Sammanfattning av uppdraget

Den särskilde utredaren med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol (1993 års oljelagringsutredning) ges närmare riktlinjer för uppdraget i vad avser finansieringen av oljelagring för krigssituationer. Som utgångspunkt för arbetet gäller att näringslivet i fortsättningen skall svara för finansieringen av såväl denna lagring som lagringen för s.k. fredskriser.

Bakgrund

Regeringen bemyndigade den 18 februari 1993 chefen för Näringsdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Enligt direktiven (dir. 1993:18) skulle utredaren redovisa den första etappen i sitt arbete senast den 30 september 1993. Denna del av uppdraget avsåg behovet av oljelagring för krigssituationer, dvs. situationer då landet vid en stormaktskonflikt i Europa antingen har dragits in i krig eller står neutralt. I den första etappen ingick också frågan om kostnader och tidsplan för att genomföra en omstrukturering av den statliga oljelagring som sköts av Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK). Uppdraget omfattar inte den militära lagringen inom försvarsmakten.

Utredaren överlämnade i slutet av september delbetänkandet Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87). I betänkandet föreslogs att beredskapslagringen av olja inför krigssituationer skulle anpassas till behovet enligt de planeringsförutsättningar för totalförsvaret som nu gäller, vilket innebär en kraftig minskning av nuvarande lager. Vidare föreslogs att de statliga civila beredskapslagren av olja skulle avvecklas helt till utgången av juni 1999. I stället skulle lager byggas upp i näringslivet under treårsperioden 1996/97-1998/99. Enligt förslaget borde, innan denna uppbyggnad inleds, senast under hösten 1995 en översiktlig avstämning göras av om några förutsättningar ändrats som borde påverka lagrens storlek och sammansättning.

Förslaget innebär att den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer efter en femårig övergångstid genomförs helt av enskilda företag i anslutning till deras kommersiella hantering av oljeprodukter. Staten förutsätts liksom nu ha det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeområdet inför kriser av skilda slag. Detta innebär enligt utredaren att statsmakterna fastställer målen eller ambitionsnivån för beredskapen och att en myndighet - exempelvis NUTEK - genomför analyser av tillgångar och behov, förbereder konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över lagringen.

I det fortsatta arbetet skall utredaren överväga bl.a. frågor om ansvarsfördelning, organisation och finansiering av den samlade beredskapslagringen av olja. Uppdraget innefattar alltså i denna del även lagringen för s.k. fredskriser, som nu ombesörjs av oljehandelsföretag och storförbrukare på grundval av den lagringsskyldighet som föreskrivs i lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol.

I betänkandet framhålls att detta arbete förutsätter överläggningar med företrädare för berörda intressen. För att dessa överläggningar skall kunna bedrivas målinriktat och leda till avsett resultat inom rimlig tid är det enligt utredaren önskvärt att regeringen beslutar att den föreslagna fördelningen av uppgifter skall ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.

Betänkandet har remissbehandlats. Regeringen avser att i februari 1994 överlämna en proposition till riksdagen med förslag om beredskapslagring av olja för krigssituationer.

Ansvarsfördelning och finansiering

Utredarens förslag om att den statliga beredskapslagringen genom NUTEK skall avvecklas helt och att näringslivet efter en övergångstid skall ha hand om lagringen för krigssituationer har godtagits av alla remissinstanser. Enighet råder om att en sådan ordning ger förutsättningar för såväl ökad effektivitet i verksamheten som bättre tillgänglighet för lagren. Vissa remissinstanser har dock anslutit sig till ett särskilt yttrande av de sakkunniga i utredningen som företräder näringslivets organisationer. Där uttalas att lagringen skall ses som en statlig angelägenhet och att lagren följaktligen skall ägas av staten. Om näringslivet skall genomföra lagringen enligt utredarens förslag är det, menar man, en självklar förutsättning att staten ersätter företagen för denna hantering.

Utredarens fortsatta arbete skall grundas på den fördelning av uppgifter inom beredskapslagringen som föreslås i delbetänkandet. Som framgått innebär detta att lagringen även för krigssituationer skall genomföras av näringslivet. I betänkandet tas inte ställning till om denna uppgift skall begränsas till hanteringen av lagren eller om den skall innefatta också ägande och finansiering av dem.

Enligt de ursprungliga direktiven skall utredaren utgå från att kostnaderna för beredskapslagringen av olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående kostnadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad belastning på statsbudgeten. Detta gäller oavsett vilka lösningar som väljs i fråga om ansvarsfördelning och organisation. Eftersom konturerna av den framtida lagringen för krigssituationer nu framträder klarare kan mer preciserade riktlinjer för utredarens arbete med finansieringsfrågan ges.

Hittills har ansvaret för finansieringen av kostnaderna för beredskapslagringen av olja fördelats mellan staten och näringslivet på skilda sätt. Fram till år 1987 var oljehandeln och storförbrukarna enligt lag skyldiga att hålla lager för krig och avspärrning som var anpassade till de då gällande kraven på relativt lång uthållighet. Genom 1987 års totalförsvarsbeslut övertog staten ansvaret för huvuddelen av den civila krigslagringen, medan oljehandeln och vissa storförbrukare ålades att hålla lager för fredskriser. Denna omläggning ledde till en väsentlig minskning av lagringsskyldigheten för de berörda företagen. Den medförde samtidigt att de volymer som företagen i fortsättningen var skyldiga att lagra kunde integreras med den kommersiella lagringen, vilket innebar betydande fördelar för företagen.

Utredarens förslag innebär att också krigslagringen skall integreras med företagens övriga oljelagring. Syftet är främst att lösa de problem med inkurans och låg tillgänglighet som kännetecknar den nuvarande statliga lagringen. Någon fysisk avgränsning mellan de skilda slagen av lager kommer alltså enligt förslaget knappast längre att finnas annat än i sådana fall då åtskild lagring är nödvändig med hänsyn till särskilda krav på tillgänglighet eller skydd för krigslager.

En utgångspunkt för utredaren skall vara att finansieringen av oljelagringen för såväl krigssituationer som fredskriser i fortsättningen åvilar näringslivet. Därvid skall ett enhetligt och lättadministrerat system eftersträvas. Den lösning som ligger närmast till hands är att lagringsskyldigheten enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol utvidgas så att den omfattar också behoven vid neutralitet och krig. I likhet med vad som gällde fram till år 1987 torde med en sådan modell kostnaderna för lagringen i sista hand få bäras av användarna.

I sammanhanget kan erinras om den syn på ansvaret för finansiering av beredskapsåtgärder på energiområdet som har kommit till uttryck i tilläggsdirektiven (dir. 1993:93) till Ellagstiftningsutredningen. Enligt dessa direktiv skall elbranschen i allt väsentligt bära kostnaderna även för sådana åtgärder som motiveras enbart av beredskapsnyttan. Det är från rättvise- och konkurrenssynpunkt önskvärt att liknande principer för fördelning av beredskapskostnader skall tillämpas för alla energislag. Detta gäller inte bara för olja utan även för kol, som ingår i utredarens uppdrag, och för naturgas, som ligger utanför uppdraget. I viss utsträckning kan dock hänsyn behöva tas till särskilda förhållanden inom respektive bransch.

Med beaktande av detta skall utredaren lägga fram ett förslag till finansiering av oljelagringen för krigssituationer. Utredaren skall därvid översiktligt analysera de ekonomiska konsekvenserna för berörda intressenter av den angivna finansieringsmodellen. Särskilt skall beaktas effekterna av en utvidgad lagringsskyldighet på kapitalbindning och soliditet inom oljehandeln. Det är också angeläget att systemet ges en i möjligaste mån konkurrensneutral utformning.

Mot bakgrund av sin analys bör utredaren överväga behovet av ändringar i gällande lagstiftning eller andra åtgärder i syfte bl.a. att motverka eventuella negativa effekter för de berörda företagen av den ändrade finansieringsmodellen.

Tillsyn

En överföring av uppgiften att genomföra krigslagringen av olja från staten till näringslivet innebär ökade krav på myndighetstillsyn. Den nuvarande tillsynen genom NUTEK riktar sig i huvudsak mot den lagring för fredskriser som sker hos oljehandeln och vissa storförbrukare. När lagringsskyldigheten utvidgas till att omfatta också lager för krigssituationer måste företagen redovisa dessa lager särskilt i förhållande till fredskrislager och kommersiella lager. Tillsynsmyndigheten bör ha goda möjligheter att fortlöpande kontrollera att beredskapslager av respektive produkt faktiskt hålls i lager i enlighet med de föreskrifter som meddelats.

Utredaren skall överväga hur tillsynen av beredskapslagringen hos de lagringsskyldiga företagen kan förbättras. Också behovet hos myndigheten av resurser för att säkerställa en fullgod tillsyn skall prövas.

Tillsynen över oljelagringen utövas för närvarande av NUTEK. Utredaren skall utgå från att NUTEK även i fortsättningen skall ha denna uppgift. Detsamma gäller de planerings- och samordningsuppgifter beträffande oljelagringen som följer bl.a. av NUTEK:s roll som ansvarig myndighet för funktionen Energiförsörjning inom totalförsvarets civila del.

Redovisningen av arbetet

Enligt de ursprungliga direktiven skall utredaren slutligt redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 1994, med möjlighet att särskilt redovisa den del av uppdraget som gäller frågor om beredskapslagring av kol senast den 30 juni 1994.

Utredaren bör kunna redovisa utredningsuppdraget i dess helhet, dvs. innefattande också de återstående frågorna om oljelagringen, senast den 30 juni 1994.