och materielverk fem år, har förflutit försvarets materielverk fem år,
från det avtalet slöts. har förflutit från det avtalet slöts.
16 kap. 1 55
Nu varande lydeLse
Att friheten enligt l-' kap. l & tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 & yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 5 första stycket 1 och 2, 4 5 1-8 samt 5 5 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 & första-stycket samt 3 5 första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 5 första stycket 3 och 5 5 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. l 5 första stycket och 3 & första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av
5 Senaste lydelse l992:350
7 kap. 21 & såvitt avser uppgift vars röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld
eller annat allvarligt men
8. 6, 6 a och 6 b 55 lagen (1980:11) om tillsyn över hälso-
och sjukvårdspersonalen m.fl.
Föreslagen lydeLse
Att friheten enligt 1 kap. l & tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 & yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 & första stycket 1 och 2, 4 5 1-8 samt 5 & 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. l & första stycket samt 3 5 första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 & första stycket
3 och 5 & 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. l 5 första stycket
och 3 & första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i Övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikt följer av
3. denna lag enligt
7 kap. 21 & såvitt avser uppgift vars
röjande kan antas medföra fara för att någon utsätts för våld
eller annat allvarligt men
7 kap. _25 & såvitt avser uppgift om enskilds andra stycket personliga förhållanden 7 kap. 29 5
8. 6, 6 a och 6 b 55 lagen (1980:11) om tillsyn över hälso-
och sjukvårdspersonalen m.fl.,
9. denna lag i verksamhet i vilken [ kap. 8 & tredje stycket
tillämpas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
2 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (19911900)
Härigenom föreskrivs i fråga om kömmunallagen (1991:900) att 3 kap. 17 och 18 åå skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydeLse Föreslagen lydeLse
3 kap. 17 &
Innan en _kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller
landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige
[. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra 3. se till att fullmäktige får yttra
sig innan sådana beslut i sig innan sådana beslut i verksamheten som är av verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, samt ' annars av större vikt fattas.
4. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar
hos företaget enligt de grunder
Nuvarande lydeLse
som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryclg'Hhetsförordningen och sekretesslagen (1980:100).
Föreslagen lydeLse
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en
stiftelse för en kommunal angelägenhet.
185
Irman vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som
avses i 17 å i en omfattning som
Om rätten för allmänheten att ta del av handlingar hos bolaget eller stifieLsen finns det föreskrifteri 2 kap. tryclgi'ihetWrordningen och i sekretesslagen (1980:lW).
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsammans med någon annan, skall fullmäktige ! en omfattning som är rimlig med hänsyn till andeLsförhållondena,
verksamhetens art och
Prop. 1993/94:48 Bilaga 2 Nuvarande lydelse Föreslagen lydeLse är rimlig med hans-yn till omständigheterna i övrigt andeszörhållandena, verksamhetens art och l . se till att den juridiska omständighetema i övrigt. personen blir bunden av de
villkor som avses i 17 5,
2. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos den juridiska personen enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars ojentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och i sekretesslagen i den mån allmänheten inte har sådan rätt enligt föreskrifter i nämnda
författningar.
Detsamma gäller. om kommunen eller landstinget tillsammans med
någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
3 Förslag till Lag om ändring i arkivlagen (l990:782)
Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (l990:782), då; att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a 5, av följande lydelse, dels att 8 5 skall ha följande lydelse,
Nuvarande lydeLse Föreslagen lydeLse
2 a 5 Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters rkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 8 & tredje stycket
Bä
Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen översatt sadana organ som avses i 2 & fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 åå
ankommer på de statliga arkivmyndighetema.
Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och förvaltningsutskottet i landstingskommunen, om inte kOmmunfullmäktige eller landstinget har utsett någon annan nämnd
eller styrelse till arkivmyndighet.
Prop. 1993/94:48 Bilaga 2
Nu varande lydeLse Föreslagen I ydeLs'e
'lilLs-ynen över att sådana juridiska personer som avses i 2 a & fill/gör sina skyldigheter enligt 3-6 55 ankommer på den kommunala arkivmyndigheten. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tilLrammans i ett sådant företag ankommer uppgiften på arkivmyndigheten i den kommun eller i det landsting som kommunema eller
landstingen kommer överens om.
Denna lag träder i kraft den 1 januari l994.
4 Förslag till Lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)
Härigenom föreskrivs i fråga om kommunalförbundslagen att 3
kap. 5 & skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydeLse
3 kap. Såe
Bestänvnelserna i 4 kap. 5, 6, 8, Föreskrifterna i 3 kap. 16—18 åå,
9, 11-15 och 17-23 55, 6 kap. 4 kap. 5, 6, 8, 9, 11-15 och 17- 10, ll och 18-31 55 samt i 7 23 55, 6 kap. 10, ll och 18-31 kap. 1-7 55 kommunallagen 55 samt i 7 kap. 1-7 55 (19911900) skall i tillämpliga kommunallagen (l99lz900) skall delar gälla i fråga om i tillämpliga delar gälla i fråga förbundsdirektionen. Härifrån om förbundsdirektionen.
skall dock följande avvikelser Härifrån skall dock följande gälla. avvikelser gälla.
I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens
protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 & denna lag.
GSenaste lydelse 1991 : 1695
Sammanträde för fastställande av budget skall vara offentligt. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8 - 10 55 och 39 &
kommunallagen gälla i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft 1 januari 1994.
Förteckning över remissinstanserna Bilaga 3
Efter remiss av Lokaldemokratikommitténs delbetänkande (SOU 19921134) Handlingsofl'entlighet hos kommunala företag har yttrande avgetts av
Riksdagens ombudsmän (JO) Justitiekanslern (JK) Hovrätten för Västra Sverige Kammarrätten i Stockholm Kammarrätten i Jönköping Datainspektionen Konkurrensverket Boverket
Nutek Juridiska fakulteten vid Stockholms Universitet Juridiska fakulteten vid Uppsala Universitet Länsstyrelsen i Malmöhus län Länsstyrelsen i Skaraborgs län Länsstyrelsen i Västernorrlands län Botkyrka kommun Stockholms kommun Eskilstuna kommun Oxelösunds kommun Linköpings kommun Jönköpings kommun Karlshamns kommun Helsingborgs kommun Malmö kommun
Göteborgs kommun Kungälvs kommun Uddevalla kommun Borås kommun Karlstad kommun Gävle kommun Sandvikens kommun Sundsvalls kommun Bräcke kommun Umeå kommun Luleå kommun
Piteå kommun Landstinget i Stockholms län Landstinget i Östergötlands län Landstinget i Malmöhus län Landstinget i Älvsborgs län Landstinget i Västerbottens län Svenska Kommunförbundet 72 Landstingsförbundet
Svenska Hamnförbundet Grossistförbundet Svensk Handel Sveriges Industriförbund
Företagarnas Riksorganisation Svenska Elverksföreningen Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO) Landsorganisationen i Sverige (LO) Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) Värmeverksföreningen
Publicistklubben Svenska Joumalistförbundet Svenska Tidningsutgivareföreningen Hyresgästernas Riksförbund Svenska Lokaltrafikföreningen Svenska vatten- och avloppsverksföreningen Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO) Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorganisation Sveriges Campingvärdars Riksförbund Sveriges Hotell- och Restaurangförbund Sveriges kommunaljuridiska förening
Lagrådsremissens lagförslag
1 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (l9801l00)
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 8 och 11 55, 6 kap. 2 5, 7 kap. 25 5 samt 8 kap. 10 & sekretesslagen (1980:100)l skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
85
Vid tillämpningen av denna lag skall med myndighet jämställas riksdag— en, kyrkomötet och beslutande kommunal församling.
Vad som föreskrivs i tryckfri- hetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organ— en skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myn- dighet.
' Lagen omtryckt l992zl474.
Vad som föreskrivs i tryckfri- hetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan angivna organ- en skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myn- dighet. llzd som nu har sagts skall gälla också bolag och ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner eller landsting utövar ett bestämman- de infiytande, själva eller ge- mensamt eller också gemensamt med eller genom en eller flera sådana juridiska personer som nyss har nämnts.
Bestämmelserna i andra styck— et tredje meningen gäller också för handlingar som efter med— givande av kommunen eller landstinget för viss bestämd tid förvaras hos den juridiska per- sonen efter det att kommunen eller landstinget slutat ha det
Bilaga 4
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
bestämmande inflytandet. Be— stämmelserna utgör inte hinder för styrelseledamot, verkställan— de direktör eller revisor att fullgöra den uppgiftsskyldighet som de i lag ålagts mot bolags— stämma eller föreningsstämma.
11 & I fråga om tystnadsplikt beträf— I fråga om tystnadsplikt beträf— fande företagshemligheter finns fande företagshemligheter och bestämmelser som är tillämpliga tystnadsplikt för revisorer finns utöver föreskrifterna om sekre- bestämmelser som är tillämpliga tess i denna lag. utöver föreskrifterna om sekre- tess i denna lag. 6 kap. 2 & Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående Förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Angår ärendet upphandling eller angår det försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet förrän alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För— svarets materielverk samt i kommunal ajärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Bilaga 4
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
7 kap.
25 & Sekretess gäller i ärende om kommunal bostadsförmedling för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider betydande men om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller i ärende om bostadsbidrag eller bostadsan— passningsbidrag.
I kommunal bostadsuthymings- verksamhet gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgihen röjs.
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.
8 kap. 10 & Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affars— eller driftför— hållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 55 har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, sam- fällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmän- na genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten.
Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.
. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretes- sen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.
Bilaga 4
Nuvarande lydelse
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
Föreslagen lydelse
I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och För- svarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.
]. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och i fråga om ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall de nya föreskrifterna i 1 kap. 8 & dock tillämpas först från och med den 1 januari 1998.
3. I fråga om beslut som har meddelats före ikraftträdandet enligt punkterna 1 respektive 2 skall 15 kap. 7 5 inte tillämpas.
2 Förslag till Lag om ändring i kommunallagen (1991 :900)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 16, 17 och 18 åå kommunallagen (19912900) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
16 & Kommuner och landsting får genom beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekono-
misk förening, en ideell förening eller en stiftelse.
Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 11 kap. 6 & regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag.
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget bestämmer ensam, skall fullmäktige
175
Om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa kommunala företag finns be- stämmelser i 1 kap. 8 & sekre- ' tesslagen (1980:100).
Innan en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag i vilket kommunen eller landstinget innehar samt— liga aktier, skall fullmäktige
l. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten,
2. utse styrelseledamöter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, samt
4. besluta om att allmänheten har rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna hand- lingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (1980:100).
2. utse samtliga styrelseleda- möter och minst en revisor,
3. se till att fullmäktige får yttra sig innan sådana beslut i verksamheten som är av prin- cipiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas.
Detsamma gäller, när kommunen eller landstinget ensam bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
Bilaga 4
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
18 &
Innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen eller landstinget bestämmer tillsam- mans med någon annan, skall fullmäktige se till att den juridiska per— sonen blir bunden av de villkor som avses i 17 % ien omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.
Detsamma gäller, om kommunen eller landstinget tillsammans med någon annan bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet.
I fråga om sådana juridiska personer som avses i första och andra styckena och som inte omfattas av I kap. 8 5 andra stycket sista meningen sekre- tesslagen (1980:100), skall jidlmäktige verka för att all- mänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos företaget enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlig- het i 2 kap. tryclgcrihetsförord— ningen och sekretesslagen (1980:100).
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna i bolaget förenade rösterna samt på ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall dock äldre föreskrifter tillämpas till och med utgången av år 1997.
Bilaga 4
3 Förslag till Lag om ändring i arkivlagen (l990:782)
Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (l990:782) där; att 8 och 14-16 55 skall ha följande lydelse, Ms att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a 5, av följande lydel—
se. ,
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 a 5 Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i I kap. 8 5 andra
stycket tredje meningen sekre- tesslagen (1980:100).
8 & Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 & fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 55 ankommer på de statliga arkivmyndighetema.
Kommunstyrelsen är arkiv- myndighet i kommunen och för— valtningsutskottet i landstings- komrnunen, om inte kommun- fullmäktige eller landstinget har
Kommunstyrelsen är arkiv— myndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsjitllmäktige har
utsett någon annan nämnd eller utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. styrelse till arkivmyndighet. Den kommunala arkivmyndig- heten skall se till att sådana juridiska personer som avses i 2 a & fullgör sina skyldigheter enligt 3-6 åå. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kom- mun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.
Bilaga 4
Nuvarande lydelse
Om en kommunal myndighet har upphört och dess verksam- het inte har förts över till en annan kommunal myndighet, skall myndighetens arkiv över- lämnas till arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte kommunfullmäktige eller lands- tinget har beslutat något annat.
Utöver vad som följer av be— stämmelserna i 9, 10 och 14 åå får en kommunal myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återläm- nande eller överlämnande som sker med stöd av
1. lag, eller
2. särskilt beslut av kommun- fullmäktige eller landstinget.
l4å
15å
Föreslagen lydelse
Om en kommunal myndighet har upphört och dess verksam- het inte har förts över till en annan kommunal myndighet, skall myndighetens arkiv över- lämnas till arkivmyndigheten inom tre månader, såvida inte kommunfullmäktige eller lands- tingfullmäktige har beslutat något annat.
Utöver vad som följer av be- stämmelserna i 9, 10 och 14 åå får en kommunal myndighet avhända sig allmänna handlingar endast genom sådant återläm- nande eller överlämnande som sker med stöd av
1. lag, eller
2. särskilt beslut av kommun- fullmäktige eller landstings-
fullmäkti ge .
Första stycket gäller inte handlingar som en myndighet har fått som lån.
Kommunalfullmäktige eller landstinget får meddela före— skrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet.
16å
Kommunalfullmäktige eller landstingsfullmäktige får med- dela föreskrifter om arkivvården inom kommunen, i den utsträck- ning något annat inte är särskilt föreskrivet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
2. I fråga om sådana aktiebolag i vilka kommuner eller landsting själva eller gemensamt innehar mindre än två tredjedelar av aktierna eller mindre än två tredjedelar av de med aktierna förenade rösterna och sådana ekonomiska föreningar i vilka det också finns andra medlemmar än kommuner eller landsting skall de nya föreskrifterna i 2 a å dock träda i kraft den ljanuari 1998.
Bilaga 4
3. I fråga om sådana juridiska personer som avses i 2 a å skall arkivbe- skrivningar och arkivförteckningar vara upprättade senast vid utgången av år 1998. För sådana juridiska personer som avses i punkten 2 gäller dock att arkivbeskrivningar och arkivförteckningar skall vara upprättade senast vid utgången av år 2001.
Bilaga 4
4 Förslag till Lag om ändring i kommunalförbundslagen (1985:894)
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 å kommunalförbundslagen skall ha
följande lydelse.
Nu varande lydelse
Bestämmelserna i 4 kap. 5, 6, 8, 9, 11-15 och 17-23 åå, 6 kap. 10, 11 och 18-31 åå samt i 7 kap. 1—7 åå kommunal- lagen (1991:900) skall i till- lämpliga delar gälla i fråga om förbundsdirektionen. Härifrån skall dock följande avvikelser gälla.
3 kap. 5 å1
Föreslagen lydelse
Föreskrifierna i 3 kap. 16- 18 åå, 4 kap. 5, 6, 8, 9, 11-15 och 17-23 åå, 6 kap. 10, 11 och 18-31 åå samt i 7 kap. 1-7 åå kommunallagen (l99lz900) skall i tillämpliga delar gälla i fråga om förbunds— direktionen. Härifrån skall dock följande avvikelser gälla.
I fråga om tillkännagivande om justering av förbundsdirektionens protokoll gäller föreskrifterna i 2 kap. 13 å denna lag.
Sammanträde för fastställande av budget skall vara offentligt. Därvid skall bestämmelserna i 5 kap. 8-10 åå och 39 å kommunallagen gälla i tillämpliga delar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
' Senaste lydelse 1991:1695.
LAGRÅDET
Protokoll vid sammanträde 1993-09-21
Närvarande: hovrättspresidenten Bo Broome, justitierådet Bo Svensson, regeringsrådet Arne Baekkevold.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 10 juni 1993 har rege— ringen på hemställan av statsrådet Davidson beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag om handlingsoffentlighet hos kommunala företag.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av departementssekreteraren Ema Zelmin-Åberg.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet: Inledande synpunkter
Under senare år har kommunal verksamhet i kraftigt ökad utsträckning kommit att drivas i privaträttsliga former. Det har inneburit att kom- munens och kommunmedlemmamas möjligheter till insyn, inflytande och kontroll beskurits eftersom möjligheterna till insyn i privaträttsligt driven verksamhet är mera begränsade än i verksamhet som drivs inom ramen för kommunal förvaltning. Genom de remitterade förslagen vidgas offentligheten i de kommunala företagen och ges en fastare rätts— lig stadga. Det är en åtgärd som måste hälsas med tillfresställelse.
Den väg som valts för att vidga offentligheten innebär att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess i tryckfrihetsförordningen och sekre- tesslagen skall tillämpas på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska före- ningar och stiftelser i vilka kommuner eller landsting har ett bestäm- mande inllytande. Det leder till att reglerna om ansvar för tjänstefel i 20 kap. 1 å brottsbalken och reglerna om skadestånd i 3 kap. 2 å skade- ståndslagen (1972:207) blir tillämpliga. Verksamheten blir dessutom underkastad Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslems tillsyn. En ytterligare följd av förslaget blir att den som röjer en uppgift som han enligt sekretesslagen är skyldig att hemlighålla kan dömas till ansvar för brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 å brottsbalken.
Att på detta sätt överföra en offentligrättslig regelmassa på privaträtts- liga subjekt är, som lagrådet kommer att utveckla i det följande, förenat med problem. Här skall endast sägas att det inte är självklart att de straflbestämmelser som ingår i den offentligrättsliga regleringen måste göras tillämpliga när en offentlig verksamhet drivs av privaträttsliga organ. Det kan diskuteras om det är lämpligt att driva konsekvensens krav så hårt som förslaget innebär eller om man kan nöja sig med de sanktioner som normalt tillgrips i privata företag vid brott mot tystnads- plikt och andra brott i ett anställningsförhållande.
Bilaga 5
Meddelarfrihet i kommunala företag
[ remissen diskuteras under avsnitt 8 tillämpningen inom de kommunala företagen av den princip om meddelarfrihet som har sin grund i bestäm- melser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Rege- ringens ståndpunkt är att något undantag från denna princip inte bör göras för de kommunala företagens del.
Om inte överflyttningen av kommunal verksamhet från myndighet till företag skall leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi är det enligt lagrådets mening väsentligt att meddelarfriheten behålls. Lagrådet har alltså samma grundinställning som regeringen. Även här visar det sig emellertid att tillämpningen av det offentligrättsliga regelkomplexet på de privaträtts- ligt organiserade kommunala företagen inte är så enkel som det i för- stone kan tyckas. I remissen sägs att om inga undantag görs i 16 kap. sekretesslagen- dvs. det kapitel som anger de s.k. kvalificerade tyst— nadspliktema - kommer meddelarfrihet att råda i de kommunala företag som jämställs med myndighet i samma utsträckning som hos de kom- munala mydighetema. Detta är emellertid en sanning med viss modifi- kation. Lagrådet vill i det följande i korthet ange vilka skillnader som kan uppstå, utan att göra någon mera ingående analys.
Om en icke kvalificerad sekretess bryts genom ett publiceringsmedde— lande från någon inom det kommunala företaget, där sekretesslagen är tillämplig, innebär meddelarfriheten otvivelaktigt att meddelaren går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrottet. Beträffande en offentligt anställd person anses därutöver varje åtgärd som medför negativa konsekvenser otillåten, om den grundar sig på meddelandet. Det är något osäkert om detsamma gäller en anställd utanför den offent- liga sektorn, t.ex. i fråga om avsked eller andra arbetsrättsliga påföljder (se SOU 1990:12 s. 63 och 74).
Inom myndighetssfären anses funktionärema kunna åläggas tystnads- plikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndig- hetssektom kan däremot avtal om sekretess träffas med rättslig verkan. Inte sällan anses tystnadsplikt följa av den anställdes lojalitetsplikt. Det är numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnads- plikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten (se härom nämnda betänkande s. 75 ff. och 1989/90: LU 37 s. 43 f.). Övergången från en offentligträttsligt till en privaträttsligt organiserad verksamhet kan alltså tänkas leda till en viss begränsning av meddelarfriheten. Särskilt intrikat blir bedömningen av frågan om meddelarfrihet när befattningshavare i t.ex. ett kommunalt bolag omfattas av en sekretessbestämmelse i sekre- tesslagen som viker för meddelarfriheten, samtidigt som avtal, öppet eller underförstått, om tystnadsplikt på samma område har träffats inom bolaget. Så t.ex. bryter meddelarfriheten igenom den sekretess i myn- digheters affärsverksamhet som föreskrivs i 6 kap. 1 å sekretesslagen, medan en arbetstagare i det privata näringslivet som i strid med ett avtal med arbetsgivaren röjer dennes skyddade företagshemligheter genom ett meddelande till massmedierna inte torde kunna undgå skadeståndsskyl- dighet enligt 7 å lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter (se
1989/90:LU 37 s. 43). Huruvida det senare skulle gälla också ett kom- Prop. 1993/94:48 munalt bolag som i sekretesshänseende jämställs med myndighet får Bilaga 5 betecknas som ovisst; vissa skäl talar för att så skulle vara fallet (jfr SOU 1990:12 s. 78). Klart står naturligtvis att meddelaren inte kan drabbas av någon straffrättslig reaktion med anledning av publicerings- meddelandet. Till undvikande av missförstånd kan tilläggas att en an- ställd inte kan bli skadeståndsskyldig enligt lagen om skydd för före- tagshemligheter, om han röjer en företagshemlighet för att offentliggöra eller för behörigt organ avslöja misstänkt brottslighet av viss svårhet eller annat allvarligt missförhållande; företagshemligheten är då inte skyddad (se 2 å i nämnda lag).
Sammanfattningsvis kan konstateras att det åtminstone finns en viss risk för att utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunägt bolag eller jäm— ställt organ som behandlas som myndighet när det gäller handlings- offentlighet och sekretess, detta även om något tillägg inte görs i 16 kap. sekretesslagen beträffande sekretessregler som bryter meddelarfri- heten.
Nära samband med meddelarfriheten har anonymitetsskyddet för bl.a. dem som lämnar meddelanden för publicering till massmedierna. Ano- nymitetsskyddet, som regleras i 3 kap. tryckfrihetsförordningen och 2 kap. yttrandefrihetsgrundlagen, innefattar dels en tysmadsplikt för funk- tionärer inom massmedierna, dels ett efterforskningsförbud. Tystnads- plikten kommer också meddelare i de kommunägda företagen till del. Förbudet att efterforska bl.a. den som har lämnat ett publiceringsmed- delande riktar sig emellertid till myndighet och "annat allmänt organ". De privaträttsligt organiserade kommunala företagen torde falla utanför denna beskrivning, (prop. 1975/761204 s. 145), och den nu föreslagna bestämmelsen om likställighet med myndighet gäller beträffande tryck- frihetsförordningen endast bestämmelserna om rätt att ta del av allmän— na handlingar, vilka återfinns i 2 kap. Även i det nu nämnda hänseendet innebär alltså övergången från myndighet tll bolag (förening, stiftelse) en viss försvagning av det yttrandefrihetsrättsliga skyddet.
Förslag till ändring i sekretesslagen
1 kap
8 5 I andra stycket av denna paragraf föreskrivs för närvarande att bestäm- melserna i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar skall gälla också handlingar hos vissa organ som anges i en bilaga till sekretesslagen, i den mån handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Bland de organ som upptagits i den nämnda bilagan kan nämnas Aktiebolaget Svensk Bilprovning och Apoteksbolaget Aktiebolag (SFS 1992z3l9).
I det remitterade förslaget jämställs på motsvarande sätt vissa kommu- nala företag med myndigheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförord- 86 ningens regler om allmänna handlingars offentlighet och vid tillämp
Bilaga 5
ningen av sekretesslagen. Det sker genom ett tillägg till andra stycket av 1 kap. 8 å. Enligt lagrådets mening bör bestämmelserna om de ifrågavarande kommunala företagen lämpligen tas upp i en ny särskild paragraf med beteckningen 1 kap. 8 a å.
De kommunala företag som skall jämställas med myndighet skall vara organiserade som aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser. Lagrådet föreslår att i paragrafen uttryckligen anges vilka juridiska personer som avses, för att undvika tolkningssvårigheter exempelvis om handlingsoffentlighet skall gälla också i kommunala enkla bolag.
En förutsättning för att ett kommunalt företag skall jämställas med en myndighet är enligt förslaget att kommunala företrädare utövar ett bestämmande inflytande i företaget. Begreppet "bestämmande inflytan- de" användes redan i koncemdefinitionen i 1944 års aktiebolagslag. I 1975 års aktiebolagslag återfinns definitionen i 1 kap. 2 å. Enligt andra stycket av den paragrafen föreligger ett koncemförhållande om ett aktiebolag på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensamt har ett bestämmande inflytande över en juridisk person och en betydande andel i resultatet av dess verksamhet. Uttrycket "bestämmande inflytande" återfinns i många andra lagar, t.ex. i 4 å första stycket 6 lagen (1987:464) om vissa riktade emissioner i aktiemarknadsbolag, m.m. och i 3 å andra stycket insiderlagen (1990:1342). 1 3 kap. 18 å kommunallagen återfinns ett besläktat uttryck nämligen "bestämmer".
Trots att begreppet "bestämmande inflytande" således har lång tradi- tion i svensk rätt är det uppenbart att det inte är så exakt som man skulle önska med hänsyn till de straffbestämmelser som ingår i det föreslagna regelverket. En befattningshavare i ett kommunalt företag som bryter mot sekretesslagens bestämmelser om tysmadsplikt skall enligt det remitterade förslaget dömas till straff, om de kommunala företrädama har ett bestämmande inflytande i företaget, men gå fri från ansvar för brott mot tystnadsplikten, om det kommunala inflytandet inte har denna styrka. Med hänsyn till det anförda föreslår lagrådet att en definition av begreppet "bestämmande inflytande" tas upp som ett andra stycke i 1 kap. 8 a å.
Flertalet av de ifrågavarande kommunala företagen är aktiebolag. När det gäller aktiebolag bör kommuner och landsting anses ha ett bestäm— mande inflytande, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller eljest förfogar över så många röster i detta. En kommun eller ett landsting får anses ha rätt att förfoga över rösterna för vissa aktier, om kommunen eller landstinget genom t.ex. ett konsortialavtal försäkrat sig om att rösträtten för aktier- na kommer att utövas på det sätt kommunen eller landstinget anvisar. Ett bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget. Vad som sagts nu om aktiebo- lag bör gälla också för ekonomiska föreningar.
I fråga om stiftelser föreligger ett bestämmande inflytande om kom- muner eller landsting på grund av stiftelseförordnandet har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för en stiftelse.
Bilaga 5
Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer är kommuner eller lands— ting bör betraktas som kommunalstyrt, även om bolaget har kommandit— delägare som inte hör till den kommunala kretsen, eftersom kommandit— delägare in dubio är uteslutna från förvaltningen (se 3 kap. 4 & lagen om handelsbolag och enkla bolag). I enlighet härmed bör i lagen före— skrivas att kommuner och landsting skall anses ha ett bestämmande inflytande i ett handelsbolag, om de utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i bolaget.
Det bestänunande inflytande som angivits nu kan helt eller delvis upp- nås via företag som ägs av kommuner och landsting eller av dotterföre- tag till kommunal- och landstingsägda företag. Vid tillämpningen av definitionen på bestämmande inflytande skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på sätt som anges i definitionen anses utövat av kommunen eller lands- tinget. Det innebär exempelvis att aktier i ett aktiebolag som ägs av ett kommunägt aktiebolag eller av ett helägt dotterbolag till ett sådant bolag räknas som ägda direkt av kommunen.
Den definition av bestämmande inflytande som lagrådet föreslår är avsedd att vara uttömmande. Praktisk majoritet på bolagsstämma i ett aktiebolag kan, om aktieägandet är spritt. föreligga vid mindre aktie- innehav än som anges i den av lagrådet föreslagna definitionen. Att kommuner eller landsting har praktisk majoritet i denna mening gör emellertid inte att bestämmelserna om handlingsoffentlighet blir till- lämpliga på företaget.
1 det remitterade förslaget har upptagits en bestämmelse i tredje styck- et som skall klargöra att sekretess enligt sekretesslagen inte hindrar en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor från att upp- fylla den uppgiftsskyldighet som aktiebolagslagen eller lagen om ekono- miska föreningar ålägger honom gentemot bolags- eller föreningsstäm- man. Uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen får inte röjas för enskild (1 kap. 2 & sekretesslagen). Så som aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar är konstruerad är bolagsstämman eller föreningsstämman ett särskilt organ och de aktieägare eller före- ningsmedlemmar som deltar i stämman torde inte böra behandlas som enskilda i sekretesslagens mening. Även om verkställande direktören, stämman och revisorn, när bolaget eller föreningen enligt det remittera- de förslaget skall behandlas som myndighet, ses som olika organ eller olika verksamhetsgrenar är att beakta att bestämmelserna i 14 kap. l & sekretesslagen blir tillämpliga. Sekretess hindrar då inte att uppgift lämnas från ett organ till ett annat eller från en verksamhetsgren till en annan på grund av en uppgiftsskyldighet som föreskrivits i lag eller förordning. Tillämpat på förevarande lagstiftningsärende innebär det anförda att en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en revisor kan - inom de ramar som anges i 9 kap. 12 & aktiebolagslagen och 7 kap. 11 5 lagen om ekonomiska föreningar - lämna upplysningar på bolagsstämman utan hinder av att upplysningarna enligt sekretesslagen
omfattas av sekretess. Någon uttrycklig bestämmelse i sekretesslagenProp. 1993/94:48 som klargör detta behövs enligt lagrådets mening inte. Bilaga 5
I det remitterade förslaget har i tredje stycket första meningen av 1 kap 8 & upptagits bestämmelser om handlingsoffentlighet i företag i vilka kommuner eller landsting tidigare utövat ett bestämmande inflytan- de. Dessa bestämmelser bör tas upp som ett tredje stycke i 1 kap. 8 a 5.
Med kommuner och landsting bör i detta sammanhang uttryckligen jämställas kommunalförbund. En bestämmelse om detta bör upptas i ett fjärde stycke av den nya paragrafen.
På grund av det anförda föreslår lagrådet att i sekretesslagen införs en ny paragraf, 1 kap. 8 a 5, av följande lydelse:
Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar gälla också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner eller landsting utövar ett be- stämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.
Konununer och landsting anses utöva ett bestämmande in- flytande som avses i första stycket om de ensamma eller till-
sammans l. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,
2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse,
3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels- bolag. Vid tillämpningen av 1 - 3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting be— stämmer på sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av kommunen eller landstinget.
Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter medgivande av kommun eller landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser i vilka kommuner eller landsting har utövat ett bestämmande inflytande.
Vad som sägs om kommuner och landsting i första - tredje styckena tillämpas också på kommunalförbund.
Placeringen i en särskild paragraf föranleder konsekvensändringar.
Övriga lagförslag Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Civildepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträden den 7 oktober 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Davidson
Regeringen beslutar proposition 1993/94:48 Handlingsofl'entlighet hos kommunala företag.
Rättsdatablad
Författningsrubrik
Lagen om ändring i arkivlagen ( 1990:782)
Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivnings- bemyndigande
165
Celexnummer för bakomliggande
EG-regler
gotab 45062. Stockholm 1993