Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer : betänkande

Innehållsförteckning

Tekniska beskrivningar

l Beräkning det statliga utjämningsbidraget till kommuner

av 2 Beräkningar strukturkostnadsindex med hjälp av

av regressionsanalys Förändringar statsbidragen till landsting 17

av Beräkning skattereformens effekter för kommuner och

av landsting 21

Tabeller

Statsbidrag till kommuner för verksamhetsåret 1991 i

invånare i relevanta åldersgrupper. 28 kronor per

2a. Utgångslägen kommun i 1991 års bidragsnivå efter

per beslutade reformer och kommitténs förslag till kvittningar Miljoner kronor. 44

m.m. 2b. Samma tabell 2a i kronor per invånare. 62

som men Folkmängd, utdebitering och skattekraft 1991 per kommun, samt tillskjutande skatteunderlag, grundbelopp, strukturkostnadsindex, strukturtillägg/avdrag, tillägg för befolkningsminskning och totalt bidrag per kommun i miljoner kronor enligt kommitténs förslag till nytt utjämningsbidrag. 80

Totalt bidrag kommun efter beslutade reformer,

per kommitténs förslag till kvittningar utgångsläge 1 4

m.m. och med ett nytt utjämningsbidrag i miljoner kronor, samt effekten det föreslagna bidraget i förhållande till

av utgångsläge 4 i kronor skattekrona samt i procent av

per totala kostnader. Dessutom skillnaden åren 1992 och 1997 i mellankommunala kostnadsutjämningen till följd av äldrereformen 94

4 Innehållsförteckning

Sammanlagd utdebitering kommun och landsting

per kommun 1991 och sammanlagd effekt de

av nya bidragssystemen i kronor per skattekrona. För Stockholms län anges också det inomnegionala skatteutjâmningsbidraget dels i milj. kr., dels den sammantagna effekten inkl. bidragssystemet i kr. /skkr. om det upphör 110

Ekonomiska effekter per kommun av att lägga in bidragen till enskilda vägar i det statliga utjärrmingsbidraget, samt bidragens faktiska fördelning på kommuner 1991 tusental kr.. 118 statsbidrag till landsting för verksamhetsåret 1991 i kronor per invånare. 126 8a. Utgångslägen per landsting i 1991 års bidragsnivâ efter beslutade reformer och kommitténs förslag till kvittningar m.m. Miljoner kronor. 128 8b. Samma som 8a men i kronor invånare. 130

per Utfall per landsting av det föreslagna bidragssystemet i miljoner kronor samt effekten det föreslagna bidraget i

av förhållande till utgångsläge 3 i kronor skattekrona

per respektive i procent av totala kostnader egen konsumtion. 132 10. Effekten av skattereformen redovisad kommun. 134

per 11. Effekten av skattereformen för landsting och landstingsfria kommuner. 141

1 av det statliga Beräkning ämningsbidraget till kommuner utj

I det följande görs teknisk beskrivning av hur det föreslagna utjäm-

en ningsbidraget till kommuner skall beräknas.

Utjämningsbidraget består av tre delar:

utjämning skatteinkomster till generell garantinivå - av upp en

tillägg eller avdrag för strukturella förhållanden -

tillägg för befolkningsminskning -

Den generella garantiniván fastställs dels utifrån den totala ekonomiska

skall gälla för statsbidraget, dels utifrån den skattekraft per ram som kommun gäller för bidragsåret och dels utifrån den enhetliga

som skattesats som skall tillämpas.

Utifrån den generella inkomstgaranti-nivån beräknas för varje kommun det tillskjutande skatteunderlag som kommunen är berättigad till. Detta beräknas 95% skillnaden mellan kommunens egen skattekraft,

som av uttryckt i skattekronor invånare, och det s.k. garantiskatteunderlaget,

per

är det antal skattekronor kommun motsvarar den generella som per som inkomstgarantin.

Exempel: Kommun A har totalt 10 invånare och 100 skattekronor, d.v.s. skattekraft på 10 skkr/inv. Medelskattekraften är 12 skkr/inv,

en varmed kommunens skattekraft motsvarar 83%. Den garanterade

egen skattekraften är 150% av medelskattekraften, d.v.s. 18 skkr/inv. Kommunens tillskjutande skatteunderlag skall vara 95% av skillnaden mellan 18 och 10 skkr/inv 8skkr gånger antalet invånare 10, dvs. 95% av 80 skkr. Kommunens tillskjutande skatteunderlag blir 76 skattekronor. Läggs dessa till kommunens egna 100 skkr, innebär det att kommunen med tillskjutande skatteunderlag kommer upp i en skattekraft på totalt 176/10 17,6 skkr/inv, vilket motsvarar 147% av medelskattekraften.

Kommunens grundbelopp beräknas genom att det tillskjutande skatteunderlaget, här 76 skattekronor, mulipliceras med den enhetliga skattesatsen. Om denna är 10 kr, blir kommunens grundbelopp 76 10

760 kronor.

Kommunens strukturtillägg/avdrag, skall läggas till eller dras ifrån

som grundbeloppet, beräknas utifrån kommunens strukturkostnadsindex, antalet invånare i kommunen samt den fastställda genomsnittskostnaden

invånare i riket, vilken tagits fram utifrån kommunernas räkenskapsper sammandrag.

6 Beräkningar av det statliga udämningsbidraget...

Exempel: Kommunen har ett strukturkostnadsindex på 102, vilket innebär att kommunen p.g.a. sin struktur kan förväntas ha 2% högre kostnader än genornsnittskommunen. Kommunens strukturtillägg beräknas som 2% av genomsnittskostnaden per invånare, vilken i detta fall antas vara 10 000, dvs. 200 kr, gånger antalet invånare 10 i exemplet, vilket ger ett tillägg om 200 10 2 000 kr.

Kommunen kan få tillägg för bqfolkrzingsminskning om befolkningen minskat med mer än 2% under den senaste femårsperioden. Tillägget beräknas som 40 % av medelskattekraften per invånare för den minskade befolkning som överstiger 2%.

Exempel: Om kommunen förlorat 12 personer, motsvarande 4%

av befolkningen under en femårsperiod, utgår tillägg ñr 6 av dessa. Tillägget skall utgöra 40% av medelskattekraften per invånare, son1 här antas uppgå till 18 skkr, gånger antalet minskade invånare utöver 2%, dvs gånger den enhetliga skattesatsen som hår sätts till 10 kronor. Tillägget blir således 0,4 18 6 10 432 kronor.

2 Beräkningar av

strukturkostnadsindex

med hjälp av regressionsanalys

av ekonom Tom Nilsson

Inledning

Kommunalekonomiska kommittén har haft till uppgift att föreslå ett nytt bidragssystem. En del i detta arbete är att finna metod för att fastställa en sådana strukturella skillnader mellan komunema som har betydelse för kostnaderna. I denna rapport redovisas ett arbete som har syftat till att skapa system för utjämning strukturella skillnader byggt på ett av objektiva förhållanden. En metod redovisas bygger tanken att som sambanden mellan kommunala kostnader och olika strukturella faktorer kan fastställas med hjälp statistiska metoder, då främst regressionsanaav lys. Utifrån dessa samband skapas ett strukturkostnadsindex för varje kommun, kan läggas till grund för strukturkompensationen. som I avsnitt 1 presenteras ett förslag till möjlig definition av struktur. en I avsnitt 2 görs kortfattad genomgång regressionsanalysens en av möjligheter och syftet med dess användning i detta sammanhang. I avsnitt redovisas den teknik använts vid försöken att samma som identifiera kommunala skillnader vad avser servicegrad och resursutnyttjande. En modell Br testning med regressionsanalys kan formuleras på flera sätt. I avsnitt 3 presenteras den modellspeciñkation valts, samt de som överväganden legat bakom detta val. som De kostnadsdata hämtats från kommunernas räkenskaper har som bedömts behöva modifieras något inför beräkningarna. De förklarande bestämts ingå i modellen kan operationellt definieras olika. variabler som Bakgrunden till modifieringar och kriterier för val av faktorer presenteras i avsnitt 4. I det 5:e avsnittet presenteras resultaten av beräkningarna. I det 6:e presenteras ett exempel på formulering av strukturkostnadsindex. I det 7:e avsnittet görs några avslutande kommentarer till arbetet.

Struktur

En strukturkostnad kan sägas kostnad inte kan undvikas. vara en som Uppfattningen att strukturkostnader bör utjämnas har sin grund i att omfattningen oundvikliga kostnader varierar mellan kommunerna. av

8 Beräkningar strukturkostnadsirzdex med hjälp regressionsanalys av av

Det är troligen omöjligt att finna faktorer är helt oberoende som av kommunens agerande, målet bör rimligen att finna adekvata men vara faktorer som kommunen i så liten grad möjligt är i stånd som att påverka. Kommunens tjänster riktar sig i olika omfattning till olika åldersgrupper. Barn och gamla utgör grupper som i högre grad än andra innebär kostnader för kommunerna. Variationen i ålderssammansättningen mellan kommunerna står i positiv relation till de kostnader en kommunerna har för sin verksamhet. Även in- och utflyttning är om möjlig är det befogat att betrakta skillnader i ålderssammansättning som en strukturfaktor. Ålderssammansättningeni kommunen bör alltså vara en av de faktorer som ingår vid konstruktionen ett strukturkostnadsav index. En annan möjlig strukturfaktor är den sociala strukturen i kommunen. Eftersom många sociala problem huvudsakligen direkt eller indirekt är kommunala angelägenheter och kan leda till kostnader för kommunen kan det vara befogat att dessa strukturella. se som Det är i vissa hänseenden en nackdel att ha den kommunala verksamheten spridd över stora landytor. Att hela, eller stor del befolkningen av är utspridd utanför tätort innebär högre kostnader för kommunen jämfört med om samma befolkning är samlad i ett fåtal tätorter. Det totala antalet kvadratkilometer kommun består är knappast påverkbart, även en av om kommunindelningsreformer är tänkbara. Tätortsbildningen är i någon mån påverkbar, men kommunen måste ändå ha förhållandevis små anses möjligheter att styra invånarnas bosättning. Det är därför rimligt att betrakta gleshet som en strukturfaktor. Kostnaderna för att bedriva kommunal verksamhet varierar också med var i landet den bedrivs. Ju svårare klimatet är desto högre bör kostnadema vara. En klirnatfaktor bör därför också finnas med som en strukturfaktor. De fyra presenterade faktorerna kan betraktas som en rninimiuppsättning strukturfåktorer. Denna uppsättning kan uppfattas otillräcklig. som På teoretiska grunder kan t.ex. folkminskning förväntas bidra till höga kostnader per invånare. En hög kvinnlig förvärvsfrekvens kan också bidra till höga kostnader för bamtillsynen. Även andra faktorer är tänkbara. Operationaliseringar av de fyra variabler som nämnts, har dock gett resultat som antyder att inga ytterligare variabler ska ingå i modellen. Ytterligare faktorer kan emellertid ingå i ett omfördelningssystem om andra metoder används. Om en kommun har en fördelaktig eller ofördelaktig struktur bestäms alltså av strukturfaktorema. Dessa bör utgöra grunden för index. För ett att ett faktiskt värde på detta index ska kunna bestämmas måste vikter skapas som sammanlänkar de ingående strukturfaktorema. I det följande avsnittet presenteras metod för hur denna sammanlänkning kan en genomföras. Utöver att bestämma vilka strukturfaktorer ska ingå, krävs som en operationell definition och dvs. bestämning faktorn i av var en, en av mätbara egenskaper. Denna operationalisering redovisas i avsnitt 4 om data.

Beräkningar strukturkostnaølsindex med hjälp av regressionsanalys 9

av

Regressionsanalys

Med hjälp av regressionsanalys är det möjligt att bestämma samband mellan en uppsättning variabler. I vårt fall är det av intresse att kunna finna sambandet mellan kostnader och de strukturfäktorer vi uppfattar

relevanta. Multipel regression gör det möjligt att med någon som skattningsmetod bestämma sambanden mellan faktorerna och kostnaden. De värden på parametrar i modellen som framkommer vid skattningen kan bestämmas utgöra de vikter som behövs ñr att sammanväga de olika strukturlaktorerna till ett index. Detta index kommer att uttrycka den förväntade kostnaden för varje kommun. Denna förväntade kostnad kan tolkas som strukturkostnaden.

En regressionsmodell kan skattas med hjälp av ett flertal olika skattningsmetoder. Som ett led i föreliggande arbete har modellen bestämts med hjälp av s.k. "minsta kvadratskattning. Skattningsmetoden innebär att parametrarna bestäms så att summan av awikelsema i kvadrat mellan de observerade kostnaderna och de modellbestämda kostnaderna blir så liten som möjligt. Utöver denna skattningsmetod har en variant av s.k. "frontskattning" använts. Skälen för metodens användning följer nedan.

Ett problem med en direkt applikation av regressionsanalysen enligt ovan är att skillnader i service och effektivitet knappast kan identifieras för att därefter utgå ur analysen. Den kostnadsvariabel som ingår, och som ska förklaras, kommer naturligtvis att variera med service- och effektivitetsskillnader som inte är specificerade i modellen. Ett sätt att möta problemet är att anta att det inte är så stort. Om skillnaderna är slumpmässigt fördelade skulle det innebära att de skattade parametervârdena ändå blir ganska rättvisande.

Tyvärr är det fullt möjligt att de nämnda skillnaderna inte är slumpmässiga. En möjlighet att komma till rätta med detta problem vore då att introducera variabler som indikerar skillnaderna. Försök i den riktningen har gjorts vid flera tillfällen, men dessa har inte lett till några användbara resultat.

Med hjälp av en alternativ skattningsmetod, lineär programmering, är det möjligt att, med samma modell och data som gnmd, få till stånd beräkningar som indikerar de skillnader i service och effektivitet som är problemet. Denna metod, som inte närmare beskrivs här, har testats i syfte att skapa strukturkostnader.

Enligt teoretiska framställningar av frontskattningsmetoder kan man förvänta sig en betydande känslighet ñr mätfel. Felaktigt uppmätta kostnader i en enskild kommun kan, beroende på om kommunen befinner sig nära en möjlig front eller ej, få betydande konsekvenser för beákningens resultat. Detta ñrhållande, tillsammans med det faktum att kommunernas räkenskaper, som ligger till grund för beräkningarna, är behäftade med betydande mätfel, gör att ett strukturkostnadsindex som bygger på frontskattningar är osäkert.

Den service- och ineffektivitetsindikator som framkommer vid frontskattningar är alltså inte särskilt pålitlig. En alternativ möjlighet är

10 Beräkningar av strukturkøstnadsindex med hjälp regressionsanalys

av

då att med hjälp av ett flertal känslighetstester söka klassificera kommunerna i ett fåtal service- och ineffektivitetsklasser. Denna klassificerade variabel kan därefter användas som en förklarande variabel vid vanlig regressionsanalys. Denna hybridmodell kan därefter skattas med exempelvis minsta-kvadrat metoden, och ett stmkturkostnadsindex kan skapas genom att kostnader som beror på en högre resursförbrukning än som motiveras av stmkturförhållanden inte tillåts ingå vid konstruktion av aktuellt index.

Den avgörande frågan vid valet av metod är om alternativa metoder

upphov till stora resultatskillnader. Är skillnaderna små finns det ger starka skäl att slutligen använda det index som skapats med hjälp av en metod som är väl etablerad och därmed i mindre utsträckning riskerar

ge upphov till kontroverser om hur tillförlitligt ett givet index är. Se vidare under avsnitt 6 Resultat.

4. Modell

En explicit modell för förklaring av kostnadssamband har formulerats. Den valda modellen är ett resultat av flera överväganden.

Det första övervägandet gäller huruvida skattningar ska genomföras per verksamhetsområde eller för den kommunala verksamheten i sin helhet. Om skattningar genomfördes per verksamhetsområde skulle det återstå att väga samman dessa. Den kommunala redovisningen är inte enhetlig, vilket innebär att kostnader i olika kommuner kan föras till olika verksamhetsområden. Båda dessa förhållanden har lett till att hela den kommunala verksamheten förts samman till en helhet och skattats som en sådan.

Flera förklarande variabler uttrycks bäst som andelsvariabler. En viss andel av befolkningen med en viss egenskap är ett exempel på sådan

en andelsvariabel. Detta förhållande gör det naturligt att som beroende variabel välja kostnaden per invånare i kommunen. Modellen har alltså specificerats för att förklara variationer i kostnader per individ.

En svår fråga är huruvida interceptet ska tillåtas anta värden utan begränsningar, eller om teoretiska överväganden av olika slag ska innebära restriktioner. Frågan kan inte definitivt avgöras, och inom ramen för detta arbete har interceptet skattats utan restriktioner.

Slutligen har en lineär modell valts. Detta innebär att man utgår ifrån att verkan på kostnadsvariabeln är absolut sett lika stora vid en given föándring av den förklarande variabeln. Effekterna är också additivt separerbara, vilket innebär att det antas att de förklarande variablerna endast har en direkt verkan på kostnaderna.

Beräkningar av strukrurkøstnazisindex med hjälp av regressionsanalys 11

Data

5.1 Kommunernas kostnader

För att få en lämplig kostnadsvariabel har uppgifter om kommunernas räkenskaper för 1990 använts. Utifrån ett teoretiskt perspektiv är det naturligt kostnadsbegrepp använda bruttokostnad, eftersom denna

att som bäst speglar resursåtgången. Vissa mätproblem gör det svårt att direkt använda detta begrepp vid beräkningarna. Inom vissa verksamhetsområden är valet av regiform mycket varierande mellan kommunerna. Om en kommun exempelvis har valt att inte bedriva verksamheten i egen regi, kommer inte heller kostnaderna för verksamheten att ingå i den kommunala redovisningen. Ett annat problem är att interna kostnader till stor del ingår i redovisade bruttokostnader. Om bruttokostnader används kommer därför kommuner med höga interna kostnader att redovisa en oriktigt hög bruttokostnad. Analyser visar att intemkostnadema i kommunerna varierar med mellan fem och trettiofem procent av bruttokostnadema.

Ett sätt att lösa ovan nämnda problem är att använda nettokostnader

beroende variabel vid beräkningarna. Kommunernas val av regiform som för de tekniska områdena avspeglas sannolikt endast i liten omfattning i kostnadsskillnader då dessa oftast är i det närmaste fullständigt avgiftsfinansierade. Används nettokostnader kommer därför effekterna av olika regiformer att i stort sett neutraliseras. Användning av nettokostnader innebär lösning på problemet med intemkostnader. En internkostnad

en motsvaras alltid av en avgiftsintäkt. När avgifterna räknas bort räknas därmed samtliga interna kostnader bort.

En viktig förutsättning ñr att nettokostnader ska vara en acceptabel approximation resursåtgången, är att avgifterna inte varierar kraftigt

av mellan kommunerna. De kostnadsskillnader som nettokostnaderna indikerar är under sådana omständigheter ett rimligt närmevärde till resursanvändningen.

Vissa studier har gjorts i syfte att klargöra avgiftemas betydelse för variationen i nettokostnader. Dessa studier har inte visat någon systematisk variation i avgifterna som skulle påverka nettokostnaderna på ett sätt som ger felaktiga samband mellan kostnaderna och de valda faktorerna. I det följande redovisas endast resultaten av nettokostnadsberäkningarna.

Det strukturkostnadsindex som slutligen ska skapas avses bygga på en situation om äldrereformen vore genomförd. Kostnadsdata för 1990

som har därför justerats så att de beräknade kostnaderna ñr reformen schablonmässigt inkluderats. Inför den ekonomiska regleringen av äldrereformen gjordes, med medverkan från kommuner och landsting, en beräkning av hur stora kostnader kommunerna kommer att ta över som ett resultat av reformen. Dessa kostnader har redovisats i 1991 års prisoch volymläge. För strukturkostnadema, som alltså avser 1990 års räkenskaper, har de övertagna kostnaderna för 1991 räknats om enligt följande: 1,5 % moms har lagts till kostnaderna, därefter har kostnaderna

12 Beräkningar av strukturkostnadsindex med hjälp av regressionsanalys

räknats om till 1990 års prisläge genom att den procentuella skillnaden i nettoprisindex mellan juli 1990 och juli 1991 har fått utgöra diskonteringsfaktor. De äldreomsorgskostnader som därmed räknats fram har därefter lagts till totalkostnadema enligt räkenskapema.

Vissa kommuner har uteslutits vid de slutliga skattningama av modellen. Totalt gäller detta elva kommuner, som redovisat orimligt låga kapitaltjänstkostnader.

5.2 Strukturfaktorer

Det år möjligt att räkna upp en mängd faktorer som har strukturkaraktär och som borde ingå i beräkningarna. En begränsning är att faktorn ska vara mätbar. Bland mätbara faktorer är det därefter rimligt att söka efter faktorer, variabler, som är stabila, vilket innebär sådana som inte kortsiktigt kraftigt varierar. Slutligen bör faktorer väljas som kommunen kan påverka så lite som möjligt.

Ålderssammansättningen i kommunen har tidigare

angetts vara en strukturvariabel. Det återstår att närmare ange hur denna variabel har skapats. Med hjälp av räkenskapsdata för 1989 har genomsnittskostnaden i riket för olika åldersgrupper tagits fram. Kostnaderna är bruttokostnader minus avgifter, där fördelningen på åldersgrupp har gjorts efter beräknat utnyttjande.

Ett speciellt problem är på vilket sätt hänsyn ska tas till äldrerefonnen. Efter reformen kommer naturligtvis kostnaderna för de äldre att avvika från tidigare. Den totala kostnadsökningen 1990 för kommunerna, omräknad enligt ovan, uppgår till nästan 19,5 miljarder kronor. Här har antagits dels att hela kostnaden kan hänföras till personer som är 65 år eller äldre, dels att kostnaderna fördelar sig på samma sätt som det totala antalet vårddagar fördelar sig mellan yngre och äldre pensionärer enligt SCBs beräkninganl Man kan sedan med hjälp folkrnängdsdata för

av respektive åldersgrupp göra en schablonberäkning av hur mycket extra kostnader varje åldersgrupp innebär för kommunen.

De kostnadsvikter som tidigare har använts för 1989 har därför modiñerats. Den genomsnittliga kostnadsökningen mellan 1989 och 1990 var ca 17 %. Kostnaderna för varje åldersgrupp har sålunda räknats upp. De övertagna kostnaderna för äldreomsorgen har antagits stå i relation till antalet vårddagar enligt SCBs beräkningar.

De verksamheter som inte är åldersberoende har fördelats lika per invånare. Kostnaden för åldersgruppen 19 till 64 år har använts som referenskostnad och vikterna för respektive åldersgrupp har bestämts som kvoten mellan kostnaden för åldersgruppen och referenskostnaden. Ett åldersindex har vidare skapats genom att andelstalet promille för åldersgruppen har multiplicerats med den enligt ovan skapade vikten, och dessa produkter har slutligen summerats. Referenskostnaden är 7 573 kr. Viktema för respektive åldersgrupper framgår tabell

av

1 SCB kommunal ekonomi information 1991-08-05.

Beräkningar strukturkostnadsindex med hjälp av regressionsanalys 13 av

Tabell l Vikt i förhållande till referenskostnad i olika åldersgrupper 1990, med schablon lör övertagna äldrevardskostnader.

åldersgrupp vikt

0 1,05 6 6,30 l - 7 15 8,17 - 16 18 6,21 - 19 -64 1,00 65 74 1,83 - 75 -79 3,12 80 84 6,32 - 85 89 9,58 - 12,99 90 -

Inför beräkningarna har kommunens värde dividerats med riksgenomsnittet och kvoten har slutligen multiplicerats med 100. Den tidigare nämnda socialfaktom måste ges en mätbar deñnition. Under arbetets gång har ett antal socialindex prövats. Vid skattningar av modellen har olika index gett upphov till stora resultatvariationer. Av detta arbete kommer endast resultaten som framkommer vid en av flera möjliga operationaliseringar socialiiiktorn att redovisas. Detta innebär av inte att alternativ variabel skulle vara utesluten. en Den sociala variabel valts är sammansatt andelsvariabel. Den som en befolkningsandelen förtidspensionârer och befolkningsär summan av andelen barn till ensamstående föräldrar. Den geografiska faktor indikerar gleshet har operativt definierats som antalet kvadratkilometer dividerat med folkmängden. Denna kvot har som därefter multiplicerats med andelen befolkningen utanför tätort med av minst 500 invånare. Som indikator för en klimatiiiktor har ett uppvårmningsindex använts. Detta index togs vid åttiotalets början fram i en utredning för att klargöra klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunalågda fastigheter

Resultat

Till del har föreliggande arbete syftat till att utröna skillnader i en strukturkostnader ett resultat olika beräkningsmetoder. För 1989 som av har sådana jämförelser gjorts. Resultat från renodlade genomsnittsskattningar har jämförts med resultat från beräkningar där service- och effektivitetsskillnader avsetts bortrensade. Jämñrelsema visar att de olika strukturkostnadsindex blir resultatet skiljer sig påfallande lite från som varandra. Däremot utgör den för riket genomsnittliga strukturkostnaden, vid frontberäkningen, endast 88 % av den som framkommer vid en ca renodlad genomsnittsberäkning. De små skillnader i relationen mellan kommunerna motiverar därför att genomsnittsskattningarna används. Den fortsatta framställningen, gäller 1990, är en redovisning av resultat som bygger på renodlade genomsnittsberäkningar. som

2SCANDIACONSULT 1981Utredningen beträffandeklimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunalågdafastigheter".

14 Beräkningar av strukturkostnadsindex med hjälp regressionsanalys av

I tabell 2 presenteras de resulterar vid modellskattningparametrar som arna.

Tabell 2 Parametrar och kostnadsandelar vid variabelvärden motsvarande det ovägda riksgenomsnittet, räkenskapsåret 1990.

redovisningstyp variabler

intercept ålder social gles klimat parametrar -296 69,68 541 36,8 13053

I syfte att ge en uppfattning till vilka andelar de olika faktorerna om förklararar de totala kostnaderna, presenteras i tabell 3 resultaten för en tänkt kommun. I tabellen har det antagits att den tänkta kommunen antar värden ñr faktorerna i samtliga fall motsvarar riksgenomsnittet. För som att möjliggöra presentationen har, förenkling, verkan intersom en av ceptet satts till noll.

Tabell 3 Kostnadsandelar vid variabelvärden motsvararande det ovägda riksgenomsnittet, räkenskapsår l990.procent.

ålder social gles klimat kostnadsandelar 29,9 13,8 0,3 56

Av tabell 3 framgår att klimatfaktorn bidrar med över hälften av kostnaderna i denna tänkta kommun. Gleshetsfaktom bidrar med en försvinnande liten del. Eftersom det egentliga intresset borde riktas mot variationen presenteras i tabell 4 lägsta och högsta kostnadsbidrag i riket för varje faktor, återigen med antagandet att interceptet år noll.

Tabell 4 lägsta respektiv högsta kostnadsbidrag för varje strukturfaktor kronor per invånare, räkenskapsåret 1990.

Av tabell 4 framgår att klimatfaktom leder till den största variationen. Åldersfaktom leder till den minsta variationen.

Modellen förklarar ca 76 % den totala variationen i kostnader. Det

av måste betraktas som en hög förklaringsgrad som, om nettokostnader år en rimlig approximation av resursanvândningen i kommunerna, antyder att modellformuleringen år rimlig.

7. strukturkostnadsindex

Användning av

De framräknade strukturkostnadema kan användas för konstruktion ett

av strukturkostnadsindex. Tre frågor av betydelse vid denna konstruktion ska behandlas här. Först presenteras hur ett möjligt system för kompensa-

Beräkningar strukturkostnadsindex med hjälp regressionsanalys 15 av av

tion olika strukturkostnader kan se ut. Därför berörs frågan om en av modifiering index är motiverad, då det index skapats är mycket av som exakt uttryckt. Den tredje frågan gäller användningen aktuellt index av över tiden. Den genomsnittliga strukturkostnaden i riket kan definieras som en folkmängdsvägd genomsnittlig kostnad, dvs. de kostnader som förutsägs modellen. En sådan definition gör det möjligt att konstruera ett av omñrdelningssystem innebär att kommuner med strukturkostnader som utöver riksgenomsnittet får bidrag så att dessa kostnader efter transfererikets. Samtidigt får kommuner med lägre strukturkostringen motsvarar nader betala så också deras kostnader efter den negativa transfereatt ringen motsvarar rikets. Ett sådant omfördelningssystem skulle finankommunerna själva. Rent praktiskt kan ett strukturkostnadssieras av index skapas att kommunens modellbeståmda kostnad divideras genom med den, enligt bestämda genomsnittskostnaden för riket, denna ovan, kvot multipliceras med 100. En kommun med ett värde över 100 kan

tolkas ha ofördelaktig struktur vice versa. en Istället för de exakta värden på index räknats fram kan det finnas som anledning att dessa så att i ett statsbidragssystem använder gruppera man index endast antar vissa alla möjliga värden. Grupperingsinterett som av i princip, två faktorer. Å sidan vall måste väljas och valet styrs av, ena innebär större intervall ökad marginal i kompensationen för osäkerheen i underlag och skattrringsmetodik. Vid stora intervall inträder, å andra ten sidan, ett nytt problem, tröskeleffektema blir stora. Tröskeleffektema innebär ett speciellt problem index ska förnyas årligen. Denna sista om aspekt behandlas nedan. Frågan användning index över tiden är problematisk. Det ideala om av skulle värden för ingående förklarande variabler årligen vara om nya aktualiseras. Eftersom flera ingående variabler bygger data som samlas in relativt sällan, är dock årlig aktualisering av nämnt slag inte en möjlig. En möjlighet är att årligen räkna fram den i riket annan folkmängdsvägda genomsnittskostnaden och i övrigt använda det index gäller för utgångsåret vid omfördelningen. som Befolkningsförändringar bör få genomslag i index varje år. En möjlig lösning är att ñr alla övriga faktorer låta de gamla värdena ligga kvar och för åldersfaktom använda aktuella uppgifter. Dessa värden bildar ett index och framräknad genomsnittskostnad kan utgöra referens nytt en ny för omfördelningens omfattning. En konsekvens av ett sådant förfarande är att omfördelningssumman inte nödvändigtvis blir noll, den kan komma

att avvika negativt såväl som positivt. Redovisning strukturkostnadsindex för varje kommun görs i bilaga av 2 tabell 3.

Avslutande kommentarer

det redovisade arbetet ska enligt förslaget användas i ett Resultatet av statsbidragssystem. Vissa frågor behöver dock efter hand utredas.

16 Beräkningar av strukturkostnacisindex med hjälp regressionsanalys

av

Den svåraste frågan är vilket kostnadsbegrepp som ska användas. Erfarenheten säger att det troligen inte år möjligt att finna "korrekt"

en operationalisering av kostnader. Ett eventuellt fortsatt arbete bör ha

som syfte att åtminstone formulera den minst dåliga operationaliseringen

av kommunal resursanvändning.

Arbetet har syftat till att producera strukturjämförelser i möjligaste

som mån är rensade från skillnader vad avser service och effektivitet. Den metod här har testats övergivits år förhållandevis oprövad

som men utanför en trängre forskarkrets. Ett ytterligare utvecklingsarbete, där forskarkompetens år representerad, är väl motiverat.

De statistikuppgifter som använts är i något fall approximationer den

av variabel som egentligen söks. Ett utjämningssystem bygger på

som föreslagna faktorer måste försörjas med lämplig statistik. I ett fortsatt arbete bör frågorna om vidareutveckling ingående variabler och

av statistikförsörjning ingå.

Inget hindrar att nu framtaget strukturkostnadsindex används i ett utjämningssystem, men det är ändå angeläget att fortsätta utvecklingsarbetet.

3 av statsbidragen till Förändringar landsting

I det följande görs teknisk beskrivning hur de föreslagna föränden av ringarna statsbidragen till landstingen beräknats. Det föreslagna av systemet för statsbidragen till landstingen avser även de landstingsfria

kommunernas landstingsrelaterade verksamheter.

Skatteutjämningsbidragen

Underlaget för beräkning tillägg för befolkningsminskning ändras i av enlighet med det kommittén föreslagna utjämningsbidraget för av kommuner. Således skall ett landsting kunna få ett tillägg om dess

befolkning minskat med än 2 % under den senaste femårsperioden. mer Tillägget beräknas med 40 % medelskattekraften per invånare av den av del befolkningen överstiger 2 %. I praktiken torde den föreslagna av som förändringen sakna betydelse för landstingen. skatteutj ämningsbidrag till de landstingsfria kommuner- Beräkningen av förändras så till vida renodlad landstingskommunal åldersiaktor na att en tillämpas i stället för sammanvägd. en I dagens skatteutjämningssystem gäller såväl landsting som som kommuner beräknas två åldersfaktorer: för åldersberoende verksamen heter i kommuner och för åldersberoende verksamheter i en annan landsting. Den landstingskommunala åldersfaktorn endast hälsoavser och sjukvård. För de landstingsfria kommunerna beräknas i dag både en primär- och landstingskommunal åldersfaktor. Dessa vägs sedan en med vikterna 0,58 för den primärkommunala åldersfaktorn och samman 0,42 för den landstingskommunala. Med kommitténs förslag kommer de landstingsfria kommunerna att

del två statsbidragssystem: ett i egenskap av primårkommun, ett annat av i egenskap landstingskommun. Skatteutjämningsbidragen för landstingav skall beräknas efter oförändrade grunder. För landstingsfria komen behövs därför inte längre någon sammanvägning av äldersfaktom, muner åldersfaktom skall till fullo hälso- och sjukvårdsverksamheten utan avse såsom fallet är för landstingen. Detta får till följd att skatteutjämningsbi-

dragen ökar med 38 milj.kr. netto eftersom Malmös rena landstingskommunala åldersfäktor blir högre och Gotlands något lägre än i dag. För beräkning skatteutjämningsbidragen behålls den högsta av bidragsgnmdande skattesatsen taket om högst 13,50 kr. gånger tillskottet skatteunderlag grundförutsättning. Till följd av av som en äldrereformen genomförs emellertid från och med år 1992 en skatteväx-

18 Förändringar statsbidragen till landsting av

ling mellan kommuner och landsting medför att landstingen skall som sänka sin utdebitering och kommunerna få höja sin utdebitering lika mycket. Därför skall varje landstings tak minskas med den skatteväxlingssats som gäller för respektive län. Andra skatteväxlingar, exempelvis efter överföring psykiskt utvecklingsstörda till av omsorgema om kommunerna, kommer också att minska taket på sätt. Detta har samma också beaktats för Hallands läns landsting vid kommitténs beräkningar avseende år 1991. Detta får till följd att det tak skall tillämpas blir som individuellt för varje län och kan komma att förändras kommuner och om landsting ytterligare skatteväxlar. De landstingsfria kommunerna har i dag ett tak på 29,50 kr. i skatteutjämningssystemet. Detta tak både den primär- och den avser landstingskommunala verksamheten. Med förslaget till ett särskilt system för landsting ändras förutsättningarna ñr detta tak. För beräkningen av skatteutjämningsbidrag för landsting för de landstingsfria kommunerna tillämpas därför såsom tak skattesatsen 11,20 kr. gånger tillskottet av skatteunderlag. Eftersom de landstingfria kommunerna inte berörs av någon skatteväxling på grund äldrereformen måste hänsyn tas till av att den somatiska långtidssjukvården inte längre skall räknas såsom en primärkommunal uppgift. Därför har det nuvarande landstingstaket 13,50 kr. reducerats med 2,30 kr., är ett sammanvâgt genomsnitt som av landstingens skattevåxlingssatser med anledning äldrereformen. av En reduceringsregel beträffande taket för de landstingsfria kommunerna införs också. Detta ñr att kommunerna ifråga inte skall tillgodogöra sig statligt bidrag från två systern med sammanlagd högre skattesats än en vad det dessa system medger för andra kommuner och landsting. Detta skulle annars ske om kommunen sänker sin utdebitering under 29,50 kr. som är taken för kommun och landsting i såväl de nuvarande summan av som de föreslagna systemen. Om utdebiteringen understiger det sammanlagda taket 29,50 kr. för en Iandstingsfri kommun skall vid beräkningen av skatteutjämningsbidrag ñr landsting taket minskas med 38 procent av skillnaden mellan 29,50 och kommunens utdebitering. Procentsatsen anger ett schablonmässigt förhållande mellan primärrespektive landstingskommunal verksamhet i de landstingsfria kommunerna l1,20 dividerat med 29,50 38 %.

Dagmar-ersättningar

Den totala volymen i Dagmar-systemet minskas eftersom slopade skatteutiåmningsavgifter och avräkningsskatt, till den del dessa överstiger värdet av de slopade 13 specialdestinerade bidragen, skall kvittas den mot allmänna sjukvårdsersättningen. Dessutom måste ökningen skatteav utiämningsbidragen till följd landstingskommunala ålderslaktorer av rena i de landstingsfria kommunerna reducera den allmnna sjukvårdsersättningen med motsvarande värde. All reduktion av den allmänna sjukvårdsersättningen belastar varje sjukvårdshuvudman med ett lika stort belopp invånare, så den per att nuvarande fördelningsproñlen ersättningen inte förändras. av

Förändringar statsbidragen till landsting 19

av

Utgångslägen

det utgångsläge för landstingens ekonomiska läge på vilket Nedan visas

bidragen grundar sig. Syftet är att beräkningarna skall beräkningarna av

läge år 1991 där dels äldrereformen och utgå från ett som avser

för handen, dels avräkningsskatten, skatteutjämningsskattereformen år

och 13 specialdestinerade statsbidrag slopats. Därför visas här avgifterna

beräkningarna på totalnivån fram till Utgángsläge III med varje steg av

i statsbidrag jämförs. De värden visas utgår vilket förändringarna som

faktiska och utfall för år 1991 och anges i avrundade från antagna miljontals kronor.

22 151 Utgångsläge I

Reduktion Dagmar-ersättning äldrereformen -3 102 pga. Förändring skatteutjämningsbidrag äldrereformen -l 913 pga.

Utgångsläge 17 136

Justering för skatteneformen 61 avräkningsskatt -4 334 Slopad

Utgångsläge III 12 862

Justeringen för skattereformen innebär att värdet av vinster och förluster följd skattereformen kvittas mellan landstingen. Vid beräkningen till av uppstår 61 nrilj.kr. så att kvittningen inte går jämnt ut. en restpost om 862 milj.kr. fördelas till landstingen och för de Således skall 12 landstingsfria kommunernas landstingsmåssiga verksamhet. skatteutjämningsbidragen åtgår 6 612 milj.kr. då hänsyn tagits till Till skattereforrnen på skatteunderlagen -- effekter av äldrereformen på skatteunderlagen, minskade skattesatser - effekter av skatteväxling åldersfzaktorer inte längre avser somatisk pga. samt som långtidsvård renodlade landstingskommunala åldersfaktorer för de landstingsfria kommunerna, vilket ökar bidraget med 38 milj.kr. netto. Resterande medel, 6 250 milj.kr., utgår via Dagmar-ersättningar. milj.kr. allmän sjukvårdsersättning, 400 milj.kr. Därav utgör 5 829 särskild ersättning för rehabiliterings- och behandlingsinsatser samt milj.kr. särskild ersättning för psykoterapeutisk verksamhet. Den 21 sjukvårdsersättningen reduceras således med 5 841 milj.kr. allmänna reduktion 3 102 milj.kr. är del den ekonomiska utöver den om som en av regleringen med anledning av äldrereformen.

20 Förändringar statsbidragen till landsting

av

Utfallet

Förändringarna i statsbidrag jämförts värdena i Utgångslâge

som mot III har mätts dels i kronor per skattekrona, dels i förhållande till kostnader

egen konsumtion för respektive landstings verksamhet.

Begreppet egen konsumtion eliminerar köp och försäljning tjänster dels internt inom

av ett landsting, dels mellan landsting. För de landstingsfria

kommunerna har kostnader

som avser de landstingsmässiga verksamheterna beaktats.

4 Beräkning av skattereformens

effekter för kommuner och landsting

4.1¶Inledning

Reformeringen inkomst- och företagsbeskattningen samt mervärdebeav 1991 innebar att skattesänkningar finansierades med skattningen basbreddningar och ändrade avdragsregler. Skatteomlåggningama blev

detta sätt totalñnansierade. Skatteomlåggningama innebar också förändringar för kommunerna. Reformeringen inkomstbeskattningen medför ökade skatteunderlag av medan reformeringen mervärdebeskattningen medför att kommunerna av har rätt att lyfta sin ingående mervärdeskatt. av

4.2¶Avräkningsskatten

skatteomläggningama skall neutrala mellan staten och För att vara har riksdagen beslutat att de tillskott i skattemedel som kommunerna kommunerna erhåller skall återföras till staten via en särskild avräkningsskatt. Avrâlcningsskatten beräknas kommunernas totala skattesom underlag, dvs. eget skatteunderlag plus tillskott i skatteutjämningssystemhar fastställts fram till och med kalenderåret 1995. Avräkningsskatten et, har därefter räknats med anledning det förändrade huvudmannaom av skapet för äldreomsorgen och utgår nu med följande procentsatser.

1992 1993 1994 1995

Kommuner 1,25 1,77 1,62 1,52 Landstingsfria 1,99 2,83 2,61 2,44 Landsting 0,74 1,06 0,99 0,92

den kalkyl låg bakom fastställandet avräkningsskatten ingick I som av följande poster: Inkomstbeskattning - Mervärdeskatt - Höjt kommunalt bostadstillägg - Höjt bostadsbidrag - Uteblivet bidrag för kompensation för slopad garantibeskattning -

22 Beräkning av skatterefonnens efekter...

4.3¶Inkomstbeskattningen

Effekten av den reformerade inkomstbeskattningen är positiv för de flesta kommuner. Effekten kan delas i följande delar. upp

Basbreddningar under inkomst tjänst av

Basbreddningama innebär dels att tidigare icke beskattade förmåner måste tas upp till beskattning dels att lågt beskattade förmåner får skärpt beskattning. Basbreddningama innebär att kommunernas totala skatteunderlag ökar. De viktigaste basbreddningama under tjänst är beskattning av måltidssubventioner, traktamenten, reseersåttningar, förmån fri bil av och höjda pensionstillskott.

Enskild näringsverksamhet

Förutom basbreddningar på inkomstsidan ökar skatteunderlagen på grund av minskade möjligheter att kvitta underskott mot inkomster.

Slopad kapitalbeskattning

Förändringen påverkar skatteunderlaget negativt på grund slopad av kommunal beskattning ränteintäkter, realisationsvinster och schablonav intäkter på småhus. Slopad avdragsrätt för utgiftsräntor under kapital och fastighet och slopat extra avdrag från kapital påverkar skatteunderlaget positivt. Den samlade effekten kommunernas skatteunderlag är positivt. Detta beror på att inkomst kapital uppvisar av netto ett negativt saldo.

Förändrade grundavdrag och extra avdrag för pensionärer

Grundavdraget ökar från 10 000 kr. år 1989 till maximalt 500 per 18 kr. år 1991. Det extra avdraget för pensionärer förändras dels på grund av att pensionstillskottet höjs, dels på grund snabbare avtrappning. av en Slutligen införs en garantiregel innebär att pensionären är berättigad som till grundavdrag om detta är större än det extra avdrag pensionären som erhåller. Denna förändring har negativ påverkan på kommunernas en skatteunderlag. De höjda avdragen minskar kommunernas skatteunderlag.

Ökningen av de kommunala skatteunderlagen

Skatteomläggningama beräknas öka de kommunala skatteunderlagen med 24 miljarder kr. För att beräkna effekterna skatteomläggningama för av enskilda kommuner har de beräkningar låg till grund för riksdagsbeslutet som våren 1990 använts. Hänsyn har även tagits till beslut som fattats efter riksdagsbeslutet våren 1990. Dels tas kopplingen till kapitalinkomster och förmögenhet bort vid beräkningen pensionärernas av särskilda grundav-

Beräkning skattereførmens egfelaer... 23 av

och med inkomståret 1993, dels har reglerna för änkepension drag från innebär detta minskning av de kommunala ändrats. Sammantaget en med 6 miljarder kr. jämfört med den nivå som lagts till skatteunderlagen grund för riksdagens beslut avräkningsskattens storlek. om

4.5¶SCB:s inkomsstatistik

skatta inkomstskatterefonnens fördelningseffekter mellan För att kunna beräkningar gjorts på statistiska centralbyråns SCB kommunerna har totalrälcnade inkomststatistik IOF. Detta datamaterial innehåller bl.a. från deklarationsblankettens första sida samt vissa ytterligare uppgifter uppgifter från sidan 2 inkomst av tjänst. gjorts för inkomståren 1987-1989 och effekterna har Beräkningarna har respektive inkomstärs priser. Detta innebär att 1991 års skattats i applicerats på samtliga inkomstår och i respektive Skatteregler har prisnivå. Grund- och extra avdraget i 1991 års regelsystem inkomstårs basbelopp och har således deflaterats med respektive uttrycks i termer av inkomstårs basbelopp.

Metod

Inkomststatistiken omfattar deklarations- och kontrolluppgifter för drygt För varje ingår har ett nytt skatteunder- 6 miljoner personer. person som 1991 års regelsystem. Därefter har både det nya och lag beräknats enligt för varje kommun. Skillnaden mellan gamla skatteunderlaget summerats skatteunderlag utgör kommunens vinst/ förlust grund av den dessa två ändrade inkomstbeskattningen.

Inkomst av tjänst

regeländringar under inkomst tjänst kunnat beräknats i IOF De av som pensionstillskott, höjt schablonavdrag samt förmånsvärde av fri är höjt bil. variabelinnehåll innebär att hänsyn inte kunnat tas till IOF:s begränsade traktamentsbeskattning, måltidssubventioner övriga basbreddningar som i individberäkningama. m.m.

Enskild näringsverksamhet

variabelinnehållet i IOF har medfört att inga effektberäk- Det begränsade ningar kunnat göras under enskild näringsverksamhet.

Slopad kapitalbeskattning

den slopade kapitalbeskattningen har till viss del kunnat Beräkningen av göras. På IOF finns följande delposter speciñserade:

Inkomst av kapital - Inkomst realisationsvinst - av Inkomst fastighet - av annan

24 Beräkning skattereformens efekter... av

Underskott av Villafastighet - Övriga underskott - Delpostema inkomst av kapital","inkomst realisationsvinst" och av underskott av Villafastighet blir riktigt beräknade eftersom de helt slopas i den kommunala beskattningen. Inkomst av annan fastighet" innehåller dels inkomst schablontaxeav rade fastigheter villafastigheter skatteunderlag vars tas bort från det kommunala skatteunderlaget, dels inkomst hyresfastigheter av vilka skatteunderlag kommer att ingå i det inkomstslaget "näringsverksamnya het". För att göra en riktig beräkning måste inkomst schablontaxerad av fastighet urskiljas. Detta har inte varit möjligt göra i IOF. att Hela delposten har tagits bort från det nya skatteunderlaget. Inkomst av hyresfastighet enligt riksrevisionsverkets som RRV urvalsundersökning uppgår till cirka 1700 milj.kr har efter beräkningen återförts och fördelats kommunvis på sätt övriga basbreddsamma som ningar. Den största lielkällan i kapitalberâkningen ligger i delposten "övriga underskott". Denna delpost innehåller underskott jordbruksfastighet, av underskott av rörelse, underskott kapital och underskott hyresfasav av tighet. Underskottet av kapital är det största underskottet och år inte avdragsgillt i den kommunala taxeringen. Övriga underskott kan till viss del fortfarande vara avdragsgilla i inkomstslaget näringsverksamhet. I ICF-beräkningarna har samtliga delposter i övriga underskott tagits bort och således påverkat kommunernas skatteunderlag positivt. Detta innebär att kommunernas basbreddningar överskattas. Enligt RRV:s urvalsundersökning uppgick dessa underskott till följande belopp milj.kr.:

1987 1988

2 861

Summa underskott som är felaktigt behandlade i beräkningen år för år

1987 drygt 5 206 milj.kr. Av detta underskott har dock enbart 4 606

milj.kr kunnat utnyttjas i taxeringen. Enligt finansdepartementets

beräkningar skulle den begränsade avdragsrâtten basbreddning

ge en 2 400 milj.kr. Skillnaden uppgår till 2 206 milj.kr.4 606

2 400.Detta

belopp har i OF-beräkningen blivit basbreddning och skall således

en återföras som en negativ basbreddning.

Beräkning skatterefonnens efekzer... 25

av

Beräkningarna på IOF innebär att kommunernas basbreddning har blivit mellan 2-3 miljarder kr. för stora. Denna överskattning har efter beräkningen i IOF återförts och ñrdelats kommunvis som en negativ basbreddning.

Resultat av IOF För varje år och kommun har totalskattningar gjorts för olika delar i skatteunderlagen. Inkomst tjänst och näringsverksamhet år stabila över

av de tre åren medan den slopade kapitalbeskattningen uppvisar större skillnader. Vid analys materialet kan detta förklaras av stora skillnader

av mellan kommuner och inkomstår vad gäller inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet.

Syftet med beräkningarna är att visa den långsiktiga effekten av skatteomläggningama för kommunerna. De tre år som beräkningarna

ligger alla på högkonjunktur. För att få den långsikavser toppen av en tiga effekten reformen borde beräkningen ha gjorts över en hel

av konjunkturcykel. Inkomst tillfällig förvärvsverksamhet varierar mycket

av mellan kommuner när jämför olika år. Detta innebär att resultatet

man för kommunerna år beroende av vilket år som beräkningen görs på. För exempelvis Torsby kommun uppgick inkomsten av tillfällig förvärvsverksamhet 1987 och 1988 till 6 respektive 11 milj. kr. medan den inkomståret 1989 uppgick till 211 milj. kr.

För att visa den långsiktiga effekten av skattereformen har därför de mest extrema förändringarna korrigerats. För att kunna korrigera materialet har medelvärden beräknats för samtliga personer i kommunen

redovisar nettoinkomst kapital. Detta medelvärde har även tagits som av fram på riksnivå och uppgick till -40 kr. per person. Medelvärdet har därefter tillåtits öka/minska med högst 40 kr. mellan åren. I de fall förändringen har varit större har vi korrigerat medelkapitalinkomsten med det belopp överstiger den maximalt tillåtna förändringen mellan

som åren.

Korrigeringar har gjorts för fem kommuner men enbart för inkomståret 1989. Korrigeringarna har gjorts så sätt att inkomst av tillfällig förvärvsverksamhet har dragits ned.

Inkomst tillfällig ñrvärvsverksamhet 1987-1989 samt korrigerat

av 1989 milj.kr:

1987 1988 1989 1989K

Totalt har således 210 milj. kr. korrigerats på det gamla skatteunderlaget.

26 Beräkning av skatterefonnens çñekter...

Övriga basbreddningar

Det begränsade variabelinnehâllet i IOF har medfört att kommunberäkningar endast kunnat göras för en del av basbreddningama. Skillnaden mellan de beräknade totala basbreddningama och de breddningar som beräknats utifrån IOF:s underlag har efter IOF-beräkningen fördelats schblonmässigt mellan kommunerna. För varje kommun har ett andelstal beräknats kommunens skatteunderlag i relation till skatteunderlaget på riksnivå enligt 1991 års regelsystem för alla tre åren. Andelama är för de flesta kommuner mycket stabila över de tre beräkningsåren. För varje kommun har därefter ett medelvärde beräknats av dessa andelstal. Detta medelvärde har använts ñr att kommunvis fördela övriga basbreddningar.

Mervärdebeskattningen m.m.

Mervärdebeskattningen De ytterligare medel kommuner och landsting erhåller att lyfta genom av den ingående mervärdeskatten har beräknats till cirka 10 miljarder kr. varav 7 miljarder kr. avser kommunerna. Kommunförbundet har gjort beräkningar för kommunerna utifrån kommunernas bokslut ñr 1987, 1989 och 1990. Resultaten är stabila på riksnivå men varierar mycket mellan kommunerna. Variationerna kan bland annat förklaras att kommuner har bolagiseav rat olika mycket. Kommittén har ansett att någon neutralisering av mervärdeskatten inte skall göras. Således har effekten för den enskilda kommunen beräknats som en andel kommunens totala skatteunderlag. av Samma metod har använts för att fördela effekten olika landsting.

Kommunalt bostadstillägg I underlaget för riksdagsbeslutet har merkostnaderna för kommunalt bostadstillägg KBT på grund skattereformerna beräknats till 1 200 av milj.kr. Denna merkostnad har fördelats kommunvis utifrån antalet personer som erhållit KBT i maj 1991 samt hyresnivån i varje enskild kommun.

Bostadsbidrag

Merkostnadema för bostadsbidraget har beräknats till 800 milj.kr. Denna merkostnad har fördelats mellan kommunerna utifrån kommunens andel av de totala kostnaderna för bostadsbidrag under maj 1991.

Bidrag för slopad garantibeskattning

Indragningen av detta bidrag ingick i beräkningen avräkningsskattens av nivå. Således har bidraget tagits bort när effekterna av skattereformema beräknats.

Beräkning skatterefonnens efekter... 27

av

4.7¶Resultat

För att få fram avräkningsskattens nivå har de samlade effekterna av breddat skatteunderlag, avlyft mervârdeskatt, ökade kostnader för

av KBT och bostadsbidrag samt uteblivna bidrag för slopad gamntibeskattning summerats och ställts i relation till det nya totala skatteunderlaget dvs. eget skatteunderlag plus det tillskott vissa kommuner och

som landsting erhåller. Den fiktiva avräkningsskatten har även tagits fram för varje enskild kommun och landsting.

Beräkningarna visar att avräkningsskatten âr neutral för de flesta av kommunerna +/- 0,1 kr. För den kommun som förlorar mest på en enhetlig avråkningsskatt är skatten 46 öre för hög. För den kommun som vinner mest är avrâkningsskatten 1,35 kr. för låg.

Tio kommuner har avräkningsskatt som är upp till 50 öre för hög

en medan 42 kommuner har avräkningsskatt år upp till 50 öre för

en som låg. 13 kommuner har avräkningsskatt är mer än 50 öre för låg.

en som

Medelstora och stora kommuner skulle vinna på en individuell avñkningsskatt medan förortskommuner vinner på enhetlig avräk-

en ningsskatt.

För landstingen exkl.landstingsfria kommuner år avräkningsskatten som mest 12 öre för hög respektive 32 öre för låg.

Tabell statsbidrag till kommmer 1 för verksamhetsåret2 1991 i relevanta åldersgrupper kr/inn.

Län Kommun Barnom- Gnmdskola Äldre s: handi- Övr. special Totalt spec. sorg per per inv. 7 kappomson; 3 dest. bidrag 4 dest.bidrag inv. 1-6 år 15 år per inv. 80- år per inv. per inv. -

Totalt belopp

1 Exkl. bidrag till landstingsfriakommunerslandstingsverksamhet 2 Bidragen, som delvis bygger på och beräkningar,

prognoser avser verksamhetsåret 1991 och såledesinte vad som utbetalats under samma år. Avser endast de bidrag kommittén föreslår skall ingå i det nya statsbidragssystemet enligt bilaga 3 3 Bidragentill äldreomsorgoch färdtjänst 4 Inkl. extraakatteutjämningsbidrag

Skatteutj. Allm. skatte skatta Skatteuü. Totala bi-

bidrag utj .avgifter uüavgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Barnom- Grundskola Äldre handi- Övr.

special Totalt spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg 3 dest. bidrag 4 dest. bidrag

-

Skatteutj. Allm. skatte Särsk. skatta Skatteutj. Totala bi-

bidrag uti .avgifter utj .avgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Barnom- Grundskola Äldre s; handi- Övr.

special Totalt spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg 3 dest.bidrag 4 dest.bidrag

-

Skatteutj. Allm. skam skatte Skatteutj. Totala bi-

bidrag utjmvgifter utjmvgiñer netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Barnom- Gnmdskola Äldre s: handi- Övr. special Totalt

spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg3 dest.bidrag 4 dest.bidrag

-

Skatteutj. A1lm.skatte skatte Skatteutj. Totala bi-

bidrag utjavgifter utj.avgifter netto drag netto per inv. Per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Bamom- Gnmdskola Äldre handi- Övr.

special Totalt spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg 3 dest. bidrag 4 dest.bidrag

-

Skatteutj. Allmskatte skatte Skatteutj. Totala bi-

bidrag uüavgiñer uti .avgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Bamom- Grundskola Äldre handi- Övr. special Totalt

spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg3 dest.bidrag 4 dest.bidrag

-

Skatteutj. Allm.skatte skatta Slmttanü. Totala bi-

bidrag utjmvgifter utj.avgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Barnom- Gnmdskola Äldre s; handi- Övr.

special Totalt spec.

sorg per perinv. 7 kappomsorg 3 dest.bidrag 4 det. bidrag

-

Skatteutj. Allm. skatta skatte Skatteutj. Totala bi-

bidrag utjavgiñer utj .avgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Län Kommun Barnom- Grundskola Äldre handi- Övr.

special Totalt spec.

sorg per per inv. 7 kappomsorg3 dest.bidrag 4 dest.bidrag

-

Skatteutj. Allm. skatta Särsk. skatta Skatteutj. Totala bi-

bidrag utjmvgifter utj.avgifter netto drag netto per inv. per inv. per inv. per inv. per inv.

Tabell 2 A: Utgångslägenper kommun 1 i 1991års bidragsnivá efter beslutadereformer och kommitténs förslag till kvittningar m.m. mili. kr.

Justering ñir äldrereformen:

Tillkom- Mdlan- Justering

l Exkl. bidrag till landstingsfriakommunerslandstingsverksamhet. 2 Bidragenavserverksamhetsåret1991och såledesintevad utbetalatsunder

som sammaår. Avser endastde bidrag kommitténföreslår skall ingå i detnya statsbidragssystemet bil 3se 3 Minusteckenbetyderattkommunenbetalarmeri avgiñ än vad den tär i bidrag. 4 Avser sAvältillkommandestatsbidragñr äldreomsorgsomökat skatteutjämrtingsbidrag till följd avändradaldersfaktorochjusterad skattesats.

. 5 Minusteckenbetyderatt kommunenskall betalatill utjämningen,plustecken kommunengottgörs.

att Värdenaavserår 1992i 1991års prisnivå. 6 Minusteckenbetyderattkommunenfår en lägreandel sektorsbidragettill skolväsendet

av 1991/92in vad denfaktiskt fick av det beräknadetotalabidragetför år 1991. Plusteckeninnebär det motsatta.

Kvittningar: Netto- Nettokosm. Justering Kvittning: bostads- Utgångs- för skatten Avrinnings- Utgångs- Utgångs- kosta. 7 bidrag 7 lägeIII fomen 8 skatt läge IV lüge II KBT

-2 392,1 50 414,4 -84,5 -7 742,0 42587,8 57 709,3 -4902,8

-31,5 319,6 -25,1 -59,0 235,5 374,7 -23,7 -2,8 -17,7 8,1 -37,3 -46,9 -9,0 -5,9 -4,7 80,6 -8,1 -18,0 54,4 33,9 -3,7 -26,8 230,1 -26,1 -56,1 147,9 277,1 -20,2 -24,7 285,1 -27,5 -69,3 188,2 334,2 -24,5 -18,6 236,3 -19,5 -58,4 158,4 268,6 -13,8 -6,0 63,4 8,0 46,5 24,9 30,0 -10,7 -18,4 -20,1 235,4 7,9 -64,2 179,1 273,9 -21,4 -10,7 286,7 0,1 -37,6 249,2 313,3 -5,8 93,8 -6,4 -19,1 68,4 107,7 -8,0 -4,0 57,7 -8,0 -11,8 37,9 64,0 -2,3 -11,5 138,5 -9,l -28,3 101,1 160,2 -10,1 -13,6 219,4 -14,4 61,8 153,2 247,9 -14,8 -9,S 163,5 11,3 .52,0 122,8 193,0 -2$,0 -186,6 3 385,9 335,2 -673,2 3 047,9 3 929,5 -357,0 -9,9 119,0 4,2 -30,8 92,5 143,1 -14,2 -31,3 353,1 -5,8 -70,5 276,8 422,3 -37,8 -12,8 118,7 -14,5 -33,4 70,8 139,5 -8,0 -11,5 -8,6 216,8 -13,4 -62,6 140,8 236,9 41,9 90,8 -l0,4 -l8,l 62,2 105,4 -5,8 -l3,9 136,2 -13,7 -34,5 88,0 160,6 -10,4 -5,6 95,0 -9,7 -19,0 66,3 106,1 -5,5 -1,4 28,4 -3,1 -6,4 19,0 31,9 -2,0 -6,2 93,4 -8,0 -18,7 66,6 105,4 -5,8 -3,9 121,6 -21,0 -26,6 74,0 137,6 -7,1

170,9 -10,8 -54,7 774,2 12,3 -136,5 650,0 900,1 -71,1 -2,4 71,1 -0,4 -8,8 61,9 30,3 -7,3 -6,1 181,1 -1,8 -19,5 159,9 193,3 -11,5

kommitténsförslagskall KBT ochbostadsbidragförstatligas.Kommunenskostnad 7 Enligt Beloppen kommunens statsbidragsberättigade kvittasgenomenminskadbidragsram. avser egna nettokostnader.För KBT dessamotsvarakommunensstatsbidraggångertreeftersom antas 75% destatsbidragsberättigadekostnaderna.För bostadsbidragharnettobidragetutgår av antagits lika statsbidrageteñersomdettautgår med50 % nettokostnadema vara storasom avde statsbidragsberåttigadekostnaderna. vinner förlorar till följd avskatterefonnen.Minusbetyder 8 Beloppsomkommunen resp. avrikningsskattär lägrein beräknadinkomstökningoch att motsvarande att kommunens Plusbetyder kommunensavrikningsskattir högreänberäknad beloppkvittas bort. att inkomstökningoch att kommunenkompenserasmedmotsvarandebelopp.

Justering för äldrverefonnen:

rillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Nettokostn. Justering Kvittning:

Netto-

bostads- Utgångs- för skatten-LL Avräknings- Utgångs- Utgångs- kostn.

lägeIII formen 8 skatt IägeIV läge II KBT 7 bidrag 7

445,1 -2,5 -73,5 369,1 522,0 -49,6 -27,3

-4,8 118,5 -0,1 -14,9 103,5 136,2 -13,0

-9,4 186,1 1,3 -27,7 159,7 220,3 -24,7

-15,8 282,9 -2,0 -53,6 227,3 331,3 -32,6

54,9 -4,6

134,1 -0,8 -19,3 113,9 151,6 -10,5 -7,1

-2,8 100,3 -0,2 -9,7 90,4 109,8 -6,7

-38,1 507,4 11,8 -100,5 418,8 617,8 -72,3

824,4 -69,0

-4,6 100,3 -0,5 -10,8 89,0 110,4 -5,5

-1,5 42,6 -0,4 -6,6 35,6 48,1 -4,0

-2,6 82,8 -0,2 -8,4 74,2 90,4 -4,9

72,6 -4,2

-4,6 116,9 -0,1 -l6,3 100,4 132,2 -10,8

-6,4 143,5 -2,2 -23,2 118,0 162,0 -12,1

100,2 -5,7

-6,2 184,6 -0,6 -24,5 159,5 209,2 -18,4

Justering för äldrerefonnm:

rillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Netmokosm. Justering Kviuning: Utgdugs- kostn. bostads- Utgångs- fdr skattere- Avrälmings- Utgångs-

Justering for äldrereformen:

Tillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Netwkosül. Justering Kvitming: Utgångs- kostn. bostads- Utgångs- för skatten Avräklnings- Utgångs-

Justering för äldrereformar:

Tillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Nettokosm. Justering Kvittning: Utgångs- kosm. bostads- Utgångs- lör skatter-e .kräkninga- Utgångs-

Justering for äldrereformen:

Tillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Nettokostn. Justering Kvittning: Utgångs- kosta. bostads- Utgångs- för skattere- Avräknings- Utgångs-

Justering för äldrereformm:

Tillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Nettokosm. Justering Kvittning: Utgångs- kosta. bostads- Utgångs- för skattere- Avräknings- Utgångs-

Justering för äldrereformen:

Pillkorn- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Nettokosm. Justering Kvittning: Utgángs- kostn. bostads- Utgångs- för skattere- Avräknings- Utgångs-

82,8

-21,7 -10,5 287,3 -1,3 -35,6 250,4 319,6

-21,0 -6,0 196,8 0,5 -21,6 175,6 223,8 125,2 -8,9 -3,4 112,9 -0,2 -11,2 101,5

-5,4 -1,9 60,1 0,1 -6,3 53,9 67,4

244,3 305,4 -23,1 -4,5 277,8 -0,7 -26,4 250,8

-14,7 -5,8 278,7 -1,4 -27,8 249,4 299,3

132,1 183,2 -10,9 -2,9 169,4 -0,5 -14,6 154,2 197,5 -9,4 -3,8 184,3 -1,5 -15,9 166,9

-6,3 -1,6 85,1 -0,3 -8,4 76,5 93,0

67,6

-5,3 -2,2 99,3 -0,5 -8,0 90,8 106,8

Justering för äldrerefonnen:

Tillkom- Mellan- Justering

Kvittningar:

Netto- Nettokosm. Justering Kvitming: Utgdngs- kostu. bostads- Utgångs- för skattere- Avräknings- Utgångs-