Beslut vid regeringssammanträde den 24 mars 1994

Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en översyn av lagstiftningen om enskilda vägar och utarbeta förslag till den författningsreglering som behövs.

Bakgrund

Allmänt

Det svenska vägnätet består av dels allmänna vägar för vilka staten och kommunerna har ansvaret som väghållare, dels enskilda vägar för vilka i princip de fastigheter som har nytta av vägarna ansvarar. Vissa kommuner har emellertid i hög grad engagerat sig i väghållningen av de enskilda vägarna, såväl i ekonomiskt som praktiskt hänseende. För det fall enskilda fastighetsägare har behov av ordnad gemensam väghållning löses det genom olika former av gemensam förvaltning. Statsbidrag kan lämnas för såväl byggande som drift av enskilda vägar.

Den rättsliga regleringen av det enskilda vägnätet återfanns före 1974 i sin helhet i lagen (1939:608) om enskilda vägar i vilken bl.a. regleras samverkan mellan fastigheter för att tillgodose behovet av väg. I 2 kap., som innehåller bestämmelser om enskilda vägar i allmänhet, sägs att sedan det genom förrättning eller dom bestämts om byggande av väg m.m., de deltagande fastigheterna utgör en samfällighet för handhavandet av den gemensamma väghållningen (vägsamfällighet). För vägar inom områden med tätare bebyggelse finns särskilda bestämmelser i 3 kap., vilka innebär att fastigheter som helt eller delvis är belägna inom området skall utgöra en samfällighet (vägförening) med skyldighet att sköta och bekosta väghållningen inom området.

År 1974 ersattes 2 och 4 kap. lagen om enskilda vägar och lagen (1966:700) om vissa gemensamhetsanläggningar av anläggningslagen (1973:1149). Samtidigt kom en särskild lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter (SFL). I anläggningslagen återfinns bestämmelser rörande inrättande och utnyttjande av sådana anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter och som är av stadigvarande betydelse för dem. Som exempel på en sådan anläggning kan förutom vägar nämnas parkeringsanläggning, lekplats, värmeanläggning och vatten- eller avloppsanläggning.

Efter tillkomsten av anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter (SFL) gäller två olika regelsystem för sådana enskilda vägar som fyller ett behov av ordnad gemensam väghållning. För enskilda vägar som ligger inom områden där tätare bebyggelse har uppkommit eller kan förväntas uppkomma inom en nära förestående framtid kan bestämmelserna om vägförening i 3 kap. lagen om enskilda vägar tillämpas parallellt med anläggningslagen och SFL, medan anläggningslagen och SFL tillämpas i övriga fall där gemensam väghållning kommer i fråga. Enligt övergångsbestämmelserna till anläggningslagen och SFL upphävdes inte lagen om enskilda vägar vid tillkomsten av anläggningslagen och SFL. Enligt övergångsbestämmelserna får emellertid, med visst undantag, förrättning enligt 2 och 4 kap. lagen om enskilda vägar inte påbörjas efter utgången av juni 1974.

Frågan om en översyn av kvarvarande delar av lagen om enskilda vägar och då främst en inarbetning av denna i anläggningslagen har varit aktuell vid flera tillfällen. Skälet till att inte hela lagen om enskilda vägar inarbetades i anläggningslagen vid reformen 1974 var just att 3 och 5 kap. lagen om enskilda vägar var föremål för översyn av 1969 års vägutredning. I förarbetena till anläggningslagen (prop. 1973:160) sägs att förslaget inte primärt inriktade sig på de materiella reglerna inom tillämpningsområdet för lagen om enskilda vägar utan tog sikte på att lösa frågor som var gemensamma för alla slags gemensamma anläggningar. 1969 års vägutredning föreslog i sitt betänkande Kommunal och enskild väghållning, SOU 1977:12, bl.a. att bestämmelserna om inrättande av vägföreningar och om vägföreningars förvaltning och organisation i 3 och 5 kap. lagen om enskilda vägar skulle inarbetas i anläggningslagen respektive SFL. Förslaget ledde emellertid inte till någon lagstiftning.

Frågan aktualiserades på nytt av 1986 års väghållningsutredning som i bilagan Enskilda vägar, SOU 1987:26, lämnade förslag till hur bestämmelserna i lagen om enskilda vägar skulle kunna inarbetas i anläggningslagen och SFL och att lagen om enskilda vägar skulle upphävas. Detta ledde heller inte till någon lagstiftning. Frågan berördes i regeringens proposition (prop. 1987/88:50) Trafikpolitiken inför 90-talet i vilken departementschefen anförde att frågan krävde ytterligare beredning.

Lagen om enskilda vägar är i jämförelse med annan lagstiftning som reglerar samma eller närliggande frågor, exempelvis anläggningslagen och fastighetsbildningslagen, både föråldrad och svårtillgänglig. Ytterst få vägföreningar nybildas numera. Antalet existerande vägföreningar understiger 2 000. Den årliga nybildningen av gemensamhetsanläggningar är ca 1 500, varav ca 30 % avser vägar. Inom tättbebyggda områden tillämpas i stor utsträckning anläggningslagen och SFL trots att 3 kap. lagen om enskilda vägar i och för sig är tillämpligt. Detta gäller särskilt inom fritidsområden. Orsaken till detta är att lagen om enskilda vägar inte ger möjlighet att ansluta andra gemensamma anläggningar, såsom vatten- och avloppsanläggningar, TV-antenner etc. I områden med redan existerande vägföreningar eller där man valt att lösa den enskilda väghållningen enligt 3 kap. lagen om enskilda vägar och där det samtidigt finns behov av annan gemensam fastighetssamverkan medför nu gällande ordning att två skilda förvaltningar måste finnas.

Olägenheterna med de dubbla regelsystemen är påtagliga såväl för enskilda fastighetsägare som för de myndigheter som är berörda antingen som förrättningsmyndighet eller tillämpande myndighet. Störst är problemen när det gäller förfarandet vid förrättning, förvaltning och överklagande. Även i övrigt finns brister i nuvarande ordning. För den enskilde framstår regelsystemet som svåröverskådligt och otidsenligt. Det dubbla regelsystemet medför för de berörda myndigheterna att dessa måste upprätthålla dubbla kompetenser med högre kostnader till följd. Kraven på att upprätthålla en rationell hantering av ärenden rörande enskilda vägar kan inte heller uppfyllas.

Enligt lagen om enskilda vägar bildas en vägförening i två steg. Först hålls en förrättning där verksamhet, verksamhetsområde och föreningsbildning beslutas. I nästa skede behandlas ersättningsfrågorna för tillträde av mark. För det fall man inte kan komma överens om ersättningens storlek, skall saken prövas av domstol. Att ersättningsfrågan enligt lagen om enskilda vägar - till skillnad mot vad som gäller enligt anläggningslagen - inte kan prövas vid förrättningen, har visat sig olyckligt i många fall.

Behovet att samorda förvaltningen av olika typer av gemensamma anläggningar uppkommer ofta när kretsen av deltagande fastigheter är densamma. Detta är särskilt påtagligt i områden där vägarna förvaltas av vägföreningar enligt lagen om enskilda vägar och övriga anläggningar förvaltas av en samfällighetsförening enligt SFL. Problemen uppkommer exempelvis i de fall nya bebyggelseområden tillkommer inom eller intill redan existerande bebyggelse. Inom nya områden inrättas vägar och andra anläggningar normalt som gemensamhetsanläggningar enligt anläggningslagen, medan äldre vägsystem, som kanske till viss del blir gemensamma för gamla och nya områden, förvaltas av vägföreningar enligt lagen om enskilda vägar. I dagsläget finns det inte någon legal möjlighet att överföra förvaltningen av den enskilda vägen (upplösa vägföreningen) och låta en samfällighetsförening sköta förvaltningen av vägen tillsammmans med förvaltningen av övriga anläggningar. Detta förhållande medför betydande olägenheter, särskilt i äldre exploateringsområden där behovet av att ansluta övriga anläggningar är särskilt framträdande.

I en vägförenings verksamhet får det endast ingå byggande och drift av väg- och parkmark samt ombesörjande av vägbelysning. Det förekommer emellertid att vägföreningar förvaltar även andra gemensamma anläggningar utan formellt stöd i förrättningsutlåtandet, vilket kan ske utan olägenhet så länge man är överens. För det fall oenighet uppstår måste verksamheten delas upp i två delar, en vägförening enligt lagen om enskilda vägar och en samfällighetsförening enligt SFL för de delar av verksamheten som inte faller inom tillämpningsområdet för lagen om enskilda vägar.

Talan mot förrättningsutlåtande angående vägföreningar skall enligt lagen om enskilda vägar föras hos länsstyrelsen. För det fall man önskar klaga på ett förrättningsavgörande i fråga om en gemensamhetsanläggning enligt anläggningslagen skall talan föras hos fastighetsdomstolen. Motsvarande skillnad i besvärsordningen finns när det gäller talan mot beslut fattat vid sammanträde med vägföreningen respektive med samfällighetsföreningen. Talan enligt lagen om enskilda vägar förs hos länsstyrelsen medan fastighetsdomstolen är rätt besvärsinstans enligt anläggningslagen.

Regeringens slutsats av det redovisade är att bestämmelserna rörande enskilda vägar måste ses över.

Regeringen föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta förslag till de bestämmelser rörande enskilda vägar som kan behövas. I de delar bestämmelserna berör fastighetssamverkan bör dessa så långt det är möjligt och sakligt motiverat överensstämma med författningsregleringen rörande fastighetssamverkan i övrigt.

Den lagtekniska utformningen kan från dessa utgångspunkter lösas på olika sätt. Utredaren skall i detta avseende inte vara bunden på annat sätt än att förslaget skall innebära att lagen (1939:608) om enskilda vägar upphävs.

Regeringen skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och riktlinjer för arbetet samt peka på några frågor som kräver närmare överväganden.

Behovet av fastighetssamverkan för olika ändamål är stort. Behovet kan uppstå såväl inom en mindre krets fastighetsägare som inom ett större bebyggelseområde med många inblandade fastigheter. Ändamålet med fastighetssamverkan varierar också kraftigt. Det kan röra sig om allt från inrättande och skötsel av vägar och andra mer omfattande anläggningar till inrättandet av gemensamma anläggningar för TV-antenn. Detta förhållande ställer stora krav på en ändamålsenlig författningsreglering. Den bristande samstämmighet som råder mellan bestämmelserna rörande enskilda vägar och regleringen rörande fastighets. samverkan i övrigt såväl i materiellt som i formellt hänseende framstår inte alltid som sakligt motiverad. Utredarens förslag bör därför innebära att bestämmelserna om fastighetssamverkan rörande enskilda vägar så långt möjligt harmoniseras med bestämmelserna om fastighetssamverkan i övrigt. Målet bör vara att i största möjliga mån tillskapa ett integrerat regelsystem som möjliggör en effektiv förvaltning. Integreringen bör emellertid inte drivas så långt att positiva särdrag i lagen om enskilda vägar i förhållande till anläggningslagen går helt förlorade. Ett sådant exempel kan vara bestämmelserna om kostnadsuttag och andelstal som skiljer sig från vad som gäller enligt anläggningslagen.

Länsstyrelserna spelar i dagsläget en central roll vid tillämpningen av lagen om enskilda vägar. Detta förhållande har alltmer ifrågasatts. Länsstyrelsernas engagemang i frågor rörande de enskilda vägarna bör därför särskilt övervägas.

I många fall är enskilda vägar en nödvändig förutsättning för samhällsbildningen inom ett tättbebyggt område. Det enskilda vägnätet har ansetts vara av stor betydelse för varje fastighet inom ett område oavsett om vägarna faktiskt trafikeras för denna fastighets räkning eller inte. Huvudregeln för områdesavgränsning enligt lagen om enskilda vägar är således att fastigheterna inom ett visst område obligatoriskt ansluts till en vägförening. Anläggningslagen är i detta avseende uppbyggd efter en annan princip, nämligen att den individuella nyttan för varje fastighet läggs till grund för anslutning. Enligt anläggningslagen krävs dels att det skall vara av väsentlig betydelse för fastigheten att ha del i anläggningen, dels att det s.k. båtnadsvillkoret är uppfyllt, dvs. att nyttan skall överväga de kostnader och olägenheter som en anslutning medför. I praktiken är skillnaden mellan de olika principerna inte alltid så stor. I vägföreningssammanhang görs ofta en bedömning av den individuella nyttan för fastigheterna som grund för områdesavgränsningen. Omvänt görs vid förrättning enligt anläggningslagen ofta en båtnadsavgränsning som underlag för en bedömning av den individuella nyttan. Anläggningen anses vara av väsentlig betydelse för de fastigheter som ligger inom båtnadsgränsen medan den inte anses vara av sådan betydelse för fastighet som ligger utanför båtnadsgränsen.

Den obligatoriska anslutningen som följer av lagen om enskilda vägar har alltmer satts i fråga. Den ordning som gäller enligt anläggningslagen har visat sig väl kunna tillgodose behovet av en reglering av enskilda vägar. Mot bakgrund av detta bör utredaren särskilt uppmärksamma om anslutning genom områdesavgränsning bör förekomma även fortsättningsvis.

Enligt de övergångsbestämmelser som gäller för vägsamfälligheter efter anläggningslagens tillkomst kan dessa ombildas till samfällighetsförening enligt SFL antingen efter beslut på stämma eller efter förrättning. Utredaren bör överväga möjligheten att införa ett smidigt system för tillämpningen av anläggningslagen och SFL på befintliga vägföreningar och vägsamfälligheter.

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför det egentliga uppdraget, bör han vara oförhindrad att lämna förslag till lösning även av dessa.

Utredaren skall samråda med den särskilda utredare som har tillkallats för att se över vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (M 1992:03).

Kommittén skall beakta regeringens direktiv angående utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast före utgången av år 1995.