Beslut vid regeringssammanträde den 5 maj 1994

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågor dels om dammsäkerhet, dels om skydd mot översvämningar.

Utredaren skall

• Se över ansvarsfördelningen för dammsäkerheten med särskild tonvikt på tillsyn och samordning mellan dammägare, myndigheter, kommuner och andra organ samt utvärdera hur detta ansvar bör fullgöras.
• Överväga de dammsäkerhetsåtgärder resp. förebyggande åtgärder mot översvämningar som dammägarna, SMHI, länsstyrelserna, Räddningsverket och Dammsäkerhetsnämnden vidtagit till följd av Dammsäkerhetsutredningen och propositionen 1988/89:116 om vissa dammsäkerhets- och vattenkraftsfrågor, m.m., samt föreslå eventuella kompletterande åtgärder.
• Pröva hur den tekniska forskningen om dammsäkerheten kan bidra till att utveckla metoder för mätningar och analys av säkerheten.
• Utreda hur information om dammsäkerhet och översvämningar kan förbättras mellan dammägarna, SMHI, Damm säkerhetsnämnden, länsstyrelser, Räddningsverket samt kommuner och allmänhet längs älvarna.

Bakgrund och andra utgångspunkter

De flesta av Sveriges stora och medelstora vattendrag är påverkade av någon form av reglering genom ändring av vattenföringen för vattenkraftändamål. Dammar har också byggts för att skydda översvämningskänsliga områden och för att främja flottning.

Den som äger en dammanläggning är enligt vattenlagen (1983:291) skyldig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmänna eller enskilda intressen genom ändring i vattenförhållandena. Dammarna ägs i regel av kraftföretag. I ett antal av de stora älvarna sköts driften av dammanläggningarna av särskilda vattenregleringsföretag.

Länsstyrelserna ansvarar enligt vattenlagen för tillsyn över dammanläggningarna innefattande bl.a. tillsyn över hur dammägarna fullgör sin underhållsskyldighet.

Statens räddningsverks (SRV) ansvar i samband med dammolyckor regleras i räddningstjänstlagen (1986:1102). Inträffar ett dammbrott eller en översvämning skall det allmänna genom räddningstjänsten svara för att skador på människor eller egendom eller i miljön hindras eller begränsas. Räddningstjänstlagen anger förutsättningarna för detta.

Kommunerna skall upprätta räddningstjänstplaner.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) ansvarar för prognos- och varningstjänst samt är i vissa fall tillsynsmyndighet för övervakning av vattenhushållningsbestämmelser som fastställs i vattendomar.

Dammsäkerhetsnämnden (DSN) bildades år 1978 genom ett avtal mellan Statens vattenfallsverk och Svenska kraftverksföreningen. Nämndens huvudsakliga uppgift är att vara råd givande och att lämna principiella rekommendationer för underhåll och tillsyn av dammar. Dammsäkerhetsnämnden är ingen myndighet men regeringen förordnar sedan år 1982 på förslag av nämnden ordförande och övriga ledamöter i nämnden.

Kraftföretagen och SMHI bildade år 1985 Flödeskommittén som utarbetat förslag till nya riktlinjer för bestämning av dimensionerande flöden vid kraftverks- och regleringsdammar. Flödeskommittén lämnade ett slutbetänkande år 1990 och upplöstes därefter.

Riktlinjerna för bestämning av dimensionerande flöden går ut på att finna den för varje älvsystem tekniskt och ekonomiskt lämpligaste kombinationen av utökad avbördningsförmåga (förmåga att lämna ifrån sig vatten) och flödesdämpning. Riktlinjerna indikerar flöden som i många fall kan vara större än dammarnas avbördningsförmåga. Arbetsgrupper har hittills tillsatts för Luleälven, Umeälven, Ljusnan, Skellefteälven och Dalälven. För Ångermanälven och Indalsälven har beräkningsarbete inletts.

Ett särskilt samråd har år 1993 etablerats mellan SMHI och kraftindustrin, representerad av Vattenregleringsföretagens samarbetsorganisation (VASO). Tack vare samrådet kan Flödeskommitténs riktlinjer kompletteras, ändras eller förtydligas, när säkerheten behöver ökas eller det finns andra skäl för det.

Under 1980-talet inträffade ett antal höga flöden i Sverige som ledde till diskussioner om våra dammars förmåga att magasinera och avbörda vatten i extrema situationer. Flera dammbrott och översvämningar inträffade år 1985. Det mest allvarliga dammbrottet inträffade i Noppikoski i Ore älv. Dammbrottet orsakade tillräckligt.

Regeringen beslöt att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda dammsäkerhetsfrågor samt överväga åtgärder som kunde minska risken för och effekterna av översvämningar.

Dammsäkerhetsutredningen (DSU) konstaterade i betänkandet Dammsäkerhet och skydd mot översvämningar (SOU 1987:64) att antalet större dammolyckor och allvarliga tillbud i Sverige hade varit litet och att de tillbud som ändå inträffat hade föranlett omfattande insatser från kraftföretagens sida. Därför bedömde utredningen att dammsäkerheten i landet i stort sett var god och att den var på väg att ytterligare förbättras. Enligt utredningen behövdes inga mer omfattande organisatoriska förändringar eller ändringar i lagstiftningen på detta område.

Utredningen lade dock fram vissa förslag till lagändringar, till uppdrag till berörda myndigheter samt till preciseringar om fördelningen av ansvar och uppgifter.

På grundval av bl.a. Dammsäkerhetsutredningens arbete föreslog regeringen i propositionen 1988/89:116 om vissa dammsäkerhets- och vattenkraftsfrågor, m.m., ändringar i vattenlagen som innebär att bl.a. beslut om tillstånd skall innehålla bestämmelser om vattenföretagets säkerhet.

Regeringen föreslog också att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse i plan- och bygglagen (1987:10) om att risken för översvämning skall beaktas av kommunerna vid lokalisering av bebyggelse. Kommunerna måste i planarbetet ta hänsyn till både grund- och ytvattenförhållandena. Riksdagen beslöt i enlighet med förslagen i propositionen (bet. 1988/89:BoU12 och JoU22, rskr. 1988/89:265 och 303).

I syfte att förebygga och minska skador av översvämningar gav regeringen SMHI i uppdrag att utreda hur ett dammregister skulle kunna läggas upp. I uppdraget ingick att utreda förutsättningarna för och behovet av s.k. älvcentraler i älvar som är känsliga för översvämningar och att utreda behovet av forskning om översvämningar. En älvcentral är ett datoriserat system för analys och övervakning av de hydrologiska förhållandena inom ett område i en älv.

I propositionen betonades länsstyrelsernas övergripande och kontrollerande funktion som ansvariga för tillsynen enligt vattenlagen. Länsstyrelserna fick den 29 juni 1989 av regeringen i uppdrag att inventera översvämningskänsliga områden och att genomföra länsvisa damminventeringar. SMHI, som förutsattes ansvara för att det finns en central överblick över översvämningskänsliga områden i landet, deltog i arbetet och har sedermera gjort en sammanställning av materialet.

I propositionen slog regeringen fast att Dammsäkerhetsnämnden borde stödja länsstyrelserna mer aktivt i deras roll som tillsynsmyndighet. Nämnden förutsattes bli förstärkt med kompetens när det gäller räddningstjänst och hydrologi. Det förutsattes att nämnden skulle granska de länsvisa damminventeringarna. Så har också skett.

Regeringen slog i propositionen också fast att Räddningsverket borde överväga att meddela allmänna råd om samverkan när det gäller den fysiska planeringen, befolkningsskyddet och räddningstjänsten.

De i propositionen aviserade utredningarna från SMHI om dammregister, älvcentraler och forskning redovisades år 1989. SMHI och Vattenregleringsföretagens samarbetsorganisation har samarbetat om hur älvcentraler skall inrättas i reglerade älvar. En prototyp för Umeälven togs i drift i mars 1992. Vattenkraftföretagen står för 80 % och SMHI för 20 % av kostnaderna som avser investeringar på ca 2 miljoner kronor per älv.

Regeringen föreslog i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 7) att det för budgetåret 1994/95 skulle anvisas ett ramanslag till Bidrag till Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut på 125 024 000 kronor varav 2,6 miljoner kronor skulle anvisas för att bygga upp hydrologisk prognos- och varningstjänst genom att bygga upp ett dammregister.

Riksdagen anvisade den 14 april 1994 det föreslagna anslaget (bet. 1993/94:TU23, rskr. 1993/94:245).

Mot bakgrund av SMHI:s redovisning av behovet av forskning om översvämningar tog regeringen upp vissa frågor om forskning om dammsäkerhet och översvämningar i propositionen 1989/90:90 om forskning. Regeringen beslutade år 1990 att under tre budgetår avsätta 3 miljoner kronor av energiforskningsmedel, för forskning om dammsäkerhet och översväm- ningar. Medlen skulle utbetalas till SMHI och fördelas av en särskild programkommitté. Resultatet redovisades år 1993.

Vattenkraftsutbyggnaden och sjöregleringarna har enligt programkommittén inneburit att frekvensen av extremt höga flöden har minskat betydligt i de utbyggda älvarna. Anledningen till detta är att vatten vanligen kan magasineras i regleringsmagasinen under flödesperioden. Höga flöden i reglerade vattendrag kan dock inte uteslutas eftersom vattnet måste släppas förbi när magasinen är fulla. Eftersom höga flöden är ovanligare i reglerade än i oreglerade system så är överraskningsmomentet större när de inträffar.

Programkommitténs sammanfattande bedömning är att extrema hydrologiska situationer följer ett naturligt slumpartat mönster, att skogs- och myrdikning har liten betydelse för stora översvämningar och att samhällsutbyggnaden inte är anpassad till den naturliga variabiliteten i de hydrologiska förhållandena. Det finns inte några tydliga indikationer på att frekvensen av eller risken för höga flöden i oreglerade vattendrag har ökat eller minskat under senare år. Det finns enligt kommittén inte heller någon tendens till att höga flöden är vanligare under vissa tidsperioder än under andra.

Under sommaren och hösten 1993 aktualiserades frågorna om dammsäkerhet genom kraftiga översvämningar i bl.a. Ångermanälven. Flödena i de reglerade vattendragen var inte speciellt höga i jämförelse med naturliga vårflöden. Däremot var flödena ovanligt höga för årstiden. En sen snösmältning och framför allt en regnrik sommar skapade förutsättningar för uppkomsten av höga sommartillflöden. Höga nederbördsmängder sommartid är särskilt svåra att prognostisera. Regnet var den utlösande faktorn i detta fall. Regnet och en hög vattenmättnad i marken gav upphov till en ovanligt stor tillrinning av ytvatten. Vattenmagasinen hade återfyllts under våren och försommaren och buffertmagasinen var otillräckliga för att dämpa de stora flödena. Stora vattenmängder fick spillas genom dammarnas öppningar för utrinning varvid vissa skador uppstod nedströms dammarna.

Den senaste översynen av rättsliga och organisatoriska frågor i samband med dammsäkerhet genomfördes år 1989. Underlaget var Dammsäkerhetsutredningens förslag som grundades på förhållanden som gällde för cirka tio år sedan. De åtgärder för dammsäkerhet och översvämningsskydd som därefter genomförts bör nu utvärderas och följas upp. De senaste årens erfarenheter av höga flöden kan också motivera en ny samlad genomgång av dammsäkerhetsfrågorna.

Dammägaren har ett grundläggande ansvar enligt vattenlagen. De höga flödena sommaren 1993 har inte föranlett regeringen att ifrågasätta det sätt på vilket dammägarna fullgör sin underhållsskyldighet enligt lagen. Staten har emellertid ett övergripande ansvar för dammsäkerheten och måste därför ha en insyn i de olika inblandades arbete såväl med dammsäker- heten som med de därmed förknippade frågorna. Som ovan beskrivits berör frågorna om dammsäkerhet och översvämningar i reglerade vattendrag en rad olika samhällsområden. Olika myndigheter har uppgifter inom dessa områden. Att tillskapa en egen ny myndighet för dammsäkerhet skulle inte vara ändamålsenligt. Däremot är det viktigt att olika myndigheter och andra samhällsorgan beaktar dammsäkerhetsfrågorna i sitt arbete.

Olika former för en mer samlad tillsyn och samråd kan behöva utvecklas. Tillsynen av verksamheten måste präglas av effektivitet, kompetens och oberoende.

Utredarens utgångspunkt skall i första hand vara att det uppnås en fullgod handlingsberedskap för extrema flödessituationer och en effektiv hantering av dammsäkerhetsfrågorna.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 mars 1995.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.1988:43), om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).