Beslut vid regeringssammanträde den 17 augusti

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas, med uppdrag att följa upp och utvärdera samt lämna förslag i syfte att utveckla det system för statsbidrag och utjämning för kommuner respektive landsting som avses träda i kraft den 1 januari 1996.

Bakgrund

År 1993 infördes ett nytt statligt utjämningsbidrag för kommuner. Bidraget ersatte skatteutjämningsbidraget och ett antal specialdestinerade statsbidrag. Samtidigt avskaffades den allmänna och den särskilda skatteutjämningsavgiften för kommuner samt avräkningsskatten. För landstingen bibehölls det tidigare skatteutjämningsbidraget och ersättningarna till sjukvårdshuvudmän m.m., men även för landstingen slopades vissa specialdestinerade statsbidrag och avräkningsskatten. Skatteutjämningsavgiften för landsting avskaffades fr.o.m. år 1994. Det statliga utjämningsbidraget till kommuner infördes efter förslag från Kommunalekonomiska kommittén (SOU 1991:98). Vid remissbehandlingen framfördes kritik mot förslaget. Kritiken gällde framför allt den del i bidragssystemet som avsåg utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader. Vissa smärre justeringar av förslaget gjordes i avvaktan på ytterligare utredningsarbete. För att mildra genomslaget av framför allt kostnadsutjämningen infördes också vissa övergångsregler för åren 1993 och 1994. Ett annat problem med det nya bidragssystemet var att det inte omfattade alla kommuner och därmed inte heller innebar en långsiktigt hållbar utjämning av skatteinkomsterna. Mot denna bakgrund startades ett antal utredningsarbeten.

En särskild utredare tillkallades, med uppgift att föreslå en modell för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader för kommuner. Utredaren presenterade sina förslag i juni 1993 i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Betänkandet remissbehandlades under hösten 1993. Samtliga kommuner och landsting ingick bland remissinstanserna. En arbetsgrupp inom Finansdepartementet fick i uppdrag att belysa olika modeller för inkomstutjämning. Arbetet redovisades i oktober 1993 i rapporten Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68). Rapporten remissbehandlades. Ett urval kommuner och landsting ingick bland remissinstanserna. En särskild utredare tillkallades, med uppgift att se över utjämningssystemet för landsting och landstingsfria kommuner. Förslagen presenterades i maj 1994 i betänkandet Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). Betänkandet remissbehandlades under sommaren 1994. Samtliga landsting och landstingsfria kommuner ingick bland remissinstanserna, liksom samtliga länsförbund inom Svenska Kommunförbundet. I december 1993 tillsattes en parlamentariskt sammansatt beredning med uppgift att föreslå hur statens bidrag till kommuner och landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skulle utformas från och med den 1 januari 1996. Beredningen skulle därvid väga samman det underlag och de förslag som tagits fram i de ovan nämnda utredningarna samt de synpunkter som framförts vid remissbehandlingarna och ta fram ett samlat förslag med bred politisk förankring. Beredningen, som antog namnet Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn, presenterade sina förslag i november 1994 i betänkandet Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting (SOU 1994:144). Betänkandet remissbehandlades fram till den 31 januari 1995. Samtliga kommuner och landsting ingick bland remissinstanserna.

Utjämningen av strukturellt betingade kostnadsskillnader

Den del av utjämningssystemet som har varit föremål för de största utredningsinsatserna och också för den mest omfattande kritiken är metoden för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader.

Strukturkostnadsutredningen

Det förslag som presenterades i det tidigare nämnda betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna innebar i huvudsak följande.

• Kostnadsutjämningen bör utformas enligt den s.k. standardkostnads- metoden, som främst innebär att varje verksamhet behandlas för sig när det gäller att utröna vilka faktorer som påverkar kostnaderna. Den modell som används för att beräkna kostnadsskillnader väljs utifrån förutsättningar och tillgängliga data inom respektive verksamhet.
• Kostnadsutjämningen baseras så långt möjligt på objektiva och opåverkbara faktorer.
• Kostnadsutjämningen bör endast avse obligatoriska verksamheter.

Förslaget fick vid remissbehandlingen i huvudsak ett positivt bemötande när det gäller angreppssättet och metoderna. Många remissinstanser framhöll att utredningen hade tagit ett stort steg framåt när det gäller att analysera kostnadsskillnader i olika verksamheter och att implicera resultaten i en samlad modell. Förslaget kritiserades dock från olika utgångspunkter, framför allt för att valet av beräkningsmodeller och faktorer för olika verksamheter delvis blir subjektivt och kan ifrågasättas eftersom det kommer att kunna gynna eller missgynna vissa kommuner. En annan fråga där det fanns mycket skilda uppfattningar gäller huruvida s.k. frivilliga verksamheter skall ingå i kostnadsut- jämningen eller ej. Detta har relativt stor betydelse eftersom det finns regionala skillnader i fråga om hur stor andel av kostnaderna som de frivilliga verksamheterna utgör.

De delar av kostnadsutjämningen som blev föremål för mest kritik är barnomsorg, äldreomsorg och individ- och familjeomsorg samt avsaknaden av kostnadsutjämning för frivilliga verksamheter. När det gäller barnomsorg och individ- och familjeomsorg ifrågasattes framför allt vissa av de använda faktorerna som skall förklara kostnadsskillnader.

Landstingsekonomiska utredningen

En modell för kostnadsutjämning för landsting presenterades av Landstingsekonomiska utredningen i betänkandet Inomkommunal utjämning. Förslaget innebar att kostnadsutjämningen för landsting bör utformas på samma sätt som den nyss beskrivna kostnadsutjämningen för kommuner, dvs. bygga på standardkostnadsmetoden och baseras på objektiva och opåverkbara faktorer. Kritiken från remissinstanserna kom främst att riktas mot de delar av förslaget som avser kostnadsutjämning inom hälso- och sjukvården, inte minst att modellen baseras på ett alltför begränsat kostnadsunderlag. Även den del som avsåg kollektivtrafiken kritiserades.

Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn

Det samlade förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem som presen- terades av Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn bygger i stor utsträckning på de nu redovisade utredningsförslagen. Vissa förändringar av kostnadsutjämningen gjordes emellertid utifrån den kritik som hade framförts av remissinstanserna, främst en modifiering av kostnadsutjämningen för äldreomsorg och gymnasieskola samt en utvidgning av kostnadsutjämningen till att också avse sådana icke verksamhetsanknutna kostnader som är förenade med arbetslöshet, befolkningsminskning och ett svagt befolkningsunderlag.

Ett nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting fr.o.m. år 1996

I 1995 års kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150, bil.7) har regeringen presenterat ett förslag till nytt bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting som i stor utsträckning bygger på förslagen från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn. Utgångspunkten för utjämningssystemet är att alla kommuner respektive landsting, genom utjämningen, skall tillförsäkras likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet, oberoende av vilken nivå på skattesats, service, effektivitet och avgifter som den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget väljer. En kommun eller ett landsting som t.ex. väljer en servicenivå som är högre än den genomsnittliga, måste i princip finansiera denna med en i förhållande till genomsnittet högre skattesats, högre avgiftsnivå eller högre effektivitet. Vid beredningen av förslaget inför kompletteringspropositionen har ytterligare modifieringar gjorts av Statsbidragsberedningens förslag till kostnadsutjämning. Delar i kostnadsutjämningen har givits en större tyngd och ett särskilt tillägg till små landsting har tillkommit. Regeringens förslag innehåller följande huvuddelar.

• En långtgående, inomkommunalt finansierad inkomstutjämning för både kommuner och landsting. Efter utjämning skall alla kommuner och landsting ha en skattekraft som motsvarar genomsnittet för landet.
• En inomkommunalt finansierad utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner respektive landsting för obligatoriska och vissa frivilliga verksamheter och vissa icke verksamhetsanknutna kostnader. Utjämningen baseras på opåverkbara faktorer som skall uttrycka skillnader i behov och struktur inom respektive verksamhet.
• Generella, invånarbaserade statsbidrag för kommuner respektive landsting.
• Det nya systemet införs successivt under en period om åtta år. Den högsta tillåtna, årliga bidragsminskningen föreslås uppgå till 250 kronor per invånare för kommuner (500 kronor per invånare för vissa kommuner) och 150 kronor per invånare för landsting. Den högsta sammanlagda bidragsminskningen för hela införandeperioden föreslås uppgå till 2 000 kronor per invånare för kommuner (4 000 kronor per invånare för vissa kommuner) och 1 200 kronor per invånare för landsting.

Det nya utjämningssystemet skall enligt regeringens förslag bli föremål för en löpande uppföljning, utvärdering och utveckling. En parlamentarisk beredning skall tillsättas. Förändringar i systemet skall kunna göras efter två år. Riksdagen har ställt sig bakom de av regeringen föreslagna grundläggande principerna för bidrags- och utjämningssystemet när det gäller syfte, inriktning, omfattning och ikraftträdande (bet. 1994/95:FiU19, rskr. 1994/95:416 resp. 417). Den föreslagna lagregleringen av systemet har dock avslagits med hänvisning till att grundlagsenligheten bör ses över ytterligare. Regeringen skall därför återkomma till riksdagen med ett nytt lagförslag i sådan tid att det kan träda i kraft den 1 januari 1996. Förslaget bör åstadkomma samma utjämningseffekter som det föreliggande förslaget.

Införandet av det nya utjämningssystemet

Utfallet av det nya bidrags- och utjämningssystemet innebär för många kommuner och landsting stora avvikelser i bidragstilldelning jämfört med nuläget. Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn föreslog att systemet skulle införas under en period om fyra år, och att såväl bidragsökningar som -minskningar skulle begränsas under denna period. I kompletteringspropositionen föreslås en mildare övergång till det nya systemet för att undvika omedelbara och drastiska förändringar av bidragen. Särskilda införanderegler föreslås således gälla under en period om åtta år från införandet år 1996. Enligt regeringens förslag skall den merkostnad som därmed uppstår, för år 1996 finansieras med sådana medel som kommunsektorn annars skulle erhållit som kompensation för de höjda arbetsgivaravgifterna i samband med EU-inträdet. Regeringens förslag har i princip antagits av riksdagen. Införandereglerna bygger dels på att "förlorande" kommuner och landsting får särskilda tillägg till bidraget under införandeperioden, och att "vinnande" kommuner får avdrag från bidraget under de tre första åren. Tilläggen och avdragen beräknas i 1995 års nivå. Eftersom summan av tilläggen är större än summan av avdragen måste återstoden finansieras, vilket som nämnts i första hand sker genom att alla kommuner och landsting får avstå den utlovade kompensationen för de höjda arbetsgivaravgifterna vid EU-inträdet. Om modellen för kostnadsutjämning blir föremål för förändringar efter två år, kommer detta att påverka bidragsfördelningen. I så fall kan också införandereglernas effekter behöva ses över. Med utgångspunkt i att statsbidragsnivån är given måste införandereglernas konstruktion och merkostnadernas finansiering bli en avvägning mellan å ena sidan hur snabbt en förändrad modell skall få slå igenom och å andra sidan vem som skall betala till dem som får minskade bidrag till följd av förändringarna, och hur mycket.

Uppdraget

Kostnadsutjämningen för kommuner respektive landsting baseras på ett omfattande underlag och modeller som skall fånga komplexa samband. Många synpunkter har framkommit vid remissbehandlingen av de olika förslagen, vilket bl.a. speglar svårigheterna att utforma modeller som kan betraktas som helt rättvisa. Regeringen uttalar i kompletteringspropositionen att det nya utjämnings- systemet innebär mer likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att bedriva sin verksamhet. Systemet för kostnadsutjämning måste emellertid bli föremål för en löpande uppföljning och utvärdering.

Systemet måste också utvecklas, särskilt i de delar där det redan vid införandet står klart att modellen eller faktorerna behöver förbättras. Mot denna bakgrund bör en parlamentarisk kommitté tillsättas, med uppgift att dels se över ett antal faktorer i kostnadsutjämningen, dels beakta helheten samt utvärdera reformen. Kommittén skall i första hand följa upp och utvärdera det system för kostnadsutjämning som träder i kraft år 1996 och lämna förslag till förändringar för att förbättra systemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive landsting. De verksamhetsområden som bör prioriteras är barnomsorg, hälso- och sjukvård, kollektivtrafik samt individ- och familjeomsorg. Utfallet av kostnadsutjämningen bör utifrån bredast möjliga underlag följas upp och stämmas av mot den verkliga utvecklingen i respektive verksamhet. Kostnadsutjämningens hållbarhet över tiden bör också uppmärksammas. Kommittén bör i sitt arbete i tillämpliga delar överväga vad som framförts vid remissbehandlingen av i första hand förslagen från Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn. Kommittén är oförhindrad att föreslå sådana förändringar i de gällande införandereglerna som anses påkallade med anledning av förslag till förändringar i kostnadsutjämningen.

Redovisning av uppdraget

Kommittén bör bedriva sitt arbete så att förslag till förändringar kan läggas fram för riksdagen i sådan tid att de kan träda i kraft år 2000. Förslag om förändringar som kommittén finner bör träda i kraft redan år 1998 bör presenteras senast den 15 oktober 1996. Kommittén får avge delbetänkanden under arbetets gång. Kommittén skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittér och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska effekter (dir. 1992:50) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).