Beslut vid regeringssammanträde den 22 december 1994

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall tillkallas för att analysera möjligheterna att ytterligare utveckla säkerheten inom sjöfarten. Kommittén skall lämna förslag om hur det nationella och internationella sjösäkerhetsarbetet bör inriktas och bedrivas för att förbättra säkerheten främst i den sjöfart som berör Sverige. Kommittén skall utarbeta ett handlingsprogram för ökad sjösäkerhet med speciell inriktning på passagerartransporter med färjor och redovisa en samlad strategi för det svenska agerandet i Europeiska unionen, IMO och i det övriga internationella samarbetet.

Bakgrund

Under en lång följd av år har det skett en snabb utveckling av transportsystemen. Nya lasthanteringssystem har introducerats som syftat till att öka såväl kapaciteten som effektiviteten i transportkedjan. De s.k. ro-ro-fartygen (roll on - roll off) är goda exempel på hur sjötransportsystemet utvecklats med avseende på lastbärare, lasthanteringssystem, fartyg och terminaler. Dagens kombinerade last- och passagerarfärjor representerar i hög grad detta moderna och effektiva sjötransportsystem.

Cirka 95 % av Sveriges utrikeshandel, mätt i ton gods, transporteras direkt eller indirekt med fartyg. Av en total årlig mängd utrikes gods i de svenska hamnarna på ca 100 miljoner ton svarar färjorna för drygt 20 %. Utöver godstransporterna är det ett stort antal passagerare som årligen reser med färjor. Drygt 40 miljoner resor sker årligen till och från Sverige. Med tanke på Sveriges geografiska läge blir dessa färjelänkar en viktig del i transportsystemets infrastruktur.

Den successiva utvecklingen av färjetrafiken har under en lång följd av år kunnat ske utan allvarliga olyckshändelser. Erfarenheterna från de senaste åren ger emellertid en annan och allvarligare bild av säkerhetsfrågorna.

Den 6 mars 1987 havererade den engelska ro-ro-färjan Herald of Free Enterprise utanför Zeebrugge i Belgien. Vid olyckan omkom 188 människor. Under natten till den 7 april 1990 fattade det Bahamasflaggade passagerarfartyget Scandinavian Star eld på väg mellan Fredrikshavn i Danmark och Oslo. Vid branden omkom 158 människor. Den 14 januari 1993 havererade den polska lastfärjan Jan Heweliusz på väg från polsk hamn till Ystad. Vid haveriet omkom 54 människor. Den 28 september 1994 förliste den estniska passagerarfärjan M/S Estonia på väg från Tallinn till Stockholm med uppskattningsvis över 900 människooffer som följd.

Sjöfarten är en internationell näring. Då transporterna är gränsöverskridande måste sjö- och miljösäkerhetsarbetet drivas internationellt. Om alla världens länder skulle formulera sina egna individuella regler skulle sjötransporterna försvåras, vilket skulle leda till negativa återverkningar också för den internationella handeln. Sjöfartens säkerhetsregler, dvs. krav och standard avseende fartygs konstruktion och utrustning samt krav beträffande sjöpersonals behörigheter m.m., är baserade på ett internationellt regelverk - konventioner - som varje anslutet land åtar sig att följa. FN:s sjöfartsorganisation, International Maritime Organisation (IMO), är den sammanhållande internationella organisationen för detta arbete. Sjö säkerheten och skyddet av den marina miljön är de övergripande målen för IMO:s arbete. Sverige deltar aktivt i det internationella sjö- och miljösäkerhetsarbetet.

Sjöfartsverket är huvudansvarig myndighet för det svenska sjösäkerhetsarbetet i vid mening. Inom Sjöfartsverket finns Sjöfartsinspektionen, där sjösäkerhetsdirektören ansvarar för och beslutar i bl.a. frågor om tekniska säkerhetsnormer för fartyg och om tillsyn av efterlevnaden av fastställda säkerhetsnormer.

Under en följd av år har nya internationella regler införts innebärande skärpta krav på fartygs konstruktion, utrustning och handhavande av fartygen. De allvarliga olyckor som inträffat har, med ledning av de slutsatser som kunnat dras av olycksutredningar, lett till nya eller ändrade bestämmelser och till skärpt kontroll av gällande regler.

Arbetet med att utveckla sjösäkerheten är samtidigt tidskrävande, då nya regler och bestämmelser förutsätter ett brett internationellt stöd.

Varje land har ett ansvar som flaggstat för att gällande bestämmelser följs och att fartyg som är registrerade i flaggstaten är i gott skick. Det gäller vidare att personalen ombord är väl förtrogen med sitt fartyg och kan fungera som ett väl intrimmat team även i nödsituationer. Fartyg registrerade under svensk flagg måste med andra ord uppfylla de krav som den svenska sjösäkerhetsmyndigheten föreskriver.

Sverige och flertalet västeuropeiska länder har under de senaste decennierna ställts inför likartade sjöfartspolitiska problem. Kostnadsskäl har medfört att redare valt att bedriva sjöfart under flaggor som betraktats som lågkostnadsflagg eller s.k. bekvämlighetsflagg. I det senare fallet är det ofta så att flaggstaten antingen saknar eller har en bristande kontroll över sina fartyg, bl.a. vad gäller säkerhetsnivån. Det betyder att landet i praktiken inte uppfyller det ansvar som följer som flaggstat. Erfarenheten visar också att olycksrisken kan variera beroende på vilken flagg fartyget har, vilket i sin tur kan ha sin orsak i om det i flaggstaten finns en utvecklad organisation för sjöfartsinspektion.

Flertalet länder i Europa har vidtagit sjöfartspolitiska åtgärder i syfte att motverka utvecklingen med utflaggning av fartyg till s.k. bekväma register. Det finns dock inom sjöfarten inte möjligheter för en hamnstat att generellt förbjuda trafik med avseende på fartyg som för viss flagg. En annan viktig åtgärd har därför varit att samarbeta kring inspektion av fartyg som anlöper en hamn. Sedan år 1982 samarbetar 14 västeuropeiska länder, däribland Sverige, om s.k. hamnstatskontroll. Nyligen har också Kanada och Polen anslutit sig till detta samarbete. Arbetet består i att inspektera utländska fartyg som anlöper det egna landets hamnar i syfte att motverka att undermåliga fartyg kommer till hamnar i vårt område.

Marknadsbilden beträffande färjetrafiken i vårt närområde visar på en klar dominans för nordiska rederier. Det finns dock också en betydande färjetrafik i vårt närområde som utförs under andra flaggor. Äldre fartyg som tagits ur trafik på en linje kan återkomma i trafik under annan flagg och i andra relationer. Sjösäkerhetsfrågorna måste därför drivas i samarbete med flera länder, inte minst med länderna i vårt närområde.

Sjösäkerheten har en självklar roll när det gäller att erbjuda en säker och trygg arbetsmiljö. Med kombinerade last- och passagerarfärjor som har möjlighet att transportera två till tre tusen människor per resa får sjösäkerheten ytterligare en dimension. En passagerare kan rimligen inte dra några slutsatser om säkerheten med ledning av flaggan i aktern. En passagerare kan heller inte vara övad i de nödsituationer som kan inträffa ombord på ett fartyg. En passagerare bör kunna lita på att ett rederi som erbjuder en transport från en svensk hamn också erbjuder en säker transport. De som arbetar ombord har rätt att kräva en säker arbetsplats.

I det internationella sjösäkerhetsarbetet har under senare tid ökat intresse riktats mot den mänskliga faktorns betydelse vid olyckor eller olyckstillbud. I såväl det förebyggande säkerhetsarbetet som i utredningar av inträffade händelser har frågan om integrering av människa, teknik och organisation blivit av central betydelse.

Ett led i detta arbete är tillämpningen av den inom IMO utvecklade koden för ledning av säkerhetsarbete, den s.k. ISM-koden (International Safety Management Code). Koden skall göras obligatorisk internationellt år 1998, men med möjligheter för anslutna länder att börja tillämpa koden tidigare.

I detta sammanhang bör också nämnas IMO:s konvention om fartygsbesättningars utbildning, kompetens, behörighet och arbete ombord, STCW-konventionen (Standards of Training, Certification and Watchkeeping for Seafarers). För närvarande pågår en revidering av konventionen.

Vidare bör också nämnas de s.k. operativa kontroller som utförs inom ramen för samarbetet om hamnstatskontroll. En operativ kontroll innebär i korthet att inspektionsmyndigheten prövar besättningens förmåga att hantera fingerade olyckshändelser såsom brand, kollision och övergivande av fartyg. Efter M/S Estonias förlisning har ett flertal initiativ tagits nationellt och internationellt i syfte att höja säkerheten. IMO:s sjösäkerhetskommitté har nyligen tillsatt en särskild expertpanel för att se över ro-ro-färjornas sjösäkerhet. Europeiska unionens ministerråd har vidare antagit en resolution om åtgärder i syfte att öka ro-ro- färjornas säkerhet. Åtgärder övervägs också av de nordiska sjösäkerhetsdirektörerna.

De arbeten som nu pågår på nationell och internationell nivå är av väsentlig betydelse för möjligheterna till ökad sjösäkerhet. Ett aktivt svenskt agerande i sjösäkerhetsarbetet inom IMO, EU och bilateralt kräver en samlad svensk strategi.

En kommitté skall tillkallas för att analysera sjösäkerheten med speciell inriktning på färjetrafiken i vårt närområde. Kommittén skall utifrån dagens trafiksituation försöka klarläg ga eventuella brister samt bedöma om det i den sjöfart som berör Sverige, förekommer skillnader i säkerhetsnivå med avseende på fartyg och registreringsland. Kommittén bör även studera marknadsutvecklingen inom färjesjöfarten och hur denna utveckling har påverkat eller kan befaras påverka säkerheten. I detta sammanhang bör arbetet med den mänskliga faktorns påverkan på sjösäkerheten analyseras och värderas. I sin analys skall kommittén även bedöma om de färjor som trafikerar Sverige håller en acceptabel säkerhetsnivå med avseende på fartygskonstruktionen. Även frågan om regler för lastsäkring skall behandlas.

Den kontroll som en flaggstat resp. en hamnstat kan genomföra är de verksamma medlen för att kontrollera fartygens skick, besättningens behörigheter och kompetens m.m. De internationella regelverken utesluter dock inte möjligheten att åtminstone övergångsvis bedriva sjöfart med fartyg med skilda standardkrav i olika avseenden beroende på när fartyget byggdes. Godkänd internationell standard kan därigenom innebära skillnader i sjösäkerhetsnivå. Mot denna bakgrund skall kommittén analysera hur tillsynsarbetet bedrivs med avseende på effektivitet, omfattning och inriktning. Jämförelser bör även göras av hur motsvarande uppgifter organiseras och utförs i andra länder med en omfattande färjetrafik. Kommittén bör även se över rollfördelningen och samarbetet mellan Sjöfartsinspektionen och de s.k. klassificeringssällskapen.

Sjöfarten är en internationell näring, vilket gör det nödvändigt att även fortsättningsvis driva sjösäkerhetsarbetet i internationella organ. Mot bakgrund av den sjöfartspolitiska utvecklingen bör kommittén analysera om det finns skäl och i så fall möjligheter att finna nya former för internationell kontroll och påverkan av passagerartransporter till sjöss som väsentligen berör ett land eller en region. Kommittén skall lägga förslag till hur det nationella och internationella sjösäkerhetsarbetet bör inriktas och bedrivas för att kunna påverka sjösäkerheten för den sjöfart som berör Sverige. Kommittén skall utarbeta ett handlingsprogram för ökad sjösäkerhet, med speciell inriktning på passagerartransporter med färjor, som genom internationell uppslutning, främst inom EU och IMO, kan bli pådrivande för ökad sjösäkerhet i den samlade trafik som berör Sverige och övriga Europa.

Kommitténs arbete skall ske i nära kontakt med företrädare för berörda myndigheter och organisationer i Sverige och i vårt närområde. Kommittén bör också ha kontakt med den kommitté som regeringen tillsatte den 24 november 1994 med uppgift att utreda en långsiktig sjöfartspolitik (dir. 1994:132) samt med den internationella haveriutredningen med anledning av M/S Estonias förlisning.

Kommittén skall redovisa sitt arbete senast den 1 november 1995. För arbetet gäller regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).