Kommittédirektiv

Offentlig underprissättning och subventioner på en konkurrensutsatt marknad

Beslut vid regeringssammanträde den 14 juli 1994

En särskild utredare skall kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att motverka de konkurrensproblem som kan följa av att offentlig näringsverksamhet underprissätts eller att privat näringsverksamhet helt eller delvis subventioneras med offent-liga medel.

Kartläggningen skall särskilt riktas in på att identifiera inom vilka områden och i vilka branscher en sådan offentlig under-prissättning och subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. Vid kartläggningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Utredarens förslag till åtgärder skall riktas in på att stärka möjligheterna till en konkurrensrättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns.

Utredaren skall vidare pröva om lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs eller bör ändras.

Den offentliga sektorn går mot en ökad marknadsorientering. Detta innebär att statens, kommunernas och landstingens verksamhet i ökad omfattning bedrivs i konkurrens med privata företag. Det är angeläget att detta sker i former som ger en konkurrens på lika villkor. Detta gäller t.ex. när det offentliga själv uppträder som aktör på marknaden, när verksamhet läggs ut på entreprenad hos privata företag eller när stat, kommuner och landsting i olika former stödjer eller främjar privat näringsverksamhet. Regler för och övervakning av statliga och kommunala stödåtgärder finns i EES-avtalet, avtalet mellan EFTA-staterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol och EES-lagen (1992:1317). Kommunallagen (1990:900) innebär ytterligare begränsningar för kommunalt stöd till näringslivet.

Förutsättningar för och kraven på offentlig och privat verksamhet är i grunden olika, bl.a. när det gäller sättet att finansiera verksamheten. Detta innebär att det finns en grundläggande risk för ojämlika konkurrensvillkor och kost-nadsskillnader mellan privat och offentlig verksamhet.

Skattesubventioner och underprissättning i egen verksamhet eller för att främja en viss utveckling i den privata sektorn kan härutöver skapa ojämlika konkurrensförhållanden antingen mellan den privata och offentliga sektorn eller mellan olika privata företag. Samtidigt kan marknadstillträdet för nya företag förhindras eller försvåras.

Skattefinansiering av offentlig verksamhet som bedrivs på områden som är utsatt för konkurrens kan emellertid inte generellt kritiseras. Skattefinansieringen kan ingå som ett led i en medveten politik att hålla nere prisnivån på en viss offentlig tjänst.

Här skapas på grund av politiska beslut en medveten underprissättning. Den behöver dock inte sätta konkurrensen ur spel även om det finns både offentliga och privata företag på marknaden. Kravet på konkurrensneutralitet bör dock innebära att alla företag på marknaden ges samma möjligheter att tävla om att få utföra den subventionerade verksamheten.

Det finns emellertid risk för att konkurrensen sätts ur spel om endast vissa delar av samma marknad får tillgång till en subvention eller om en viss del av en offentlig verksamhet bedrivs på en konkurrensutsatt marknad utan att verksamheten tillräckligt tydligt avskiljts ekonomiskt från övrig verksamhet. Brister i redovisning och kalkylering kan då leda till att hänsyn inte fullt ut tas till verksamhetens alla egentliga kostnader. Det kan gälla gemensamma kostnader såsom hyra för lokaler eller kostnader för en gemensam administration. I sådana fall upp-står en underprissättning som snedvrider konkurrensen emot andra delar av marknaden.

Konkurrensen kan också sättas ur spel om ett enskilt privat företag ges ekonomiska favörer att bedriva viss verksamhet, t.ex. om ett företags hyra för att driva restaurangverksamhet i en offentlig lokal sänks. En sådan subvention kan leda till en faktisk underprissättning som påverkar förutsättningarna för andra restaurangföretag på marknaden samtidigt som marknads-tillträdet för nya företag försvåras.

Konkurrensen på en marknad kan också snedvridas när statliga myndigheter och andra offentliga organ fördelar ekonomiskt stöd till privata företag, t.ex. inom ramen för arbetsmarknads- och regionalpolitiska åtgärder, eller när en näringsverksamhet inom ramen för en sådana politik bedrivs i offentlig regi.

Konkurrensproblem som uppstår på grund av offentlig underprissättning och subventionering har sedan länge upp-märksammats bl.a. i Konkurrensverkets handläggning. Det kan konstateras att konkurrenslagen (1993:20) ger vissa möjligheter att ingripa mot konkurrenssnedvridande förfaranden som är ett resultat av offentlig underprissättning.

En tillämpning av konkurrenslagens förbud förutsätter emellertid att det är fråga om ett konkurrensbegränsande samarbete mellan företag eller att ett dominerande företag missbrukar sin ställning på marknaden. I de fall som här beskrivits behöver agerandet som hindrar eller försvårar konkurrensen inte vara ett resultat av en dominerande ställning på marknaden.

Den som vidtar åtgärden behöver heller inte vara ett företag i konkurrenslagens mening. Så är t.ex. fallet när ett offentligt organ ger ett företag ekonomiskt stöd. Konkurrensverket gör därför i dessa fall normalt en bedömning från konkurrenssyn-punkt med utgångspunkt i verkets uppgift i sin instruktion att främja en effektiv konkurrens i den privata och den offentliga sektorn.

De frågor som berörs här kan heller inte prövas enligt den nya lagen (1994:615) om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling som trädde i kraft den 1 juli 1994. Lagen tar sikte på förfaranden i samband med offentlig upphandling.

I konkurrenslagen finns bestämmelser om uppgiftsskyl-dighet. Enligt lagens 45 § får Konkurrensverket om det behövs ålägga bl.a. kommuner och landsting som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten. Bestämmelsen har betydelse främst när det gäller att utreda eventuell underprissättning hos offentliga företag.

Ytterligare bestämmelser om uppgiftsskyldighet finns i lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och kon-kurrensförhållanden. Lagen ger möjlighet att skaffa uppgifter även i utredningar eller ärenden där det inte är fråga om tillämpning av konkurrenslagen. Enligt lagens 3 § kan näringsidkare åläggas att lämna uppgifter bl.a. om priser, intäkter, kostnader, vinster och andra förhållanden som kan påverka prisbildningen. Lagen har emellertid sin huvudsakliga bakgrund i andra förutsättningar för bevakningen på konkurrensområdet än vad som gäller i dag och tillämpas nu alltmer sällan.

Erfarenheterna visar att det är viktigt att åtgärder vidtas så att privata företag ges möjlighet att konkurrera på lika villkor vid en marknadsorientering av den offentliga sektorn. Det har företag och näringslivsorganisationer framhållit i olika samman-hang. Sveriges Industriförbund tog upp frågan om offentlig underprissättning och subventioner bl.a. i en skrivelse till Näringsdepartementet den 11 mars 1993. Förbundet föreslog att den nya konkurrenslagen kompletteras med bestämmelser som ger utökade möjligheter att pröva underprissättning till följd av kommunala eller statliga subventioner.

Frågan har också uppmärksammats av enskilda företag. Det finns bl.a. exempel på att offentligt understödda företag inrättat egna prövningsinstitut för att säkerställa att den egna verksamheten uppträder konkurrensneutralt på marknaden.

När det så gäller den kommunala sektorn har frågor om offentlig näringsverksamhet på en konkurrensutsatt marknad behandlats bl.a. i samband med en översyn av självkostnads-principen i kommunallagen och en lagreglering av principerna för kommunal avgiftssättning. I departementspromemorian Avgifter inom kommunal verksamhet - förslag till modifierad självkostnadsprincip (Ds 1993:16) föreslogs kompletterande bestämmelser i kommmunallagen med förbud mot att näringsverksamhet skattesubventioneras på ett sätt som hämmar konkurrensen. Förslaget ledde inte till lagstiftning bl.a. på grund av att frågan bedömdes ha en mer konkurrensrättslig och generell giltighet.

Näringsutskottet har berört frågan om konkurrenssned-vridande subventioner i betänkandet Särskilda konkurrens-regler för lantbruket (1993/94:NU23). I en motion framhölls att Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna måste ta hänsyn till konkurrensaspekterna vid sin bidragsgivning och att det är angeläget att uppmärksamma de konflikter som uppkommer då skattefinansierade åtgärder slår ut självbärande verksamhet.

Utskottet uttalade med anledning av motionen att det är angeläget att olika offentliga stödåtgärder utformas så att de inte snedvrider konkurrensen mellan enskilda företag. Utskottet, som konstaterade att Delegationen för avreglerings-frågor (dir. 1993:113) föreslagit att regeringen låter utreda följderna av och föreslå åtgärder mot bidrag från offentliga organ till enskilda företag, välkomnade att dessa frågor ägnas ökad uppmärksamhet.

Vid arbetet med en ny konkurrenslag aktualiserades frågan om en översyn av lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden.

En särskild utredare skall kartlägga hur offentlig underpris-sättning och subventioner påverkar möjligheterna till en konkurrens på lika villkor på en konkurrensutsatt marknad.

Kartläggningen skall särskilt riktas in på att identifiera inom vilka områden eller i vilka branscher en sådan offentlig underprissättning eller subventionering förekommer och vilka typiska konkurrensproblem detta ger upphov till. Vid kartlägg-ningen skall de små och medelstora företagens situation och problem särskilt uppmärksammas.

Kartläggningen skall avse de problem som kan uppstå från konkurrenssynpunkt både när det offentliga uppträder som aktör på marknaden och när det offentliga på olika sätt stöder eller främjar privat näringsutövning. Vid kartläggningen skall beaktas om studier som berör utredarens område nyligen har genomförts av andra. Så har t.ex. Konkurrensverket i juni 1994 presenterat rapporterna "Sambruk i offentlig sektor" och "Offentligt stöd till näringslivet" .

I de fall kartläggningen berör av statsmakterna sanktione-rade stödformer skall kartläggningen riktas in på de kon-kurrensproblem som kan uppkomma vid tillämpningen av det aktuella stödet i ett enskilt fall. Det ingår däremot inte i utredarens uppgift att utvärdera stödformen som sådan.

Om utredaren finner att kartläggningen ger anledning till åtgärder skall förslag till sådana åtgärder presenteras. Förslagen skall riktas in på att stärka möjligheterna till en konkurrens-rättslig eller annan prövning av de konkurrensproblem som finns.

Det står emellertid utredaren fritt att lämna förslag även till andra åtgärder. Exempel på sådana åtgärder kan vara att skapa handlingsregler för hur konkurrensneutralitet så långt möjligt skall kunna säkerställas när offentliga myndigheter tillämpar olika typer av stödregler.

Utredaren skall vidare pröva om lagen (1956:245) om uppgiftsskyldighet rörande pris- och konkurrensförhållanden behövs. Om utredaren finner att den behövs och det finns skäl för ändringar av lagen skall förslag till sådana ändringar läggas fram.

Utredaren skall under arbetet samråda med kommittéer och särskilda utredare som har uppgifter med anknytning till utredarens uppdrag, t.ex. utredningen för kartläggning och redovisning av statliga subventioner (dir. 1994:13) och utred-ningen för fredstida utnyttjande för civila ändamål av resurser avsedda för försvarsändmål (dir. 1994:61).

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att redovisa regional-politiska konsekvenser ( dir. 1992:50).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 november 1995.