SOU 1993:53

Kostnadsutjämning mellan kommuner

Till statsrådet och chefen för finansdepartementet

Den 25 juni 1992 bemyndigade regeringen chefen för Finansepartemen- tet, statsrådet Wibble, att tillkalla en särskild utredare för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnads— skillnader mellan kommuner.

Med stöd av bemyndigandet förordnade t.f. chefen för Finansdeparte- mentet, statsrådet Westerberg, samma dag kommundirektören Uno Svaleryd som särskild utredare. Utredningen antog namnet Strukturkost- nadsutredningen.

Departementschefen, statsrådet Wibble, förordnade med stöd av bemyndigandet, departementssekreteraren Stefan Ackerby, departements— sekreteraren Per Bengtsson, departementssekreteraren Anna Carlsson, departementsrådet Mårten Lagergren, sakkunnige Roger Pettersson, avdelningsdirektören Annika Puide, professorn Brita Schwarz, ekonomen Lennart Tingvall samt departementsrådet Sven—Erik Wallin, att biträda utredningen som experter från och med den 3 september 1992. Av- delningsdirektören Hans Olsson förordnades som expert från och med den 15 september 1992.

Den 3 september 1992 förordnade departementschefen, med stöd av bemyndigandet, gruppchefen Leif Andersson, finanssekreteraren Bo Bengtsson, ekonomichefen Björn Ericsson, ekonomidirektören Kåre Jansson, ekonomichefen Göran Lagerstedt, ekonomidirektören Lars Niklasson, ekonomidirektören Nils Nordman, ekonomichefen David Nyberg,ekonomichefen Stefan Tengberg, sektionschefen Karin Rudebeck, ekonomichefen Gunnar Tidemand samt ekonomichefen Frank Sällström att ingå i en referensgrupp åt utredningen.

Riksdagsledamöterna Lennart Hedqvist (m), Olle Schmidt (fp), Ulf Björklund (kds), Per Olof Håkansson (s), Lars-Ove Hagberg (v), Bo G Jenevall (nyd) samt f.d. riksdagsledamoten sakkunnige Rolf Kenneryd (c) förordnades av departementschefen att ingå i en parlamentarisk referens— grupp åt utredningen.

Den 15 februari 1993 entledigades departementssekreteraren Per Bengtsson från uppdraget som expert åt utredningen.

Till huvudsekreterare åt utredningen förordnades fil.kand. Björn Sundström från och med den 24 augusti 1992. Ekonomen Niclas Johansson och ekonomen Tom Nilsson förordnades som sekreterare från och med den 7 september 1992.

Strukturkostnadsutredningen får härmed överlämna sitt betänkande. (SOU 1993:53) Kostnadsutjämning mellan kommuner.

Särskilt yttrande har avgivits av departementssekreteraren Anna Carlsson.

Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 1993

Uno Svaleryd

/Björn Sundström Niclas Johansson Tom Nilsson

Sammanfattning

1 1.1 1.2

1.3 1.4 1.5 1.6

2.1 2.2 2.3

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4.1 4.2

4.3 4.4

Utredningens uppdrag Inledning

Kommunalekonomiska kommitténs förslag 1.2.1 Inkomstutjämning 1.2.2 Utjänming av strukturella skillnader 1.2.3 Tillägg för befolkningsminskning 1.2.4 Övriga förslag Kritik mot kommunalekonomiska kommitténs förslag Kompletteringspropositionen och riksdagens beslut Direktiven Utredningens uppläggning

Strukturkostnadsutjämningen i statsbidragsysstemet Inledning

Verksamheter som skall omfattas av strukturutjämning Strukturkostnadsutjämning i Norge och Danmark 2.3.1 Norge 2.3.2 Danmark

Metodfrågor

Allmänt Totalkostnadsmetoden Standardkostnadsmetoden För- och nackdelar med total- resp standardkostnadsmetoden Kommunalekonomiska kommitténs strukturfaktorer

Val av metod

Dataunderlag

Allmänt Statistiska Centralbyråns bokslutsstatistik 4.2. 1 Brister i underlaget 4.2.2 Kommunala baskostnader

Övrigt dataunderlag

Behov av enhetliga redovisningsprinciper

13

17 17 17 18 18 19 20 20 21 23 24

27 27 28 29 29 31

37 37 38 39 39 40 41

43 43 43 43 44 48 49

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11

5.12 5.13

5.14

6.1

6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

6.7

7.1 7.2 7.3

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5 8.6

9.1 9.2

Strukturella kostnadsskillnader

Inledning Barnomsorg

Äldreomsorg

Individ— och familjeomsorg Grundskolan Gymnasieskola och vuxenutbildning Vatten och avlopp Gator och vägar Kollektivtrafik

Övriga verksamheter

Glesbygdsspeciflka merkostnader 5.11.1 Kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd Storstadsspecifika merkostnader Skillnader som beror på geografiskt läge 5.13.1 Bygg- och underhållskostnader 5.13.2 Klimatrelaterade kostnader 5.133 Kallortstillägg Öarnas speciella problem

Förslag till strukturkostnadsersättning Förslag till modell och beräkning av struktur— kostnadsersättning Val av förklarande faktorer Strukturkostnadsersättning Strukturkostnadsersättning och baskostnad Beräkning av skatteintäkter och statsbidrag Analys av skillnader i strukturindex och skatteintäkt inklusive statsbidrag Alternativ beräkning med avseende på kollektivtrafiken i Stockholms län

Huvudmannaskap och Skatteväxling Förekomsten av skilda huvudmannaskap ÄDEL-skatteväxlingen Skatteväxling i statsbidragssystemet

Effekter av förslaget Regionalpolitiska effekter

Inomregional skatteutjämning EG-aspekter

Samhällsekonomiska effekter Strukturkostnadsutjänming och inkomstutjämning Förslagets införande och avtrappningsregler

Förslagets fortlevnad Uppdatering och dataåtkomst Folk— och bostadsräkningarna

51 51 51 56 66 70 76 79 84 87 90 94

95 96 96 97 98 99 102

103

103 104 106 108 111

112

114

117 117 118 121

123 123 125 126 126 129 129

131 131 133

Särskilt yttrande 135 Bilagor Bilaga 1: Utredningens uppdrag (direktiven) 137 Bilaga 2: Kommunala kostnadsvariationer — En studie av barnomsorgen 1990-1991 141 Bilaga 3: Kommunala kostnadsvariationer — En studie av området individ- och familjeomsorg 183 Bilaga 4: Behovs- och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen 199 Bilaga 5: Glesbygdens merkostnader för skola och äldreomsorg 257 Bilaga 6: Teknik och tabeller (separat bok)

Ordlista

Baskostnad

Bidragsår

Eget skatteunderlag Egen skattekraft Garanterad skattekraft

Garantinivå

Garanterat skatteunderlag

Garantiskatteunderlag

Grundgaranti

En korrigerad driftkostnad för att göra redovisade kostnader jämförbara mellan kommunerna.

Det är under vilket bidraget utbetalas.

Antalet skattekronor.

Eget skatteunderlag per invånare.

Grundgarantin i landstingssystemet med tillägg/avdrag för åldersstrukturens in- verkan på kostnaderna.

Den garanterade skattekraften i utjäm- ningssystemet för kommuner uttryckt i procent av medelskattekraften.

Det antal skattekronor som motsvarar den garanterade skattekraften.

Det antal skattekronor som motsvarar den uppräknade medelskattekraften mul- tiplicerad med antalet invånare den 1 november året före bidragsåret och med ett procenttal (garantinivå) som årligen fastställs av regeringen.

Den garanterade skattekraften i lands- tingssystemet uttryckt i procent av medel— skattekraften.

Grundbelopp

Landstingsfria kommuner

Medelskattekraft

Neutraliseringsavgift

Skattekraft

Skattekronor

Skattesats

Standardkostnad

Standardkostnadsersättning

Motsvarar tillskjutande skatteunderlag multiplicerat med en enhetlig skattesats för kommunema i resp län. Den länsvisa enhetliga skattesatsen skall motsvara 95% av 16 kr plus tillägg för Skatteväx- lingar med 95% av skatteväxlingssatsen.

De kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland, som inte ingår i ett landsting utan själva bedriver sådan verksamhet som normalt sköts av landsting.

Antalet skattekronor per invånare i riket.

Ett antal kronor per invånare som kom- munernas skatteutbetalning minskas med för att kompensera för vissa verksam— hets— och regelförändringar.

Skatteunderlaget dividerat med invånar— antalet.

Summan av den till kommunal inkomst— skatt beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga dividerat med 100.

Den andel av den beskattningsbara in- komsten som invånarna betalar i skatt till kommun resp landsting. Benämns även utdebitering och uttrycks i kronor per skattekrona (kr/skkr.)

Ett nationellt genomsnitt för per capita- kostnaden för en viss verksamhet.

En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun. En ersättning som överstiger standard- kostnaden för verksamheten indikerar att kommunen har strukturella merkostnader för verksamheten ifråga.

Strukturkostnadsersättning

Strukturkostnadsindex

Tillskott av skatteunderlag

Uppräknad medelskattekraft

Uppräknat skatteunderlag

Uppräkningsfaktor

Summa standardkostnadsersättningar.

Strukturkostnadsersättning i förhållande till det vägda medelvärdet av summa strukturkostnadsersättningar i riket.

Det antal skattekronor varmed det egna skatteunderlaget understiger garanti— skatteunderlaget.

Antalet skattekronor i riket två år före bidragsåret multiplicerat med uppräk— ningsfaktom och dividerat med antalet invånare i riket.

Antalet skattekronor två år före bidrag- såret uppräknat med uppräkningsfaktom.

Den faktor som används för att fastställa uppräknat skatteunderlag resp uppräknad medelskattekraft för bidragsåret (beräknas av Riksrevisionsverket).

._,.ru.1.,l 'i'] ,nl'gm .11' wiliill'llämäiiwmmwi' 1!th 1' .i.?" mummwbnmwäww 112 rH' '111'11l1'1'l' .'- till -.',,|':— |5 = sbng'lftitic." ; mms-mmmwa ' »l xabnlalii..imol'wului.i? autumn fir H ”Grim MI: 1121 mil with.- J .lmllj't'. | mädåltiåimaqw min,... u.. ' .! maa Jah timmas immawz m ,'gic'J" 'ämuwg,mg ..,, m.m”; LW' _.iif'ii Miri-"iliumugl'. 'Ä'WW'” ,,va i? J,, ..,; m.m wild—alli'äéflh" 'iq, ,,,

1.1" I'll—= lh l'- |,” ||| ,,_I ,. "'-"'|"J'

m.m .. W 'i'—l'- in".—naima... 13th R&mmlaleltam tr.....isiqqu , , » qitfriigiqu lait-iii gummi-tim iii-imam! , ' ""-"' hmmm-l mim. atm mmm- m' -. JHWH" . ""»l ' ' _ Mit: | wii-M » ' Nedimitispiiiigtneu l-i. .:..i'. t..'. ,,. 1 .-....,,,,1,. '-.|-' »m. . granar. må? fiill'lih "iii—iw lamell "'”'géluhnneti alla ttlmtth md" *iliilllr —.,'-' .'sii- qi ”.,. Mjöl 15:13th mm maa mä, ' ' - Wiimmirmu , . .,.i ," ,'_ .Um—n. _ _,M- -' mamma—ammm ' . (immlatw m Miikkmm'u lJ-lr.,',1|.å'|; Tlll . "I'll-" "'h'I &. |'. IIHF-|w- ' uh.-iu; "_a-humana: n 'i.- "AM!- M i.u-ml" g-i .1!"-L'i +; al.,.tu. ... ,, HI 'fhikl'iq

Mil:! .|

Hi., I

Waite? |.I'l.

,himtaiim- - til.-|. mitlil &! nu” Ma..-1 l"l','»L'l"|i-"'I"L|1. ' .. ;..w'iie-l.'»ii.'e,iilimelhuué» 'till-till _licmmn tear W' åminnelsen, . ' . tillllHrimii.tlp.'-1'li'|riin»twu|| "ci » r . 'I .. ,!Lvåli'lww 'JHF, Må:" ' ,.L" .,..

|' |. i) ' . " .'.." '|' "|, ..T' .... .- | I...'”..

Manama! ', ,. '. 'i'i-fi» mm.,,wm'w J..-..». "'.': ,». '.

.' ..,_ minimi-ll in! impad mamma:-"m ,". . . »»

I ' '|:"" ,, " _1 "'| || _|. : '. '|l'|.' M'W'EWLWW' "3'211! tia-.Mai'l minimum it'ilui'siglr .. ,... 4 .a »»

' . .mw'lr1mm1.iww,.-m-1-1, intimt-Hu -,, _. ,=' ».'.. ,. |".i. matning,— mln JimmiM-Lundw— ' lä.—'mriiiml Emran-1111 miåw att .. ,.,,. ...,.i

, lw'iili'iuwpi't'tzl 51775,'it1,».m ,

., ".'l "' ""'l ”4ng ,m 'g');??? ..i !|- källa!-_» :. .» "J' "' . '- l'i'] "_ '

;,._1|,.::. .'1'3V'x1' ll ä:::l'rlihi..*'t'.1i'|"*'."...l.-'=',.'.;".

| . ' - Elim".- I'.;_('l »" .i.! | .i. 'l ]"'.., '.'". _3'1' 3. lt :ipé'iläftu ” :'tä'LI Li'LJ-i' " t'"

| ;, ' " '... Ul.".f'i'i': '.'-lll'f-HJAJ-i'l' al.!" .1 'li';.'.ll,3'll i'm-Ål]? .1" "&%DI- ut'! ,'3 :Håll” ,JLJF' .i.'li,._;'_.. ; ' ,. . 1- ""A"-"'.l-(l'f'lll i'll-Zg"? ".'.',i' bkm. 315qu "itlai'lliiil :iinll'å inL'f .t.'r.' 47. "l” " ,ld'PId-Q '_"l .. ' ' ., . "" mäktar Mmigiuiaimta ue»... u- "L- 'ta-'i :i" -- ,, . ' 'L' 3.1.1 nit. -nmimaahåiihttilimulirw tillgå:; im "mfl maan» aln-...i mi.».

' " ' l., , ' ' -"11'p.,, mnhlii i antastad lime anlmrmån'it— n:, ,irtilii Tift, '#'" 11521 lämmna-. ”'

Sammanfattning

Inledning

I juni 1992 beslutade riksdagen om ett nytt statsbidragssystem kallat statligt utjämningsbidrag för kommuner. Utjänmingsbidraget består av tre delar

— en inkomstutjämning där alla kommuner garanteras en minsta inkomstnivå, f n ca 126 procent av medelskattekraften i riket — ett strukturellt tillägg/avdrag med avseende på kostnader och behov — tillägg för befolkningsminskning

Omfördelningen med avseende på strukturellt betingade skillnader görs helt mellan kommunerna och utan finansiellt bidrag från staten.

Det nya systemet bygger i allt väsentligt på kommunalekonomiska kommitténs (KEKzs) förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner som lades fram i december 1991.

Kritiken mot KEKzs förslag vad avser strukturkostnadsutjämningen i systemet var stark, varför regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att vidareutveckla systemet för strukturutjämning.

Enligt direktiven skall strukturkostnadsutjänmingen leda till att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga ekonomiska förut- sättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambi— tionsnivå. Det handlar således om att kunna erbjuda "samma standard till samma pris". Kommunerna skall inte kompenseras för skillnader i servicenivå, kvalitét, avgiftssättning och effektivitet. De strukturella skillnaderna mellan kommunerna skall kunna mätas med förklarande opåverkbara variabler som löpande kan uppdateras.

Val av metod

Utredningen har analyserat strukturella behovs- och kostnadsskillnader för varje slag av kommunal verksamhet var för sig. För varje verksamhet har en s k standardkostnadsersättning beräknats. Summan av de beräknade standardkostnadsersättningarna utgör kommunens strukturkostnadsersätt— ning. Strukturkostnadsersättningen jämförs med det vägda medelvärdet för riket varvid ett strukturkostnadsindex erhålls.

Om kommunen har en högre strukturkostnadsersättning än det vägda medelvärdet för riket får den ett strukturtillägg som betalas i form av ett

strukturavdrag från kommuner vars strukturkostnadsersättning ligger under det vägda medelvärdet. Strukturkostnadersättningen i kronor/in- vånare utgör utredningens förslag till strukturkostnadsutjämning.

Den använda metoden kallar jag för standardkostnadsmetoden. En alternativ metod till standardkostnadsmetoden är den s k totalkostnads- metoden som bl a användes av KEK. Jag bedömer att standardkost— nadsmetoden har avgörande fördelar eftersom modellen byggs upp del för del och kan analyseras i sina beståndsdelar. De strukturella kostnadsskill- naderna mellan kommunerna kan beräknas med hjälp av många olika förklaringsvariabler. Det blir också lättare att känna igen strukturfaktorer- na utifrån erfarenheter i det dagliga arbetet.

Faktorer som förklarar strukturella kostnadsskillnader

Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna är åldersstrukturen. De kommuner som har många äldre, barn och skolbarn erhåller generellt en högre strukturkostnads- ersättning.

Vad beträffar barnomsorgen erhålls en högre standardkostnadsersättning om kommunen har många barn och om barnens föräldrar förvärvsarbetar. Andra strukturella faktorer som vägts in i barnomsorgens standardkost- nadersättning är långa vistelsetider i omsorgsverksamheten samt en ökad efterfrågan på fritidshem i stora städer.

Strukturella kostnadsskillnader inom äldreomsorgen kan förklaras med åldersstrukturen och pensionärernas socio—ekonomisk status samt det faktum att äldreomsorgen i glesbygd är dyrare på grund av hemtjänstens merkostnader för långa resor och en hög andel institutionsboende. Den socio-ekonomiska faktorn speglar ett större vårdbehov för arbetare än för tjänstemän och att ensamstående behöver mer service än sammanboende.

När det gäller kommunernas kostnader för individ— och familjeomsorg finns avsevärda skillnader mellan olika kommuner. Kostnaderna är speciellt höga i storstäderna och i vissa förortskommuner. Utredningen förklarar dessa skillnader med ett antal faktorer som har ett indirekt orsakssamband med kostnaderna (indikatorer på höga kostnader), tex andelen ensamstående kvinnor med barn och en tät bebyggelsestruktur.

Kostnadsskillnadena inom grundskolan förklaras med andelen barn i grundskoleåldern, omfattningen av hemspråksundervisning, och en gles bebyggelsestruktur. Glesbygden har högre kostnader på grund av många små skolenheter och långa avstånd vilket påverkar skolskjutskostnaderna.

Strukturella kostnadsskillnader inom gymnasieskolan kan förklaras med andelen ungdomar i åldern 16—18 år, inackorderingsersättningar, samt elevernas linjeval. I standardkostnadsersättningen för gymnasieskolan har hänsyn endast tagits till de två förstnämnda faktorerna. Jag anser dock att även elevernas linjeval skall ingå som en strukturell faktor. Därför bör Skolverket få i uppdrag att utarbeta en linjevalsfaktor.

När det gäller vatten- och avlopp kompenserar utredningen för strukturella merkostnader som kan hänföras till en gles bebyggelsestruk- tur med långa ledningslängder samt svåra geotekniska förhållanden.

Utredningen kompenserar inte för driftunderskott till följd av att kommu- nerna har låga anläggningsavgifter.

Beträffande gator och vägar kompenseras för merkostnader som kan hänföras till det strukturella slitaget. Detta utgörs av dels ett trafikbe— roende slitage, dels ett klimatberoende slitage.

I standardkostnadsersättningen för kollektivtrafiken har jag tagit hänsyn till de strukturfaktorer som jag funnit relevanta i sammanhanget. Storleken på staden (storstadsområdet) antas utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. De långa avstånden i skogslänen antas också vara en strukturell faktor. Vissa speciella kommuner, tex Öckerö med sin omfattande färjetrafik erhåller också ett tillägg för struktur i standardkostnadsersättningen. I sammanhanget bör nämnas att kommuner— na i Stockholms län inte kompenseras för kollektivtrafiken i utredningens huvudförslag eftersom verksamheten bedrivs och finansieras av lands— tinget och att skatteutjämningssystemet för landstingen tar viss hänsyn till detta.

Utöver vad som ovan nämnts har utredningen beräknat merkostnader för

— administration, räddningstjänst och lokala resor i små och ytstora kommuner — klimatets inverkan på uppvärmningskostnaderna -— kallortstillägg, samt — höga bygg- och underhållskostnader där kostnadsläget är högt.

Strukturkostnadsersättning och intäktsutfall

Strukturkostnadsersättningen varierar från ca 16 000 kr/ inv (Stenungsund) till ca 23 700 kr/inv (Dorotea). Totalt omfördelas ca 3,7 miljarder kr mellan kommunerna. Kommuner som betalar till systemet är förortskom- muner och kommunerna i Skåne, Halland, Västergötland och Väst- manland. De tre storstäderna och glesbygdskommunerna, tillhör den kategori av kommuner som erhåller ett tillägg för strukturella merkost- nader.

När strukturkostnadsersättningen lagts in i det totala statsbidragssyste— met kan summan av skatteintäkter och statsbidrag beräknas och jämföras med utfallet i tidigare statsbidragssystem. I mina beräkningar som avser 1993 har jag jämfört utfallet av utredningens förslag med ett alternativ som bygger på 1991 års statsbidragssystem (före förändringarna) fram— skrivet till 1993.

Utredningens förslag ger de största inkomstökningama i Göteborg, Malmö och Stockholm, vilket beror på att utredningen kompenserar för höga merkostnader för individ- och familjeomsorg. Flertalet kommuner i Skåne, Halland, Älvsborgs, Skaraborgs, Sörmlands, Göteborgs— och Bohus län får inkomstökningar med mellan en och tio procent.

Kommuner som får sänkta inkomster kan indelas i två olika grupper. Den första gruppen är förortskomrnuner till Stockholm, Göteborg och Malmö med hög egen skattekraft och som tidigare haft höga specialdesti-

nerade statsbidrag till skola och barnomsorg. Den andra gruppen består av kommuner i Blekinge, Värmland, Dalarna och Norrland som haft en hög grundgaranti i det tidigare skatteutjämningssystemet och där utredningens förslag inte ger samma ersättning. Inkomstminskningen är särskilt stor i Norrbotten (generellt) och i kommuner som tidigare erhållit extra skatteutjämningsbidrag. Utredningen har inte särskilt beaktat de faktorer som berättigat till extra skatteutjämningsbidrag.

Övriga uppdrag och förslag

Utredningen har också haft till uppgift att bedöma regionalpolitiska— och samhällsekonomiska effekter av förslaget.

Jag anser att inkomstminskningama för glesa och ytstora kommuner i Norrland och i vissa Bergslagskommuner är så stora att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag skall införas. Detta skall bl a kompensera för näringslivsbefrämjande åtgärder samt att det privata näringslivet i kommunerna inte kan fungera på kommersiella grunder och att kommunerna av den anledningen måste ta på sig ansvaret för vissa nödvändiga funktioner.

Jag anser att mitt val av faktorer i strukturkostnadsutjämningen stödjer och främjar verksamheter som är samhällsekonomiskt lönsamma. Incitamenten i dessa faktorer är starkare än de som erhålls vid en minskad inkomstutjämning.

Utredningen har även behandlat ett antal frågor som berör huvud- mannaskap och Skatteväxling.

Jag föreslår att en mellankommunal kostnadsutjänming (med av- trappning) återinförs på grund av ÄDEL-överenskommelsens effekter.

Jag föreslår också att utjämningsbidraget beräknas på en enhetlig skattesats.

När det gäller den fortlöpande uppdateringen av det föreslagna systemet för strukturkostnadsutjämning anser jag att

— systemet skall modifieras årligen med hänsyn till eventuella för- ändringar i lagstiftning och huvudmannaskap — det är nödvändigt att göra en mer genomgripande översyn av systemet minst vart femte år — kostnadsersättningama i systemet skall räknas upp årligen med nettoprisindex — variablerna (faktorerna) i modellen uppdateras årligen — de fasta ersättningarna i modellen låses mellan givna uppdaterings- tillfällen

En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver också att folk— och bostadsräkningarna genomförs vart femte år. I annat fall måste de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt.

1. Utredningens uppdrag

1 .1 Inledning

Med anledning av regeringens förslag i 1992 års kompletteringsproposi— tion har riksdagen beslutat om ett nytt statsbidragssystem för landets kommuner. Det nya systemet (statligt utjämningsbidrag) som trädde i kraft vid årsskiftet 1992/93 bygger i allt väsentligt på kommunalekono— miska kommitténs (KEKzs) förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner som lades fram i december 1991.

Huvuddragen i KEK:s förslag mottogs positivt av remissinstansema. Däremot var kritiken stark mot förslaget till strukturkostnadsutjämning i systemet. Mot denna bakgrund har regeringen beslutat att tillkalla en särskild utredare med uppgift att vidareutveckla systemet för strukturkost- nadsutjämning.

1.2. Kommunalekonomiska kommitténs förslag

Den kommunalekonomiska kommitténs förslag till nytt statsbidragssystem för kommuner redovisas i betänkandet "Kommunal ekonomi i samhälls- ekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer" , (SOU 1991 :98).

Syftet med förslaget är att

— stimulera till förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn, — fördela statsbidragen efter generella principer, — ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i utdebitering bara avspeglar skillnader i effektivitet, service— och avgiftsnivå, — eliminera behovet av särskilda inomregionala utjämningssystem, samt att

— minska rundgången av pengar mellan stat och kommun.

För att uppnå ovan nämnda målsättningar föreslog KEK att såväl den allmänna som särskilda skatteutjämningsavgiften samt avräkningsskatten skulle avskaffas fr o m är 1993. Ett annat förslag var att 17 av de tidigare specialdestinerade statsbidragen till kommunerna skulle avskaffas tillsammans med skatteutj ämningsbidraget och det extra skatteutj ämnings—

bidraget. Kommittén ansåg vidare att de kommunala bostadstilläggen och bostadsbidragen borde bli statliga angelägenheter.

Som ersättning för det tidigare bidragssystemet föreslog KEK ett nytt generellt statsbidragssystem, kallat statligt utjämningsbidrag till kommu— ner.

Utjämningsbidraget består av tre delar

—- ett bidrag för kommunernas skatteinkomster upp till en generell garantinivå, uttryckt som andel av en uppräknad medelskattekraft, — tillägg till resp avdrag från bidraget på grund av opåverkbara skillnader i strukturella förhållanden, samt —- tillägg för befolkningsminskning

1.2.1. Inkomstutjämning

Inkomstutjämningen innebär att kommunerna får ett grundbelopp som beräknas utifrån ett tillskjutande skatteunderlag och en för alla kommuner enhetlig skattesats. Det tillskjutande skatteunderlaget bestäms dels utifrån en generell inkomstgaranti relaterad till en uppräknad medelskattekraft och dels utifrån kommunernas uppräknade skatteunderlag.

Med uppräknad medelskattekraft avses det totala skatteunderlaget per invånare i riket två år före bidragsåret multiplicerat med en uppräknings- faktor. Med uppräknat skatteunderlag avses kommunens skatteunderlag två år före bidragsåret multiplicerat med en uppräkningsfaktor. Med tillskjutande skatteunderlag avser KEK 95 procent av det antal skattekro- nor varmed kommunens uppräknade skatteunderlag understiger det garanterade skatteunderlaget, vilket på kommunnivå beräknas utifrån senaste befolkning.

Om kommunens uppräknade skatteunderlag understiger det garanterade skatteunderlaget föreslås att kommunernas grundbelopp skall beräknas genom att multiplicera det tillskjutande skatteunderlaget med en enhetlig skattesats på 18,30 kronor.

De kommuner som har en så hög egen skattekraft att de inte berörs av inkomstutjämningen bör enligt kommitténs mening inte vidkännas något avdrag eller tillägg på grund av strukturella förhållanden.

1.2.2. Utjämning av strukturella skillnader

Enligt KEKzs förslag skall strukturella förhållanden i resp kommun kunna ge tillägg eller avdrag från grundbeloppet i inkomstutjämningen. Kostnadspåverkande strukturella förhållanden vägs in i bidragssystemet med utgångspunkt från ett för varje kommun fastställt strukturkost- nadsindex. Indextalet beräknas utifrån faktorerna

— klimat

— glesbygds/tätortsgrad — åldersstruktur och

— social struktur.

Som indikator för en klimatfaktor använder KEK ett uppvärmningsin— dex som togs fram i början av 1980-talet för att klargöra klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter. Den geo— grafiska faktorn som indikerar gleshet har operativt definierats som ytan dividerad med folkmängden multiplicerad med den andel av befolkningen som bor utanför tätort med minst 500 invånare. Den faktor som speglar åldersstrukturen består av ett åldersvägt index sammansatt utifrån olika åldersgruppers andel av kommunernas nettokostnader samt antalet invånare i resp åldersgrupp. Som social faktor föreslår kommittén summan av andelen förtidspensionärer och andelen barn med ensamståen- de förälder.

KEK:s strukturindex är härledd med hjälp av multipel regressionsana- lys. Med denna metod försöker man förklara sambandet mellan ett antal strukturfaktorer (oberoende variabler) med kommunernas nettokostnader (beroende variabel). De av KEK valda faktorerna förklarade ca 75 procent av den totala variationen i kostnaderna. Klimatfaktom bidrar med över hälften (56%) när det gäller förklaringen till kostnadsvariationen mellan kommunerna. Åldersfaktorn bidrar med 29,9 procent, den sociala faktorn med 13,8 procent och gleshetsfaktorn med 0,3 procent. Vilka konsekvenser de valda faktorerna får i form av högsta resp lägsta kostnadsbidrag till kommunerna uttryckt i kronor per invånare framgår av tabell 1.1 nedan.

Tabell 1.1 Lägsta resp högsta kostnadsbidrag för varje strukturfaktor Kr/inv räkenskapsåret 1990

Ålder Social Gles Klimat Lägsta 5 963 1 627 0 11 748 Högsta 8 094 5 459 4 640 18 927

Källa: KEK.

I sammanhanget bör påpekas att kommittén även föreslog att indextalen för resp kommun skulle avrundas till medelvärdet i jänma intervall om två enheter. Ett index mellan 91 och 93 skulle ges värdet 92 osv. Dessutom föreslogs en spärregel med en minimi— resp maximigräns för index på 92 resp 128. Behovet av en spärregel motiveras med att extremt låga eller påtagligt höga index skulle få alltför stora konsekvenser i bidragsfördelningen.

1.2.3. Tillägg för befolkningsminskning

För kommuner som haft en befolkningsminskning på mer än två procent under den senaste femårsperioden föreslog KEK ett tillägg. Detta uppgår till 40 procent av den uppräknade medelskattekraften per invånare för den del av befolkningsminskningen som överstiger två procent.

1.2.4. Övriga förslag

Utöver ovan nämnda förslag lade kommittén också fram förslag om

— vissa förändringar i statsbidragen till landstingen — ett nytt system för utbetalning av kommunalskatt — att den inomregionala utjänmingen i Stockholms län skulle avvecklas — att särskilda övergångsregler skulle tillämpas vid införandet av det statliga utjämningsbidraget, samt — att de kommuner som får bidragsminskningar på mer än 6 procent, mått som andel av kommunernas kostnader, till följd av det nya systemet, bör utredas särskilt till grund för eventuellt extra åtgärder.

1.3. Kritik mot kommunalekonomiska kommitténs förslag

När det gäller de principiella utgångspunkterna i KEK:s förslag "med alla pengar i en påse " i stället för specialdestinerade statsbidrag tillstyrkte en stor majoritet av remissinstansema förslaget. Flertalet remissinstanser var också överens om att alla kommuner bör ges likvärdiga förutsättningar för kommunal verksamhet.

Beträffande inkomstutjämningen ansåg några kommuner i Stockholms län, Göteborgs— och Bohus län samt i Malmöhus län, att KEK:s förslag är för långtgående med tanke på incitarnenten för att öka den egna skattekraften. Andra kommuner kritiserar förslaget med avseende på minskningen av tillskottet med 5 procent med motiveringen att det strider mot utjämningstanken.

Förslaget till utjämning med hänsyn till strukturella kostnadsskillnader blev hårt kritiserat av remissinstansema. Kritiken riktar sig mot dels metoden (multipel regressionsanalys) dels mot urvalet av faktorer och deras genomslag vid beräkningen av tillägg och avdrag.

Metodkritiken handlar bl a om att modellen uppfattas som svårförståe- lig och att den är instabil över tiden. Vidare har ett flertal remissinstanser och fristående forskare påpekat att den statistiska analysen enbart visat att vissa variabler samvarierar med kommunernas kostnader. Analysen ger däremot inte något besked om orsaken till samvariationen eller om valda faktorer överhuvud taget är relevanta i sammanhanget. Forskarnas uppfattning är att en del av de valda faktorerna inte är kausala, vilket innebär att man anser att det inte finns något orsakssamband mellan faktorernas värde och kommunemas kostnader.

En majoritet av remissinstansema ansåg att klimatfaktorns stora genomslag fått orimliga konsekvenser. De ansåg att kostnader som hänger samman med geografiskt läge och klimat visserligen skall beaktas i det nya utjämningssystemet men att en sådan faktor skall ges mindre vikt och dessutom utformas på så sätt att man inte får de tröskeleffekter som KEK:s förslag för med sig. Gleshetsfaktom i förslaget borde enligt ett flertal kommuner omdefinieras. För flertalet kommuner i landet har

faktorn ingen större betydelse. Däremot ger den ett stort genomslag i Norrlands inland där den fördelar pengar på ett otillfredsställande sätt mellan kommunerna inbördes.

Åldersfaktorn borde enligt många remissinstanser ges en ökad vikt. En del anser att man borde överväga att utforma åldersfaktom skild från strukturindex. Den sociala faktorn skulle enligt kommittén spegla avvikande kostnader på grund av den sociala strukturen. Det borde enligt remissinstansema noga prövas om den valda faktorn verkligen speglar sådana skillnader. En del remissinstanser ansåg att den valda faktorn inte tar tillräcklig hänsyn till storstädernas sociala problem.

Flera remissinstanser ansåg att strukturindex borde kompletteras med flera faktorer, t ex sådana som mäter arbetslöshet, barnomsorg, närings— livsstruktur, hyres— och lönenivåer, storstadsproblem och öarnas speciella problem. Vidare framhölls att kommittén inte förmått att fånga upp och eliminera skillnader som beror på effektivitet och service.

Många remissinstanser ansåg att den föreslagna spärregeln med en minimi- resp maximigräns för strukturindex var ett främmande inslag i bidragssystemet. Vidare påpekade ett flertal instanser vikten av att även de som ligger utanför inkomstutjämningen skall få avdrag på grund av strukturella skillnader.

1.4. Kompletteringspropositionen och riksdagens beslut

1 1992 års kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr. 345) föreslår regeringen ett nytt statsbidragssystem för kommuner— na. Förslaget överensstämmer i stort med KEK:s förslag. De mest väsentliga förändringarna sammanfattas nedan.

Specialdestinerade statsbidrag som avvecklas

Kommittén föreslog att 17 specialdestinerade statsbidrag till kommunerna skulle avvecklas och ingå i "påsen" i det nya systemet. Regeringen föreslog en avveckling av 10 statsbidrag, se tabell 1.2.

Tabell 1.2 Specialdestinerade statsbidrag som föreslås avvecklade

Bidrag KEK Prop.

Barnomsorg Hemspråk

Social service Färdtjänst Bostadsanpassning Statskommunala vägar Skolväsendet Svenska för invandrare Komp. för juridiska personer Bidrag till länstrafikanläggningar

OOOO 00000 00000 00000

Beredskapsplanläggning Missbruks- & ungdomsvård Insatser mot AIDS Regionala teatrar Regionala muséer

Regionala bibliotek Folkbibliotek Ateranvändning av lyftanordningar

000. OOOOO

_ Nl Summa 10

Inkomstutjämningen

Regeringen har ändrat KEK:s definition av det tillskjutande skatte- underlaget så att det motsvarar hela skillnaden mellan eget och garanterat skatteunderlag. Till skillnad från KEK föreslog regeringen också en länsvis differentiering av den enhetliga skattesats som skall tillämpas vid beräkningen av grundbeloppet. Enligt propositionen skall den länsvisa enhetliga skattesatsen motsvara 95 procent av 16 kr plus tillägg för den Skatteväxling som skett till följd av äldrereformen (ÄDEL) och andra huvudmannaskapsförändringar. Motivet till förändringen är enligt propositionen en önskan om större samstämmighet mellan utjämnings- systemen för kommuner och landsting med anledning av skatteväxlingen för ÄDEL.

Utjämning av strukturella skillnader

Regeringens förslag överensstämde i stort med kommitténs. De ändringar som gjordes i propositionen jämfört med KEK:s förslag innebar bl a att klimatfaktoms vikt i strukturindex justerades ner på så sätt att en restriktion lades på det värde som variabelns parameter skulle tillåtas anta i regressionsanalysen. Parametervärdet i regressionsanalysen blev 13 027 medan restriktionen innebär att parametern antar värdet 10 000. Kommit- tén föreslog att strukturindex skall avrundas i jämna intervall om två enheter. Regeringen föreslog att avrundningen i stället görs till tiondels procentenheter. Vidare föreslog regeringen att den av KEK föreslagna spärregeln på en minimi- resp maximigräns för strukturindex inte införs.

Det infördes också en regel med innebörden att en kommun inte kan få bidrag för en negativ struktur till den del som kommunens egna skattekraft överstiger grundgarantin.

Tillägg för befolkningsminskning

Regeringens förslag överensstämde med kommitténs.

Övrigt

I propositionen bedömde regeringen att en mer ingående analys behövde göras för att utveckla grunder och metoder för utjämning av strukturella skillnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. Mot denna bakgrund föreslogs att en expertgrupp tillsätts för att vidareutveckla systemet för strukturutjämning. Denna expertgrupp borde också enligt regeringens mening ägna uppmärksamhet åt den inomregionala ut— jämningsproblematiken i Stockholms län.

Regeringens förslag till övergångsregler för åren 1993 och 1994 innebär att ingen kommun skall vinna eller förlora bidrag överstigande 1,5 procent av kommunens beräknade sammantagna inkomster av skatter och bidrag enligt ett särskilt framräknat referensalternativ år 1993. För år 1994 skulle skillnaden mellan bidraget för år 1994 och utbetalade utjämningsbidrag år 1993 högst få uppgå till 3 procent av summan av skatteinkomsterna år 1994 och utbetalat utjämningsbidrag år 1993.

Den 9 juni 1992 beslutade riksdagen om ett nytt statligt utjämnings- bidrag till kommuner i enlighet med regeringens förslag.

1.5. Direktiven

Den 25 juni 1992 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner. Som särskild utredare utsågs kommundirektören Uno Svaleryd Östersund. Utredningen antog namnet Strukturkostnadsutredningen. Dess direktiv (dir. 1992z77) åter- finns i bilaga 1.

En utgångspunkt för uppdraget är att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga förutsättningar för att bedriva kommunal verksamhet med given ambitionsnivå. Skillnader som skall vägas in i omfördelnings— modellen skall grundas på förhållanden som kommunen inte kan påverka. En annan utgångspunkt är att staten inte deltar finansiellt i utjänmingen, vilket innebär att skillnaderna bör utjämnas genom en omfördelning av resurser från kommuner med gynnsamm struktur till kommuner med ogynnsam struktur. Den metod som föreslås skall också vara förenlig med övriga delar i det nya statsbidragssystemet.

I uppdraget ingår att

—- granska olika metoder för att mäta och jämna ut kostnadsskillnader, — kritiskt granska de faktorer som dels föreslagits av den kommunal— ekonomiska kommittén, dels remissinstansema, — föreslå relevanta faktorer som på ett rättvist sätt återspeglar olikheter i kostnader beroende på strukturella, för kommunen opåverkbara, förhållanden, — sträva efter att använda rättvisande data och redovisning med möjlig- heter till säker och kontinuerlig dataåtkomst, samt att — ge förslag rörande modellens löpande uppdatering.

En ytterligare fråga som bör utredas är om de grundläggande syften som den inomregionala utjämningen i Stockholms län avser att tillgodose kan inrymmas inom den modell som utredaren föreslår. Enligt direktiven bör utredaren biträdas av en eller flera referensgrupper med god insikt i kommunala förhållanden. Utredningen skall vidare beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsför- slagens inriktning (dir. 1984:5), dels EG-aspekter i utredningsverksam- heten (dir.1988:43) och dels direktiven om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir 1992:50).

Det nya systemet för stmkturkostnadsutjänming skall kunna gälla från den 1 januari 1995.

1.6. Utredningens uppläggning

Strukturkostnadsutjämningens uppgift i det nya statsbidragssystemet, se figur 1.1, är bl a att kompensera för strukturella faktorer som gör att behovet av eller kostnaderna för kommunal service är högre än normalt i vissa kommuner.

Figur 1.1 Det nya statsbidragssystemet (principskiss)

IN KQMST- STRUKTU R- BEFOLKNINGS- UTJAMNING TILLAGGI MINSKNING AVDRAG

Ca 127 % av Med avseende Om större än medelskatte- på kostnader 2 % under de kraften och behov senaste 5 åren

Eftersom staten, till skillnad från i inkomstutjämningen, inte bidrar finansiellt till strukturkostnadsutjämningen kan den betraktas som en mellankommunal kostnadsutjämning som av skilda skäl, främst admini- strativa, genomförs i statlig regi. Utjämningen skulle lika gärna kunna ske utanför statsbidragssystemet. Vi har därför valt att först konstruera ett strukturkostnadsindex som speglar strukturella behovs- och kost- nadsskillnader generellt. Därefter för vi in föreslaget index i det totala

statsbidragssystemet och redovisar vilka konsekvenser det får för kommunerna i olika regioner.

Allmänna överväganden kring statsbidragssystemets funktion och omfattning samt vad statsbidragssystemet bör kompensera för redovisas i kapitel 2.

I enlighet med direktiven för uppdraget har utredningen kritiskt granskat de strukturfaktorer som föreslagits av KEK. Resultatet av denna granskning redovisas tillsammans med en teoretisk genomgång av olika metoder för att isolera opåverkbara strukturfaktorer för kostnadsutjäm— ning i kapitel 3. Utredningens relativt omfattande arbete med att åstad- komma rättvisande kostnadsdata redovisas i kapitel 4.

Resultaten från ett antal delstudier som utredningen låtit genomföra i syfte att härleda strukturella kostnadsskillnader inom ett antal verksam— hetsområden, t ex skola, barn- och äldreomsorg, individ- och familjeom- sorg, vatten och avlopp, gator och vägar, samt sådana kostnadsskillnader som kan hänföras till bebyggelsestruktur och geografiskt läge i landet, presenteras i kapitel 5. Utredningen har medvetet valt en strategi som går ut på att först kunna förklara strukturella kostnadsskillnader inom olika verksamhetsområden innan slutgiltig ställning tas till vilka strukturfakto- rer som skall ingå i utjämningssystemet. Tanken bakom denna upp- läggning är att kommunerna skall känna igen strukturproblematiken i den verksamhet man dagligen bedriver. Min förhoppning är att de valda strukturfaktorema därmed skall bli begripliga.

I kapitel 6 presenteras utredningens förslag till strukturkostnadsindex inklusive beräknat utfall för olika kommuner. Kapitel 7 behandlar ett antal problem som bl a har med olika huvudmannaskap och Skatteväxling att göra. Förslag lämnas till en mellankommunal utjämning för ÄDEL— överenskommelsens effekter. Kapitel 8 redovisar dels förväntade effekter av förslaget med avseende på regionalpolitik, EG-aspekter, behovet av fortsatt inomregional eller mellankommunal skatteutjämning och dels samhällsekonomiska effekter. I detta kapitel redovisas också vissa synpunkter på statsbidragssystemet i sin helhet. Vidare lämnas förslag på införande av ett regionalpolitiskt motiverat bidrag till vissa kommuner.

Kapitel 9, slutligen, redovisar förslag till modellens löpande upp- datering.

111111. timma.. mi- a' 151 11.11.1111. rwnrrlattmit ,,..nt'ti'r innehafts; ' m= tar.:n'ri-"raagmwm H aanmqsn fritt... . rim.-a.iwmi'hngi ""- f—MM'M ..l'llk " ..',,)'mW'ii.TH'7hM .R'W'W'wmäutl».åt$f$imitfm1bndtaintnuu'”.'irwf NUMMTIIA - '....r..1.r.t ,-—,..r .... .. ...tu 'W'prh' .ar'ii'. m'a'errnrnil niinmiriwwimiriituierm DFF i'm... gurun...- mo 'lh'u 11111- mil,. | ,',,._111- _1. 31.1. ',1. ",,. " 111'111...F.Ä'.it'l'lt.!11.l w; ...fr'rr.lårriu.-.'1'i". ...av—amn han? 'tis-Wii murtegel?! .,?!» »t'å'twitti'mh bm rutigt.” , i 1.- ”atti;- rH . _ ..r. r.MITPlb trimma—"'.?! utåt.-11.11. ahaämmawuiwmmw» att ,..-, 1 '.mg fi:-raw;- _._-.,- ... m.m- ant niiåmmtm damm.»... na m.m :mammntii www.]. gnzirirartmg, _ "stämda—'i' ar..1.....'.mrinrtrmvtt t'ä'å'itinwimiilttiiiaiwltht-g rti'trluri url Mif. itil-"stem in: ..-'i nr.-'.' mr....- m rmm'i,,låitiåfr .t*,...1reitir.1sérruzrm1riiimruiridium mai.-.fiiribaiw ..il intimt I 111.111 ” [w_- Jammi ',ii_'u_l11!'i'_ 41.11'w11111' m.1._ .. ,'j,,._,..-__...1111W.,--1trrmw,m msbabaniar'u ÄLHH'J' Wik-”1 timmar;

. & swimming mit; Mamma.. me.. ..wiitttifainb kårar. 1114 olisi, Mtwara-F? En .- '-£t-'tf=h,- .- iii,- -r .wrwmwumwmmawmmmmm naima in. din; minibar thumb-m;; trail h mmmmwmwrmmamnrw ätit.. Mammut!" imhtamaemimu i MWWH'W'M ihm-WW" $'% inr ait-tinnitu- tur.. i.u. makrammmmwv . lm ara-init m m'a ittmmm- ..mi.'i.wtmmmmmwwu ww! ?. när...-i.." mm» matig; hmmm-.i. mmm hitt Milli" ' ' anHMmpåWiÄ an nal tta-'fri in; .it: i.u amenitirtmuw'r: '... .- mamman.... —' -':, mlnhhmmtmahw

twimt-ilr. tästä: "I- , _ .-"n' ...-..1». i Sarri Hadir mu! 'm

mm v.g.: . rt' linan.; WwwrnmiMbw mai. mätt flinta extrastämma m. ”Jå- 31.71.3311

m.... ...m- ...i i... gatan Mmmm .rmwittrruttä mimi. m naturnära! dast I juni-'.- 1091. . Wittmann lipar bättrat-h &.than mnammwmm iiii gamut mättat-.ru". mammut är Wigan ! tas amma T WW. mammi annu Idi tim nanm artium

' ., ”y'—» mnmfrwuttsiile hart:- init! » trimm Marr m

— ' ii . &WMWMWö 5.511. L.! mr .ubf ' m HW” HJMWWMM harm ww m mm...»...- r-e'Jer hawmtwlwmmmmrmnmmm tweed Mne! tränare.-www... mvwwmmwwnammmmmm.

MW'MMWF' Wimaimiwmåq WW WT! ii'um. 'WWWMWWWWW

". hraj11j'uupj1fiiuw' vingad-121.139 m,|_ 111114 |” 'un'-11. '.rlle: |. u .J- 'h.' Inu.”-

Elin-amn time. att mamma, Mmmmwbm .. r..... ..,. ..... .. Mmm. till! nitratet :. .... » .MWMim Hz- 1, .i.. . r.- i...-.. .. v:... ”IW WWWM E' .WMWM. WII. "'"-mW. *lii'tt'"

, ...-'.. »: .' aminer? www-niitwmiamm Wii WWW u'mramwmammmm reumwimmmmmm

.. man?.anmwmww ..

2. Strukturkostnadsutjämningen i statsbidragssystemet

2.1. Inledning

Statsbidragen till kommunerna kan i huvudsak ha fyra syften

a) att uppmuntra till utbyggnad av verksamheter som ger positiva samhällsekonomiska effekter totalt sett, men där intäkterna inte helt till- faller den egna kommunen, t ex infrastrukturinvesteringar, barnomsorg och utbildning

b) att genom inkomstutjämning mellan kommuner bidra till att kommu- nerna uppnår nationella mål, t ex inom skolan 0) att kortsiktigt stimulera viss verksamhet, t ex bidrag till investeringar i lågkonjunktur

d) som ersättning för utförda tjänster som staten är ansvarig för

I ett väl fungerande statsbidragssystem är det viktigt att identifiera syftet med olika statsbidrag och utforma reglerna därefter. Statsbidrag som har till syfte att kortsiktigt stimulera viss verksamhet och som ersätter vissa tjänster bör gå direkt från staten till kommunerna. Ersätt- ningen bör stå i proportion till den utförda tjänsten eller omfattningen på den verksamhet som skall stimuleras.

Kommunernas möjligheter att ge likvärdig service inom områden där staten ställer upp nationella mål kompenseras i nuvarande system dels genom en nästan fullständig inkomstutjämning dels genom en kompensa- tion för strukturella merkostnader i strukturkostnadsutjämningen i statsbidragssystemet.

Utbyggnad av samhällsekonomiskt motiverade verksamheter kan stimuleras med specialdestinerade statsbidrag eller genom att bygga in faktorer i strukturkostnadsutjämningen som har samma effekter.

I utredningen betraktar jag strukturkostnadsutjämningen framför allt som en del i ett system som har till uppgift att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Jag kommer även att vara uppmärksam på om systemet bidrar till och ger samhällsekono— miskt positiva effekter eller om det motverkar uppbyggnad och bevarande av samhällsekonomiskt motiverade verksamheter.

2.2. Verksamheter som skall omfattas av strukturutjämning

Den första frågan som uppstår när det gäller att utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader är för vilka delar av den kommunala verksamheten som utjämning skall ske.

Jag anser för det första att utjämningen endast skall kompensera för kostnads- och behovsskillnader i kommunal verksamhet och inte för skillnader i invånarnas inkomster eller kostnaderna för deras privata konsumtion. Med andra ord skall höga strukturellt betingade lokalkost- nader för en kommun kompenseras men inte höga boendekostnader för invånarna eller höga/låga lokalhyror för företag. För det andra bör strukturkostnadsindex kompensera för skillnader i verksamheter som är obligatoriska för kommunerna eller där de tidigare haft specialdestinerade statsbidrag enligt punkt a) och b) ovan.

Verksamheter som har kvar specialdestinerade statsbidrag skall ej omfattas av strukturkostnadsindex då de dels omfattas av inkomstutjäm- ningen, dels erhåller statsbidrag separat. Genom avgränsningen till obligatorisk och tidigare statsbidragsberättigad verksamhet kommer utred- ningen inte att kompensera för kostnadsskillnader i helt frivilliga verksamheter. I det vidare arbetet med att skapa ett rättvisande struktur- kostnadsindex exkluderas därför följande verksamheter

— mark-, exploatering- och bostadsförsörjning —- arbete och näringsliv

— sysselsättningsåtgärder — fritid

— kultur och

— energiförsörjning.

Jag förutsätter också att bostadsbidragen och bostadstilläggen till pensionärer finansieras helt av staten från år 1995 och att de inte medför strukturella kostnadsskillnader för kommunerna.

Exkluderingen av kostnaderna för sysselsättningsåtgärder kan föranleda en kommentar eftersom kommunerna har ett ansvar för medborgarnas försörjning och därmed även för deras sysselsättning i vid bemärkelse.

Verksamheten exkluderas här av två skäl. För det första är arbets— marknadspolitiken ett statligt ansvar. För det andra kan arbetslösheten och därmed behovet av sysselsättningsåtgärder variera snabbt i vissa kommuner och regioner. Det är då svårt att fånga upp behoven av insatser tillräckligt snabbt i ett skatteutjämningssystem för att insatserna skall få rätt omfattning och effekt. Fördröjningen i skatteutjämnings- systemet kan bli upp till två år vilket är otillfredsställande. Arbets- marknadsinsatsema bör endera finansieras helt av staten eller med statsbidrag direkt till kommunema när behov uppstår. Kommunernas kostnader för sysselsättningsåtgärder var åren 1990 och 1991 i genomsnitt 170 kr/ invånare. Under perioden var det endast 14 kommuner som under

något av åren satsade mer än 470 kr/invånare på sysselsättningsåtgärder, d v s avvek med mer än 300 kr/invånare från riksgenomsnittet.

2.3. Strukturkostnadsutjämning i Norge och Danmark

Både Norge och Danmark har övergått från system med specialdestinera- de statsbidrag till mer generella system grundade på inkomstutjämning och strukturkostnadsutjämning.

2.3.1. Norge

Det nu gällande norska statsbidragssystemet infördes år 1986 och är uppbyggt efter samma principer för både kommuner och fylkeskommuner (landsting). Bidragssystemet innehåller både inkomstutjämnande och utgiftsutjämnande delar och omfattar fyra huvuddelar; ett utgiftsutjämn— ande sektorbidrag, ett generellt inkomstutjämnande bidrag, övergångs— regler och ett skönsmässigt bidrag.

Utgiftsutjämnande sektorbidrag

För kommunema finns tre utgiftsutjämnande sektorbidrag; till grundsko- la, hälso- och socialtjänst samt kultur. Bidragen får användas fritt och sektorindelningen används därför egentligen endast för bidragsbe— räkningen. De olika sektorbidragens omfattning på nationell nivå styrs dock av staten vilket påverkar bidragsutfallet på kommunnivå. Sektor- bidragen fördelas med varsin kostnadsnyckel med tillhörande kriterier och vikter. För respektive bidrag används 3 till 8 olika kriterier. Kriterierna omfattar både faktorer som påverkar efterfrågan, främst åldersfördelning, och faktorer som påverkar produktionskostnadema. De största städerna samt komunema i de två nordligaste fylkena får ett särskilt tillägg på mellan 5 och 15 procent vid beräkning av sektorbidraget till hälso- och socialtjänst. Till skillnad från det svenska bidragssystemet svarar staten ekonomiskt för utgiftsutjämningen.

För varje sektorbidrag finns en angiven egenfmansieringsdel som syftar till att alla kommuner skall bidra med med lika mycket av egna intäkter mätt i kronor per invånare till finansieringen av verksamheten.

Inkomstutjämnande bidrag

I Norge finns ett generellt inkomstutjämnande bidrag som garanterar alla kommuner en viss nivå på skatteintäkterna mätt i kronor per invånare (fn ca 94 % av riksgenomsnittet). Samtliga kommuner har genom ett långvarigt skattetak samma skattesats sedan närmare 15 år. De Nordnor— ska kommunerna garanteras en högre nivå. Små kommuner med mindre än 3 000 invånare erhåller ett extra tillägg och kommuner med särskilt höga skatteintäkter får en bidragsreduktion.

Övergångsregler

Bidragssystemets övergångsregler är inte tidsbegränsade. Övergångs- reglerna innebär att en viss vikt läggs på föregående års bidrag och att kommunerna gradvis får bidrag efter de fasta kriterierna i intäkts— och utgiftsutjämningen. Under senare år har en 80—procentig vikt lagts på fjolårets bidrag. Vid bidragsberäkningen korrigeras fjolårets bidrag för uppgiftsförändringar mellan stat/kommun/fylkeskormnuner och för förändringar i kriterievärden. Den ekonomiska regleringen av huvud- mannaskap mellan kommuner och fylkeskommuner sker följaktligen inte genom skatteväxlingar utan genom förändringar av sektorbidragens storlek och förändringar av sektorbidragens kriterier och vikter.

Skönsmässigt bidrag

Ett skönsmässigt bidrag fördelas av kommunministern efter förslag från fylkesmannen (länsstyrelsen). Jämfört med det tidigare svenska extra skatteutjämningsbidraget är detta bidrag mycket omfattande och utgjorde år 1993, sju procent av den totala generella statsbidragssumman.

Statsbidragssystemets omfattning

Statsbidragen till kommunerna uppgick år 1992 till 39 miljarder kronor, vilket motsvarar 39 % av de totala intäkterna, dvs en avsevärt större andel än i Sverige. 35 % av bidragssumman fördelas genom ett stort antal specialdestinerade bidrag, bl a bidrag till barnomsorg. 65 % av bidragssumman fördelas efter generella principer enligt följande:

Sektorbidrag Mdkr — Grundskolan 4,5 — Hälso- och socialtjänst 14,8 — Kultur 0,1 Intäktsutjämning 3 ,2 Skönsbidrag 1 ,7

Förslag till förändringar i statsbidragssystemet

I början av år 1993 presenterade den norska regeringen ett förslag till förenklat och förbättrat statsbidragssystem för kommuner och fylkeskom- muner. Avsikten är att det nya systemet skall gälla från budgetåret 1994.

Problemen med det nuvarande bidragssystemet beror först och främst på att det har blivit för komplicerat och oöverskådligt. Många kommuner har problem att förstå varför bidraget varierar från år till år. Mer specifika problem har att göra med sektorindelningen, komplicerade övergångsregler, att bidrag efter fasta kriterier också innehåller sköns- mässigt fastställda kriterier för Nordnorge och att systemet är för dåligt pedagogiskt beskrivet.

Målet för förenklingsarbetet är att få ett system som är mera överskåd— ligt och där man lättare på förhand själv kan beräkna bidraget. De före-

slagna förändringarna innebär att de tre utgiftsutjämnande sektorbidragen slås samman till ett med följande kriterier och vikter.

Tabell 2.1 Förslag till kostnadsnyckel för fördelning av utgiftsutjämnande bidrag från 1994 Kommuner ___—__— Kriterium Vikt ___ä— Andel av invånare 0-15 år 0,054 Andel av invånare 16—66 år 0,161 Andel av invånare 67—79 år 0,082 Andel av invånare 80-w år 0,176 Andel av invånare 0—15 år med skolskjuts 0.012 Andel av beräknat timantal 0,343 Andel av restid 0,022 Andel av socialhjälpstagare 0034 Andel av enpersonershushåll 67-w år 0,039 Del av bastillägg 1/439 0,056 Del av storstadstillägg 0018 Del av Troms/Finnmarkstillägg 0,003 Summa 1,000 Egenfinansieringsandel 1992 0,568

Även för fylkeskommunema föreslås att de nuvarande tre kostnads- nycklama slås samman till en.

Beräkningarna av särskilt utgiftskrävande förhållanden som gäller för de tre största städerna samt för kommunerna i Nordnorge förenklas. Samtidigt har utgiftsbehovet i de större städerna värderats på nytt.

Småkommuntillägget har flyttats från intäkts— till utgiftsutjämningen genom att vikten för bastillägget föreslås höjt.

Det särskilda tillägget till kommunerna i Nordnorge föreslås bli överfört till en egen post i statsbudgeten och ingår därmed inte längre i beräkningarna i den fasta delen av bidragssystemet. Detta bidrag föreslås bli fördelat med ett visst belopp per invånare med olika satser per fylke. En större del av bidraget föreslås bli fördelat genom fasta kriterier. Det görs genom att inkomstgarantin i intäktsutjämningen höjs på bekostnad av ett reducerat Skönsbidrag.

2.3.2. Danmark

Sedan drygt 20 år tillbaka har Danmark tillämpat ett statsbidragssystem med generella statsbidrag och utjämning för olika utgiftsbehov, Stats- bidragssystemet har tre element; en utjämning för utgiftsbehov, en utjämning av skatteunderlaget, samt generella statsbidrag.

Utjämning för utgiftsbehov

Utgiftsutjämningen består av tre delar. Den första delen är en riksut- jämning som omfattar landets samtliga kommuner. Den andra är en huvudstadsutjämning som omfattar kommunerna i huvudstadsområdet. Den tredje delen består av en landstingskommunal utjämning.

Det ställs vissa krav på de kriterier efter vilka utgiftsutjämningen ska bestämmas. Ett krav är att kriteriet ska vara objektivt, d v s kommunen ska inte kunna påverka det. Ett annat krav är att kriteriet ska vara konstaterbart i den meningen att måttet ska återfinnas i offentlig statistik för samtliga kommuner. Slutligen strävar man efter att finna kriterier som har ett lätt konstaterbart samband med kommunernas kostnader.

I systemet har man dock tvingats att använda kriterier som inte har något enkelt samband med kommunala kostnader. I utjämningen för år 1993 har dessa "indirekta" samband, eller som de kallas "sociala kriterierna", en vikt på sammanlagt 20 procent, mätt som andel av de totala vikterna i systemet. De sociala kriteriernas enskilda vikter bestäms genom statistisk analys och politiska överväganden.

Tabell 2.2 Kriterier för utjämning av utgiftsbehov i Danmark 1993

Kriterium Vikt Utgiftstyp

1 Befolkning 0,219 Dagersättningar Sjukersättningar Rehabilitering Institutionsvård Sysselsättning arbetslösa Stadsutveckling, miljö

EVA Bibliotek Kollektivtrafik Väg och trafik Administration 2 Antal 0-6 åringar 0,087 Institutioner Hälsovård 3 Antal 7-16 åringar 0,234 Folkskolan Skolläkare och tandläkare 4 Beräknat antal social- 0,037 Socialbidrag bidragsmottagare 5 Antal 65-74 åringar 0,036 Sjukhem Hemhjälp Aldreboende Daginstitutioner Hjälpmedel 6 Antal 75-84 åringar 0,081 Som ovan 7 Antal 85-w åringar 0,058 Som ovan 8 Väglängd 0,031 Kommunala vägkostnader 9 Hyreslägenheter 0,017 Bostadsbidrag KBT 10 Antal barn till ensam- 0,075 Politiskt fastställda efter stående föräldrar statistiskaanalyseroch alternativa konsekvensberäkningar 11 Bostadskriteriet 0,075 Som ovan 12 Antal ej sysselsatta 0,025 Som ovan 13 Antal förvärvsaktiva 0,025 Som ovan

ensamstående kvinnor

En kommuns utgiftsbehov bestäms genom att man för varje kriterium beräknar hur stor andel kommunen har av rikstotalen. Andelen multi— pliceras därefter med vikten. Summan av de produkter som räknas fram på detta sätt, utgör kommunens utgiftsbehovstal.

Utgiftsbehovstalen räknas sedan om till kronbelopp genom att multiplicera kommunens utgiftsbehovstal med kommunernas rikstotala nettokostnad, dvs summan av samtliga kommuners nettokostnad. Det framräknade beloppet divideras därefter med antalet invånare i kommu— nen. Skillnaden mellan kommunens utgiftsbehov och det genomsnittliga utgiftsbehovet, läggs till grund för utjämnngen.

En hundraprocentig utjämning skulle leda till en situation där kommu- nerna efter utjämningen skulle få exakt samma utgiftsbehov, nämligen det riksgenomsnittliga. Systemet utjämnar emellertid inte för hela den konstaterade skillnaden mellan kommunens utgiftsbehov och det riksgenomsnittliga utgiftsbehovet. I riksutjämningen utjämnas för 35 procent av skillnaden, medan det i huvudstadsutjämningen utjämnas för 25 procent av skillnaden.

I landstingsutjämningen utjämnas för 85 procent av skillnaden. Den enskilda kommunens bidrag eller avgift beräknas i förhållande till riksgenomsnittet. Utjämningen är statsfinansiellt neutral eftersom riksgenomsnittet utgör referensen i systemet. De gynnade kommunerna betalar till de missgynnade kommunerna.

Utjämning av skatteunderlaget

I likhet med den ovan beskrivna utgiftsutjämningen består systemet för utjämning av skatteunderlaget av tre delar; en riksutjämning, en huvudstadsutjämning och ett delsystem för landstingen.

Utgångspunkten för utjämningen är en beräkning av den enskilda kommunens skatteunderlag. Detta beräknas i flera steg. Inledningsvis summeras skatteintäkterna från kommunens inkomstbeskattning och skatteintäkter från annan inkomstbeskattning, t ex beskattning av inkomster av kapital. Denna summa divideras med utdebiteringssatsen. Till det framräknade skatteunderlaget läggs 7,5 procent av taxeringsvär- det av det i kommunen befintliga fastighetsbeståndet. I Danmark tar kommunerna ut en kommunal fastighetsskatt. Utdebiteringssatsen varierar men ligger i genomsnitt på ca 7,5 procent. Utjämningen sker med det skapade skatteunderlaget (enl nämnda metod) som referens.

I riksutjämningen sker utjämning genom att 52 procent av skillnaden mellan kommunens skatteunderlag och det genomsnittliga skatteunderlaget i huvudstadsområdet jänmas ut. Riksutjämningen innebar år 1992 en statsfinansiell kostnad på 8,7 miljarder danska kronor. Vid utbetalningen av bidraget används en s k skattetrycksfaktor som utdebiteringssats. Denna definieras som den genomsnittliga nettokostnaden per invånare dividerad med det genomsnittliga skatteunderlaget per invånare.

I huvudstadsutjämningen utjänmas för 90 procent i förhållande till genomsnittet i huvudstadsområdet. Detta system finansieras utan statens

medverkan av kommunerna i huvudstadsområdet. Som skattetrycksfaktor används den enskilda kommunens utdebiteringssats (något justerad).

Den landstingskommunala utjämningen sker mot det genomsnittliga landstingskommunala skatteunderlaget per invånare. Som skattetrycks— faktor används här de totala nettokostnadema dividerade med det totala skatteunderlaget för samtliga landsting. Systemet utjämnar för 85 procent av skillnaden mellan eget och genomsnittligt skatteunderlag och är statsfinansiellt neutralt.

Generella statsbidrag

Utöver utjämningen av skatteunderlaget utbetalas årligen generella statsbidrag till kommuner och landsting. Under 1992 betalades 7,3 miljarder danska kronor ut till kommunema. Skatteunderlagets fördelning utgör grunden för fördelningen av det generella bidraget.

Kompletterande bidrag

Staten lämnar bidrag till kommuner med särskilt svagt skatteunderlag. Kommuner med ett skatteunderlag som ligger under 85 procent av riksgenomsnittet anses tillhöra denna kategori. Utjämningen sker till 38 procent av skillnaden mellan eget skatteunderlag och den kriterienivå som valts. Under 1992 kostade systemet 370 miljoner danska kronor.

Bidrag lämnas också till kommuner med särskilda problem. Till denna kategori hör bl a kommuner som har en hög kostnadsnivå till följd av många öar. Bidrag lämnas också till kommuner som har merkostnader till följd av tyska minoritetsgrupper. Kommuner som har en hög skatte/ servicekvot får också bidrag.

Även kommuner i huvudstadsområdet som har särskilda problem får bidrag. Samtliga kommuner i området finansierar bidraget genom att de betalar in 0,07 procent av sitt skatteunderlag till staten.

Staten lämnar bidrag till kommunernas kostnader för flyktingar och invandrare. Bidraget lämnas som en summa per flykting och per invandrare.

Större öar får bidrag till stöd av driften av färjelinjer och för att kommunerna ska kunna stödja de ungdomar som måste flytta för att erhålla gymnasial utbildning. Vidare får landstingskommuner stöd för AIDS—kostnader.

Debatten om statsbidragssystemet

I Danmark förs en debatt om statsbidragssystemets tekniska detaljer. Frågor om vilka faktorer som ska ingå i utgiftssystemet och vilka vikter dessa ska ha diskuteras återkommande.

Det förs också en fördelningspolitisk debatt om hur långt utjämningen ska gå. Omfördelningen i det danska systemet är inte alls lika långt- gående som i det svenska systemet. Diskussioner förs också om enkelhet kontra rättvisa. Systemet kritiseras för att vara svårbegripligt, samtidigt som det ställs långtgående krav på ett rättvist systern.

På senare tid har frågan om bidragens styrande egenskaper diskuterats. Folketinget har inga möjligheter att via statsbidragen påverka kommuner- nas beteende. Det har bl a förts en debatt om önskvärdheten av aktivitets— bestämda (specialdestinerade) bidrag till barnomsorgen. Ett alternativ till aktivitetsbestämda bidrag är, enligt vissa kommunala företrädare, att ett verksamhetsområde upprioriteras genom ett annat val av objektiva utgiftskriterier för det aktuella området.

Förhandlingar mellan stat och kommunsektorn är reglerade i lag. I den mån staten velat omprioritera resurser mellan olika verksamhetsområden har detta kunnat ske genom avtal mellan parterna.

_c_ ! _ "|

.'V. ...-r

_! *" D_qwulm . ' k

.q irl,—lil .

nr 2 » n'f ”' m;?” P:, " :C; i" " 3714 rzi-"fi;._'»:v us.-_ |. . hmm-.ru! ':4 '.

njut, tr :'r WFL..- 'if-"it:"; ';at. .fr man?! ;t "u”

wet! : v

tyglar;— l - ej. ”1,1 T. .

[

a':

_, .. , ! .. __ ;;». t 'i' " _ w (rörig fil—Jitra,

3. Metodfrågor

Mitt förslag i korthet: Jag anser att man vid analys och beräkning av strukturkostnadsersättningar skall använda en metod som bygger på att de kommunala verksamheterna behandlas var för sig och där ersättningen per verksamhet beräknas med hjälp av opåverkbara och förklarande variabler, som har ett direkt eller indirekt orsakssam— band med kommunernas kostnader (standardkostnadsmetod samt enhetspriser).

3 .1 Allmänt

Kommunernas kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp av figur 3.1 nedan.

Fig 3.1 Kommunernas kostnader (principskiss)

Skillnaderi

- serviceutbud - servicekvalitét - evgiftenivå - effektivitet

E h tl' bghåv'åj Kommunernas totala kostnader (A+B+C)

enhetlig kostnad

Skillnad i kostnad & strukturelpng Kostnader som systemet skall mäta (A+B)

betingade behov eller

andra tömts.

Utredningens uppgift är enligt direktiven att ge kommunerna likvärdiga möjligheter att ge samma service till sina invånare. Det har jag tolkat på så sätt att kommunema skall kunna tillfredsställa ett enhetligt definierat behov till samma kostnad över hela Sverige.

Det kan emellertid finnas olika möjligheter att ge denna service, vilket innebär att det kan finnas strukturellt betingade kostnadsskillnader som

kommunerna skall kompenseras för. Som exempel kan nämnas att snöröjningen av gator och vägar kostar mer där det snöar och att anläggningarna för vatten och avlopp blir dyrare där de geotekniska förutsättningarna är svåra. Vidare blir kostnaderna för skolan betydligt högre i glesbygd på grund av små skolenheter och långa skolskjutsav— stånd.

Det finns också strukturellt betingade behov som påverkar kostnaderna. Ett exempel på detta är att man får ett större behov av barnomsorg om föräldrarna förvärvsarbetar. Många förskolebarn, skolbarn och äldre ger också upphov till högre kostnader inom skola och omsorgsverksamhet.

Det enhetliga behovet till en enhetlig kostnad samt de strukturellt betingade behoven och kostnaderna för vilka kommunerna skall kompen- seras utgörs av A+B i figur 3.1. Kommunerna skall inte kompenseras för skillnader i servicenivå, servicekvalitét, avgiftsnivå och effektivitet (C i figuren).

För att lösa utredningens uppgift finns i princip två metoder att tillgå. Den första benämner vi totalkostnadsmetoden. Denna metod innebär att kommunernas totala kostnader (A+B+C) analyseras och att man försöker hitta faktorer som förklarar skillnaderna i A+B. Den andra metoden benämner vi standardkostnadsmetoden. Den bygger på att varje slag av kommunal verksamhet analyseras var för sig och att en struktur- kostnadsersättning succesivt byggs upp genom att summera ersättningarna för varje kommunal tjänst. Standardkostnaden multipliceras med de enhetligt bestämda behoven varefter tillägg görs för strukturellt betingade behov och kostnader.

För att analysera och beskriva skilda behov har vi så långt det varit möjligt använt behovsrelaterade i stället för kostnadsrelaterade data. Det innebär att vi vid mätning av behov och efterfrågan använt andra datakällor än kommunernas kostnadsredovisning för att skilja ut skillnader i service och produktivitet.

Vi har i första hand sökt efter förklarande variabler som har ett direkt samband med kommunernas kostnader, t ex andelen barn i förhållande till skolkostnader.

Ibland är inte sambanden lika tydliga. De valda förklaringsvariablerna visar på indirekta samband med kostnaderna. Ett sådant angreppssätt har bl a använts för att förklara kostnadsskillnaderna inom individ- och familjeomsorgen.

I några fall, t ex vad beträffar kollektivtrafiken, har endast kommuner- nas redovisade kostnader använts som bas för analyser och förslag.

3.2. Totalkostnadsmetoden

KEK:s förslag till strukturkostnadsindex bygger i allt väsentligt på de resultat som kommittén erhöll genom att tillämpa totalkostnadsmetoden. Totalkostnadsmetoden (även kallad den positiva metoden) bygger på historiska kostnadsdata från kommunernas redovisning. Med hjälp av en statistisk analysmetod (multipel regressionsanalys) försöker man förklara

till vilken del ett antal strukturfaktorer, t ex ålders- och bebyggelsestruk- tur, ligger bakom de faktiska kostnadsskilladema mellan kommunerna, uttryckt i kronor per invånare.

För att analysen skall resultera i korrekta skattningar måste den bygga på en vederhäftig specificering av bakomliggande möjliga förklarings- faktorer. De valda förklaringsfaktorema (oberoende variabler) skall helst vara kausala, vilket innebär att det skall finnas ett direkt eller indirekt orsakssamband mellan faktoms värde och den beroende variabel (kostnaden/invånare) som man vill förklara. Förändras faktoms värde i modellen skall den följas av en förändring av utgiftsbehovet som svarar mot verkliga förhållanden. Används faktorerna i ett statsbidragssystem bör de också vara opåverkbara såtillvida att en enskild kommun inte skall kunna skaffa sig fördelar genom egna politiska beslut eller genom att manipulera statistikunderlaget. Värdena för resp faktor skall också vara registrerade på ett likvärdigt sätt.

3.3. Standardkostnadsmetoden

Standardkostnadsmetoden (även kallad den normativa metoden) till- ämpades i bl a Grundgarantiutredningen (Ds Fi 1983:11) och av Kommunförbundet i "Bestämma i eget hus". Först bestäms ett nationellt genomsnitt för per capita kostnaden för varje slag av kommunal verksamhet. Sedan beräknas varje kommuns kostnadsavvikelse från denna nationella standard. Slutligen gäller det att söka fastställa till vilken del den registrerade avvikelsen för resp verksamhet beror på opåverkbara strukturella faktorer och till vilken del den beror på frivilliga beslut från kommunens sida.

För att härleda de strukturella orsakssambanden för resp verksamhet tar man hjälp av statistiska analysmetoder eller andra modeller som beskriver produktionsprocessen för verksamheterna.

3.4. För— och nackdelar med total- resp Standardkostnadsmetoden

Om man lyckas förklara de strukturella kostnadsskillnadema med ett fåtal faktorer har totalkostnadsmetoden den fördelen att den är förhållandvis enkel och att det i regel krävs en mindre arbetsinsats för att hålla modellen fortlöpande uppdaterad.

De främsta nackdelarna med metoden är att den kan uppfattas som svårförståelig om kommunerna inte känner igen de valda strukturfaktorer- na som problem i det dagliga arbetet, samt att de som fattar beslut om modellen kan påverka det ekonomiska utfallet för en enskild kommun eller en viss typ av kommuner genom att välja en uppsättning av förklarande faktorer som ger en god förklaringsgrad för kommunkollekti- vet som helhet men som helt bortser från eventuella strukturproblem i en viss kommuntyp. Ett annat stort problem är att olika socioekonomiska

och näringsgeografiska variabler kan dölja inflytande från någon utelämnad faktor. En mycket avgörande nackdel är att metoden kan ge systematiska fel om en vald faktor egentligen sarnvarierar med något annat än vad man tror.

Standardkostnadsmetoden har den fördelen att det är lättare att känna igen de strukturella faktorerna utifrån erfarenheter från det dagliga arbetet inom respektive verksamhet. Vidare är det enklare att kritiskt granska modellmakarnas förehavanden eftersom modellen byggs upp del för del och kan analyseras i sina beståndsdelar. En nackdel med metoden är att den kräver en betydande arbetsinsats bl a när det gäller att åstadkomma jämförbara kostnadsdata på verksamhetsnivå.

Oavsett val av metod är det av största vikt att framtagna kriterier (faktorer) för kostnadsutjämning avspeglar direkta eller indirekta orsakssamband.

3.5. Kommunalekonomiska kommitténs strukturfaktorer

En kritisk granskning av de faktorer som KEK använde i sin totalkost- nadsmodell har visat att det finns övrigt att önska vad avser förklarings— värdet. Den faktor som avser att spegla skillnader i sociala kostnader mellan kommunerna definierade KEK som summan av andelen förtids- pensionärer och andelen barn till ensamstående förälder. I arbetet med denna utredning har vi kunnat konstatera att en ökad andel förtids- pensionärer på intet sätt påverkar kommunernas sociala kostnader uppåt. Sambandet mellan förtidspensionärer och kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg är enligt tillgängliga data negativt, se vidare kapitel 5.2.

Det sätt på vilket KEK använde klimatfaktom, som egentligen avser att spegla skillnader som kan hänföras till klimatet, tex kostnader för uppvärmning och snöröjning, gav ett utfall som på intet sätt står i proportion till klimatets betydelse för kommunernas kostnader. Vidare ledde den till en omfördelning av resurser från kommunerna i södra Sverige till kommunema i Mellansverige trots att sambandet mellan klimat och kostnader praktiskt taget är obefintligt söder om Dalälven. Den faktor som indikerade gleshet och som avser att spegla merkost- nadema till följd av en gles bebyggelsestruktur definierade KEK som ytan genom folkmängden multiplicerat med den andel av befolkningen som bor utanför tätort med minst 500 invånare. Att merkostnader uppstår till följd av en gles bebyggelsestruktur råder det inget tvivel om men den av KEK valda definitionen leder till orimliga konsekvenser mellan gles- bygdskommunema inbördes. Ytstora kommuner med obebyggda fjällytor överkompenseras genom att totalytan ingår mer eller mindre ograverad i definitionen.

3.6. Val av metod

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats har utredningen prioriterat Standardkostnadsmetoden för att försöka isolera de strukturfaktorer som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen mellan kommunema. Totalkostnadsmetoden används enbart som en kontrollmetod för att testa om utkristalliserade förklaringsvariabler ger en rimligt hög förklarings— grad till skillnader i kommunernas totala kostnader.

Utredningen har fastnat för Standardkostnadsmetoden eftersom vi bedömer att denna metod gör det lättare att eliminera sådana kostnads- skillnader som beror på service, avgiftsnivå och effektivitet. Enligt direk- tiven skall endast sådana kostnadsskillnader som har med strukturellt betingade behov eller kostnader att göra beaktas i strukturkostnads- utjänmingen.

Problematiken med kostnadernas jämförbarhet på verksamhetsinivå hanterar vi genom att dels välja behovsrelaterade i stället för kostnads- relaterade förklaringsvariabler, dels genom att komplettera bokslutsstati- stiken med andra datakällor som redovisar kommunernas kostnader, se kapitel 4 " Dataunderlag " .

Vid tillämpningen av Standardkostnadsmetoden har utredningen mer konkret gått tillväga på följande sätt.

1. För de verksamheter som enligt utredningens uppfattning skall ingå i kostnadsutjämningen (barnomsorg, äldreomsorg, individ- och familje— omsorg, grundskola, gymnasieskola, vatten- och avlopp, gator och vägar och kollektivtrafik) har genomsnittskostnaden per invånare i riket (Standardkostnaden) beräknats med ledning av uppgifter från SCB:s bokslutsstatistik och andra datakällor. I sammanhanget bör påpekas att det statistiska underlaget har korrigerats för att såvitt möjligt göra redovisade uppgifter jämförbara. Standardkostnaden för vatten- och avlopp har satts till ett betydligt lägre värde än det redovisade underskottet eftersom vi anser att flertalet kommuner borde kunna klara verksamhetens finansiering med enbart avgifter.

2. För resp verksamhet har avvikelserna från Standardkostnaden härletts och analyserats med hjälp av statistiska analysmetoder. Analyserna har genomförts i form av separata delstudier för respektive verksamhet. Målsättningen med flertalet delstudier, tex vad beträffar barn- och äldreomsorg samt skolan, har varit att främst identifiera sådana kostnads- skillnader som har med strukturella behovs- och efterfrågeskillnader att göra och att helt bortse från skillnader som beror på servicenivå och effektivitet.

3. Strukturella kostnadsskillnader som inte specifikt kan hänföras till en viss verksamhet, t ex sådana som hänger samman med bebyggelsestruktur eller kommunernas geografiska läge, har behandlats separat. Standardkostnaden för dessa verksamheter har satts till 0 kr/inv eftersom de kostnadsskillnader som kan hänföras till dessa strukturfakto- rer ingår i och påverkar Standardkostnaden för respektive verksamhet.

4. För varje kommun har en teoretisk standardkostnadsersättning beräknats per verksamhet. Ersättningen baseras på Standardkostnaden enl pkt.1 med tillägg och avdrag för strukturella avvikelser härledda enligt pkt.2 och pkt.3.

4. Dataunderlag

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att Kommunförbundet till- sammans med kommunerna bör utforma förslag till enhetliga redovisningsprinciper. Det är viktigt att kommunerna frivilligt följer dessa principer för att få ett rättvisande dataunderlag för ekonomiska jämförelser och för att undvika lagstiftning på området.

4.1. Allmänt

] uppdraget ingår att åstadkomma ett dataunderlag som återspeglar olikheter i kommunernas kostnader på ett rättvisande sätt. I det följande redovisas hur vi korrigerat befintliga statistikkällor för att göra materialet användbart för jämförande analyser.

4.2. Statistiska Centralbyråns bokslutsstatistik

Det enda underlag som samlat redovisar kommunernas kostnader för olika verksamheter är den bokslutsstatistik ("Kommunernas finanser - Räkenskapssammandrag för kommuner") som SCB årligen samlar in från kommunerna. Materialet finns tillgängligt dels i form av tryckta publikationer, dels på datamedium.

4.2.1. Brister i underlaget

I de analyser som genomfördes av den kommunalekonomiska kommittén i syfte att härleda strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna användes korrigerade nettokostnader ur bokslutsstatistiken. Till redovisa- de nettokostnader lades kostnader motsvarande de specialdestinerade statsbidrag som försvinner i det nya statsbidragssystemet samt kostnader som kommunerna fick ta över i samband med ÄDEL-reformen. Vidare exkluderades kostnader för bostadsbidrag och KBT. Kommittén valde att inte korrigera för avgiftsskillnader trots att man i utredningen påpekar att det utifrån ett teoretiskt perspektiv skulle ha varit mer korrekt att använda redovisade bruttokostnader eftersom dessa bäst speglar resursåtgången.

Motivet till att man inte korrigerade för avgiftsskillnader var att man ville undvika problem som bl a har med val av regiform och höga interna kostnader att göra.

Vi har funnit att det av KEK använda kostnadsbegreppet bör korrigeras för fortsatta analyser av strukturella kostnadsskillnader. Anledningen härtill är bl a att kommunerna har skilda avgiftsprinciper, att förekomsten av och sättet att beräkna kapitalkostnader och andra interna poster skiljer sig åt mellan kommunerna, att det kan förekomma olika huvudmannaskap (kommun, stat och landsting) för vissa verksamheter, samt att kommuner- na har olika metoder för att beräkna personalornkostnadema.

Vi har valt att skapa ett nytt kostnadsbegrepp, baskostnad, i syfte att såvitt möjligt göra kommunernas kostnadsdata jämförbara.

4.2.2. Kommunala baskostnader

Utgångspunkten för att skapa en enhetlig baskostnad är redovisad nettokostnad i 1991 års bokslutsstatistik.

Den redovisade nettokostnaden för resp kommun har korrigerats med hänsyn till

— avgiftsskillnader,

— skillnader i statsbidrag som i det nya statsbidragssystemet skall ingå i "påsen", — statens övertagande av bostadsbidragen, — interkommunala ersättningar på grund- och gymnasieskolan, —- olika redovisningsprinciper för kapitalkostnader, — driftkostnader redovisade under extraordinära poster i resultaträk- ningen, — skilda huvudmannaskap för kollektivtrafik och omsorger om utveck- lingsstörda, — olika sätt att beräkna personalomkostnadema, samt — övertagna kostnader i samband med äldrereformen.

Inga kostnader för energiförsörjning ingår i baskostnaden.

Korrigeringen för avgiftsskillnader har enbart gjorts för bam— och äldreomsorg. Justeringen har gjorts på så sätt att redovisad avgift har lagts till redovisad nettokostnad. Avsikten med denna korrigering är att verksamheten i kommuner med höga avgifter inte skall skall framstå som mindre kostnadskrävande än vad den i själva verket är.

Vidare har samtliga statsbidrag, som i det nya systemet skall ingå i "påsen", lagts till redovisad nettokostnad. Kommunernas nettokostnader har ökat fr 0 nr 1993 till följd av att flertalet av de tidigare specialdestine- rade statsbidragen försvunnit.

Under sommaren 1991 ändrades utbetalningsprinciperna för stats— bidraget för interkommunala ersättningar på grund- och gymnasieskolan. Mot denna bakgrund har dataunderlaget för l:a halvåret 1991 korrigerats.

Kostnader för bostadsbidrag och KBT har helt och hållet exkluderats från kommunernas nettokostnader.

När det gäller kapitalkostnadsproblematiken har vi bl a kunnat konstatera att

— vissa kommuner, t ex Stockholm, inte redovisar några kapitalkost— nader alls, — en del konnnuner fördelar ut kapitalkostnaderna på resp verksamhet medan andra lägger alla kapitalkostnader på fastighetsförvaltningen, — vissa kommuner betraktar investeringar i gator och vägar, vatten och avlopp etc, som kollektiva nyttigheter och tar av den anledningen helt enkelt inte upp kapitalkostnadema för dessa verksamheter i redovisningen, samt att — ca 30 procent av kommunerna tillämpar real annuitetsmetod vid beräkningen av kapitalkostnadema medan resterande 70 procent använder sig av nominell eller annan metod. Med likartad in- vesteringprofil, där merparten av det offentliga anläggningskapitalet byggdes upp under 1970-talet, ger den reala annuitetsmetoden ca 30— 35 procent högre kapitalkostnader än den nominella metoden. I verksamheter som byggts ut under senare år är förhållandet motsatt.

För att korrigera för skilda redovisningsprinciper vad beträffar kapitalkostnaderna har vi tagit in uppgifter om bokfört anläggningskapital för samtliga kommuner. På det bokförda kapitalet har vi sedan beräknat kapitalkostnadema på ett enhetligt sätt genom att anta samma räntesatser och avskrivningstider för alla kommuner. För de kommuner som av en eller annan anledning skrivit upp anläggningskapitalet, Stockholm, Uppsala m fl, har vi gjort en nedjustering av det bokförda värdet så att detta svarar mot kommunens kostnadsstruktur i övrigt.

Ett problem i sammanhanget, som man inte kommer åt med den valda metodiken, är att vissa kommuner har mycket låga anläggningsvärden för gator och vägar samt vatten och avlopp. Detta har uppstått på grund av höga anläggningsavgifter. Av den anledningen får man ett lågt bokfört anläggningskapital i anläggningsregistret och heller inga kapitalkostnader för berörda verksamheter i driftredovisningen. I förlängningen innebär detta att kommuner med höga anläggningsavgifter framstår som effektiva med låga driftkostnader medan de kommuner som valt att skatte- eller lånefinansiera investeringarna framstår som "dyra" med höga strukturella merkostnader. Lösningen på problemet ifråga ligger i att vara observant vid urvalet av strukturfaktorer vid uppbyggnaden av strukturkost— nadsersättningen.

Utredningen har uppmärksammat att ett fåtal kommuner redovisat kostnader som rätteligen borde ingå i driftredovisningen under extra- ordinära poster i resultaträkningen. Med ledning av svaren från en enkät som vi skickat ut till samtliga kommuner i landet har vi korrigerat för denna problematik genom att lägga tillbaka vissa kostnader till de verksamheter där de rätteligen hör hemma.

Ett annat problem när det gäller att kunna identifiera strukturella kost— nadsskillnader mellan kommuner är att kommunerna har skilda huvud- mannaskap för olika verksamheter. Kollektivtrafiken, äldreomsorgen och hemsjukvården är organiserad olika från län till län och för att erhålla ett rättvisande underlag för jämförande analyser på grund av skilda huvudmannaskap mellan kommuner är det nödvändigt att justera dataunderlaget. ] ett teoretiskt perspektiv är det på det sättet att en kommun som inte har några kostnader för en viss verksamhet skall kunna hålla en lägre kommunalskatt motsvarande kostnaderna för den verksam- het som landstinget tagit över. I ett praktiskt perspektiv är problematiken ifråga mer komplicerad beroende på att landstinget kan vara kompenserad för hela eller delar av av den övertagna verksamheten i statsbidrags- eller inkomstsystemet till landstingen.

Korrigeringen av dataunderlaget med avseende på olika huvudmanna— skap för omsorgsverksamheten har gjorts med hjälp av tillägg eller avdrag från kommunernas baskostnader. Justeringen har utförts med ledning av ovan nämnda enkät. När det gäller kollektivtrafiken i Stockholms län arbetar vi med två varianter. Den ena innebär att landstingets kostnader för kollektivtrafiken förs över på kommunerna i länet med ett visst antal kronor per invånare (lika för alla kommuner i resp län) och den andra att landstingets kostnader ligger där de ligger. Det senare är vårt huvudaltemativ.

När vi granskat räkenskapssammandragen har vi också funnit att kommunema beräknar personalomkostnadema olika. En kommun kan beräkna PO—pålägget till 35 procent av lönesumman, en annan till 42 procent och en tredje till 55 procent av lönesumman. Vi har valt att räkna om personalonrkostnaderna till 42,8 procent av lönesumman för alla landets kommuner.

Korrigeringen för de kostnader som kommunerna tagit över från landstingen i samband med äldrereformen har gjorts på så sätt att vi helt enkelt lagt till den frarnförhandlade kostnaden i samband med över— tagandet till redovisade kostnader för äldreomsorg.

Efter ovan beskrivna korrigeringar kan baskostnaden beräknats för varje kommun, se bilaga 6 tabell 12. Schematiskt kan baskostnadema beskrivas med hjälp av figur 4.1 .

Figur 4.1 Baskostnader i landets kommuner

822256 SZSOQ BASKOSTNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARTILGRÄN övas KVARTILGRÄN

D NEDR & &

E KVARTIL Ml'l'TRE HALVAN ÖVRE KVARTIL

Som framgår av figur 4.1 är kostnaderna i Norrland betydligt högre än i södra Sverige. Det är dock inte bara mellan norr och söder som kostnaderna varierar utan det finns också betydande kostnadsvariationer inom och mellan olika kommungrupper, se fig.4.2.

Figur 4.2 Kostnadskillnader inom och mellan olika kommungrupper

36000 34000 32000 50000 28000 26000 24000 _

Den kommungruppsindelning som använts i figuren ovan är den nya indelning som Kommunförbundet nyligen presenterat i cirkulär 1993-04- 06. Staplamas höjd ger en uppfattning om den genomsnittliga baskost— naden i resp kommuntyp i förhållande till den genomsnittliga baskost- naden i riket (den horisontella linjen). Linjerna i höjdled redovisar kostnadsspridningen inom resp kommungrupp. Som framgår kan spridningen inom varje grupp uppgå till närmare 10 000 kr per invånare och år. I sammanhanget bör påpekas att ovan redovisade baskostnader ej är rensade från sådana kostnader som kommunerna enligt min uppfattning inte bör kompenseras för, dvs kostnader för fritid och kultur, mark, exploatering och bostadsförsörjning, arbete och näringsliv samt sysselsätt- ningsbefrämjande åtgärder.

4.3. Övrigt dataunderlag

För att identifiera och beräkna de faktorer som förklarar strukturellt betingade kostnadsskillnader har vi förutom bokslutsstatistiken också använt andra datakällor, t ex

— SCB:s socialtjänststatistik, barnomsorgsundersökningar och äldreom- sorgsstatistik, — SCB:s s.k. ULF—undersökning (Undersökning av LevnadsFör- hållanden)

— ÄSIM (system för uppföljning av äldreomsorg utvecklat av Mårten Lagergren för Solna och Sigtuna kommuner) — Kommunförbundets jämförelsetal betr kommunernas kostnader för väghållning, — Svenska vatten— och avloppsverksföreningens driftkostnadsstatistik, — Landstingsförbundets bokslutsstatistik, samt — Svenska Lokaltrafikföreningens branschstatistik

4.4. Behov av enhetliga redovisningsprinciper

Som framgår av vad som ovan redovisats har kommunerna olika redovisningsprinciper vilket försvårar jämförande analyser. Jag föreslår mot denna bakgrund att Kommunförbundet tillsammans med kommunerna utformar förslag till enhetliga redovisningsprinciper. Det är viktigt att kommunerna frivilligt följer dessa principer för att undvika lagstiftning på området.

ria-:fftjl'itattan"!!!

.r-irir- '.. . in;

lil

5. Strukturella kostnadsskillnader

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättningen för enhetliga behov och strukturella kostnadsskillnader beräknas för kommunernas skilda verksamheter med hjälp av ekonomiska modeller och för vissa verksamheter med fasta ersättningar. Modellerna för respektive verksamhetsområde framgår under de olika delavsnitten.

5.1. Inledning

Som tidigare nämnts har utredningen valt den s k standardkostnadsmeto— den för att isolera de strukturfaktorer som skall ligga till grund för kostnadsutjämningen. Metoden innebär att man såvitt möjligt försöker att förklara redovisade kostnadsskillnader verksamhet för verksamhet.

För att härleda standardkostnader och avvikelser för respektive verk- samhet har utredningen arbetat med ett antal separata delstudier. Resultaten från dessa studier redovisas nedan.

5 .2 Barnomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kompen— seras för kostnader inom bamomsorgen som beror på andelen barn i åldrarna 1-2, 3-6 och 7-9 år. Vidare skall kommunerna kompen- seras för en hög förvärvsfrekvens bland barnens föräldrar och hög andel barn som har ensamstående förälder. Jag föreslår också en kompensation för långa vistelsetider i barnomsorgen och större efterfrågan på främst fritidshem i stora städer. Dessa senare förhållanden beräknas med hjälp av kommunernas skattekraft och ett tätortsindex.

Kommunernas kostnader för barnomsorgen varierar från 2 300 kr till drygt 6 000 kr per invånare. Som framgår av figur 5.1 är det framför allt i storstäder, förorter och i större städer som kostnaderna per invånare är höga.

Figur 5.1 Kommunernas baskostnader för barnomsorgen

år

. o— »:- 0 .*v ååh ooq, o .

ooo og; q, qg ”,

.: %* .: 4 Q & .. O O O

0 6.0.0 0... O O O

. .

. 2 49 O .

I % >. . &? oo O O.. 0 o? 'o 36 % Q

. O O

O 0

I ' & 09 4$ o o 09 . . '$ o

). 5

o ". (& en gp 04 &

gp %

o

': o o

..

0

O O 0 o oo åf gp en :o! o . .9 . 3» O . Q . .. . . .. . ... .

o oooooo %*3030303'2'309 saggfggåo "”WWWW500. kastrera—..:— ”Qfdwwwååååä %&åthhhåf S%x go o

6 O . Q 0 ' %:» eg.,

. &

O

'.

. O 0 .

ooovooeooo' SWWWååååååvo ..oooooooooo ooooooooeooo ooo oooooooooopaoc roooo ways....»awa. .. vw. ,o go,, ' o .a. o o o gogo,:est :eeew'w oåveoooo oooooooo vooooooo oooooose w...—...se. »oooooooo

BASKO'STNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARHLGRÅNS 3170 övas KVARHLGRÄNS 4173

[] NEDRE KVART'IL & MITTRE HALVAN & över; KVAR11L

Professor Brita Schwarz har på uppdrag av utredningen analyserat orsakerna till strukturella behovs- och kostnadsskillnader inom bamom- sorgen. Resultatet av detta arbete, "Kommunala kostnadsvariationer — En studie av barnomsorgen 1990-1991", redovisas i bilaga 2. I studien har fil. lic. Susanne Weinberg medverkat.

Av studien framgår att skillnaderna i barnomsorgskostnader mellan olika kommuner i huvudsak kan förklaras med

— andelen barn i olika åldrar, — föräldrarnas förvärvsarbete, samt — barnens vistelsetid i omsorgen.

Andelen barn och enhetskostnader

I barnomsorgsstudien visas att kostnadsskillnadema per heltidsplats är relativt små om man väljer att jämföra samma serviceenhet, se tabell 5.1.

Tabell 5.1 Kostnad per heltidsplats i olika kommungrupper år 1990 Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola

Kommungrupp Kostnad Storstäder 83 970 Förorter 72 790 Större städer 75 830 Medelstora städer 74 540 Bruksorter 70 050 Normalkommuner 74 700 Glesbygdskommuner 79 020 Landsbygdskomrnuner 75 380 Samtliga 76 320

Källa: Bilaga 2.

Skillnaden mellan den billigaste och den dyraste kommuntypen, bruksorter resp storstäder, är inte större än ca 13 000 kronor per plats. Orsaken till att man i andra sammanhang redovisat betydligt större kostnadsskillnader hänger bl a samman med att man inte tagit hänsyn till att det är väsentligt dyrare att ta hand om en tvååring än en sexåring och att barn som vistas i omsorgen mer än 35 timmar per vecka kostar mer än de som har en kortare vistelsetid.

Som ett resultat av studier av 1991 års barnomsorgskostnader erhålls en enhetskostnad för resp åldersgrupp (1-2, 3-6, och 7-9 år). Denna enhetskostnad avser en genomsnittlig blandning av daghem, fritidshem och dagbarnvårdare, samt en genomsnittlig inskrivningsgrad. Vidare har kostnaderna för barn i deltidsgrupp vägts in i enhetspriset. Enhetskost- naden för 1-2 åringar uppgår till 40 070 kronor, för 3—6 åringar till 45 332 kronor och för 79 åringar till 22 600 kronor. Anledningen till att kostnaden för 1—2 åringar är lägre än för 3-6 åringar beror på att andelen l-åringar som utnyttjar barnomsorg är jämförelsevis låg. Genom att multiplicera enhetskostnaden per åldersgrupp med andelen barn i ålders- gruppen erhålls en kostnad som tar hänsyn till åldersfördelningen men

som lämnar det fritt till kommunema att själva välja fördelningen på t ex daghem, dagbarnvårdare eller annan tillsynsform.

Föräldrarnas förvärvsarbete

Föräldrarnas/vårdnadshavamas förvärvsarbete påverkar behovet av barnomsorg. Jag anser att det är ett strukturellt betingat behov men även påverkbart. Bamomsorgsutbyggnad är samhällsekonomiskt lönsam. Kostnaderna faller helt på kommunerna medan intäkterna i form av skatteintäkter och arbetsgivaravgifter tillfaller stat, kommun, landsting och olika försäkringsfonder. Ur samhällsekonomisk synpunkt bör kommunerna stimuleras till en utbyggnad av barnomsorgen, vilket talar för att en hög förvärvsfrekvens bör kompenseras i statsbidragssystemet även om faktorn är påverkbar.

I beräkningen av Standardkostnaden för barnomsorg nedan används två mått på förvärvsfrekvensen. Ett är andelen föräldrar till barn i olika åldrar som normalt arbetar mer än 25 timmar per vecka. Det andra är andelen som arbetar mer än 1 timma per vecka. Det första måttet fångar även upp vissa kostnadsskillnader som beror på längre vistelsetider i barnomsorgen.

Barnens vistelsetider i omsorgen

Av barnomsorgsstudien framgår att andelen barn i olika åldrar och föräldrarnas förvärvsarbete inte helt kan förklara alla kostnadsskillnader i barnomsorgen. Av SCB:s bamomsorgsenkäter framgår att barn i främst storstadsregionema vistas i barnomsorgen 1—2 timmar längre per dag än vad föräldem/föräldrarna förvärvsarbetar. I mindre kommuner och landsbygdskommuner är vistelsetiden ofta kortare än förvärvsarbetstiden. Skillnaderna i vistelsetid vid lika förvärvsarbetstid kan förklaras med långa restider mellan arbete och bostad, med en hög andel ensamstående föräldrar samt frånvaron/förekomsten av en informell sektor. Den informella sektorn kan bestå av grannar och släktingar som tidvis tar hand om barntillsynen eller hämtar och lämnar barnen på daghemmet eller hos dagmamman. Den längre vistelsetiden med lika förvärvsarbetstid förorsakar högre kostnader för kommunerna genom längre öppethållande- tid med krav på högre bemanning.

Jag betraktar detta som strukturellt betingade förhållanden som skall kompenseras i statsbidragssystemet. För att fånga upp kostnadsskillnader- na i utjämningsmodellen används dels en tätortsvariabel som mer utförligt redovisas i bilaga 2, dels som en koefficient till ett av förvärvsfrekvens- måtten, kommunernas skattekraft. För att förklara skillnader i efterfrågan på barnomsorg som har med den informella ekonomin att göra har flera andra variabler prövats, men även om ett flertal variabler kombineras erhålls inte riktigt samma goda överensstämmelse som de valda var- iablerna (jfr bil. 2, appx. 2). Skattekraften fungerar som en indikator på bl a den informella ekonomins betydelse i sammanhanget eftersom det ligger i sakens natur att det är svårare att få hjälp med barntillsyn av grannar eller anhöriga i områden där förvärvsfrekvensen generellt är hög.

I vad mån föräldrarnas förvärvsarbete, bl a kort deltid, leder till efterfrågan på barnomsorg påverkas av olika omgivningsfaktorer som i modellen beskrivs med en skattekraftsvariabel. Om skattekraften dessutom kan påverkas uppåt är det positivt ur samhällsekonomisk synpunkt.

Modell for beräkning av barnomsorgens standardkostnadsersättningar

l barnomsorgsstudien utvecklas en modell för efterfrågan på barnomsorg som kan användas för att beräkna standardkostnadsersättningen för respektive kommun. Denna ser ut på följande sätt.

Variabler:

A25 barn med förälder som arbetar eller studerar mer än 25 tim/vecka Al barn med förälder som arbetar eller studerar mer än 1 tim/vecka Idtat l/invånardistansen (invånardistansen är ett av SCB framtaget mått som anger det genomsnittliga avståndet mellan individerna i en kommun) Skattk kommunernas skattekraft Ensamf andelen barn med ensamstående förälder som förvärvsarbetar minst 16 tim/vecka Ålder E(1-2)*andel barn 1—2 + E(3-6)*andel barn 3-6 + E(7-9)*andel barn 7-9.

E står för enhetskostnad som är en enhetligt beräknad kostnad för respektive åldersgrupp lika för alla kommuner.

Strukturindex:

Index = Älder* (—0, 143 + 0, 363 *A25 + 0, 214*AI *Skattk+ 0, I 40* Ensamf + 0, 129*Idtat)/0, 322

För att belysa de valda variablernas inverkan på standardkostnadsersätt— ningen i bamomsorgsmodellen redovisar vi ett exempel för Hudiksvalls kommun. Kommunen har en åldersstruktur som ligger mycket nära riks—

genomsnittet.

Förändring i variabelns Förändring i standard- värde kostnadsersättning (kr/inv) A25 ökar med 5 %-enheter + 217 kr Al ökar med 5 %—enheter + 119 kr

Både A1 och A25 ökar med 5 %-enh. + 337 kr Skattk ökar med 2 %-enheter + 44 kr Ensamf ökar med 2 %-enheter + 33 kr

Den valda modellen ger en god överensstämmelse mellan modellvärden och redovisade kostnader, se tabell 5.2

Tabell 5.2 Barnomsorg, modellvärden och faktiskt redovisade kostnader Kr/inv Kommungrupp Modell- Kostnad värde Storstäder 4 490 4 840 Stockholm 5 080 5 960 Malmö 3 870 3 460 Göteborg 4 010 3 830 Förorter 5 330 5 210 Större städer 4 160 4 290 Medelstora städer 3 790 3 680 Bruksorter 3 950 3 700 Normalkomrnuner 3 520 3 490 Glesbygdskommuner 3 480 3 420 Landsbygdskommuner 3 340 3 310 Samtliga 4 140 4 180

Källa: Bilaga 2.

Övrigt

I barnomsorgsstudien undersöks också kostnadsskillnader som har med lokaler och personal att göra. Skillnaderna i personalkostnad per heltidsbarn i de olika kommungruppema är relativt små och såvitt utredningen funnit ej systematiska. Skillnader i personaltäthet är för övrigt en standardfråga och skall ej kompenseras i statsbidragssystemet. Lokalkostnaden per barn är högst i Stockholm, förortskommuner och i större städer. Jag betraktar dock inte denna kostnadsskillnad som strukturell i sin helhet eftersom den kan påverkas av kommunerna. Genom att utnyttja sitt markinnehav, planmonopol och byggande/ägande i egen regi, kan kostnaderna påverkas. De högre byggkostnaderna i vissa regioner kompenseras generellt för hela fastighetsinnehavet i en särskild faktor, liksom högre uppvärmningskostnader i landets norra delar, se kap 5.13.

5.3. Äldreomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättningen för kommunerna beräknas som en normkostnad per person som tar hänsyn till personernas ålder, sammanboende eller ensamboende och yrkes— bakgrund. Normkostnaden multipliceras med antalet personer i de olika grupperna. Tillägg görs för merkostnader i glesbygd som beror på en dyrare hemtjänst och ett större behov av institutioner.

Kommunernas kostnader för äldreomsorgen varierar från 1 000 till 6 700 kr per invånare. Om man till kostnaderna år 1991 också lägger de genom äldrereformen fr o m 1992 överförda kostnaderna varierar kost- naderna från 1 500 till 10 700 kr per invånare. Som framgår av figur 5.2 är det framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner samt i stor- städer som kostnaderna per invånare är höga. Förortskommunerna har särskilt låga kostnader.

Figur 5.2 Äldreomsorgens kostnader är 1991 inkl ädelreformen Kr/inv

Mårten Lagergren, Socialdepartementet och Lennart Tingvall, Kommunförbundet, har på utredningens uppdrag utrett orsakerna till strukturella behovsskillnader inom äldreomsorgen. Resultatet av detta arbete "Behovs— och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen" redovisas i bilaga 4.

Studiens syfte är inte i första hand att försöka förklara de faktiska kostnadsskillnader som finns i äldreomsorgen. Huvudsyftet har istället varit att finna en metodik att uppskatta skillnader i behov av äldreomsorg och de kostnadsskillnader som dessa skilda behov ger upphov till.

Metoden syftar till att ge ett riktvärde per kommun som anger den s k normkostnaden för äldreomsorgen. Normkostnaden tar hänsyn till olikheter i behov av äldreomsorg, men inte till skillnader i kostnader att tillgodose dessa behov beroende på spridd bebyggelse, klimat etc. Sådana kostnadsskillnader beaktar utredningen på annat sätt.

Vid beräkningen av normkostnaden tas i första hand hänsyn till antalet äldre per kön och ålder. Det samlade vårdbehovet antas vidare bero på

förekomsten av ohälsa samt möjligheter till informell omsorg från närstående. Ohälsan beskrivs med hjälp av SCB:s Undersökning av Levnadsförhållanden (ULF). Hänsyn till möjligheten till informell omsorg tas genom uppdelning på sam— och ensamboende.

Nyttjandet av äldreomsorg

] rapporten konstateras att det finns stora skillnader mellan kommuner i det totala nyttjandet av äldreomsorg, även sedan skillnader i åldersstruk- turen beaktats. Större delen av kostnadsskillnaden mellan olika kommun- grupper kan förklaras med skillnader i nyttjande samt hur efterfrågan tillgodoses, d v s äldreomsorgstjänsternas sammansättning. I tabell 5.3 nedan visas en jämförelse av nyttjande och konsumtion av äldreomsorg mellan kommungrupper. Med konsumtion avses härvid en samman— vägning av de olika insatserna med viktning efter beräknade genom— snittskostnader per tjänst i riket. Med nyttjande avses andelen över 65 år som bor på institutioner eller får hemtjänst i förhållande till motsvarande andel i riket. I praktiken handlar det således om att man i konsumtions- värdena tar större hänsyn till vad insatserna faktiskt kostar.

Tabell 5.3 Nyttjande och konsumtion av äldreomsorg per kommungrupp Index riket=1,00

Kommungrupp Nyttjande Konsumtion Storstäder 0,87 0,88 Förorter 0,95 0,96 Större städer 1,03 1,02 Medelstora städer 1,03 1,01 Bruksorter 1,01 1,00 Normalkommuner 1 ,04 1,04 Glesbygdskommuner 1,12 1,17 Landsbygdskommuner 1,01 1,04 Maxvärde 1 , 63 1 ,73 Minvärde 0,71 0,62

Källa: Bilaga 4.

De två kommungrupper som utmärker sig och markant avviker från andra grupper är storstäder och glesbygdskommuner, den förstnämnda med sina låga värden och den senare med sina höga värden. En jämförelse mellan index för nyttjande och index för konsumtion visar grovt effekten på kostnaderna av resursernas och insatsernas samman- sättning. Vårdinsatsemas sammansättning i storstäder och i glesbygds— kommuner leder till höga kostnader. Det gäller i viss mån även för landsbygdskommuner. För övriga kommungrupper sker en viss utjämning mot indexvärdet 1,00 (riksgenomsnittet).

Vårdresursemas sammansättning med en högre andel institutionsboende betyder merkostnader i storleksordningen 5 % för gruppen glesbygds— kommuner utöver det högre nyttjandet och den högre konsumtionen överlag. För landsbygdskommunema innebär det högre institutions- boendet ett par procent högre kostnader.

Metodik för beräkning av äldreomsorgens normkostnader

I rapporten beskrivs följande metodik för beräkning av äldreomsorgens normkostnader. Beräkningen per kommun har utförts i fem steg:

1. I ett första steg har antalet personer per åldersgrupp, kön och ensam/samboende bestämts med ledning av uppgifter från Folk- och bostadsräkningen 1990 (FOB90). FoB ger endast uppgifter om för- delningen på socioekonomiska grupper för de förvärvsarbetande. För- delningen för de äldre har därför bestämts genom en samköming med FoB70, vilket är den äldsta FoB som kan utnyttjas för ändamålet. Fördelningen på socioekonomiska grupper för de äldre antas därvid beskrivas av samma personers yrkestillhörighet 20 år tidigare. Metoden medger tyvärr inte uppdelning på socio—ekonomiska grupper för personer över 85 år. Den socioekonomiska indelningen har gjorts i grupperna ej facklärda resp facklärda arbetare samt lägre resp övriga tjänstemän. Företagare har förts till ovanstående grupper med hänsyn till yrke. Jordbrukare har förts till kategorin ej facklärda arbetare. Icke förvärvsarbetande har fördelats ut proportionellt på övriga grupper.

2. I nästa steg har fördelningen på ohälsogrupper bestämts per ålders— grupp, kön, ensam/samboende samt socioekonomisk grupp. Underlaget för denna fördelning är en bearbetning av SCB:s ULF-undersökning avseende hälsoindex för ett urval på riksnivå av motsvarande grupper inom befolkningen. Förfarandet innebär att man antar att ohälsofördel- ningen för de äldre i en kommun är bestämd av faktorerna ålder, kön, ensam/samboende och socioekonomisk grupp.

3. I det tredje steget har normalkonsumtionen av äldreomsorg inom olika vårdformer per åldersgrupp, kön och ensam/samboende samt grad av vårdberoende beräknats utifrån inventeringar enligt det 5 k ÄSIM- systemet som omfattar samtliga vårdtagare inom kommunal och lands- tingskommunal äldreomsorg i Solna och Sigtuna åren 1987-1992. Genom att koppla graden av vårdberoende enligt ÄSIM till ohälsograden enligt ULF- undersökningens definition har vårdkonsumtionen per ohälsogrupp kunnat bestämmas.

4. Normalkonsumtionen i olika vårdformer används i detta steg för att beräkna en normkostnad per person per ohälsogrupp resp socioekonomisk grupp efter kön, ålder samt ensam/samboende. Genomsnittskostnader för riket år 1991, för social hemtjänst (8 580 kr per år och veckotimme), ålderdomshem (212 000 kr), gruppboende (236 000 kr) och långtidsvård (420 000 kr), har därvid använts.

5. Den årliga totala normkostnaden per kommun har slutligen bestämts utgående ifrån antalet personer per socioekonomisk grupp fördelade på ålder, kön och ensam/samboende. Följande normkostnader per person har därvid använts:

Tabell 5.4 Norrnkostnad per person, per socioekonomisk grupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende

65—74 75—84 85-w

sam ensam sam ensam sam ensam Män Ej facklärd arb. 4 051 22 968 15 261 61 336 38 820 77 520 Facklärd arb. 4 019 22 841 14 383 56 601 38 820 77 520 Lägre tjm. 1 860 11 661 9 881 40 651 38 820 77 520 Ovriga tjm. 1 489 9 310 6 822 29 844 38 820 77 520 Kvinnor Ej facklärd arb. 3 336 11 232 15 168 43 819 89 712 110 293 Facklärd arb. 3 257 11 018 14 329 40 500 89 712 110 293 Lägre tjm. 2 423 8 238 14 123 42 035 89 712 110 293 Ovriga tjm. 2 275 7 743 10 816 33 365 89 712 110 293

Källa: Bilaga 4.

Det framgår av tabellen att normkostnaden per person stiger snabbt med åldern. Den är i allmänhet högre för kvinnor än för män, vilket framförallt avspeglar skillnaden i tillgång till informell omsorg. Detta, tillsammans med ohälsoskillnadema förklarar också skillnaderna i normkostnaden per person mellan sam— och ensamboende. De socioeko- nomiska skillnaderna är med hänsyn till ohälsosiffroma större för yngre än för äldre.

Förutom den totala normkostnaden beräknas också kostnaden per person över 65 år respektive per invånare totalt. Normkostnaden per invånare över 65 år kan ses som ett mått på struktureffekten inom äldregruppen. Den andra siffran ger ett mått på kommunens totala äldre- omsorgsbehov i förhållande till befolkningsstorleken.

Den genomsnittliga beräknade normkostnaden per invånare över 65 år är 22 536 kr och varierar mellan 16 784 och 26 013 kronor, dvs med drygt 9 000 kr (55 %).

Tabell 5.5 Beräknad normkostnad för äldreomsorg per invånare

Kommungrupp 65—w år Totalt Storstäder 24 586 5 077 Förorter 20 108 2 319 Större städer 22 267 3 808 Medelstora städer 22 112 4 164 Bruksorter 22 386 4 071 Normalkommuner 22 578 4 379 Glesbygdskommuner 21 792 5 102 Landsbygdskommuner 22 548 4 637 Riket 22 536 4 042

Källa: Bilaga 4.

Utöver den socioekonomiska strukturen och graden av ensamboende får uppenbarligen den interna ålders— och könsfördelningen inom äldregrup- pen ett kraftigt genomslag på resultatet. Storstädema får den högsta normkostnaden per person över 65 år. Det är storstädernas mycket höga

andel äldre ensamstående kvinnor som slår igenom. Andelen kvinnor över 80 år är högre i storstäderna än i någon annan kommungrupp. Männen ligger däremot mycket nära rikets fördelning. Äldre ensamståen- de kvinnor är samtidigt den grupp som har de högsta normkostnadema. Variationerna mellan övriga kommungrupper är förvånansvärt små, endast några hundra kronor per invånare. Enda undantaget är för- ortskommunema, som har den klart lägsta andelen av såväl äldre som ensamboende. Andelen äldre pensionärer är särskilt låg. Mest an- märkningsvärd är glesbygdskommunemas låga normkostnad. Andelen över 65 år är högre än i någon annan kommungrupp, men de äldres överrepresentation är kraftigt koncentrerad till de yngre och därmed mindre kostsamma pensionärerna. Detta förhållande drar ner glesbygds- kommunemas beräknade genomsnittskostnad per person över 65 år. Om man däremot slår ut den totala normkostnaden på hela befolkningen hamnar glesbygdskommunema högst, tätt följda av storstäderna. Den socioekonomiska strukturen ger maximalt 20 procent lägre normkostnad i vissa kommuner, t ex i Danderyd och Vellinge och ca 10 procent högre normkostnad i andra kommuner, t ex i Munkfors och Jokkmokk.

Resultat av den använda metoden

Syftet med den använda metodiken är inte i första hand att försöka förklara de skillnader som finns mellan kommuner i dagsläget vad gäller nyttjande av eller kostnader för äldreomsorgen. Syftet är istället att pröva en metod att beräkna skillnader i behov av äldreomsorg mellan kommu— ner. Det är emellertid av stort intresse att försöka jämföra utfallet med hur äldreomsorgen faktiskt nyttjas. I detta avsnitt ska vi ställa den beräknade normkostnaden per kommun mot ytterligare tre andra mer schablonmässiga metoder att beräkna motsvarande kostnad. Dessutom görs en jämförelse med de faktiska kostnaderna per kommun inkl ÄDEL.

För att få jämförbara kostnader har den beräknade normkostnaden räknats upp med ca 18 % motsvarande avvikelsen mot faktiska kostnader i riket.

Följande metoder har använts för jämförande analyser:

1. I denna metod har kostnaderna beräknats utifrån det faktiska nyttjandet per kommun av ålderdomshem, långtidsvård, gruppboende samt social hemtjänst. Samma genomsnittskostnader för riket per tjänst som i normkostnadsberäkningen har använts.

2. Här har kostnaderna beräknats utifrån resp kommuns faktiska ålders- och könsfördelning, där den använda kostnaden per kön- och åldersgrupp schablonmässigt beräknats efter hur de olika tjänsterna nyttjas på riksnivå. Samma kostnader per tjänst som ovan har använts.

3. I denna metod har kostnaderna i princip beräknats som i metod 2, men har kompletterats genom att den beräknade kostnaden för män resp kvinnor multiplicerats med resp kommuns ensamboendeindex för män resp kvinnor över 75 år.

4. Till den faktiskt redovisade kostnaden per kommun har vi i denna metod lagt till regleringssumman per kommun till följd av ÄDEL- reformen. Kostnaden har därefter reducerats med de genomsnittliga kostnaderna för handikappomsorg och färdtjänst.

Figur 5.3 Beräknade kostnader för äldreomsorg enligt olika alternativ Kr/inv, 65-w år

Konsumtion, kostnad

Kön, ölder

Kön, ålder, ensamboende |, Normkosinud

40000

Redovisod kostnad 30000

nu...—..... &_—

mm mm

mun—uu mammi WWW;

10000 0 oå oå oå %* oå oå 25 oå så så så så så så så så NOK (Ko (Q' ko && oéx då"x oå % 's xo % s s s &; e o så &? 06% OKG !)*% VDO-, Qx % Nga) ha e &?

Beräknade kostnader utifrån faktisk konsumtion och redovisade kostnader överensstämmer ganska väl åtminstone på kommungruppsnivå. Undantagen är storstäder och förorter. För storstäderna är som tidigare nämnts kostnadsunderlaget mer osäkert och för förorterna beror skill- naden förmodligen på att den schablonmässiga kostnadsreduktionen för färdtjänsten blivit för stor. I Stockholms län svarar landstinget för denna verksamhet.

Normkostnaden för storstäderna ligger på samma nivå i alternativet där kön, ålder och ensamboende beaktas. Det är följaktligen det stora antalet äldre ensamstående kvinnor som slår igenom på normkostnaden. Såväl redovisade kostnader som kostnader beräknade enligt övriga metoder ligger lägre. Det kan tyda på att insatserna inom äldreomsorgen är efter- satta i förhållande till behoven.

För glesbygdskommunema ligger konsumtionskostnaderna och de redovisade kostnaderna på ungefär samma nivå. För övriga beräknings— metoder ligger kostnaden per person över 65 år, 15-20 procent lägre. Av rapporten framgår att det finns regionala skillnader i ohälsa. I norra glesbygden är förekomsten av ohälsa för män större än i andra regioner.

I de här redovisade beräkningarna har dock inga regionala skillnader i ohälsa beaktats utom de som faller ut till följd av skillnader i kön, ålder, ensam/samboende och fördelning på socioekonomiska grupper. Om sådan skillnader finns har de inte fått något större genomslag i normkostnads- beräkningen eftersom den på kommungruppsnivå ger ungefär samma resultat som en ren köns- och åldersberäkning. För vissa glesbygds- kommuner blir dock normkostnaden upp till 10 procent högre eftersom den socioekonomiska strukturen beaktas i beräkningarna.

Merkostnader inom äldreomsorgen p g a gles bebyggelse

Kostnadsskillnadema inom äldreomsorgen är stora och beror naturligtvis till största delen på de skillnader i åldersstruktur och socialekonomiska faktorer som beskrivits och beräknats ovan. Det finns emellertid ytterligare kostnadsskillnader. Några av dessa kan hänföras till kommu— nernas bebyggelsestruktur. Vi har identifierat två förhållanden som kan betraktas som strukturella;

1. Äldre med behov av omsorg och vård som bor långt från grannar och släkt, känner otrygghet och efterfrågar därför oftare institutionsvård än vård i hemmet.

2. Med lika vårdbehov är det dyrare att ge hemtjänst i glesbygd än i en tätort eftersom mer tid går år till resor i förhållande till vårdtiden.

Merkostnaderna är svåra att särskilja från äldreomsorgens övriga kostnader i bokslutsstatistiken. Vi har därför arbetat med två olika modeller för att uppskatta glesbygdens merkostnader.

I den första har vi beräknat glesbygdsbefolkningens ökade efterfrågan av institutionsvård (ålderdomshem och sjukhem) genom att jämföra kon- sumtionen av vård i olika kommuntyper och väga samman konsumtionen med enhetliga priser på de olika vårdtypema. Det visar sig då att konsumtionen av platser på ålderdomshem och sjukhem i genomsnitt är fem procent högre än i andra kommuner när hänsyn tagits till åldersstruk— turen. I beräkningarna vad avser standardkostnadsersåttningama för äldre— omsorgen nedan har vi därför gjort ett glesbygdstillägg med fem procent på den ovan härledda normkostnaden.

För att uppskatta merkostnaden till följd av de längre restiderna i glesbygd har en teoretisk datamodell som simulerar hemtjänstverksam- heten konstruerats. Till skillnad från ovan nämnda merkostnader som är behovs- och efterfrågerelaterade är denna kostnad produktionsrelaterad.

Generellt gäller att andelen av befolkningen som efterfrågar kvalifice- rad omsorg och vård ökar markant efter 80 år. De som får hemtjänst och är under 80 år efterfrågar främst service i form av städning, matlagning och hjälp med inköp.

I vår modell har glesbygdens merkostnader enbart beräknats på antalet personer över 80 år. Besöken hos den yngre befolkningen som har hemtjänst antas kunna samordnas med besök hos de äldre. Därmed ger de heller inga merkostnader för restid.

Andelen personer i olika åldersintervall med hemhjälp och/eller hemsjukvård uppgår till

Åldersintervall Andel med hemtjänst 80 - 84 35 % 85 - 89 48 % 90 - w 52 %

Med hänsyn till att det ibland behövs två vårdare vid ett hembesök räknar vi med att vårdinsatsen per vårdtagare är 1,3—1,9 timmar/dag. Vårdtiden vid varje besök är mellan 30 minuter och högst en timme. 1 modellen räknas i genomsnitt med 1,5 besök per dag vilket ger 1,5 resa per dag mellan vårdtagaren och serviceorten där personalen är statione- rad. En serviceort definieras som en ort med minst 200 invånare inom en radie på 3 km.

Kostnaden för restiden beräknas efter en bilkostnad med 28 kr/mil och en personalkostnad som vid en genomsnittshastighet av 70 km/timme blir drygt 14 kr/mil. Den totala restidskostnaden blir således 42 kr/mil. För personer som bor inom 15 km från serviceorten antas att ingen merkost- nad uppstår.

Med ledning av ovan angivna antaganden och uppgifter från SCB om befolkningens fördelning på km2 rutor över hela kommunen (uppdelad på olika åldersgrupper) börjar modellen med att simulera och lokalisera ett antal serviceorter. I nästa steg räknar den fram ett reseavstånd från vårdtagarnas boendeorter till resp serviceort som därefter multipliceras med restidskostnaden. Kostnaden för varje enskild vårdtagare får ej över— stiga 20 000 kronor/månad. När kostnaden överstiger 20 000 kronor per månad antas vårdtagaren flytta till ålderdomshem, sjukhem eller in till serviceorten. Den totala merkostnaden erhålls genom summering av restidskostnaden till samtliga vårdtagare.

Glesbygdens teoretiska merkostnader till följd av en ogynnsam blandning av vårdtjänster och en ökad restid redovisas på kommunnivå i bilaga 6, tabell 3.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar inom äldreomsorgen

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats föreslås att standardkost- nadsersättningen för äldreomsorgen beräknas enligt följande.

Standardkostnad = Normkostnad + Glesbygdstillägg för (mix+restids- kostnader)

Normkostnaden beräknas enligt ovan angiven metod enligt följande.

Normkostnad = (andelen invånare i olika ålderssgrupper) * (en för varje kommun härled genomsnittskostnad i resp åldersgrupp)

Den härledda genomsnittskostnaden för resp kommun som baserar sig på åldringarnas socio—ekonomiska status, ålder och kön, samt sam—, resp ensamboende redovisas i bilaga 4.

Glesbygdtillägget för en ogynnsam mix (en högre andel institutions— boende) uppgår till 5 procent av normkostnaden. Samtliga kommuner som i Kommunförbundets förslag till ny kommungruppsindelning klassificerats som glesbygdskommun erhåller detta tillägg.

Tillägget för ökade restider i glesbygden är identisk med den merkost- nad som utredningen räknat fram med hjälp av den ovan beskrivna simuleringsmodellen. Värdena för resp kommun framgår som tidigare nämnts av bilaga 6, tabell 3.

Övriga kostnadsskillnader

Analyserna av kostnadsskillnadema inom äldreomsorgen ovan omfattar omsorg, service och kostnader för den befolkning som är äldre än 65 år. Kommunerna har också andra kostnader inom äldreomsorgen som bör kommenteras. Det gäller bl a omsorger riktade till handikappade och andra invånare med behov av stöd som är yngre än 65 år, samt färdtjän— sten.

Kommunerna har ansvar för ett visst stöd till handikappades vård i hemmet även om landstingen fram till år 1991 svarade för de största insatserna genom ansvaret för de särskilda omsorgema och huvuddelen av den psykiatriska vården. Vi bedömer att kommunernas insatser år 1991 motsvarar ca 350 kronor/invånare. Genom lagstiftning och frivilliga överenskommelser överförs successivt uppgifter från landstingen till kommunema vad gäller de särskilda omsorgema. Propositionen (prop. 1992/93:159) om stöd och service till vissa funktionshindrade föreslår vidgade uppgifter för kommunerna för de handikappade genom en utvidgning av den personkrets som kan komma ifråga för stöd. Även psykiatriutredningen förväntas ge kommunerna ökade uppgifter både vad gäller boende och sysselsättning. Vi har så långt som möjligt eliminerat effekterna av skilda huvudmannaskap i baskostnadema och beräknar inga standardkostnader för berörda verksamheter. Samtliga kommuner erhåller 350 kronor/invånare i ersättning för vård av handikappade då vi inte anser att det finns några strukturella skillnader i förekomsten av handikappade. När större delar av handikappvården är överförd till kommunerna och i den omfattningen att skatteväxlingar kan genomföras bör standardkostnader och strukturella avvikelser beräknas även för dessa områden.

Färdtjänsten omfattas av socialtjänstlagen. Kommunerna har emellertid stor frihet att själva besluta om omfattning, inriktning, avgiftssättning m m. Det finns naturligtvis strukturella faktorer som påverkar nettokost- naderna för färdtjänsten, t ex andelen äldre, hög andel handikappade med arbete och långa avstånd mellan bostad och arbetsplats samt generellt långa avstånd i Norrland. Vi anser dock att kostnadsskillnadema mer beror på standardskillnader och olika policy vid beviljande av färdtjänst- tillstånd än på ovan redovisade faktorer. Vi har därför inte beräknat

någon faktor som ger strukturellt motiverade tillägg utan vi ger alla kommuner som har ansvar för färdtjänsten 150 kronor/invånare. I Stockholms län ansvarar landstinget för färdtjänsten. Analogt med det resonemang som vi för om kollektivtrafiken erhåller kommunerna i Stockholms län ingen ersättning för färdtjänst.

Vissa kommuner har redan övertagit ansvaret för hemsjukvård, viss öppen psykiatrisk vård och geriatrik. Ingen standardkostnadsersättning beräknas för dessa verksamheter. I den mån uppgifterna är skatteväxlade i samband med ÄDEL får kommunerna kompensation för övertagandet genom den länsvisa utdebiteringen i inkomstutjämningen.

5.4. Individ— och familjeomsorg

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunema skall kom- penseras för strukturella kostnadskillnader som kan hänföras till individ- och familjeomsorg. Ersättningen bör grundas på indikatorer som samvarierar med kostnaderna.

Kommunernas kostnader för individ och familjeomsorg varierar från ca 200 kr per invånare till ca 3 000 kr per invånare. Som framgår av figuren nedan är kostnaderna högst i befolkningstäta områden — storstä— der, förorter och större städer.

På uppdrag av utredningen har professor Brita Schwarz, under med- verkan av fil. dr. Annika Puide, undersökt vad som kan förklara kommu- nala kostnadsvariationer inom individ— och familjeomsorgen. Resultatet av undersökningen redovisas i bilaga 3, "Kommunala kostnadsvariationer — En studie av området Individ— och familjeomsorg".

ÖVRE KVARTIL

MITTRE HALVAN

D NEDRE KVARTIL

NEDRE KVARTILGRÅNS 555 ÖVRE KVARTILGRANS 974

BASKOSTNAD PER INVÅNARE

Q..»

&...

. . i. 'x 60 .. 1

kan»?

äs.

'.

. ratio? eco .ooooooooo o &

Q

o os. .. .x 1 Q 0. xv

»

Q . v...». et.—o...,

.» %#

Figur 5.4 Kommunernas baskostnader för individ- och familjeomsorg SOU 1993 53 Strukturella kostnadsskillnader 67

Undersökta variabler

Med ledning av resultaten från ett antal tidigare studier inom området har ett antal undersökningsvariabler valts ut och testats i vilken mån dessa kan fungera som indikatorer på kommunernas kostnader för individ— och familjeomsorg (IoF). De valda variablerna är

— flyttande personer (över församlingsgräns) i åldern 18-39 år, — utländska medborgare (utomnordiska och finska), — ensamstående kvinnor med barn 0-15 år,

— ensamstående män 1839 år, — antalet barn (under 15 år) till ensamstående förälder (KEK:s indikator), — antalet döda i alkohol— och narkotikarelaterade sjukdomar per 100 000 invånare över 18 år,

— bebyggelsetäthet,

— andelen förtidspensionärer (KEK:s indikator) och

— andelen arbetslösa.

Avsikten var också att undersöka om det fanns en positiv korrelation mellan kostnaderna för individ- och familjeomsorg och förändringen av arbetslöshetstalen i kommunema. Detta gick dock inte att genomföra på grund av problem med det statistiska underlaget.

Indikatorer på höga kostnader

Av IoF—studien framgår att andelen förtidspensionärer som ingick i KEK:s socialindex är negativt korrelerad med kommunemas IoF— kostnader, vilket innebär att kommuner med en hög andel förtids- pensionärer tenderar att ha lägre sociala kostnader än andra kommuner. Även andelen arbetslösa samvarierar negativt med kostnaderna. Övriga studerade variabler har en positiv korrelation med kostnaderna, vilket bl a innebär att kommuner med många narkotikamissbrukare har högre kostnader än kommuner som slipper undan problemet ifråga. I samman— hanget bör påpekas att de variabler som ger en positiv korrelation med kostnaderna inte är direkt kausala på så sätt att t ex alla utländska med- borgare eller alla ensamstående kvinnor med barn förorsakar merkost- nader på kommunens driftbudget. De fungerar endast som indikatorer på höga sociala kostnader vilket innebär att det finns ett indirekt orsaks- samband.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för IoF

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för strukturella kost- nadsskillnader som kan hänföras till individ- och familjeomsorg. Dels har kommunerna mycket små möjligheter att själva påverka kostnaderna, dels är merparten av verksamheten lagstiftad och obligatorisk för kommuner— na.

Eftersom det inte finns några förklaringsvariabler som har ett direkt orsakssamband med höga sociala kostnader måste en modell för strukturkostnadsutjämning inom detta verksamhetsområde baseras på kostnademas samvariation med olika indikatorer. De faktorer som enligt loF-studien ger den bästa indikationen på höga sociala kostnader är

— ensamstående kvinnor med barn (0—15 är) år 1991 (EKV91) — flyttande personer (> 2% över församlingsgräns) i åldersgruppen 18- 39 år (Flytt2) — utländska icke nordiska medborgare (Utlejnord) — finska medborgare (Finsk), samt — bebyggelsetätheten (AT2500Y)

Med hjälp av statistisk analysmetodik, multipel regressionsanalys, visas att dessa indikatorer kan förklara nära 77 procent av kostnadsskillnadema mellan kommunerna.

Den modell som utredningen valt för att beräkna kommunernas Standardkostnadsersättningar för IoF är sarmnansatt av ovan nämnda faktorer enligt följande.

Standardkostnad = -50+5 74*EKV9I + 94Flytt2 + 70* Utlejnord + 27*Finsk + 22, 9*AT 25 00Y—429*dummy

Dummyvariabeln har använts för Danderyd och Lidingö eftersom modellvärdena kraftigt avviker från verklig kostnad. I modellen har dessa båda kommuner erhållit värdet 1 medan alla andra kommuner fått värdet 0. I praktiken innebär detta att Danderyd och Lidingö erhåller den kostnad som man faktiskt har.

Modellen har också korrigerats för Haparanda kommun på så sätt att den av lägesskäl stora andelen finska medborgare omdefinierats till svenska medborgare.

Om andelen ensamstående kvinnor med barn ökar med 0,1 procenten- heter ökar ersättningen med 57 kr/inv. En ökning med 1 procentenhet av andelen utomnordiska medborgare ger 70 kr/ inv och motsvarande ökning av andelen finska medborgare ger 27 kr/inv. En ökning av flyttningen över kommungräns med 1 procentenhet (över 2 procent) ger 94 kr/inv. Som framgår av tabellen nedan stämmer utfallet i modellen väl överens med faktiskt redovisade kostnader i olika kommungrupper.

Tabell 5.6 IoF, modellvärden och faktiskt redovisade kostnader Kr/inv Kommungrupp Modell— Kostnad värde Storstäder 2 790 2 850 Stockholm 3 010 2 970 Malmö 2 640 3 110 Göteborg 2 540 2 520 Förorter ] 390 1 360 Större städer 1 360 1 330 Medelstora städer 920 980 Bruksorter 960 860 Normalkommuner 720 680 Glesbygdskommuner 570 590 Landsbygdskommuner 560 580 Samtliga 1 340 1 340

Källa: Bilaga 3.

5 .5 Grundskolan

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunema skall kom- penseras för strukturella merkostnader inom grundskolan som beror på andelen barn 7—15 år, hemspråksundervisningens omfattning, samt en gles bebyggelsestruktur.

Kommunernas kostnader för grundskolan varierar från 3 300 kr/inv (Göteborg) till 8 600 kr/inv (Pajala). Som framgår av figur 5.5 är kostnaderna högst i Norrlands inland och i förortskommunema runt storstäderna.

Kommunernas kostnader varierar med

— andelen barn 7-15 år

— personaltäthet/personalkostnader -— förekomsten av hemspråksundervisning — lokalkostnader, samt

— bebyggelsestruktur

Av ovan nämnda variabler innehåller samtliga inslag som påverkar kommunernas kostnader i ogynnsam riktning. Jag anser att kommunerna skall kompenseras för merkostnader i utjämningssystemet på det sätt som beskrivs nedan.

D NEDRE KVARTIL & mrrms HALVAN & övas KVARTIL

BASKÖSTNAD PER INVÅNARE NEDRE KVARTILGRÄNS 4685 ÖVRE KVARTILGRÄNS 5503

loloöe M .

oooo

ååå.” geo o o 4 o . o» » oooo

OQVO

0,00 0.0

t.v./00

Figur 5.5 Grundskolans baskostnader i riket SOU 1993 53 Strukturella kostnadsskillnader 71

Andelen barn 7-15 år

Andelen barn (7-15 år) av totalbefolkningen, varierar från 6,6 procent (Solna), till 13,9 procent (Håbo). Eftersom en genomsnittlig elev på grundskolan kostar ca 47 000 kronor per år är åldersstrukturen i kommunen av mycket stor betydelse för kommunernas kostnader totalt och i synnerhet för grundskolan.

Jag anser därför att andelen barn i grundskoleåldem utgör den naturliga grundstenen i den nedan föreslagna modellen vad avser standardkost- nadersättningen för grundskolan.

Personaltäthet/personalkostnader

Det är inte möjligt att helt separera grundskolans personalkostnader i bokslutsstatistiken. I "Jämförelsetal för skolväsendet 1991", utgiven av SCB, Skolverket och Svenska kommunförbundet, finns uppgifter som belyser kostnadsskillnadema. Bruttokostnaden för undervisning som till huvudsaklig del är lärarlöner varierar mellan 22 000 kr och 36 000 kr per elev bortsett från ett extremvärde på 45 000 kr per elev. Ett annat sätt att mäta personalkostnadema är lärartätheten per elev. Den varierar mellan 7 och 13 lärartjänster per 100 elever bortsett från Pajala som har 15 lärartjänster per 100 elever. Personalkostnader och lärartäthet är högst i glesbygdskommuner samt i och kring storstäderna.

De högre kostnaderna i glesbygd kompenseras i våra beräkningar i form av ett glesbygdstillägg, se nedan. Kommunernas merkostnader i storstadsregionerna berör främst hemspråksundervisningen. Dessa mer— kostnader kompenseras genom ett särskilt tillägg för hemspråksundervis- ning. I sammanhanget bör nämnas att kostnaderna för hemspråks- undervisning också är mycket höga i Tornedalen.

Inom ramen för utredningen har vi också studerat förekomsten av specialundervisning. Andelen specialundervisningstimmar i förhållande till det totala antalet lärartimmar varierar mellan 3,9 procent och 17,4 procent. Överkalix har det lägsta värdet och Danderyd det högsta.

Vi finner inga systematiska samband mellan förekomsten av special- undervisning och strukturella faktorer som tex utländska medborgare, näringslivsstruktur eller andelen ensamstående föräldrar. Förekomsten av specialundervisning torde vara dels en organisationsfråga, dels en fråga om standard.

Kostnaderna för SYO varierar från 10 kr till drygt 600 kr per elev utan systematiska samband. Detsamma gäller kostnaderna för elevvård som varierar mellan 500 kr och drygt 2 000 kr per elev.

Jag bedömer att personaltätheten och därmed också personalkostnadema i hög grad speglar lokala ambitioner och serviceskillnader. Därför bör ingen generell kompensation för höga personalkostnader ingå i ut- jämningssystemet. Däremot bör glesbygdskommunerna erhålla ett strukturellt tillägg på grund av att personaltätheten med automatik blir hög till följd av små skolenheter. Vidare bör ett tillägg göras för hemspråksundervisningen.

Hemspråksundervisning

Med hemspråksundervisning avses både undervisning i elevernas hemspråk (det utländska språket) och s k svenska 2.

Antalet deltagare i hemspråksundervisning ökade markant under slutet av 1980-talet. Under perioden 1986/87—1989/90 ökade antalet elever med hemspråksundervisning i grundskolan med 6 700 elever till 63 500 elever. Andelen elever med hemspråksundervisning varierar dock kraftigt mellan olika kommuner. Den högsta andelen hemspråkselever finns i storstäder, förortskommuner och i Tornedalen, där de medför väsentligt höjda undervisningskostnader.

Jag anser att kommuner med många hemspråkselever skall kompense- ras för de merkostnader som hemspråksundervisningen medför. Rätten till hemspråk grundas på den enskilde elevens behov av språkstöd och motsvaras av en skyldighet för kommunerna att anordna undervisning för de elever som behöver och önskar sådan undervisning. Därmed kan faktorn betraktas som opåverkbar och således skall standardkostnadser- sättningen för grundskolan beakta skilda förutsättningar beträffande hemspråksundervisningen. Den faktor (indikator) som bäst speglar sam— bandet mellan kostnader och hemspråk är andelen utomnordiska plus finska medborgare.

Utjämningen med avseende på hemspråksundervisningen bör göras i form av tillägg/avdrag från standardkostnadsersättningen. Kommuner som har låga kostnader för hemspråk bidrar till att kompensera kommuner med höga hemspråkskostnader genom att avstå en mindre summa pengar (max 123 kr/inv) från den standardkostnadsersättning de annars skulle ha erhållit om utjänmingssystemet helt bortsåg från skilda förutsättningar beträffande hemspråken.

Lokalkostnader

Lokalkostnadema för grundskolan är anmärkningsvärt lika kommun- grupper emellan om man bortser från glesbygdskommunernas höga kost- nader per elev på grund av många skolenheter och få elever per klass.

Även om skillnaderna inom resp kommungrupp är stora (upp till 50 procent) finner jag ingen anledning till att någon kommuntyp/(grupp), förutom de som har en gles bebyggelsestruktur, skall kompenseras inom ramen för utjämningssystemet. Det kan inte vara meningen att kommuner som väljer att fördela ut höga kapitalkostnader eller internhyror på skolans driftbudget skall kompenseras för detta.

Bebyggelsestruktur (glesbygdens merkostnader) Jämfört med en normalt tätbebyggd kommun får en kommun med en gles

bebyggelsestruktur i princip tre typer av högre kostnader. Det är

— högre kostnader per elev till följd av små skolenheter — högre skolskjutskostnader, samt — större administrativa kostnader per elev

Grundskolan har i hög grad varit styrd av statliga bestämmelser och beslut inom ramen för de specialdestinerade statsbidragen, vilket bl a innebär att det funnits normer för vilka lokaler som bör finnas i olika skolstorlekar. Vidare har länsskolnämndema styrt lärartätheten genom bl a sina beslut om statsbidrag till s k basresurser.

Jag förutsätter att dessa normer och bidragsbeslut i stort sett givit skolan möjligheter att bedriva en undervisning i olika orter med en likartad standard.

För att klarlägga glesbygdens merkostnader för skolan har vi valt en ansats som går ut på att beräkna kostnaderna per elev i olika skolstorle- kar och med olika kapacitetsutnyttjande. Detta gör vi genom att simulera en "optimal" skolorganisation i varje kommun med ett antal angivna stan- dardkrav, t ex maximalt avstånd till skolan. Utredningsarbetet inkl simuleringen har utförts av Glesbygdsmyndigheten i Östersund. Ut- redningens resultat redovisas i bilaga 5. I detta kapitel lämnas endast en kort sammanfattning av metodiken och utredningens slutsatser.

Kostnaderna för låg- och mellanstadie—, respektive högstadieskolor har beräknats för olika skolstorlekar med hänsyn till lokalstorlek och lärartät- het. Tillägg har gjorts för högre skolmåltidskostnader i små skolor liksom för klassuppsättningar av läromedel och undervisningsinventarier. Beräkningarna för olika skolstorlekar har sedan gjorts om till kontinuerli— ga funktioner. Kostnader per elev och år som funktion av skolstorleken framgår av figur 5.6 och figur 5.7.

ll. "mmm...”... '

l-w's.

lm

Allleh— MM Figur 5.6 Kostnader per elev i Figur 5._7 Kostnader per elev i låg- och mellanstadiet som högstadiet som funktion av

funktion av skolstorlek skolstorlek

l- y-uus'zm +" ” I

" It,—___

Ak

För att simulera skolorganisationen har vi tagit hjälp av en för ändamålet skräddarsydd datamodell (ett s k GIS-program) samt uppgifter från SCB om befolkningen i skolåldrarna fördelad över kommunernas yta per kmz. Datamodellen lägger ut skolor med början i kommunens största ort. Därefter etableras nya skolor efter hand med givna fysiska be- gränsningar. Begränsningarna är i första hand det största tillåtna resavståndet till skolan för eleverna. För elever på låg- och mellanstadiet används ett maximalt avstånd på 30 km och för högstadieelever 50 km.

Fågelvägsavståndet blir mindre eftersom vi antar att vägarna är krokiga. Med hänsyn taget till väntetider m ni blir maximal restid enkel resa 30-40 minuter för låg- och mellanstadiet och 50-60 minuter för högstadiet. Det minsta antalet elever i en skola som accepteras är 7 på låg- och mellanstadiet och 20 på högstadiet. Nya skolor kan etableras inom de maximala resavstånden, dels för att begränsa skolstorlekama och dels för att kunna täcka kommunens hela yta där det bor elever. Om antalet elever i ett område understiger minimiantalet för att en ny skola skall etableras hänförs de till en annan skola och erhåller en maximal resekostnadsersättning. Modellen utmynnar i en teoretiskt optimal skolorganisation som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnaderna.

Skolkostnaderna beräknas genom att antalet elever per skola multi- pliceras med värdet i kostnadsekvationen för den aktuella skolstorleken. Merkostnaden erhålls genom att dra ifrån kostnaden för en optimal skolstorlek som för låg- och mellanstadiet antas ha 300 elever och för högstadiet 500 elever.

Beträffande skolskjutsarna har antagits att ingen skolskjuts erhålls om avståndet till skolan är mindre än 3 km för låg- och mellanstadiet och 4 km för högstadiet. Avståndet till skolan enligt modellen ovan multi- pliceras med antalet skoldagar och två resor/dag och ett genomsnittspris på 80 öre per elevkilometer skolskjuts. I tätort (speciellt i större orter) tenderar modellen att ge få och stora skolor som medför långa skolskjuts— avstånd. Skolskjutskostnadema har därför begränsats till att maximalt uppgå till redovisade kostnader för olika kommungrupper. Beräknade merkostnader för skolorganisation och Skolskjutsar till följd av en gles bebyggelsestruktur framgår av bilaga 6, tabell 5.

Den tredje posten, administrativa merkostnader behandlas generellt för hela den kommunala verksamheten i kapitel 5.11. Därför ingår inte dessa merkostnader i standardkostnadsersättningen för grundskolan.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för grundskolan

Mot bakgrund av vad som ovan redovisats föreslås att standardkost- nadsersättningen för grundskolan beräknas enligt följande.

Standardkostnad = (Antal barn (7-15 år)/folkmängden * enhetskostnad per elev) + tillägg/avdrag för hemspråksundervisning + tillägg/avdrag för gles bebyggelsestruktur

Enhetskostnaden per elev uppgår till 47 146 kronor. Tillägget/avdraget för hemspråksundervisning har beräknats genom att den beräknade lönekostnaden för hemspråksundervisningen och svenska 2 i riket, totalt 11,7 mkr, dividerats med summan av antalet utomnordiska och finska medborgare i åldern 7-15 år. Det blir 21 858 kr per person. Ersättningen per kommun erhålls genom att multiplicera summan av antalet utom- nordiska och finska medborgare 7-15 år i varje kommun med 21 858 kr.

En manuell korrigering har fått göras för Pajala, Gällivare och Haparanda. En stor andel av befolkningen i Gällivare och Pajala är tvåspråkiga och berättigade till hemspråksundervisning trots att de är svenska medborgare. Vi har därför uppgraderat Gällivares och Pajalas teoretiska ersättningsvärden till den faktiska kostnaden per elev. Haparanda har en mycket stor andel invandrare från Finland som fortfarande är finska medborgare. Om man tillämpade modellen strikt för Haparanda skulle kommunen erhålla en ersättning som vida överstiger de faktiska kostnaderna. Mot denna bakgrund har Haparandas teoretiska ersättning justerats ner till faktisk kostnad.

Tillägget/avdraget för en gles bebyggelsestruktur och skolskjutskost- nader har beräknats för varje kommun enligt ovan angiven metod (se Bebyggelsestruktur).

5.6. Gymnasieskola och vuxenutbildning

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kom- penseras för strukturella merkostnader för gymnasieskolan som beror på andelen ungdomar 16-18 år samt andelen ungdomar med inack- orderingstillägg. J ag anser också att elevernas linjeval skall ingå som en strukturell faktor och därför bör Skolverket få i uppdrag att utarbeta en linjevalsfaktor.

Finansieringen av gymnasieutbildningen har förändrats under den tidsperiod som våra undersökningar avser. Tidigare erhöll de kommuner som bedrev gymnasieutbildning ett statsbidrag som täckte omkring 50 procent av kostnaderna. Resterande del betalades av elevens hem- ortskommun genom interkommunala ersättningar eller direkt av den anordnande kommunen om eleven bodde där. Från den 1 juli 1991 går statsbidraget till hemortskommunen direkt, som får betala interkommunal ersättning för hela kostnaden om eleven går i gymnasiet i en annan kommun. Från 1993 ingår statsbidraget i det generella utjämnings- bidraget. Som tidigare nämnts har vi korrigerat vår baskostnad för statsbidragsförändringen.

Kommunernas redovisade nettokostnader för år 1991 för gynmasiesko- lan varierar från drygt 800 kr/inv till över 3 000 kr/inv. Den genomsnitt-

liga kostnaden per elev uppgår till drygt 44 000 kronor netto. Kost- naderna påverkas i hög grad av

— kommunemas åldersstruktur — lokalkostnader

— elevernas linjeval och — bebyggelsestrukturen

Ålderstruktur

Andelen ungdomar (16-18 år) av totalbefolkningen varierar från 2,4 procent (Solna) till 6 procent (Håbo). Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader inom gymnasieskolan bör utformas med utgångspunkt från skillnader i åldersstrukturen.

Lokalkostnader

Enskilda kommuners lokalkostnader per elev och år varierar från 5 100 kr till 35 000 kr om man rensar från extremvärden. I genomsnitt uppgår kostnaden till ca 14 000 kr brutto.

Skillnaderna i lokalyta kan bero på standardskillnader men framförallt på vilka typer av utbildningar som produceras i resp kommun. Många praktiskt inriktade utbildningar kräver stora ytor i förhållande till teoretiska linjer. I det nuvarande systemet, där det är hemortskommunen som betalar utbildningen och inte den kommun som ger utbildningen, är det inte relevant att kompensera för skillnader i lokalkostnader.

Elevernas linj eval

Kostnaderna för olika linjer/kurser varierar mycket kraftigt, från 3 500 kronor per elev och år för kortare gymnasiekurser, till 53 500 kronor per elev och år för vissa speciallinjer. I samband med införandet av det nya statsbidragssystemet gjorde Skolverket en total genomgång av samtliga gymnasielinjer i Sverige och beräknade deras kostnader. Linjerna delades in i tolv kostnadsklasser, där varje klass åsattes ett riksvärde. En trettonde kostnadsklass finns för elever som ej går i gymnasieskolan men omfattas av kommunernas uppföljningsansvar.

Alla elever i samtliga kommuner placeras efter deras faktiska linjeval in i kostnadsklasser. Antalet elever i varje klass multipliceras med riksvärdet för klassen. Efter en summering av värdet för samtliga 13 klasser divideras summan med antalet elever i kommunen varvid en kommunal kostnadsfaktor erhålles. Genom att dividera den egna kostnadsfaktom för en kommun med det vägda medelvärdet för riket erhålls en typ av linjevalsfaktor som även speglar skillnaderna i benägenheten att gå gymnasieutbildning. Faktom varierar mellan 0,82 och 1,31. Eftersom genomsnittskostnaden per elev är ca 44 000 kronor kan kostnadsskillnaden mellan de två ytterlighetskommunema uppskattas till 21 560 kronor/elev beroende på linjeval och benägenhet att gå i gymnasiet.

Benägenheten att söka till gymnasiet och framförallt linjevalet skulle kunna betraktas som en strukturell kostnad. Det är tex tänkbart att kommuner med en utpräglad industristruktur har en större andel elever i praktiska industrilinjer som är dyrare än teoretiska linjer. Vi har i våra undersökningar emellertid inte funnit några sådana systematiska samband. Ett armar sätt att beräkna en strukturell kostnad är att använda det faktiska linjevalet och åtminstone på kort sikt anse det opåverkbart.

Det underlag som f n finns om linjeval är material från läsåret 1991/92. Det pågår just nu en stor förändring av gymnasieskolan med övergång till treåriga linjer för alla tvååriga linjer. Det kommer att medföra förskjutningar i linjevalsfunktionen mot fler dyra linjer eftersom det i huvudsak blir 2-åriga praktiska linjer som blir 3-åriga. Även den andel av gymnasieelevema som tidigare omfattats av uppföljningsansvaret sjunker i kommuner med tidigare stor andel tvååriga linjer. Förändringen syns i Värmlandskommunema som redan läsåret 1991/92 bedrev en omfattande försöksverksamhet med treåriga praktiska linjer och som har en betydligt högre kostnadsfaktor än kommunerna i andra län.

Jag anser att elevernas linjeval skall ingå som en strukturell faktor men att det just nu är olämpligt att beräkna en standardkostnadsersättning för denna del eftersom underlaget inte speglar det faktiska förhållandet år 1993. Skolverket bör få i uppdrag att beräkna en linjevalsfaktor på liknande sätt som gjordes 1991 till det då aktuella statsbidragssystemet. Beräkningen kan göras när gymnasiereformen med treåriga gymnasielin- jer i huvudsak är genomförd.

Det finns ytterligare ett skäl som talar för att skillnader i linjeval skall ingå i strukturutjämningen. Ett system utan strukturkostnadsutjämning för linjevalet ger nämligen kommunerna incitament att prioritera billiga gymnasielinjer eftersom statsbidragen inte förändras om kommunerna väljer dyrare linjer. Ett varierat utbud av gynmasielinjer är sannolikt samhällsekonomiskt lönsamt.

Begyggelsestruktur

Små kommuner och kommuner med stora avstånd kan inte anordna gymnasieutbildning så att eleverna kan bo hemma. Eleverna från dessa kommuner har därför fått bo inackorderade i gymnasiekommunen eller varit hänvisade till att resa långa sträckor. Eleverna får för detta inackorderingstillägg och resekostnadstillägg. Ersättningen till eleverna betalas nu ut av hemortskommunen och statsbidraget ingår i den gemensamma påsen.

Kostnaderna är strukturella och skall ingå i systemet för strukturutjäm- ning. För att beräkna standardkostnadsersättningen för gynmasieskolan används dels den faktiska andelen av befolkningen 16-18 år som har bidrag, dels en enhetskostnad per elev med bidrag.

Med ledning av den faktiska andelen som hade bidrag läsåret 1990/91 delas kommunerna in i klasser med ett intervall på 10 procentenheter. Enhetskostnaden per elev med inackordering uppgår till följande belopp.

Kommun/kommungrupp Inackorderings- tillägg/elev

Samtliga kommuner i Norrbotten samt Storuman, Sorsele, Dororea och Vilhelmina 11 000 kr Övriga kommuner i Västerbotten, kommunerna i Jämtland, samt Orsa, Malung, Vansbro, Älvdalen 10 000 kr Övriga kommuner 9 000 kr

Modell för beräkning av standardkostnadsersättning för gymnasieskolan

Standardkostnadsersättningen beräknas som andelen ungdomar 16-18 år multiplicerad med en enhetskostnad på 44 729 kronor samt en ersättning för inackordering konstruerad som tillägg eller avdrag från riksgenom- snittet (32 kr/inv). Inackorderingsersättningen beräknas som andelen ungdomar 16-18 med inackordering (klassindelad) multiplicerad med en varierande enhetskostnad (enl ovan) per elev. Se bilaga 6, tabell 6.

Vuxenutbildning

Kommunernas kostnader för vuxenutbildning varierar enligt bokslutssta- tistiken från 50 kr/inv till över 700 kr/inv. Flertalet kommuner har kostnader som ligger i intervallet 150-400 kr/inv. Kostnaderna varierar ostrukturerat mellan kommunerna med en viss tendens till högre kostnader i mellanstora städer och något lägre kostnader i landsbygds- kommuner. Även vissa glesbygskommuner har högre kostnader än genomsnittet för riket som uppgår till 300 kr/inv.

Merparten av vuxenutbildningen är ett frivilligt åtagande för kommu- nerna. Endast utbildningen som ger grundskolekompetens är obligatorisk. Denna utbildning motsvarar mindre än 20 procent av den totala vuxenut- bildningen och den kommer också att minska framöver.

Med hänsyn till att merparten av vuxenutbildningen är frivillig och att kostnaderna för verksamheten verkar variera slumpmässigt mellan kommunerna bedömer jag att vuxenutbildningen inte har några strukturel— la kostnader som behöver beaktas i utjämningssystemet.

5.7. Vatten och avlopp

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kom- penseras för strukturella merkostnader för vatten och avlopp som beror på en gles bebyggelsestruktur med långa ledningslängder och/eller svåra geotekniska förhållanden.

Årsomsättningen för VA—verksamheten i kommunerna uppgår till ca 9 miljarder kronor (ca 1 000 kr/inv), varav driften svarar för 4,4 miljarder, reinvesteringarna 1,7 miljarder och nyanläggningama 3 miljarder kr per år. De i bokslutsstatistiken redovisade resultaten varierar från ett mindre överskott till ett underskott på 2 100 kr per invånare. Kommunernas resultat påverkas av många faktorer varav de viktigaste är

— storleken på anläggningsavgiftema — redovisningsprinciper för kapitalkostnader — nivån på brukningsavgifterna — ledningarnas kvalitét och — kommunernas bebyggelsestruktur (en gles struktur medför långa ledningslängder).

Beträffande ledningamas kvalitét och tekniska livslängd kan fyra avgörande faktorer urskiljas:

— projekterad kvalitét — vilket material ledningen är tillverkad av och hur fogningen av rören gjorts — vilken läggningsteknik som använts och arbetets utförande — områdets geotekniska förutsättningar, d v s i vilka jordarter som ledningen ligger.

Av ovan nämnde faktorer är det endast två, kommunernas bebyggelse- struktur och områdets geotekniska förutsättningar, som är strukturella och skall kompenseras i ett statsbidragssystem. Övriga faktorer är i hög grad påverkbara.

Anläggningsavgifterna

Policyn vad beträffar anläggningsavgiftema skiljer sig avsevärt åt mellan kommunerna. Den lägsta avgiften för ett typhus A är 1991 var 15 250 kr. Den högsta var ca 110 000 kr. De högsta avgifterna finns i kommuner med svåra geotekniska förutsättningar, tex Kungsbacka och Vaxholm. Små kommuner och kommunerna i övre Norrland har de lägsta anlägg- ningsavgiftema.

Vi har kunnat konstatera att nivån på anläggningsavgiftema påverkar det bokförda resultatet i kommunerna. I de kommuner där man tar ut full kostnadstäckning i samband med en nyexploatering, vilket normalt ligger i storleksordningen 70—80 000 kr, hamnar inte investeringskostnadema i anläggningsregistret, varför heller inga kapitalkostnader påförs driften. För de kommuner som tar ut en lägre anläggningsavgift skjuts kost- naderna över på driftbudgeten i form av kapitalkostnader för att täckas med brukningsavgifter, alternativt skattemedel. Ur bokslutsstatistiken och ur Svenska Vatten- och Avloppsverksföreningens statistik över kommuna- la vatten- och avloppsreningsverk kan man utläsa att kommuner som har

låga anläggningsavgifter ofta redovisar driftunderskott till följd av höga kapitalkostnader.

Redovisningsprinciper för kapitalkostnader

När man jämför kostnaderna för vatten- och avloppsförsörjningen i olika kommuner är det viktigt att komma ihåg att beräkningen av kapitalkost- nadema inte sker efter likartade principer.

De två metoder som idag helt dominerar när det gäller att beräkna kapitalkostnadema är den nominella metoden och den reala annuitetsme- toden. Den nominella metoden användes år 1990 av 165 kommuner och den reala annuitetsmetoden av 113 kommuner. Skillnaderna mellan metoderna är att den nominella metoden fördelar kapitalkostnadema med minskande belopp för varje år (5 k fallande fördelning) medan den reala metoden innebär en jämn fördelning över tiden. Kommuner som under några år använt sig av real annuitetsmetod i stället för nominell metod får ca 30-35 procent högre kapitalkostnader, allt annat lika vad beträffar investeringamas storlek och ålder samt nivån på anläggningsavgiftema.

Brukningsavgifter

Den genomsnittliga brukningsavgiften för ett s k typhus A har allt sedan 1970-talets mitt legat i storleksordningen 11-12 kr per kubikmeter exkl moms mätt i fasta priser. När moms infördes på VA-avgifterna år 1989 steg hushållens kostnader med 25 procent. Brukningsavgiftema täcker i genomsnittskomrnunen ca 87 procent av VA—verkens kostnader. Rester- ande kostnader täcks med skattemedel. För många abonnenter är dock skattesubventionen lägre eftersom ett stort antal kommuner har 100 procents kostnadstäckning.

Skillnaderna i kommunernas redovisade resultat för VA-verksamheten kan inte förklaras med skillnader i nivån på brukningsavgifterna. År 1991 varierade avgiften för ett typhus A mellan 1 516 kr/år och 5 619 kr/år. Den kommun med den lägsta avgiften hade full kostnadstäckning medan många kommuner med förhållandevis höga taxor redovisar underskott.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för VA-verksamheten

Under förutsättning att man tar ut anläggningsavgifter som täcker anläggningskostnaderna för ledningar och pumpanläggningar i nya exploateringsområden och bortser från effekterna p g a skilda redovis- ningsprinciper vad beträffar kapitalkostnadema bedömer jag att merparten av Sveriges kommuner bör kunna finansiera VA—verksamheten med enbart brukningsavgifter.

Kommuner med låga anläggningsavgifter och höga kapitalkostnader bör således inte kompenseras generellt i statsbidragssystemet. Kompensatio— nen i bör i stället utformas med hänsyn till de strukturella faktorer som kommunerna har svårt att påverka, d v s bebyggelsestrukturen och de geotekniska förutsättningarna. Glesbygdskommuner har regelmässigt

större ledningslängd per invånare än kommuner med en stor andel tätortsbefolkning. Dåliga markförhållanden gör det dyrt att bygga sam- tidigt som risken för driftstörningar till följd av sättningsskador är stor.

Jag föreslår att kommuner med en bebyggelsestruktur där mer än 50 procent av invånarna bor i glesbygd eller tätorter mindre än 2 500 in- vånare bör kompenseras med upp till 250 kr per invånare. Dessutom föreslås ett tillägg med maximalt 250 kr per invånare för kommuner med svåra geotekniska förhållanden.

För de som har dåliga markförhållanden men har en gynnsam be- byggelsestruktur reduceras det geotekniska tillägget med maximalt tilläggets storlek. På motsvarande sätt reduceras tillägget för en gles be- byggelsestruktur om de geotekniska förutsättningarna är goda, se tabell 5.7.

Tabell 5.7 Modell för tillägg/avdrag vid beräkning av standardkostnadsersättning för VA

Bebyggelsestruktur/klassl 50—60 60-70 70-80 80-90 90— Tillägg i kr/inv 50 100 150 200 250 Geologisk klass 25,0-27,5 27,5-30,0 30,0-32,5 32,5—35,0 35,0- Tillägg i kr/inv 50 100 150 200 250 Geologisk klass 10,0-12,5 12,5-15,0 15,0-17,5 17,5—20,0 200225 Avdrag i kr/inv -250 -200 —150 —100 -50 Bebyggelsestruktur Om andel i tätort>70% eller i tätort> 10000 inv >50% Avdrag i kr/inv Med tillägget för geotekniska förhållanden (max 250 kr)

1 Andel invånare i glesbygd + tätorter ( 2500 invånare.

Geotekniska förhållanden

Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) har på uppdrag av utredningen undersökt de geotekniska förutsättningarna för samtliga kommuner i riket. Undersökningen består av en översiktlig klassificering av markför- hållandena i tätorter med mer än 200 invånare med avseende på dels markens schaktbarhet, dels markhanteringskostnader i samband med nyanläggning och renovering av VA-anläggningar.

Markförhållandena har indelats i grupperna berg, morän, grus-sand, samt mjäla—lera i en 10-procentig skala. Procentsatsema har därefter multiplicerats med en markhanteringsfaktor som speglar grävbarheten. Morän har faktorn 0,1, grus och sand 0,3, mjäla—lera 0,4 och berg 0,5.

Med ledning av ovan nämnda klassificering har resp kommun erhållit ett geotekniskt värde för dels nyanläggning, dels renovering. Vid beräkningen av Standardkostnaden för resp kommun har vi valt med- elvärdet av SGU:s värden för nyanläggning resp renovering. Värdet för resp kommun redovisas i bilaga 6, tabell 7. Schematiskt kan de geotek- niska förutsättningarna för VA—verksamhet runt om i landet beskrivas med hjälp av figur 5.8.

på

mes 1 o—za KLASS 2 24—31 mes e 32—

D usoas KVARTIL & mn'ras HALVAN & övas KVARTIL

o t.. odd?

& ..?—50.8

FÖ

DE SAMSTAtBEOLCKESKA

RUTSATTMNGARNA

oooooooav. oooeoooeooc ?kthéåqä > o. oooo .oooo

»? 9003? 44. XBOSooo .QXXXX .»??äe aveodd& oem»

”Wwwbs

. _

DE MöaKASTs OMRÅDENA HAR Figur 5.8 Geotekniska förhållanden SOU 1993 53 Strukturella kostnadsskillnader 83

Övrigt

Vid nivåbedömningen av den maximala kompensationen för strukturella merkostnader har vi utgått från den kommun som har de sämsta förhållandena vad beträffar bebyggelsestruktur och geoteknik. Denna kommun, Essunga, klarar verksamheten med ett årligt driftunderskott på ca 500 kr per invånare. Således bör ingen kommun erhålla en standard- kostnad som överstiger 500 kr per invånare.

5.8. Gator och vägar

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att kommunerna skall kom- penseras för strukturella merkostnader som kan hänföras till ett strukturellt slitage. Detta utgörs av dels ett trafikberoende slitage dels ett klimatberoende slitage.

Kommunema har ett omfattande ansvar för gator och vägar. År 1988 fattade rilsdagen ett nytt trafikpolitiskt beslut som bl a gäller ändrad uppdelning av väghållningsansvaret för allmänna vägar. Enligt detta beslut skall Vägverket i huvudsak vara väghållare för landsbygdsvägar och kommunerna för tätortsvägar. Vägverket är dock i regel även ansvarig för de övergripande vägarna (riksvägar och primära länsvägar) i tätorterna. Kommunerna har inga lagliga skyldigheter att sköta väghållningen för enskilda vägar (annat än som fastighetsägare). Många kommuner har dock frivilligt tagit över ansvaret för vissa enskilda vägar, framför allt i tätorterna men i en del kommuner också på landsbygden.

Det kommunala väg- och gatunätet svarar mot ett mycket stort värde. Nyanskaffningsvärdet kan uppskattas till ca 150 miljarder kronor. Gatunätet har också en mycket stor betydelse för välfärden och den ekonomiska utvecklingen i samhället. Ett väl fungerande transportsystem är en förutsättning för att det moderna samhället skall kunna fungera. Jag anser därför att strukturella kostnadsskillnader vad avser gator och vägar skall kompenseras i det nya statsbidragssystemet.

Omfattning och kostnader

Kommunförbundet samlar varje år in uppgifter från kommunerna om det kommunala gatunätets omfattning och kostnaderna för skötsel och underhåll. Uppgifterna publiceras i rapportserien "Kommunernas väghållning ". Av redovisningen framgår att kommunerna underhåller mer än 50 000 kilometer gator och vägar, ca 5 900 broar, 2 miljoner ljuspunkter (belysningsstolpar mm) och knappt 3 000 signalanläggningar.

Väghållningsansvaret varierar från kommun till kommun. Största väghållare är Stockholm med drygt 1 500 kilometer gator och vägar. Därefter följer Gotland och Göteborg med drygt 1 400 kilometer vardera.

Av Gotlands vägnät är emellertid 84 procent enskilda vägar på landsbyg- den, för vilka kommunen tagit på sig ett frivilligt ansvar. Kommunernas sammanlagda nettokostnader för gator och vägar uppgår till ca 3 200 mkr exkl kapitalkostnader. Lägger man till redovisade kapitalkostnader hamnar driftkostnaden i storleksordningen 6 000 mkr. De faktorer som främst påverkar kommunernas kostnader och resultat ar

—— redovisningsprinciper för kapitalkostnader — trafikbelastning (en hög belastning ökar slitaget)

— klimat

— bebyggelseutformning

— behovet av och förekomsten av konstbyggnader (broar m m) — standard

— markförhållanden och

-— gatutyper.

Redovisningsprinciper för kapitalkostnader

Sättet att bokföra och redovisa kapitalkostnader för gator och vägar skiljer sig väsentligt åt mellan kommunerna. Flera större städer tex Stockholm bokför inte anläggningskapitalet i anläggningsregistret och fördelar heller inte ut några kapitalkostnader på driftbudgeten. Gällivare och Älvkarleby redovisar kapitalkostnader som uppgår till drygt 1 000 resp knappt 1 500 kr per invånare. Att utgå från kommunemas boksluts- statistik för att härleda strukturella kostnadsskillnader ger mot denna bakgrund ett helt missvisande resultat.

På samma sätt som för VA-anläggningarna förekommer också två olika metoder för att beräkna kapitalkostnadema. Två tredjedelar av kommu- nerna använder sig av nominell metod. Övriga kommuner (framför allt i Norrland) använder sig av real annuitetsmetod. Som tidigare nämnts tenderar den reala metoden att ge betydligt högre kapitalkostnader än den nominella med den investeringsprofil som idag gäller runt om i landet.

Drift och underhåll

Alla anläggningar måste underhållas och skötas. Underhållets viktigaste uppgift är att vidmakthålla anläggningarnas funktion under hela deras livslängd. Gatorna måste skötas så att trafiken kan komma fram och broar måste underhållas så att de tål den belastning de byggts för och inte rasar. Underhållet har ett bestående värde medan renodlade driftåtgärder, t ex snöröjning och halkbekämpning, saknar bestående värde vid budgetårets slut.

Jag bedömer att det inte är möjligt att särskilt kompensera kommuner med tunga dyra investeringar (konstbyggnader m rn), eftersom uppgifter om anläggningarnas värden och finansiering saknas. Kompensationen för stukturella skillnader och behov måste således begränsas till renodlade drift- och underhållskostnader.

Det tidigare statsbidragssystemet för gator och vägar som admini- strerades av Vägverket var relativt sofistikerat eftersom det tog hänsyn till kommunernas faktiska förhållanden vad beträffar vägnätets längd, trafikintensitet och olika vägtyper. I ett generellt statsbidragssystem är en sådan detaljeringsgrad omöjlig att hantera varför det nya bidragssystemet måste bygga på en schablonisering av det strukturella slitaget. Detta utgörs av dels ett trafikberoende slitage, dels ett klimatberoende slitage. Det trafikberoende slitaget är speciellt påtagligt där trafikbelastningen är hög tex i storstäder, större städer och i vissa förortskommuner med genomfartstrafik. Det klimatberoende slitaget, vilket yttrar sig i form av termiska sprickor och tjälskador, är störst i Norrland.

Modell för beräkning av standardkostnadsersättningar för gator och vägar

Jag föreslår att

— alla kommuner tilldelas ett grundbelopp på 250 kr per invånare — alla kommuner ges ett tillägg för vinterväghållning (20-80 kr/inv) efter den klimatzon som resp kommun befinner sig i, samt att — vissa kommuner tilldelas ett ortstillägg för strukturellt slitage.

Kommunernas tillhörighet vad avser klimatzoner baseras på Vägverkets föreskrifter angående statsbidrag till vissa vägar och kollektivtrafik- anläggningar (VVFS 1990:3). Beträffande ortstilläggen föreslås att

— samtliga kommuner exkl Härjedalen, Åsele och större städer (enl Kommunförbundets kommungruppsindelning) i S, W, X, Y, Z, AC och BD län erhåller 50 kr/invånare — större städer i S, W, X, Y, Z, AC och BD län erhåller 100 kr/in- vånare — glesbygdskommunerna Härjedalen och Åsele erhåller 100 kr/ invånare

-— större städer söder om S, W och X län erhåller 50 kr/invånare

— förortskommunema Nacka, Sundbyberg, Solna, Lidingö, Härryda, Partille, Öckerö och Mölndal erhåller 100 kr/invånare

— Malmö erhåller 100 kr/invånare — Göteborg erhåller 150 kr/invånare och att — Stockholm erhåller 450 kr/invånare.

Utfallet för resp kommun redovisas i bilaga 6, tabell 8.

5 .9 Kollektivtrafik

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lämnas till kommuner med höga kostnader för kollektivtrafik. Ersättningen ges dels till större städer där kollektivtrafik behövs för att begränsa biltrafiken, dels till glesbygdskommuner med långa avstånd och dåligt resandeunderlag.

Kommunernas kostnader för kollektivtrafiken är speciellt svåra att behandla i ett strukturkostnadsindex av följande skäl,

— huvudmannaskapet för kollektivtrafiken varierar från län till län — standarden på kollektivtrafiken varierar starkt mellan storstäder, städer och landsbygd — avgiftsnivån varierar samtidigt som det är svårt att värdera vad som erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.

Svårigheterna gör att det inte är möjligt att konstruera en standardkost— nad med strukturkostnadstillägg för kollektivtrafiken som är grundad på en enhetlig standard till ett enhetligt pris. Istället måste ett tillägg för strukturella merkostnader bygga på mer resonemangsmässiga grunder. Utredningen redovisar två alternativ, beroende på hur man ser på de skilda huvudmannaskapen.

Kollektivtrafikens huvudmän och finansiering

Länstrafikhuvudmännen är ansvariga för kollektivtrafiken i huvuddelen av Sveriges kommuner. Till undantagen hör Göteborg som själv bedriver sin trafik och vissa kommuner som har avtal med länshuvudmännen om att själva få bedriva stadstrafik. Länshuvudmännen är organiserade på olika sätt men gemensamt för dem är att landstingen och kommunerna delar på kostnaderna. Undantag är Stockholms län, där landstinget betalar hela kostnaden för kollektivtrafiken, samt de landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och Göteborg. Landstingens kostnader för kollektivtrafik (exklusive Stockholms län) varierade år 1991 mellan 100 kr/invånare (Blekinge) och 484 kr/invånare (Värmland), se tabell 5 .8. Kollektivtrafikkostnaderna är inte uttryckligen medtagna i landstingens statsbidragssystem. Det innebär att ur ett medborgar/skattebetalar- perspektiv skulle det vara rätt att lägga landstingens kostnader för kollek- tivtrafiken till kommunernas kostnader, och i kommunsystemet kompen- sera för det skatteuttag som landstingen behöver för kollektivtrafiken. Under förutsättning att kostnaderna för kollektivtrafiken kompenseras helt i kommunernas statsbidragssystem skulle kommunerna i Stockholms län få ett statsbidrag som svarar mot en utdebitering som är 2,10 kr/skkr lägre än i övriga Sverige. Utdebiteringen i Stockholms läns landsting är

emellertid endast omkring 0:70 kr/skkr högre än landstingens genomsnitt. Sammantaget skulle en tillämpning av denna metod innebära att kommunerna i Stockholms län i genomsnitt får ett bidrag så att skatten kan vara 1,40 kr/skkr lägre än i övriga Sverige. Detta bidrag skulle betalas av Sveriges övriga kommuner. Denna effekt uppstår eftersom Stockholms läns landstings egna skatteunderlag utgör 122 procent av medelskattekraften medan den garanterade skattekraften endast är 95 procent. Landstinget kan således med sin egen skattekraft, utöver den garanterade skattekraften, finansiera hela kostnaden för kollektivtrafiken i Stockholms län. Den ovan redovisade metoden att beräkna kollek- tivtrafikkostnadema i det kommunala statsbidragssystemet förutsätter, om en fullständig kostnadsutjämning eftersträvas, att landstingens stats- bidragssystem görs om så att kollektivtrafikkostnadema beaktas.

En alternativ metod är att endast beakta kommunernas kollektivtrafik- kostnader i det kommunala skatteutjämningssystemet.

Landstingens kostnader förutsätts direkt eller indirekt vara kompensera- de i landstingens inkomstsystem. Denna metod används i beräkningarna av standardkostnadsersättningarna nedan som huvudalternativ. För de landstingsfria kommunerna, (Göteborg, Malmö och Gotland) görs ett avdrag med 300 kr/invånare från redovisade kostnader eftersom de anses vara finansierade av deras landstingsdel.

Kollektivtrafikens standard och taxenivå

Generellt avser Standardkostnaden att spegla en enhetlig standard för alla medborgare i Sverige. Det är emellertid en avsevärd standardskillnad mellan turtätheten i städerna (speciellt storstäderna) och på landsbygd och i glesbygd. Kollektivtrafiken i större städer är dock en förutsättning för att städerna skall fungera utan trafikkaos eller en mycket kraftig utbyggnad av gator och trafikanordningar. En utbyggnad av gatunätet i storstäderna som skulle klara biltrafiken utan kollektivtrafik kan förmodligen ge lika stora merkostnader i form av drift- och underhåll av gator och vägar som bidraget till kollektivtrafiken. Utredningen väljer därför att betrakta den befintliga kollektivtrafikstandarden som rimlig och jämförbar i förhållande till behoven. För att undvika enskilda avvikelser i standard kommer kommunerna att grupperas efter sin struktur och inte efter den enskilda kommunens underskott.

Även taxenivån varierar mellan kommunerna, eller egentligen länen, se tabell 5.8. Månadskorten har emellertid olika användning. De relativt låga taxoma på månadskort i bl a Stockhomsområdet motiveras med att de i huvudsak används till arbetspendling, vilket inte torde vara fallet i Norrlandskommunema med höga månadskortstaxor. Dessutom före- kommer mellanformer av månadskort till ett lägre pris. Någon korrige— ring för skilda taxenivåer kommer inte att göras förutom att län med särskilt låga taxor (både månadskort och enkelresor) ej erhåller kompen- sation för strukturella kostnader.

Tabell 5.8 Kollektivtrafik, bidrag och taxor

Län Folk- Landst.— Månads—l Kontant- mängd bidrag lånskort biljett Kr/inv Kr Kr Stockholm 1 654 511 2 324 355 13 Uppsala 273 918 173 420 12 Södermanland 256 818 335 400 11 Ostergötland 406 100 268 400 11 Jönköping 309 738 276 550 10 Kronoberg 178 612 195 430 12 Kalmar 241 883 257 440 12 Gotland 57 383 - 330 10 Blekinge 151 168 101 360 10 Kristianstad 291 468 110 360 8 Malmöhus 551 961 361 740 12 Halland 257 874 142 295 11 Göteborg 0 Bohus 310 438 375 965 7 Alvsborg 444 259 165 515 10 Skaraborg 278 162 152 570 6 Värmland 284 187 484 410 11 Orebro 273 608 148 770 12 Västmanland 259 438 265 600 12 Kopparberg 290 388 217 450 12 Gävleborg 289 339 215 720 10 Västernorrland 261 280 201 900 12 Jämtland 136 009 435 450 10 Västerbotten 253 835 239 950 12 Norrbotten 264 834 169 1000 12

Modell för beräkning av kollektivtrafikens standardkostnadsersättningar

Med ledning av kommunernas redovisade kostnader för kollektivtrafiken har kommunerna indelats i olika grupper. Indelningen har gjorts med hänsyn till de strukturfaktorer som vi funnit relevanta i sammanhanget. Storleken på staden (storstadsområdet) kan antas utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. De långa avstånden i skogslänen antas också vara en strukturell faktor som ger upphov till merkostnader. Vissa speciella kommuner som t ex Öckerö med sin omfattande färjetrafik har också strukturellt betingade merkostnader. I sammanhanget bör nämnas att ingen korrigering med hänsyn till skillnader i taxor har gjorts vid kommungruppsindelningen.

Standardkostnaden byggs upp med hjälp av ett generellt belopp på 300 kr/invånare till samtliga kommuner (exkl kommunerna i Stockholms län). Till detta belopp görs ett strukturellt tillägg för kommuner som redovisar kostnader väsentligt över 300 kr/invånare. De senare årens konkurrens— upphandling av kollektivtrafiken har medfört lägre kostnader i storleks— ordningen 10-20 procent. Vid beräkning av strukturtillägget har först den redovisade kostnaden sänkts med 20 procent. Därefter har kostnaden jämförts med det generella beloppet på 300 kr per invånare. Standard- kostnadsersättningen för samtliga kommuner i riket kan utläsas i tabell 5.9.

Tabell 5.9 Standardkostnadsersättningar för kollektivtrafik Kr/inv Kommun/kommuntyp Grund- Struktur- Standard- belopp tillägg kostnad Stockholms län 0 0 0 Göteborgs kommun 300 700 1000 Kommuner runt Göteborg Kungsbacka, Lerum 300 500 800 Partille, Alingsås 300 300 600 Härryda, Kungälv, Lysekil 300 200 500 Uddevalla, Strömstad, Ale 300 200 500 Stenungsund, Tjörn, Orust 300 100 400 Sotenäs, Munkedal, Tanum 300 100 400 Malmö kommun 300 300 600 Vissa större städer 300 100 400 Uppsala, Linköping, Jönköping, Norrköping, Helsingborg, Orebro, Västerås

Kommuner i AC och BD län med långa avstånd 300 100 400 Bjurholm, Vindeln, S_orsele,

Storuman, Dorotea, Asele, Malå, Arjeplog, Gällivare, Norsjö, Overkalix, Robertsfors

Vilhelmina 300 300 600 Öckerö 300 900 1200 övriga 300 0 300

En alternativ standardkostnadsersättning kommer också att beräknas för kommunerna i Stockholms län. I detta alternativ ges de berörda kommunerna ett tillägg med 1 860 kr/invånare ((2 700 - 20 % av 2 700) - (300 genomsnitt för landsting)).

5.10. Övriga verksamheter

Med övriga verksamheter avses i detta sammanhang gemensam kommun- administration, arbete och näringsliv inkl sysselsättningsbefrämjande åtgärder, markförsörjning och produktion av bostadsområden, bostadför- bättringsåtgärder och bostadsförmedling, park, fritid och kultur, samt miljö-, hälso-, och samhällsskydd.

Dessa verksamheter är med undantag för miljöskyddet och räddnings- tjänsten, av frivillig natur. Således bör inte eventuella merkostnader för dessa verksamheter kompenseras generellt inom ramen för strukturutjäm- ningen. Det finns dock inslag i dessa verksamheter, liksom för övrigt också för alla andra verksamheter, som är strukturellt betingade och påverkar kommunernas kostnader i ogynnsam riktning. Dessa strukturella kostnadsskillnader har bl a med bebyggelsestrukturen och kommunernas geografiska läge i landet att göra.

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för strukturella merkost- nader som kan hänföras till det geografiska läget eller bebyggelsestruktu- ren. Mitt förslag till hur detta skall gå till redovisas i kapitlen 5.11 - 5.13. Nedan redovisas endast observerade kostnadsskillnader för ovan nämnda verksamheter.

Gemensam kommunadministration

Kommunernas kostnader för den gemensamma administrationen uppgår i genomsnitt till knappt 2 000 kr/inv. Generellt gäller att kostnaderna i Norrland (speciellt i inlandet) är högre än i övriga Sverige.

Det ekonomiska resultatet varierar mellan +1 000 kr/inv (nettointäkt) och -6 000 kr/inv (nettokostnad). Med ledning av redovisade siffror går det givetvis inte att dra slutsatsen att differensen enbart beror på skillnader i effektivitet. Vad det främst handlar om är skillnader i sättet att bokföra administrativa kostnader och det faktum att vissa kommuner har strukturella merkostnader för administrationen bl a på grund av kommunernas storlek och utspridda bebyggelse.

En kommun kan inte ha en administration som inte kostar något. Således bokför kommuner som har ett positivt resultat under delprogram 0 betydande intäkter från övriga verksamheter under den gemensamma administrationen. Vissa glesbygdskommuner å andra sidan, bokför ofta kostnader för viss annan administration, samt icke obetydliga insatser för arbete och näringsliv under denna post.

Arbete och näringsliv

Bokslutstatistiken beträffande arbete och näringsliv omfattar kostnader och intäkter för dels arbetsområden och lokaler, dels sysselsättningsbe— främjande åtgärder. Resultatet varierar från +300 kr/inv till -3500 kr/inv.

Det finns många orsaker till redovisade kostnadsskillnader. Ett par av dessa är, redovisningsprincipema för kapitalkostnadema, samt kommu- nernas olika ambitionsnivå när det gäller att stödja det lokala näringslivet.

Bokförda kapitalkostnader under detta programområde varierar från 0 kr/inv till 1 500 kr/inv. En del kommuner subventionerar det lokala näringslivet genom att tillhandahålla billiga industrilokaler, medan andra gör en förtjänst genom en marknadsanpassning av hyrorna i s k "heta" regioner.

Kommunernas insatser för näringslivet har en stark regional profil. Kommunerna i Norrlands inland satsar betydligt större resurser på industristöd och sysselsättningsbefrämjande åtgärder än kommunerna i södra Sverige, vilket talar för att det finns strukturella skillnader.

Emellertid tycks många glesbygdskommuner (Åre, Nordmaling, Lycksele, Arjeplog m fl) klara sysselsättningen utan omfattande bidrag till det lokala näringslivet, varför ett generellt regionalpolitiskt stöd till inlandskommunema inom ramen för utjämningssystemet skulle medföra konsekvenser som inte svarar mot observerade kostnadsskillnader. Jag anser därför, som tidigare nämnts, att allt regionalpolitsikt stöd bör

hanteras utanför utjämningssystemet. Ansvaret för regionalpolitiken åvilar staten, inte kommunkollektivet.

Mark och bostäder

De i bokslutsstatistiken redovisade resultaten för mark och bostäder varierar från +350 kr/inv (Sundbyberg) till -1 700 kr/inv (Älvkarleby). Orsakerna till de stora kostnadsskillnadema mellan kommunerna, som ej är systematisk, hänger i stor utsträckning samman med sättet att bokföra kapitalkostnader och sättet att ta betalt vid exploatering.

Park

Kostnaderna för parkskötsel varierar från 0 till 450 kronor per invånare. Kostnaderna tenderar att öka med kommunstorleken även om variationen mellan olika kommuntyper är liten.

Standarden på parker och deras skötsel är påverkbar och omfattningen är frivillig. Därför ingår inte verksamheten i utjämningssystemet.

Fritid

Kommunernas nettokostnader för fritidsverksamheten varierar från 460 kr/inv (Aneby) till 2 300 kr/inv (Haparanda). Ett visst systematiskt samband kan härledas ur redovisade kostnader. Kostnaderna i sysselsätt- ningssvaga regioner (Norrlands inland, Blekinge, Bergslagen och Dalarna), samt i storstadsregionerna är något högre än i övriga delar av landet, se figur 5.9.

Kultur

Kommunernas kostnader för kultur varierar från 250 kr/inv (Håbo) till ca 1 000 kr/inv (Göteborg, Malmö, Borlänge och Umeå). Som tidigare nämts anser jag att kommuner med stukturella merkostnader vad avser kulturen inte bör kompenseras inom ramen för utjämningssystemet eftersom de specialdestinerade statsbidragen till verksamheterna ifråga fortfarande finns kvar, samt att verksamheten är frivillig.

Miljö-, hälso- och samhällsskydd

Kommunernas kostnader för miljö-, hälso- och samhällsskyddet under— stiger 300 kr/inv. Vi har ej funnit någon systematik i redovisningen som indikerar strukturella kostnadsskillnader. Däremot vet vi att vissa kommuner har merkostnader för räddningstjänsten till följd av en gles bebyggelsestruktur. För detta kompenseras kommunerna i form av ett särskilt glesbygdstillägg, se kapitel 5.11.

Figur 5.9 Kommunernas baskostnader för fritidsverksamheten SOU 1993

ut å ä ,. E (I) % (I) - _: E (9 ä 5 _| a. -l (5 > ' 54 i % .cn—'o'e'o'o % å . &%%'. "åtffkååsåå'ioto & tu "' Q , e.ooooo rv. . o'», ooooeooow Q (: i.u no voooooooo . ooooooso Qo4>.o.o_oo4>..ev I.. oo Ao ul 060v7990»- oooo — O ooooooooeo .. . - (: oooooooop * 'SOQOQQQJ/Aokä' O 2 = () oooc/o'o'o Ill 'o'o'ö'o'o'o'o' 2 g.:.:.:.:,:.:.: [13% .. -o_o,o.i

»:3'3 '. — . _: lassa: ' I ' ' 'oZo'e'å'o'oXo . 4.

F &.

9458; Toa.—>

". ( O O ' 7 ' o o o o o 4 ,o o &»:o'o'o'o'o'o'o'og &%%'."QQOQ'QOO'01 ** o'o'o : 'Ö'o'o'éo' % o o o o o o o o — o'o

_ ooooo va'—son ås opp,. o.;»,o,o—',o,x_ :

6

' » o 0 v 0 O O oooooooooo o'o'o'o'o'o'o'o'o'o'o I '&oto'o'o'o'o'o'o'o'oå 'o'o'o'o'o'o'ototo'o' '

o'o'xoo'oåooo'ooo. ;ooo. oooooo.o . -.ooooooonooue. . ooooooo ooooooooooo-ooooo o.o.eo ooooo'o .- 'o'o'o'o'o'o'oqo'o'o'o'fo'o'o'of&%%'—”'o'ofx'o'o'o'é— *.o,o.o.ooooooo*wooo*o,o,o. .. n...-4 -

. _ . på,—':,ogooopå, o o o

5.11. Glesbygdspecifika merkostnader

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lärrmas till små kommuner och ytstora kommuner med ett litet befolkningsunderlag för högre administrativa kostnader, kostnader för lokala resor och högre kostnader för räddningstjänst.

Många kommuner med en gles bebyggelsestruktur har strukturella merkostnader på grund av att vissa verksamheter inte kan skötas på ett optimalt sätt. Till dessa verksamheter hör bl a

— grundskolan (små skolor och många och långa Skolskjutsar) — gymnasieskolan (inackorderingstillägg och resekostnader) — äldreomsorgen (hög andel institutionsvård och dyr hemtjänst p g a långa resor) — kollektivtrafiken (långa avstånd och få passagerare) — vatten- och avlopp (långa ledningslängder och många och små reningsverk)

— administration och lokala resor

— räddningstjänst

Merkostnader inom grund— och gymnasieskolan, äldreomsorgen, kollektivtrafiken, samt vatten- och avlopp har beaktats i beräkningarna rörande standardkostnadsersättningama för resp verksamhet. I avsnittet nedan redovisas hur jag avser att kompensera för övriga verksamheter.

Förslagen om tillägg p g a gles bebyggelse hänförs till de verlsamheter som jag anser skall kompenseras i utjämningssystemet. En gles be- byggelse kan dessutom ge merkostnader i de frivilliga verksamheterna och som där skulle kunna motivera ett bidrag. Det handlar bl a om viss service som finns i tätorter och i städer och som där kan överleva på kommersiella grunder. Invånarna i tätbebyggda regioner kan också nyttja andra kommuners utbud samtidigt som kommunerna kan anordna gemensam service. I glesbygd måste den egna kommunen ensam svara för det mesta p g a alltför långa reseavstånd. I utpräglad glesbygd kan även priserna för varor och tjänster lokalt bli högre. Jag avser återkomma till dessa frågor i slutsummeringen av utredningen.

Det är avsevärda ersättningar för en ogynnsam bebyggelsestruktur som har beräknats. För t ex Arjeplog uppgår den till drygt 5 000 kr/invånare vartill skall läggas knappt 1 000 kr/invånare för klimat och kallortstil- lägg. För Pajala är motsvarande siffror 4 500 kr/invånare resp 1 600 kr/invånare, d v s tillsammans 6 100 kr/invånare.

5.11.1. Kompensation för administration, lokala resor och räddningstjänst i glesbygd

Vid beräkningen av merkostnader för administration, resor och rädd— ningstjänst i glesbygd har vi i stort tillämpat de beräkningsmetoder som användes av Grundgarantiutredningen (DS Fi 1983: 1 1). Det betyder att kostnaderna antas öka om kommunerna har få invånare i förhållande till sin yta, om en stor andel av befolkningen bor utanför tätorterna och om kommunen har liten folkmängd. Klassindelningen har ändrats i för- hållande till grundgarantiutredningen. Förslaget innebär en större differentiering så att mer hänsyn tas till kommuner med få invånare per km2 . Vidare har tilläggen begränsats till kommuner med mindre än 20 000 invånare i stället för 30 000 invånare.

Tillägget för större administrativa kostnader har beräknats genom att jämföra lönekostnaderna inom huvudprogram O (administration) tillsammans med lönekostnaderna för skolans och den sociala verk— samhetens administration. Små kommuner har ofta en samlad admini- stration som finns inom huvudprogram 0 medan större kommuner har administrationen redovisad per verksamhet. Vi har använt lönekost- naderna för att eliminera många kostnader som redovisas under huvud— program 0 och som ej har med administrationens storlek att göra. Tillägget varierar mellan 100 och 500 kronor/invånare enligt tabell 5.10. Merkostnaderna uppstår genom att vissa funktioner måste finansieras av ett färre antal personer i en liten kommun och att ytstora kommuner medför behov av decentraliserade servicekontor eller ökade restider för att sköta administrationen. Tätortsgraden bedöms ha en mindre inverkan på de administrativa kostnaderna.

De lokala resorna ökar i huvudsak med kommunens storlek i för- hållande till befolkningens storlek. Det är svårt att särskilja kostnaderna för resor i räkenskapssammandraget. Vi har därför använt oss av grundgarantiutredningens underlag och räknat upp skillnaderna med ökningen i konsumentprisindex från 1981 till 1991 d v s ungefär en fördubbling av kostnaderna. Tillägget varierar från 50 till 150 kronor per invånare.

För att analysera kostnadsskillnader beträffande räddningstjänsten har vi använt bokslutsstatistiken. De största kostnadsskillnadema finns mellan kommuner med heltidsbrandkårer och de som enbart har deltidsbrankårer. Det innebär att större kommuner ibland kan ha högre kostnader per invånare än något mindre kommuner. Merkostnader uppstår först för riktigt små kommuner eller för kommuner med en låg tätortsgrad. Det av mig föreslagna tilllägget för räddningstjänsten uppgår till maximalt 200 kr/invånare.

Utredningens förslag till modell för att kompensera för strukturella kostnadsskillnader vad avser administration, lokala resor och rädd- ningstjänst framgår av tabell 5.10. Utfallet per kommun redovisas i bilaga 6, tabell 9.

Tabell 5.10 Tillägg för administration, resor och räddningstjänst i glesbygd

inv/km2 Folk- Tätorts- Bidrag till Totalt mängd grad Adm. Resor Räddn. bidrag ( 6 ( 10 000 ( 60 500 150 200 850 60-80 450 100 100 650 ( 6 10-20 000 ( 60 350 150 100 600 60—80 300 100 0 400 6-10 ( 10 000 ( 60 300 100 100 500 60-80 250 50 0 300 6-10 10-20 000 ( 60 150 100 100 350 60—80 100 50 0 150

5.12. Storstadsspecifika merkostnader

Jag anser att större städer och de tre storstäderna skall kompenseras för de merkostnader som en tät bebyggelsestruktur medför eftersom faktorn är opåverkbar. De merkostnader som specifikt kan hänföras till storstä- dernas bebyggelsestruktur handlar om barnomsorg, individ- och familjeomsorg, kollektivtrafik, väghållning, kultur och i viss mån bygg- och underhållskostnader. Merkostnaderna för kulturen kompenseras utanför utjämningssystemet eftersom de specialdestinerade statsbidragen till olika kulturella aktiviteter finns kvar. Strukturella merkostnader för barnomsorg, individ- och familjeomsorg, väghållning och kollektivtrafik (med undantag för kommunerna i Stockholms län) kompenseras inom ramen för de standardkostnadsersättningar som beräknas för resp verk- samhet. I detta sammanhang återstår således endast att kompensera för strukturella merkostnader som kan hänföras till bygg- och underhållskost- nader. Eftersom dessa merkostnader inte bara hänger samman med bebyggelsestrukturen utan också med kommunernas läge i landet har vi valt att hänföra kompensationen till strukturella skillnader som beror på det geografiska läget.

Ersättningen i systemet för strukturella merkostnader uppgår för Stockholms stad till ca 2 900 kronor per invånare, för Göteborg till 1 500 kronor per invånare och för Malmö till 1 300 kronor per invånare.

5.13. Skillnader som beror på geografiskt läge

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ersättning lämnas för höga bygg— och underhållskostnader, uppvärmningskostnader och kallortstillägg för berörda kommuner.

5.13.1. Bygg- och underhållskostnader

Jag anser att kommunerna skall kompenseras för höga strukturellt betingade byggkostnader. Byggkostnadema är i stort sett opåverkbara och det är av största vikt att kommunerna genom sina investeringar håller anläggningskapitalet intakt.

Återanskaffningsvärdet för kommunala byggnader och anläggningar kan beräknas till drygt 1000 miljarder kronor, varav 450 miljarder kr avser byggnader och ca 600 miljarder kr anläggningar (150 miljarder kr för gator och vägar, 350 miljarder kr för VA—anläggningar och ca 100 miljarder kr för energianläggningar). Om man antar att byggnaderna har en livslängd på 40 år och anläggningarna en livslängd på 60 år handlar det om att kommunerna i genomsnitt behöver återinvestera för ca 2 500 kr/invånare och år.

Modell för kostnadsutjämning med avseende på strukturella skillnader i bygg- och underhållskostnader

Bygg— och underhållskostnader för kommunala byggnader och an- läggningar hänger intimt samman med med de verksamheter för vilka standardkostnadsersättningar beräknats. Eftersom den genomsnittliga ersättningen för resp verksamhet svarar mot ett vägt kostnadsgenomsnitt i riket har vi funnit att det inte är lämpligt att kompensera för höga strukturella byggkostnader med ett tillägg till kommunernas ersättningar i övrigt. I stället har vi valt att utforma en nollsummemodell där kommuner som har höga strukturella kostnader ersätts genom ett strukturellt avdrag från kommuner där kostnaderna är låga. De faktiska byggkostnaderna varierar från 94 procent av riksgenomsnittet i Malmö till 108 procent i Stockholm och 101 procent i övre Norrland (enligt befintlig SCB—statistik betr kostnader för gruppbyggda småhus). I praktiken handlar det således om att kommunema i södra Sverige där byggkostnaderna är låga avstår en mindre summa pengar till förmån för kommuner med ett högt kostnadsläge.

Som framgår av tabell 5.11 nedan erhåller kommunerna runt Göteborg och Stockholm ca 80-180 kr/inv. Kommunerna i södra Sverige avstår 45- 170 kr/inv. Utfallet per kommun redovisas i bilaga 6, tabell 10.

Tabell 5 . 11 Byggkostnadsindex

Region Index Ersättning/ avdrag, kr/inv Stor-Stockholm 108 179 Stor-Göteborg 104 79 Stor-Malmö 94 -169 Länsregion 13 101 5 Länsregion Zb 99 -45 Länsregion SC 99 -4

& Y, Z, AC och BD län. b AB, C, D, E, N, O, P, R, S, T, U, W och X län, exkl. Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. C F, G, H, I, K, L och M län, exkl. Stor-Malmö.

Övrigt

I sammanhanget bör nämnas att vi provat olika kostnadsindex för att korrigera för strukturella skillnader i byggkostnader. Det första avser kostnaderna för flerfamiljshus exkl mark, det andra Bostadsstyrelsens ortspriskoefficienter och det tredje kostnaderna för gruppbyggda småhus exkl mark. Något kostnadsindex som enbart speglar anläggningarnas byggkostnader finns ej att tillgå.

Det kostnadsindex som redovisar utvecklingen av byggkostnaderna för flerfamiljshus fann vi mindre lämpligt att använda eftersom det under senare år byggts så lite flerfamiljshus i glesbygden. Ortspriskoefficien— terna speglar inte faktiska byggkostnader utan ligger endast till grund för länsbostadsnämndernas hantering av låneansökningar. Mot denna bak- grund fann vi att det index som är mest lämpligt att använda för ända- målet speglar byggkostnaderna för gruppbyggda småhus exkl kostnaderna för mark. Det index som vi valt svarar mot ett genomsnitt av faktiska kostnader under perioden 1985-1992.

5. 13 .2 Klimatrelaterade kostnader

Den kommunalekonomiska kommittén kom i sitt betänkande fram till att de kommunala kostnadsskillnadema i hög grad samvarierar med klimatet. Mot denna bakgrund fick klimatfaktom ett stort genomslag på det strukturkostnadsindex som ligger till grund för omfördelning av ekonomiska resurser mellan kommunerna i gällande statsbidragssystem.

Min bedömning är att KEK dragit för långtgående slutsatser angående klimatets betydelse för kommunernas kostnader. Detta har vi kunnat konstatera sedan vi testat samma metodik som KEK (multipel regression- sanalys) från Trelleborgs kommun i söder till Söderhamns kommun i norr. I KEK:s analys, där samtliga kommuner i landet ingick, bidrog klimatfaktorn med 56 procent av förklaringen till redovisade kost- nadsskillnader. I vår analys sjönk klimatfaktoms bidrag till förklaringen till drygt 2 procent med en i övrigt identisk uppsättning av förklarande variabler. De mycket höga kostnaderna i övre Norrlands inland kan således inte tillskrivas klimatet. Om det vore så, skulle det finnas betydande kostnadsskillnader mellan kommunerna i Blekinge och i Gästrikland, något som inte går att utläsa ur kommunernas bokslutsstatis- tik.

Inom ramen för denna utredning har vi kunnat konstatera att klimatet främst påverkar byggnadskostnader samt kostnader för vinterväghållning och uppvärmning. När det gäller vinterväghållning finns inget entydigt samband mellan ett strängt klimat och höga kommunala kostnader. De faktiska kostnaderna för vinterväghållning är många gånger högre i regioner där temperaturen pendlar kring noll vintertid och där omfattande insatser krävs för halkbekämpning.

Under hösten 1992 genomförde utredningen en enkätundersökning där vi bl a frågade om hur mycket lokalytor kommunerna disponerar. Med ledning av svaren har vi kunnat konstatera att kommunerna i genomsnitt disponerar ca 6,1 m2 per invånare inkl lokalerna som övertogs i samband

med ÄDEL. I Norrland förfogar kommunerna över betydligt mer ytor än i södra Sverige. [ glesbygdskommunema i inlandet handlar det om en ytkonsumtion som överstiger genomsnittskommunens med ca 40 procent.

Driftkostnaden i genomsnittskommunen kan beräknas till ca 360 kr per in2 och år varav uppvärmningskostnaden svarar för 1/6, ca 60 kr. 6,1 m2 multiplicerat med 60 kronor ger en genomsnittlig uppvärmningskostnad på knappt 370 kr per invånare och år. I Norrland blir kostnaderna högre eftersom energiförbrukningen samvarierar med klimatet. För att spegla regionala skillnader i uppvärmningskostnader använde KEK som tidigare nämnts ett uppvärmningsindex som togs fram i början av 1980-talet för att klargöra klimatets inverkan på energiförbrukningen i kommunägda fastigheter. I detta index erhåller kommunerna i södra Skåne värdet 0,9 medan Kiruna i norr får värdet 1,45. Appliceras nämnda klimatindex på den genomsnittliga uppvärmningskostnaden per m2 finner man att klimatets inverkan på driftkostnadema inte rör sig om mer än +— 30 kr per rn2 och år. I sammanhanget kan påpekas att utredningen har testat andra klimatindex och funnit att dessa ger ett liknande resultat.

Modell för kostnadsutjämning med avseende på skillnader i klimat

Jag bedömer att kommunerna bör kompenseras för strukturella merkost— nader som kan hänföras till klimatet. Faktorn är i högsta grad opå- verkbar. *

Utjämningen bör gå till på så sätt att kommuner med ett gynnsamt klimat avstår en mindre summa penger till förmån för kommuner med ett strängt klimat. Summa tillägg (max 165 kr/inv) och summa avdrag (max 37 kr/inv) i den föreslagna modellen tar ut varandra. Utfallet för resp kommun framgår av bilaga 6, tabell 10.

5. 13 . 3 Kallortstillägg

Enligt avtal 90 AB (Allmänna bestämmelser) har arbetstagare som är stationerad i kommun eller del av kommun som förtecknas i bilaga till avtalet rätt till kallortstillägg. Det finns fyra olika kallortsgrupper (A,B,C och D) och i vardera grupp har arbetstagaren rätt att erhålla ett tillägg med en viss procentsats (1, 2, 4 eller 8 procent) av lönen. Totalt är 37 kommuner berörda av avtalet. Procentsatsema för respektive kommun framgår av figur 5.10.

Jag bedömer ingångna avtal som en opåverkbar faktor, åtminstone på kort sikt. Mot denna bakgrund anser jag att berörda kommuner tills vidare skall kompenseras för de merkostnader som kallortstillägget medför. I kronor räknat handlar det om 125 kr/inv (Örnsköldsvik) till ca 1500 kr/inv (Övertorneå). De som bidrar till utjämningen avstår 38 kronor per invånare.

Modell för kostnadsutjämning med hänsyn till ingångna avtal om kallortstillägg

I likhet med ovan nämnda utjämningsmodeller (vad avser byggkostnader och klimat) föreslås en nollsummemodell där kommuner utan avtal om kallortstillägg avstår en mindre summa pengar till förmån för konnnuner där avtal 90 AB reglerar kallortstillägget.

Kallortstillägget för resp kommun beräknas enligt följande.

Kallortstillägg/inv = (den genomsnittliga procentsatsen för kallortstillägg i kommunen) x (en schablonmässigt bedömd personalkostnadsandel av en normkostnad) )( (strukturkostnadsindex för resp kommun exkl kallortstillägget).

Den schablonmässigt bedömda personalkostnadsandelen uppgår till 70 procent av normkostnaden. Med normkostnad avses det utjämningsbidrag som resp kommun skulle erhålla i det nya systemet om kallortstillägget exkluderas ur beräkningarna. Förslaget innebär således att berörda kommuner inte kommer att kompenseras för merkostnader som kan hänföras till en eventuellt självvald högre servicenivå.

Utfallet för resp kommun med avseende på korrigeringen för kallorts— tillägg redovisas i bilaga 6, tabell 10.

Figur 5.10 Zoner för olika kallortstillägg

Kallortstillågg utbetalas till de 37 kommuner som år markerade

. .”ååäW50

&%akqååååå ngQWhvvv'

04.00.00—

5.600... O Q » "”vet—:—

v......

qgv;apo

[] EJ kallort 1— 2 % —4 %

äns

5.14. Öarnas speciella problem

De remissinstanser som främst efterlyst en s k ö—faktor i strukturutjäm- ningen är Öckerö och Gotlands kommun.

Öckerös speciella problem har beaktats fullt ut i denna utredning. Kommunen har dels erhållit ett strukturellt tillägg för kollektivtrafik och färjor, dels har den fått ett glesbygdstillägg för skolan eftersom vi tagit hänsyn till att kommunen har många öar och att det tar extra lång tid att färdas på vattnet mellan öarna. I övrigt har vi inte kunnat identifiera några strukturella merkostnader på Öckerö.

Gotlands speciella problem hänför sig dels till en förhållandevis utspridd bebyggelse, dels till det isolerade läget i landet.

De problem som hänger samman med bebyggelsestrukturen har vi beaktat inom ramen för den generella metodik som tillämpats i ut- redningen. De merkostnader som direkt eller indirekt hänger samman med kommunens geografiska läge har vi inte förmått att fånga upp. Problemen på Gotland liknar i många avseenden problemen i Norrlands inland. Dels finns inga potentiella samarbetspartners i närheten som skulle kunna vara med och dela på kostnaderna för vissa verksamheter, dels har den privata sektorn inte samma förutsättningar som i mer tätbebyggda områden vilket medför att kommunerna tvingas att ta på sig vissa nödvändiga verksamheter som annars skulle ha utförts i privat regi, se vidare kapitel 8 om regionalpolitiska konsekvenser av förslaget.

Det har inte varit möjligt att inom utredningens ram identifiera merkostnader för kommuner som har en mer begränsad del av sin verksamhet förlagd på öar.

6. Förslag till strukturkostnads- ersättning

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att tillägget/avdraget för struk- turellt betingade behov och kostnader skall baseras på en teoretiskt beräknad strukturkostnadsersättning för varje kommun. För varje verksamhet som skall ingå i strukturkostnadsutjämningen beräknas en standardkostnadsersättning med hjälp av standardkostnadsmeto- den. Därefter summeras standardkostnadsersättningen per verksam- het till en Strukturkostnadsersättning. Strukturkostnadsersättningen jämförs med det vägda medelvärdet för riket varvid ett strukturkost- nadsindex erhålls.

6.1. Förslag till modell och beräkning av Strukturkostnadsersättning

Analysen av kommunernas strukturella behovs- och kostnadsskillnader bygger i allt väsentligt på standardkostnadsmetoden. Strukturella skill- nader mellan kommunerna med avseende på kostnader och behov har identifierats med hjälp av olika analysmetoder.

Mitt förslag till modell för beräkning av strukturkostnadsindex utgår från standardkostnaden per verksamhet och härledda strukturella kostnadsskillnader. Det betyder att vi bygger upp en standardkostnads— ersättning per kommun och per verksamhet med hjälp av enhetskostnader och strukturella faktorer (indikatorer) som förklarar observerade kost- nadsavvikelser. Det sammanvägda resultatet per verksamhet normeras så att det överensstämmer med verksamhetens andel av den totala baskost- naden, t ex barnomsorgen får då rätt genomsnittsvärde i strukturkostnads- ersättningen. Därefter adderas standardkostnadsersättningen per verksam-- het till en total Strukturkostnadsersättning per kommun. I bilaga 6, tabell 11, redovisas framräknade strukturkostnadsersättningar för samtliga kommuner.

Skola, barn— och äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg har genomsnittsvärden som svarar mot verksamheternas andel av baskost- naden. Strukturella förhållanden som klimat, bebyggelsestruktur, kallorts— tillägg rn m antas ingå i verksamheternas nettokostnad och beräknas som tillägg och avdrag för varje kommun. Det vägda medelvärdet av tilläggen och avdragen för dessa strukturfaktorer är lika med noll.

I tabell 6.1 redovisas genomsnittsvärden för verksamheter som skall ingå i kostnadsutjämningen och som formar vår strukturkostnadsersätt- ning. Vidare redovisas det högsta resp det lägsta värdet för varje delverksamhet, liksom summa standardkostnadsersättning för genom- snittskommunen i riket.

Tabell 6.1 Standardkostnadsersättningar i modellen Kr/inv Genom- Maxvärde Minvärde snitt Barnomsorg 3 738 5 700 2 139 Grundskola 4 825 7 400 2 939 Gymnasieskola 1 725 2 671 1 007 Individ- och familjeomsorg 1 328 3 006 259 Aldreomsorg 5 294 9 602 1 833 Gator och vägar 365 740 270 Kollektivtrafik 310 1 200 0 Vatten och avlopp 40 500 0 Administration, resor och räddningstjänst i glesbygd 27 850 0 Uppvärmning 0 165 -37 Byggkostnader 0 179 -169 Kallortstillägg 0 1 497 -38 Strukturkostnadsersättning 17 653 23 712 16 002

Strukturkostnadsindex erhålls genom att räkna fram det vägda med- elvärdet av samtliga kommuners strukturkostnadsersåttning och dividera varje kommuns ersättning med medelvärdet. Även detta index redovisas per kommun i bilaga 6, tabell 11.

Det bör noteras att vi f n inte haft möjlighet att beräkna struktur- kostnadsersättningen för Trosa, Gnesta och nya Nyköpings kommun. I beräkningarna ingår därför endast gamla Nyköpings kommun. I den uppdelning av gamla Nyköpings kommuns siffervärden som tidigast kan göras under sommaren 1993 kommer summan av de nya kommunernas värden att till nästan 100 procent motsvara de värden som nu ingår i be- räkningarna.

6.2. Val av förklarande faktorer

I kapitel 5 har vi redogjort för de faktorer som förklarar strukturella behovs- och kostnadsskillnader. En sammanställning över faktorerna redovisas i tabell 6.2. Flertalet faktorer har ett direkt samband med kommunernas kostnader. Några av faktorerna har ett indirekt samband. Jag anser att faktorerna som har ett indirekt orsakssamband med kostnaderna trots allt kan användas vid beräkning av standardkost- nadsersättningen för berörda verksamheter eftersom genomförda analyser visar en mycket god samvariation med kostnaderna. Jag anser också att varje faktor är fastställd på objektiva grunder.

Tabell 6.2 Förklarande faktorer i utjämningssystemet

Faktor Variabler Kausalitet Stabilitet Barnomsorg Andel barn 1-2, 3-6, 7-9 Direkt God Barn med förälder som arbetar > 1, resp >25 timmar/vecka Direkt God Skattekraft Indirekt God Andel barn med ensamst. förälder som arbetar > 16 tim./vecka Direkt God Bebyggelsetäthet Indirekt God Grundskola Andel barn 7-15 år Direkt God Hemspråk (utomnordiska+ finska medborgare) Indirekt God (Glesbygdstillägg) Direkt God Gymnasieskola Andel ungdomar 16-18 år Direkt God Andel med inackordering Direkt God Individ- & Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn 0-15 år Indirekt God Flyttande 18-39 år Indirekt God Utomnordiska + finska medborgare Indirekt God Bebyggelsetäthet Indirekt God Äldreomsorg Andel 65-74, 75-84, 85—w Direkt God Ensamstående/sambo Indirekt God Socioekonomisk grupp Indirekt God (Glesbygdstillägg) Direkt God Vatten och Bebyggelsestruktur Direkt God avlopp Geotekniskt index Direkt God Gator och Enligt särskild vägar utredning Direkt God Kollektiv- Enligt särskild trafik utredning Direkt God Administration, Enligt särskild resor och räddn. utredning Direkt God Bygg- och Byggkostnadsindex Direkt God underhålls- kostnader Uppvärmnings- Energiindex Direkt God kostnader Kallorts- Avtal AB 90 Direkt God tillägg

De valda faktorerna är alla opåverkbara i den meningen att de inte kan manipuleras av kommunerna för att påverka den egna ersättningen. Variablemas värden hämtas endera från officiell statistik av god kvalitét eller så kommer de att vara fasta i systemet tills en uppdatering av systemet genomförs. Några av faktorerna är påverkbara i den meningen att kommunala åtgärder kan medföra att ingående värden i faktorerna förändras. En utbyggd barnomsorg kan medföra ett ökat förvärvsarbete som därmed ger kommunen ersättning för ökade kostnader. Bostads— byggande som medför inflyttning av fler barn ger kompensation för barnens barnomsorgs- eller skolkostnader. Denna typ av påverkan är samhällsekonomiskt lönsam och uppfyller målet "samma standard till samma pris" och bör således ingå i systemet.

6.3. Strukturkostnadsersättning

Strukturkostnadsersättningen, d v s summan av de olika verksamheternas standardkostnadsersättningar, per kommun varierar avsevärt mellan olika kommuner. Med utredningens utgångspunkt att kommunerna skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva en kommunal verksam- het med given ambitionsnivå finns således avsevärda strukturellt betingade skillnader att ta hänsyn till.

En jämförelse av strukturkostnadsersättningen för olika kommuner enligt den indelning som SCB och Kommunförbundet använder redovisas i tabell 6.3. Av tabellen framgår i likhet med tidigare jämförelser av baskostnadema att variationerna inom kommungruppema är betydligt större än mellan grupperna. Strukturkostnadsersåttningen är störst i glesbygdskommuner och i storstäder. Högsta ersättningen får Dorotea med 23 712 kr/inv. Sorsele och Övertorneå erhåller 22 989 kr/inv resp 22 954 kr/inv. För Dorotea innebär förslaget ett strukturkostnadstillägg med 6 059 kr/inv eller knappt 23 mkr.

Stockholm erhåller ett tillägg som uppgår till 2 138 kr/inv vilket motsvarar 1 452 mkr, i 1991 års priser. Stenungsund erhåller den lägsta ersättningen med 16 002 kr/inv. Låga ersättningar får också Vellinge och Solna med 16 070 kr/inv resp 16 098 kr/inv.

Tabell 6.3 Strukturkostnadsersättning per kommungrupp Kr/invånare, 1991

Vägt Ovägt Max Min genom- genom- snitt snitt Storstäder 19 111 18 882 19 791 18 398 Förortskommuner 17 158 17 093 18 369 16 070 Större städer 17 251 17 227 18 149 16 440 Medelstora städer 17 170 17 208 18 914 16 424 lndustrikommuner 17 140 17 292 18 789 16 293 Glesbygdskommuner 20 444 20 814 23 712 17 796 Eandsbygdskommuner 17 673 17 879 20 223 16 579 Övriga större kommuner 17 354 17 360 18 396 16 002 Övriga mindre kommuner 17 536 17 572 18 847 16 511

Riket 17 653 17 767 23 712 16 002

Motsvarande jämförelse mellan länen visar att kommunerna i Norrbot— tens-, Västerbottens-Jämtlands och Stockholms län erhåller de högsta ersättningarna. Kommunerna i Hallands och Västmanlands län erhåller de lägsta ersättningarna. I sammanhanget bör påpekas att variationen inom länen är stor.

Tabell 6.4 Strukturkostnadsersättning per län Kr/invånare, 1991

Vägt Ovägt Max Min genom- genom— snitt snitt Stockholm 18 290 17 282 19 791 16 098 Uppsala 17 571 17 524 18 148 16 674 Södermanland 17 645 17 687 18 324 16 905 Östergötland 17 243 17 559 18 755 16 440 Jönköping 17 040 17 125 18 020 16 587 Kronoberg 17 392 17 740 18 678 16 843 Kalmar 17 275 17 470 19 526 16 448 Gotland 17 490 17 490 17 490 17 490 Blekinge 17 110 16 923 17 449 16 293 Kristianstad 17 041 17 042 17 667 16 449 Malmöhus 17 511 17 133 18 457 16 070 Halland 16 859 16 924 17 280 16 510 Göteborg 0 Bohus 17 797 17 259 18 847 16 002 Alvsborg 17 419 17 500 19 249 16 735 Skaraborg 17 083 17 289 18 250 16 570 Värmland 17 207 17 482 20 047 16 506 Orebro 17 757 17 658 18 156 16 624 Västmanland 16 906 17 265 18 789 16 299 Kopparberg 17 568 17 965 20 152 16 698 Gävleborg 17 223 17 515 18 642 16 372 Västernorrland 17 722 18 147 19 860 17 013 Jämtland 19 291 20 551 22 006 17 018 Västerbotten 18 467 20 442 23 712 17 149 Norrbotten 18 402 19 609 22 954 17 127

Riket 17 653 17 767 23 712 16 002

Den enskilt största orsaken till skillnader i Strukturkostnadsersättning är åldersstrukturen. Det är inte möjligt att på ett enkelt sätt urskilja och förklara åldersstrukturens betydelse för strukturkostnadsersättningen i olika kommuner men den förklarar en avsevärd del av skillnaderna i ersättning mellan olika kommuner. Ett sätt att göra jämförelser är att gruppera kommunerna efter hur stor andel av befolkningen som befinner sig i de åldrar som normalt efterfrågar kommunal service. Nedan redovisas två jämförelser, en där kommunerna indelas i klasser efter hur stor andel av befolkningen som är 0-18 år samt 65 år och äldre. Den andra jämförelsen görs med en klassindelning av åldersgruppema 0-18 år samt 75 år och äldre.

Motivet till denna mer ovanliga åldersindelning är att personer mellan 65 och 75 år blir allt friskare och efterfrågar mindre kommunal service. Analyser av äldreomsorgens kostnader visar att dessa är betydligt lägre för pensionärer mellan 65 och 75 år jämfört med kostnaderna för de som är över 75 år.

Skillnaderna i kommunernas åldersstruktur framgår av bilaga 6, tabell 13. De kommuner som har den gynnsammaste åldersstrukturen är med det första måttet mätt (0—18 + 65-w år) ett antal förortskommuner till Stockholm, t ex Tyresö, Järfälla, Sigtuna och Upplands—Väsby samt Luleå och Kiruna i Norrbotten. I den andra jämförelsen har Solna, Sundbyberg, Stockholm och Göteborg den gynnsammaste strukturen. Den

ogynnsammaste åldersstrukturen, enligt den första jämförelsen, har Sorsele, Högsby, Bjurholm, Ragunda och Bergs kommuner. I den andra jämförelsen har Aneby, Habo, Mullsjö och Nordmaling den ur kost- nadssynpunkt ogynnsammaste strukturen. Av tabell 6.5 framgår att strukturkostnadsersättningen i hög grad samvarierar med åldersstrukturen men också att det inom respektive grupp finns betydande avvikelser. Dessa beror bl a på strukturtillägg för höga sociala kostnader och kollektivtrafik i storstäderna samt tillägg för en gles bebyggelsestruktur och kallortstillägg i glesbygdskommuner och i norra Norrland.

Tabell 6.5 Strukturkostnadsersättning efter kommunernas åldersstruktur Kr/invånare, 1991

Vägt Ovägt Max Min genom— genom- snitt snitt Andel av befolkningen 0-18 och 65-w år 47- 19 895 20 185 23 712 17 350 45-47 18 258 18 412 22 954 16 579 43-45 17 448 17 653 22 118 16 448 41-43 17 305 17 335 21 439 16 372 39—41 17 205 17 026 18 457 16 293 37-39 18 243 17 198 19 791 16 002 -37 17 226 17 151 18 054 16 484 Andel av befolkningen 0-18 och 75-w år 35- 18 370 18 420 22 006 16 651 34-35 17 908 18 196 22 989 16 734 33-34 17 553 17 851 23 712 16 511 32-33 17 400 17 608 21 974 16 448 31-32 17 167 17 461 22 118 16 002 30-31 17 312 17 175 18 369 16 293 -30 18199 17 311 19 791 16 098

Riket 17 653 17 767 23 712 16 002

6.4. Strukturkostnadsersättning och baskostnad

Jag anser att den beräknade strukturkostnadsersättningen ger kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet med samma ambitionsnivå för de verksamheter som ersättningen omfattar. Det innebär att skillnaden mellan strukturkostnadsersättningen och redovisade kostnader skulle motsvaras av skillnader i servicenivå, kvalitét, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet i utförandet.

Vi har tidigare redovisat att det finns stora olikheter mellan kommu- nerna när det gäller sättet att redovisa sina respektive kostnader. Det medför att en jämförelse av kommunernas kostnader inte är möjlig utan att man först korrigerar för olika redovisningsprinciper. Därför har vi skapat begreppet baskostnad som i vissa avseenden avviker från kommunernas redovisade kostnader. För att kunna jämföra struktur- kostnadsersättningen med baskostnaden måste ett enhetligt tillägg göras

för varje kommun. Detta utgörs av skillnaden mellan det vägda med- elvärdet för baskostnaden respektive strukturkostnadsersättningen. Tillägget är 5 962 kronor/invånare och omfattar kommunemas kostnader för administration, kultur, fritid, näringsliv och sysselsättning, mark, exploatering och bostäder.

När vi jämför den uppräknade ersättningen med baskostnaden för respektive kommun finner vi stora skillnader. Skälen härtill är bl a

1. Skillnader i omfattning på de verksamheter som vi exkluderat ur strukturkostnadsersättningen.

2. Skillnader som beror på höga anläggningsvärden i vissa kommuner och som ger en hög kapitalkostnad i baskostnaden. I beräkningen av strukturkostnadsersättningen har vi inte tagit hänsyn till höga an- läggningsvärden för fastigheter, gator och vägar samt vatten och avlopp.

3. I baskostnaden ingår de avtalade, övertagna kostnaderna enligt ÄDEL—överenskommelsen. Skillnader kan uppstå till följd av att de övertagna kostnaderna är högre eller lägre än de som kompenseras i kostnadsutjämningen. I vissa län har även hemsjukvård och geriatrik övertagits. Kompensa— tion för dessa verksamheter ingår inte i strukturkostnadsersättningen.

4. Skillnader i serviceutbud, kvalitét, avgiftsnivåer och effektivitet.

En jämförelse mellan uppräknad strukturkostnadsersättning och baskostnad redovisas per kommun i bilaga 6, tabell 12. Vi har även beräknat den differens som uppstår genom att det i baskostnaden ingår "verkliga" kostnader för ÄDEL— övertagandet medan standardkost- nadsersättningen endast omfattar en behovsrelaterad ersättning.

Skillnaden mellan baskostnad och uppräknad kostnadsersättning är avsevärd för många kommuner. Vallentunas beräknade baskostnad är 3 600 kr lägre än kostnadsersättningen per invånare, vilket innebär att kommunen i ett teoretiskt perspektiv kan ha en utdebitering som är 3 kronor lägre än riksgenomsnittet. De högsta baskostnadema i förhållande till de uppräknade ersättningarna har kommunerna i Norrbotten, Västerbotten, Jämtland och Västernorrland. För flertalet av dessa kommuner innebär ÄDEL-överenskommelsen att de har tagit över betydligt högre kostnader för äldreomsorgen än vad standardkost- nadsersättningen för äldreomsorg ger i det nya utjämningssystemet.

Efter korrigering för de beräknade ÄDEL-effekterna i systemet har fortfarande kommunerna i de aktuella länen högre baskostnader än uppräknade ersättningar men på en väsentligt lägre nivå. Efter ÄDEL- korrigeringen har också ett flertal kommuner i Gävleborgs län, Bergsla- gen och Värmlands län betydligt högre baskostnader än uppräknade ersättningar.

En avgörande orsak till den resterande avvikelsen mellan baskostnad och uppräknad strukturkostnadsersättning är omfattningen av de verksamheter som inte ingår i strukturkostnadsutjämningen. Kommunerna har som tidigare nämnts mycket varierande sätt att redovisa sina

kostnader. Det är därför inte möjligt att i detalj redovisa omfattningen på de exkluderade verksamheterna. Speciellt små kommuner har en tendens att bokföra många olika kostnader under den gemensamma admini- strationen medan större kommuner i regel fördelar ut det man kan på respektive verksamhet. En mycket översiktlig analys av omfattningen av de exkluderade verksamheterna visar dock att kommunerna i Stockholms, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs och Skaraborgs län har en mindre omfattning av de aktuella verksamheterna än genomsnittet. Kommunerna i Västerbotten och Norrbotten har genomgående betydligt högre kostnader för ex- kluderade verksamheter än genomsnittskommunen i riket.

Kommunerna i storstadsområdena och i andra expansiva områden med inflyttning har genomgående låga kostnader för näringslivsåtgärder, mark, exploatering och bostadsplanering. Detta gäller även de flesta små kommuner i södra och mellersta Sverige. Kommunerna i Bergslagen och i Norrland har svårare att täcka sina kostnader med hyror, avgifter och anläggningsavgifter.

De mindre kommunerna i Västerbotten, Norrbotten och Jämtland satsar betydande belopp på näringslivsbefrämjande åtgärder och redovisar underskott vad beträffar industrilokaler och exploatering av industrimark. Många kommuner i storstadsområdena redovisar överskott för dessa verksamheter.

När det gäller fritid och kultur har många små och medelstora kommuner i södra och mellersta Sverige låga kostnader jämfört med riksgenomsnittet. Detta gäller även för vissa förortskommuner, speciellt till Stockholm. Malmö, Borlänge, Gävle och många kommuner i Norr- och Västerbotten har höga kostnader för fritid och kultur.

Generellt har konnnuner i expansiva områden lättare att ta betalt och täcka sina kostnader. Glesbygdskommuner i norr med långa avstånd satsar på kultur och fritid, näringslivsåtgärder, samtidigt som exploatering och industrilokaler ger underskott.

Det är inte möjligt att ur jämförelsen mellan uppräknad strukturkost- nadsersättning och baskostnad (korrigerad för ÄDEL) utläsa vilka kommuner som är effektiva eller har en lägre/högre standard än andra. Med hänsyn till de förklaringar som lämnats ovan kan dock generellt sägas att kommuner i Skåne, Halland, Västergötland och Sörmland har betydligt lägre kostnader än de ersättningar som systemet ger. 1 Norrland och i Bergslagen råder ett motsatt förhållande. I Stockholmsområdet finns kommuner med mycket lägre kostnader än ersättningar (Vallentuna, Täby, Ekerö, Värmdö och Österåker) medan andra har betydligt högre egna kostnader än ersättningar (Järfälla, Botkyrka, Upplands—Bro, Stockholm och Södertälje).

6.5. Beräkning av skatteintäkter och statsbidrag

Vi har också beräknat förväntade effekter vad beträffar skatteintäkter och skatteutjämningsbidrag med det föreslagna strukturkostnadsindexet. Beräkningarna har gjorts för år 1993 och med de regler som nu gäller vad avser inkomstutjämning, spärregler och utbetalningssystem, men utan övergångsregler.

[ bilaga 6, tabell 14 redovisas strukturindex samt tillägg och avdrag för struktur i miljoner kronor år 1993 och i kronor per invånare. I tabell 15 i nämnda bilaga jämförs utredningens strukturtillägg/avdrag med nuvarande tillägg/avdrag. De totala intäkterna av skatter och utjämnings- bidrag (bestående av grundbelopp, strukturtillägg/avdrag och tillägg för befolkningsminskning) samt neutraliseringsavgift redovisas i bilaga 6, tabell 16. Slutligen jämförs de totala intäkterna enligt utredningens förslag med nuvarande system och med ett reviderat referensaltemativ inkl skatteintäkter (bilaga 6, tabell 17).

I tabell 6.6 nedan redovisas summa strukturtillägg/avdrag samt grundbelopp för kommunerna länsvis. Av tabellen framgår vilka län som lämnar/erhåller bidrag för de strukturellt betingade behoven och kostnaderna. Ur tabellen kan man vidare utläsa vilket bidrag kommunerna i de olika länen får genom inkomstutjämningen.

Tabell 6.6 Strukturtillägg och avdrag samt grundbelopp 1993

Län Struktur- Grund- Struktur— Grund— tillägg belopp tillägg belopp milj. kr milj. kr kr/ inv kr/inv

Stockholm 1332 2590 798 1552 Uppsala -25 1313 -88 4721 Södermanland -2 1324 -8 5136 Ostergötland -182 2111 -447 5173 Jönköping -205 1746 -663 5635 Kronoberg -51 1083 -284 6052 Kalmar -99 1560 -409 6445 Gotland -10 438 -175 7607 Blekinge -89 851 -587 5622 Kristianstad -194 1825 -663 6230

Malmöhus -94 3914 -118 4934 Halland -225 1565 -861 5994 Göteborg 0 Bohus 115 3095 154 4141 Alvsborg -1 13 2529 -253 5670 Skaraborg -172 1794 -618 6432 Värmland -137 1654 -482 5809 Örebro 32 1388 117 5059 Västmanland -210 1 197 -808 4603 Kopparberg -27 1729 -93 5953 Gävleborg —134 1495 -464 5168

Västernorrland 19 1264 72 4843 Jämtland 240 846 1767 6223 Västerbotten 222 1440 867 5627 Norrbotten 216 1282 811 4819

Det största strukturbidraget erhåller Stockholms län med 1 332 miljoner kronor. Räknat i kronor per invånare erhåller kommunerna i Jämtlands län det största bidraget med 1 767 kr/inv.

Det största grundbeloppet i inkomstutjämningen får Gotland och kommunerna i Kalmar och Skaraborgs län. Kommunerna i Stockholms län har den högsta egna skattekraften och får av den anledningen det lägsta grundbeloppet per invånare.

6.6. Analys av skillnader i strukturindex och skatteintäkter inklusive statsbidrag

Utredningens förslag medför stora skillnader i index och intäkt för många kommuner jämfört med nuvarande system och även jämfört mot referensaltemativet. Vi skall nedan försöka belysa några av orsakerna till förändringarna.

1. Införandet av ÄDEL-överenskommelsen i skatteutjämningssystemet medförde att den mellankommunala kostnadsutjämningen försvann eller antogs vara utjämnad till år 1995 när övergångsreglema upphörde. Tillämpningen med länsvisa skattesatser i inkomstsystemet ger i vissa län ännu större avvikelser mellan intäkt och övertagen kostnad. Effekterna av borttagandet av den mellankommunala kost— nadsutjämningen som redovisas i bilaga 6, tabell 14 kommer att belysas mer utförligt i kapitel 7. För att även få jämförelsema av kommunernas inkomster mer rättvisande har vi i skatte— och stats- bidragsjämförelsema (bilaga 6 tabell 17) dragit bort den mellan- kommunala kostnadsutjämningen från det 5 k referensaltemativet (benänmt gamla systemet). Många kommuner har övertagit så stora kostnader, som nu inte kompenseras i systemet, att jag avser lägga ett förslag om fortsatta övergångsregler för ÄDEL—överenskommelsen.

2. I utredningen har kostnaderna för individ- och familjeomsorg införts som en strukturfaktor. Skillnaderna i dessa kostnader har inte tidigare beaktats i statsbidragssystemen mer än mycket marginellt via några specialdestinerade statsbidrag. De större städerna och vissa för- ortskommuner får nu stora bidrag som bekostas av övriga kommuner. Bidragen 1993 till några av dessa kommuner framgår av samman— ställningen nedan

Stockholm 1 148 miljoner kronor Göteborg 524 " Malmö 310 " Botkyrka 80 " Södertälje 51 "

Totalt erhåller kommunerna med höga sociala kostnader ca 2,5 miljarder kronor för sociala kostnader. Det innebär i genomsnitt ett

b)

avdrag med ca 500 kronor/invånare för de kommuner som har låga sociala kostnader. Med förslaget att exkludera verksamheterna näringslivsåtgärder, sysselsättning, mark och exploatering, bostadsförsörjning, fritid och kultur sjunker statsbidragen för många kommuner, speciellt i Norrlands inland. Viss ersättning för dessa verksamheter har förmod- ligen indirekt byggts in i de tidigare grundgarantierna och i de extra skatteutjämningsbidragen Vid jämförelser av inkomstförändringar måste man även analysera hur de gamla statsbidragssystemen har varit uppbyggda. En sådan analys ger flera förklaringar till varför kommuner med en hög grund- garanti får lägre intäkter med utredningens förslag till strukturkost— nadsutjämning. Ersättningen för kollektivtrafik har i tidigare grundgarantiutredningar haft en tyngdpunkt på glesbygdskommuner och kommuner i norra Sverige. Genom övergången till länstrafikhuvudmän har finans- ieringen förändrats så att de kommuner som nu har höga kostnader år Göteborg, Malmö och förortskommuner till Göteborg. Dessa kommuner erhåller ett strukturtillägg i vårt förslag, men inte Norrlandskommunerna som har låga kostnader. Det innebär att Norrlandskommunema får ett lägre statsbidrag, vilket är naturligt då de nu har relativt låga kostnader. I tidigare grundgarantiutredningar har kompensationen för höga bygg- och underhållskostnader haft en stark Norrlandsprofil. I 1976 års skatteutjämningssystem utgjorde bygg- och underhållskostnaderna mellan 30 och 50 procent av bidraget till grundgarantin. Kompensa— tionen var för det första felaktig så tillvida att merkostnader för höga byggnadskostnader beräknades både med avskrivning och ränta på återanskaffningsvärdet. Enligt vår mening kan merkostnader bara uppstå vid själva investeringen. Har kompensation erhållits när in- vesteringarna sker behöver inte upplånings- eller räntekostnaderna kompenseras. Ersättningen för höga byggkostnader skall därför beräknas som avskrivning på fastighetemas och anläggningarnas återanskaffningsvärde. Det ger avsevärt lägre merkostnader än i de beräkningar som gjorts av tidigare utredningar. För det andra uppstår en förändring av bygg— och underhållskostnaderna när samman— sättningen av den kommunala konsumtionen förändras. Genom ut— byggnaden av äldreomsorg och barnomsorg har kostnadsandelen för fastigheter och anläggningar sjunkit kraftigt i den totala budgeten samtidigt som personalkostnadsandelen ökat. Grundgarantiema som påverkar hela inkomsten har däremot behållits eller t o m höjts. Det är troligt att den gamla skatteutjämingen med grundgarantier givit högre kompensation till vissa kommuner än vad som varit motiverat av strukturellt betingade behov eller kostnader. Det förklarar också att alla kommuner med hög grundgaranti får minsk- ade bidrag i vårt system. Överkompensationen har använts till näringslivsåtgärder och omfattande investeringar. Anläggnings- och

fastighetskapitalet per invånare är betydligt högre i Norrland och i glesbygd än i övriga Sverige.

0) Det extra skatteutjämningsbidraget faller bort i det nya systemet. Motiven för extra skatteutjämningsbidrag ligger normalt inte inom de faktorer som jag behandlat i utredningen varför ett underskott jämfört med det gamla systemet uppstår för de kommuner som tidigare haft omfattande extra bidrag.

5. Bidragen i det tidigare skatteutjämningssystemet beräknades utifrån högre skattesatser jämfört meddagens system. I det nya systemet grundas bidragen i princip bara på 95 procent av det gamla skatte- satstaket sedan hänsyn tagits till skatteväxlingen. För många kom- muner med låg egen skattekraft innebär detta en betydande intäkts- minskning.

Sammantaget innebär vårt förslag att kommuner med höga sociala kostnader och höga kostnader för kollektivtrafik, får ett högre bidrag än tidigare. Vidare innebär förslaget att kommunerna i Norrland med tidigare höga grundgarantier och extra skatteutjämningsbidrag får kraftigt sänkta intäkter. En annan grupp som får lägre intäkter jämfört med det system som gällde före 1993 är de som har haft en stor andel barn och en väl utbyggd barnomsorg. Dessa kommuner förlorar på avvecklingen av de specialdestinerade statsbidragen.

6.7. Alternativ beräkning med avseende på kollektivtrafiken i Stockholms län

Som tidigare nämnts är kommunerna i Stockholms län inte kompenserade i det föreslagna systemet när det gäller den strukturella merkostnad som kollektivtrafiken innebär. Utredningen har gjort en alternativ beräkning till huvudförslaget som visar på effekterna om kommunerna i Stockholms län kompenseras med 1 860 kr/inv för kollektivtrafiken, se tabell 6.7.

Tabell 6.7 Tillägg/avdrag i milj kr (1993) med och utan kompensation för kollektivtrafiken för kommunerna i Stockholms län

Stockholms län Övriga län Diff. mkr kr/inv mkr kr/inv mkr Kollektivtrafiken 1 332 798 -1 125 - 160 207 ej kompenserad Kollektivtrafiken 3 712 2 224 -3 776 -538 -64 kompenserad Differens 2 380 1 426 -2 651 -378

Av tabellen framgår att kommunerna i Stockholms län skulle erhålla ett ytterligare bidrag på drygt 1 400 kr/inv om kollektivtrafikens merkost— nader i länet kompenseras i strukturkostnadsutjänmingen. Detta bidrag

skulle betalas av övriga kommuner i landet i form av ett avdrag som svarar mot knappt 380 kr/inv.

Utbetalningsöverskottet (differensen) vad beträffar utredningens huvudförslag beror på den spärregel som säger att ingen kommun skall behöva betala in pengar (netto) till bidragssystemet.

Underskottet i det alternativa förslaget där kollektivtrafiken i Stock- holms lån kompenseras fullt ut beror på en annan spärregel i systemet som säger att kommuner som har ett så högt eget skatteunderlag att grundbeloppet blir noll samtidigt som man har en ogynnsam struktur, skall få strukturtillägget avräknat mot ett tänkt negativt grundbelopp. Vissa kommuner i Stockholms län berörs av denna regel.

l-l"'-..l""'"""

'.;äidltti gatun-... .ug'rlw- vs ::". ....ll'a "' " ".' ("-111115 5535 .qv .. i». l; .i .*?-i

vit.. " T. " $'%—d' &” ';'i-'..""'R1-55i'n143%1_"i ; MMV? . HWEUJFÅEJU 'wQIIW—H'Jw'. -. lh” ALJ .. ...i-SEL" Äg.?” att; .mwnr,.1ll,g]1 Lit,-11515 rånar .r'jf. .it; "|!"ch -. ' , J.... i'Hl & 31"' ' 'i'”; - till: %li?" ' www.—'in'” w mensamt-'i'- 11

å'lur1..l.

.. ål,.Hd- F'lilr'wifrl" Jaime-ri? patrik-i Wii-1.311, ' dun-idrsi'id Jill:- i l .1 . .141 ' ,,,.lél' ' I'd-da ww: " '.' E%: |” HW itf mästare.-nm it,/t' .i." HT”.- Fl FJ, "-'" ...-1311": Wild.. ut'-tm dim Hill.—L'mlnl lir." mai.; fll-ut'. -""'U"" ' 'i,"',1'_... ' i:?” ahimsa ill-..:: 1: Jr.-rot. rund.-1

l'i. '-!l,;g.n.lrrr'twml-s:1r,ifd.l'tt Han tll uttal..

-' img mååålauw'nl dia ! i,;J'l-hjj ”4.331!

-'1'?'-'"1

&nijaå .. ',, .:"- -t"' ..

| .Jli"

, Flt-f.. '..l... lr' -. t' kh'dl "-"' l '

| I; II] fi.": 0.1.1." 1.1- .

,'.. -,..ir_ ' nl 1"fi,'”'. * '

7. Huvudmannaskap och Skatteväxling

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att en mellankommunal kost- nadsutjämning införs på grund av ÄDEL—överenskommelsens effekter. Den skall utjämna skillnaderna mellan beräknade övertagna kostnader och intäkter av Skatteväxling och effekter i det föreslagna skatteutjämningssystemet. Jag föreslår vidare att utjämningsbidraget beräknas på en enhetlig skattesats. Skatteväxlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar bör endast genomföras när för— ändringen genomförs i alla län. I övrigt bör förändringarna regleras med avtal.

7.1. Förekomsten av skilda huvudmannaskap

Uppgiftsfördelningen mellan kommuner och landsting varierar från län till län, vilket medför problem vid beräkningen av standardkostnadsersätt— ningar och strukturkostnadsindex. Med hjälp av en enkät till samtliga kommuner har utredningen försökt kartlägga förekomsten av skillnader i huvudmannaskap. Vi har identifierat skillnader inom följande områden.

— Kollektivtrafik

— Färdtjänst — Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda — Särskola

— Hemsjukvård - Primärvård

— Kultur (muséer, bibliotek m m)

— Gymnasieutbildning

Effekterna av skilda huvudmannaskap har behandlats på olika sätt i utredningen. Kollektivtrafiken har behandlats separat i kapitel 5.9. Färdtjänsten i Stockholms län utförs av landstinget och ingår därför inte standardkostnadsersättningen för kommunerna i länet.

År 1991 hade de särskilda omsorgema helt överförts till kommunerna i två län (Halland och Jämtland). Särskolan har övertagits av kommuner- na i flera län. Kostnaderna för dessa huvudmannaskapsändringar har så långt det är möjligt eliminerats ur baskostnaden varför heller ingen

standardkostnadsersättning har beräknats. Ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgema (skall vara klart till 1996) innebär att verksamheterna måste inkluderas i inkomstut- jämning och strukturkostnadsindex.

Hemsjukvården övertogs i flera län av kommunerna i samband med ÄDEL—reformen. Dessa kostnader har ej kunnat elimineras ur baskost- naden men ingår inte i strukturkostnadsersättningen, vilket för övrigt också gäller de fåtaliga försöken med primärvård i kommunerna.

Skilda huvudmannaskap och delad finansiering inom kultur och undervisning är mycket svåra att identifiera. Kulturella verksamheter tillhör dessutom inte de verksamheter som skall kompenseras i kost— nadsutjämningen. Vi har inte kunnat ta hänsyn till eventuella skillnader i huvudmannaskap inom utbildningsområdet. Omfattningen är dock så liten att den inte påverkar resultaten i någon nämnvärd omfattning.

7.2. ÄDEL-skatteväxlingen

ÄDEL—reformen innebär att kostnader om 20,3 miljarder kronor, i 1991 års prisnivå, från och med år 1992 överfördes från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska regleringen av reformen beräknades utifrån 1991 års kända förhållanden vad beträffar skatteunderlag, skatteutbetalningssystem, skatteutjämningssystem och specialdestinerade statsbidrag.

Inför övertagandet framförhandlades ett underlag för varje kommun som skulle motsvara kostnaden för den verksamhet som kommunen övertog. De övertagna kostnaderna uttryckta i kronor per invånare blev olika stora i olika kommuner. För att reglera de ekonomiska effekterna av huvudmannaskapsförändringen beräknades nettokostnadsförändringen för varje landsting och resultatet låg till grund för den länsvisa skatteväx— lingen. Vidare ökades statsbidragen till kommunerna samtidigt som stats- bidragen till landstingen minskade.

Efter beräknade förändringar i kommunernas inkomster, på grund av Skatteväxling, förändringar i skatteutjämningssystemen och förändrade statsbidrag, gjordes en jämförelse med de avtalade överförda kostnaderna per kommun. Det visade sig då att skillnaderna mellan övertagna kostnader och erhållna intäkter fortfarande var stora för många kommu- ner. För att reglera dessa skillnader infördes en mellankommunal kostnadsutjämning. Den omfördelade medel, såväl mellan länen, som mellan kommuner inom länen. Vissa kommuner fick avdrag från intäkterna medan andra fick tillägg. Utjämningen mellan länen berodde bl a på skilda grundgarantier i skatteutjämningssystemen. Utjämningen inom respektive län berodde på att storleken på de övertagna kostnaderna varierade.

Tanken var att omfördelningen mellan lånen skulle avtrappas fram till år 1997. Mellan kommunerna inom resp län skulle avtrappningen ske på längre sikt. Motiven till den tänkta avtrappningen var att statsbidrag och skatteintäkter på sikt skulle motsvara kommunernas kostnader baserade

på strukturella behov, men att det tar tid att anpassa den övertagna verksamheten till behoven.

I det nuvarande statsbidragssystemet avvecklades i princip reglerings— instrumenten när systemet infördes vid årsskiftet 1992/93. Vissa delar är beaktade i det nya systemet, bl a genom att ÄDEL-kostnaderna ingår i strukturindexets åldersfaktor. Den mellankommunala kostnadsutjämningen skulle emellertid, år 1995 när övergångsreglerna upphör, vara helt eliminerad.

Vi har beräknat skatte— och bidragsintäkterna i det nu gällande systemet med och utan ÄDEL—justeringarna och jämfört med de övertagna kostnaderna. Beräkningarna visar att intäktsökningen med ÄDEL minus övertagna ÄDEL-kostnader för kommunerna i Stockholms län (egentligen Stockholms stad) ger ett underskott på ca 800 mkr, medan kommunerna i Älvsborgs, Västmanlands och Malmöhus län får ett intäktsöverskott på mer än 100 mkr per län. Det beror dels på att Utjämningsbidraget har räknats på den länsvisa utdebiteringsförändringen och ej på den genom— snittliga, dels på att den mellankommunala kostnadsutjämningen inte beaktas i det nya systemet.

ÄDEL-övertagandet inverkar på flera sätt på utredningens beräkningar och jämförelser. För det första ingår de övertagna ÄDEL—kostnadema i våra baskostnader, medan standardkostnadsersättningen för äldreomsorg är beräknad på ett enhetligt behov baserat på ålder, socioekonomiska förhållanden och ensamboende/samboendeförhållanden. Höga övertagna kostnader i förhållande till behoven ger höga baskostnader. Det innebär dock inte att kommuner med höga kostnader med automatik kommer att ha höga kostnader på sikt eftersom det är tänkt att överkapaciteten skall avvecklas efter hand. Vi har i bilaga 6, tabell 12, schablonmässigt beräknat skillnaden mellan den övertagna kostnaden och ersättningen i strukturkostnadsutjämningen. Genom att lägga till eller dra ifrån den beräknade skillnaden får man en långsiktigt bättre jämförelse mellan strukturkostnadsersättning och baskostnad.

I utredningens strukturindex beaktas ÄDEL—kostnadema i standardkost- nadsersättningen för äldreomsorgen, men enbart behovsrelaterat och ej relaterat till övertagna kostnader, vilket självfallet påverkar kommunernas intäkter. Vi har försökt att bedöma intäktseffekterna på grund av ÄDEL. Beräkningarna har gjorts för år 1995, dels med en enhetlig skattesats i utjämningssystemet, dels med de länsvisa skattesatser som nu används. Intäktsskillnaden med och utan ÄDEL i beräkningarna jämförs med de övertagna kostnaderna uppräknade till 1995 års priser. Resultatet redovisas i bilaga 6, tabell 18. Länsvis redovisas resultatet i figur 7.1.

Figur 7.1 Effekter av ÄDEL-regleringen (mkr)

ABCDEFGHKLMNOPRSTUWXYZACBD

På lång sikt skall utredningens äldreomsorgsindex motsvara behoven i kommunerna. Vissa kommuner har emellertid övertagit kostnader som kraftigt överstiger den ersättning de får med föreslaget strukturkost- nadsindex. Räknat med en enhetlig skattesats i skatteutjämningen är skillnaden som störst 1 655 kr/invånare (för Överkalix) och med en differentierad skattesats ca 1 500 kr/invånare (för Hultsfred och Vindeln). De högre kostnaderna beror på att kommunerna övertagit sjukhems- enheter som är betydligt större än vad kommunerna själva behöver. An- gränsande kommuner bygger också succesivt upp en service som gör att kommunens invånare kan bo kvar i hemmen varför de heller inte behöver vård på sjukhem i andra kommuner.

Det är inte rimligt att de aktuella kommunema kan avveckla sin kapa— citet så snabbt som fram till 1995. Jag föreslår därför att en ny mellan— kommunal kostnadsutjärrming införs på grund av ÄDEL-reformens effekter. Den bör utformas så att skillnaden mellan övertagen kostnad och ersättning i statsbidragssystemet successivt avtrappas, t ex med ett belopp som per år motsvarar ca 200 kr/invånare.

Eftersom det föreslagna statsbidragssystemet skall gälla från år 1995 kommer kommunerna att kompenseras för skillnader som idag är större än 600 kr/invånare det första året (jag förutsätter att avvecklingen påbörjades redan i samband med övertagandet). År 1996 kompenseras för skillnader som idag är större än 800 kr/invånare o s v. Efter år 2000 erhåller ingen kommun ersättning.

På motsvarande sätt, med en successiv avtrappning och med samma belopp, föreslås ett avdrag för de kommuner som idag erhåller större ersättningar i statsbidragssystemet än de kostnader de tagit över. I dagsläget är det endast Lerum och Marks kommuner som har en positiv skillnad som överstiger 1 000 kr/invånare. År 1995 kommer 50 kommu- ner att omfattas av övergångsreglerna. Ersättningarna respektive avdragen för berörda kommuner år 1995 framgår av bilaga 6, tabell 18.

Beloppen till de kommuner som får ersättning är större än bidraget från de som lämnar ersättning. Jag föreslår att skillnaden varje år tas från den

gemensamma påsen innan garantinivån räknas ut. Beloppet år 1995 kan beräknas till 80 mkr med en enhetlig skattesats på 2,30 kr/skkr för skatteväxlingen. Väljer man att bibehålla de länsvisa skatteväxlings— satserna handlar det om 50 mkr.

Jag föreslår vidare att grundbeloppet beräknas efter en enhetlig skattesats på 16 kr per skattekrona plus det vägda medelvärdet av ÄDEL- överenskommelsens skatteväxlingar som uppgår till 2,30 kronor per skattekrona. Skillnader i skatteväxlingssatser som beror på andra huvudmannaskapsförändringar kan ligga kvar.

7.3. Skatteväxling i statsbidragssystemet

Skatteväxlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar går f n inte att genomföra på ett rättvist sätt mellan kommuner och landsting, vilket bl & utretts av en arbetsgrupp med representanter från Finansdepartemen- tet, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet. I de län där landstinget har en total skattekraft (inkl tillskott av skatteunderlag) som ligger under genomsnittet för landstingen kommer kommunema att göra en vinst till följd av skatteväxlingens effekter. Där landstingets totala skattekraft ligger över genomsnittet för landstingen erhåller kommunerna på motsvarande sätt en förlust. De vinster som uppstår i vissa kommuner vid Skatteväxling betalas genom utjämningssystemet av övriga kommuner i Sverige. Effekterna i de olika länens kommuner till följd av en Skatteväxling med ca 1,50 kr/skkr framgår av nedanstående figur.

Figur 7 .2 Effekter för kommuner av omsorgsväxling Genomsnitt per län (kr/skkr.)

0,2 , ...................................................................

ABCDEFGHKLMNOPRSTUWXYZACBD

Den orättvisa effekten mellan kommunerna uppstår som beskrivits ovan på grund av skillnaden mellan landstingens egna och tillskjutande skattekraft i jämförelse med genomsnittet. Orättvisor kan också uppstå inom länen, beroende på skillnader i egen skattekraft mellan kommunerna och ojämnt fördelat kostnadsövertagande. Ett sätt att undvika omför- delningen är att enbart skatteväxla på det egna skatteunderlaget och ej

förändra den länsvisa utdebiteringen i inkomstutjämningen. Ett sådant förfarande leder emellertid till att kommunerna inte får något bidrag från inkomstutjämningen till den övertagna verksamheten, medan bidrag kan utgå om verksamheten är kvar hos landstingen.

Skatteväxlingar på grund av huvudmannaskapsförändringar bör därför endast genomföras när en majoritet av kommuner och landsting i Sverige genomför förändringen. Den skall då genomföras med en enhetlig skattesats i skatteutjämningssystemet som svarar mot det vägda genom- snittet av de länsvisa skatteväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i strukturkostnadsutjämningen. Om endast några län genomför huvud- mannaskapsförändringar bör de genomföras avtalsvägen och regleras inom länen. Det är möjligt att reglera avtalen finansiellt direkt i skatteutbetalningssystemen. Det bästa är dock om landstingens och kommunernas utjämningssystem är lika uppbyggda så att effekten av huvudmannaskapsförändringar kan regleras på länsnivå.

8. Effekter av förslaget

Mitt förslag i korthet: Jag föreslår att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till främst glesbygdskommuner och ytstora kommuner inrättas som kompensation för långa avstånd, avsaknad av en fungerande privat marknad och som bidrag för näringslivs- befrämjande åtgärder. Statsbidrag av regionalpolitisk karaktär bör inte ligga inom ramen för den kommunala strukturkostnadsutjäm- ningen. Den inomregionala skatteutjämningen i Stockholms län kan upphöra om utredningens förslag genomförs. Den modell för strukturkostnadsersättning som jag föreslår bör omfatta samtliga kommuner.

8.1. Regionalpolitiska effekter

Skatteutjämningssystemen har tidigare alltid haft ett regionalpolitiskt syfte. I förslagen från 1960— och 1970-talen togs direkta regionalpolitiska hänsyn när kommunerna indelades i skattekraftsklasser. Genom att ge stöd i skatteutjämningssystemet skulle inte andra regionalpolitiska strävanden motverkas. 1976 års kommunalekonomiska utredning ansåg i sitt betänkande (SOU 1977:78) att de tagit sådana hänsyn till de olika kommunernas förutsättningar att det inte behövdes något speciellt regionalpolitiskt hänsynstagande i skattekraftsklassindelningen. Ut- redningen beräknade merkostnader för följande faktorer som påverkades av geografiskt läge och bebyggelsestruktur

— byggnads— och underhållskostnader

— transportkostnader — uppvärmningskostnader — kostnader för kallortstillägg — vatten- och avloppskostnader

— kostnader för gator, vägar och parker — kostnader för kollektivtrafik och skolskjutsar — vissa ospecificerade kostnader p g a stora avstånd inom länen och till övriga delar av Sverige (Norrlandstillägg).

De grundgarantier som föreslogs år 1977 har sedan med vissa justeringar i stort sett gällt fram till förslagen i propositionen 1991/92:150 om nytt statsbidragssystem.

Inom ramen för utredningsarbetet har vi analyserat samtliga faktorer som ingick i 1976 års kommunalekonomiska utredning och beräknat standardkostnadsavvikelser. Därutöver har vi beräknat merkostnader i glesbygd för skolorganisationer med små skolenheter och för äldreom— sorgen. Vi har vidare beräknat strukturella merkostnader för admini— stration, resor och brandförsvar i små och ytstora kommuner. Det som återstår av tillägget från år 1976 är således ospecificerade kostnader som avser kostnader för resor m m från Norrland till övriga delar av Sverige.

De av mig föreslagna standardkostnadsersättningama som kan hänföras till klimat, kallortstillägg och en ogynnsam bebyggelsestruktur uppgår till betydande belopp. Strukturtillägget till kommuner som Arjeplog och Paj a- la ligger i storleksordningen 6 000 kronor per invånare vilket motsvarar en utdebitering på sju kronor. För glesbygdskommunerna i Jämtland är strukturtillägget mellan 3 000 och 4 000 kr/invånare. Malung erhåller drygt 2 000 kr/invånare för gles bebyggelse och ett strängt klimat.

Utredningen har således vägt in fler faktorer för att kompensera för en gles bebyggelsestruktur än tidigare utredningar. Beräkningar av skattein- täkter inklusive skatteutjämningsbidrag visar emellertid att kommunerna norr om Gävle-Falun får minskade intäkter med vårt förslag till struktur— kostnadsindex jämfört med tidigare statsbidragssystem. Som framgår av vad som tidigare redovisats är Norrlandskommunemas baskostnader betydligt högre än deras respektive strukturkostnadsersättning. I kapitel 6 har vi utvecklat att detta dels kan bero på en större satsning på näringslivsbefrämjande åtgärder och svårigheter med att få kostnadstäck- ning vid exploatering av bostads- och industriområden samt uthyrning av industrihus. Dels kan det bero på att den tidigare grundgarantin givit de aktuella kommunerna en möjlighet att bygga ut sin service och investera mer än kommuner i södra Sverige.

En minskning av skatteintäkter och statsbidrag med över 10 procent för kommunerna i Norrlands inland skulle medföra mycket negativa regionalpolitiska konsekvenser. Med hänsyn till de tidigare skatteutjäm— ningssystemens starka betoning på de regionalpolitiska motiven kan det finnas skäl till ett särskilt regionalpolitiskt statsbidrag. Detta skulle kompensera för långa avstånd, avsaknaden av en fungerande privat marknad för många servicetjänster samt utgöra ett bidrag till näringslivs- befrämjande åtgärder.

Jag föreslår att ett särskilt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag till kommunerna införs. Bidraget bör koncentreras till glesbygdskommuner, ytstora kommuner och kommuner där möjligheterna till arbete drastiskt förändrats, t ex i Bergslagen.

Bidraget bör inte vara så stort att det helt eliminerar de aktuella kommunernas inkomstminskning. Våra analyser visar att många kommu- ner i flera avseenden har höga kostnader som inte kan förklaras med annat än en högre standard. Ett regionalpolitiskt statsbidrag bör ligga utanför strukturkostnadsutjämningen och finansieras direkt över stats—

budgeten. Effekterna av att lägga in regionalpolitiska hänsyn i de gamla grundgarantiema har som redovisats i kapitel 6.6 inte varit korrekta, utan givit snedstyrande, ej avsedda effekter.

Det ingår inte direkt i utredningens uppdrag att lämna förslag till utformningen av ett regionalpolitiskt statsbidrag till kommunerna. Översiktliga beräkningar av tänkbara förslag visar dock att det skulle behövas ca 600 - 1 000 mkr för att kompensera särskilt utsatta kommu- ner. Den regionalpolitiska kompensationen har tidigare funnits inom skatteutjämningssystemets grundgaranti varför det är rimligt att det nya statsbidraget finansieras ur det gemensamma statsbidraget (påsen). Det innebär att den samlade ersättningen av utjämningsbidrag minskar med ca 70 — 120 kronor per invånare och år för samtliga kommuner. Utred— ningens kostnadsanalyser kan ligga till grund för utformningen av det regionalpolitiska statsbidraget. Materialet bör dock kompletteras med fördjupade analyser angående kommunernas näringsstruktur och förutsättningarna för att privata företag skall kunna fungera på kommersi- ella grunder.

8.2. Inomregional skatteutjämning

Kommunerna och landstinget i Stockholms län har sedan 1979 haft ett inomregionalt skatteutjärrmingssystem för utjämning av skattekraften i Stockholms län. Systemet är en påbyggnad av den statliga skatteutjäm- ningen. Basen är grundgarantin i den statliga skatteutjämningen och huvudprincipen är att bidragen skall gå till kommuner som har låg skattekraft. Syftet är också att utjämna de ekonomiska förutsättningarna med avseende på vissa kostnadsfaktorer.

Från början utgick bidraget från landstinget i form av en garantinivå i procent av länets medelskattekraft. Från 1989 ändrades systemet så att det nu finns en ekonomisk ram för den inomregionala utjämningen. År 1993 är den 350 mkr. Utgångspunkten för nuvarande system är basnivån 100 procent av rikets medelskattekraft. Utöver inkomstutjämningen beräknas en justeringsfaktor, där hänsyn tas till underskott i förvärvskäl- la, inkomst per inkomsttagare, kostnader för socialhjälp och hög andel utländska medborgare.

Med införandet av inkomstutjämningen och med mitt förslag till strukturkostnadsutjämning föreligger inget behov av inomregional skatteutjämning i Stockholms län. Utjämning av faktorerna låg skatte- kraft, underskott i förvärvskälla och inkomst per inkomsttagare sker numera genom grundgarantin i inkomstutjämningen. Kostnaderna för socialhjälp och indikatom på andra höga sociala kostnader finns beaktade i utredningens strukturkostnadsfaktor för individ— och familjeomsorg.

De inomregionala bidragen uppgår år 1993 till följande belopp.

Tabell 8.1 Inomregionala bidrag i Stockholms län 1993 Bidrag 1 milj. kr och andelar i procent

Kommun Bidrag 1993 Bidrag som andel av skatteintäkter och bidrag, utredningens förslag

Botkyrka 108,5 7,4 Haninge 30,7 2,4 Huddinge 13,8 0,9 Norrtälje 29,2 3,1 Nynäshamn 16,3 3,8 Sigtuna 6,4 1,0 Södertälje 96,9 5,9 Upplands-Bro 20,9 5,1 Vallentuna 6,1 1,5 Värmdö 15,0 3,3 Osteråker 6 2 1,1

8.3. EG—aspekter

Utredningen skall enligt direktiven beakta EG-aspekter i sitt arbete. EG arbetar efter subsidaritetsprincipen, vilket innebär att frågor skall avgöras på lägsta möjliga nivå såvida inte åtgärderna hämmar konkurrensen och de fria marknaderna. Skatte— och skatteutjämningssystem får avgöras av Sveriges riksdag så länge de inte direkt subventionerar företag. Struktur— kostnadsutjämningen är ett internt omfördelningsinstmment mellan kommunerna och innebär inga subventioner till företag som påverkar den fria konkurrensen.

Det kan kanske istället hävdas att ett skatteutjämnings- och struktur— kostnadsutjärnningssystem har stöd i EG:s riktlinjer. Glesbygden i Norrlands inland ligger i särklass bäst till när det gäller att få del av gemenskapens regionalpolitiska resurser. Satsningar från EG:s struktur- fonder förutsätter emellertid att den svenska regeringen svarar upp med lika stora insatser som EG. EG:s satsningar skall vara addidativa. Ett väl utvecklat skatteutjämningssystem kan vara en god bas i sådana gemen— samma satsningar, eftersom det medför att kommunema kan bidra med infrastruktur och god service.

8.4. Samhällsekonomiska effekter

Det nya statsbidragssystemet som fördelar statsbidragen till kommunerna efter generella principer och inte med specialdestinerade statsbidrag har diskuterats ur samhällsekonomisk synpunkt från två utgångspunkter. Den ena utgångspunkten är att om kommunerna själva får bestämma över sina utgifter har de större möjligheter att ge service och göra investeringar efter lokala behov än med regelstyrda statsbidrag. Det ger totalt sett en större nytta för insatta medel. Vårt förslag till strukturkost—

nadsindex förhindrar på intet sätt att kommunerna kan agera fritt och lokalt. Staten kan inte genom de valda variablerna styra kommunernas sätt att producera service.

Den andra utgångspunkten är att kommunerna inte får några incitament till utbyggnader eller investeringar där vinsten eller nyttan finns i ett samhällsekonomiskt och inte i ett kommunalekonomiskt perspektiv. I remissvaren till kommunalekonomiska kommitténs betänkande tog flera instanser upp detta problem. Det är framför allt utbyggnaden av barnomsorgen samt utbyggnad och inriktning av gymnasieskolan som berörs, där intäkterna till samhället är större än intäkterna till kommuner- na. Även benägenheten att göra näringslivssatsningar och infrastrukturin- vesteringar har berörts. Kritiken har framför allt riktats mot den långtgående utjämningen i inkomstsystemet där kommunema endast får behålla maximalt 5 procent av den ökning av det egna skatteunderlaget som insatserna eventuellt skulle ge. Kommuner som har en egen utdebitering som ligger under den länsvisa får dessutom minskade skatteintäkter vid en ökning av det egna skatteunderlaget.

De samhällsekonomiska effekterna av olika kommunala insatser i förhållande till statsbidrags— och skatteutjämningssystemen mäste med nuvarande system granskas dels från intäktssidan, dels från kostnads- sidan. För det första kan konstateras att målen långtgående inkomstutjäm- ning och en stark incitamentstruktur i inkomstsystemet står direkt emot varandra och inte kan förenas. Om inkomstutjämningsmålet kvarstår måste incitamentsstrukturen sökas på utgiftssidan, d v s i strukturkost- nadsutjämningen eller via direkta stimulanser till kommunerna. Vidare måste inkomst— och utgiftsresonemangen skiljas från varandra såtillvida att inte diskussioner om kostnademas påverkbarhet används som motiv för en lägre inkomstutjämning. Möjligheterna att bedriva undervisning efter fastställda mål till lägre kostnader har ingenting med skatteunderlag och skatteintäkter att göra.

Kritiken mot bristande incitament i inkomstsystemen går ut på att kommunerna skulle avstå från utbyggnader eller göra indragningar, t ex inom barnomsorgen, eftersom skatteintäkterna inte minskar om servicen upphör. Kommunen får kompensation även om föräldern är hemma och sköter tillsynen istället för att förvärvsarbeta. Generellt kan sägas att inkomstsystemet både har en svag incitamentsstruktur i den bemärkelse som beskrivits ovan, men också ett mycket starkt incitament i den bemärkelsen att om en kommun har så stora brister i sin service att familjen flyttar så förlorar kommunen både skatteintäkt och statsbidrag för hela familjen. Incitamentet att behålla och öka antalet invånare är mycket starkt i systemet. I ett fungerande samhälle med en fungerande demokrati torde den politiska processen och möjligheterna för invånarna att "rösta med fötterna", d v s flytta, vara ett betydligt starkare stöd för en utbyggd och fungerande service än några procents ökning av incitamentet i inkomstutjämningen. Motsvarande resonemang kan föras vad gäller främst samhällsekonomiskt motiverade näringslivsåtgärder med syfte att skapa fler arbetstillfällen och i längden fler invånare.

Ibland kan det också vara bra att avstämma samhällsekonomiska teorier mot verkligheten. Sverige har vad gäller inkomstutjämning ett bra empiriskt underlag. Merparten av Sveriges kommuner har under många år funnits inom ett inkomstutjämningssystem via skatteutjämnings— systemet. År 1990 omfattade systemet 223 kommuner. Vi har i våra studier inte märkt någon större skillnad i barnomsorgsutbyggnaden mellan kommuner som ligger inom respektive utanför skatteutjämningen. De skillnader som finns är mycket små, vilket i och för sig kan bero på att det funnits specialdestinerade statsbidrag till barnomsorgen.

När det gäller näringslivsbefrämjande åtgärder är insatserna per invånare betydligt större i kommuner som ligger inom skatteutjämningen jämfört med de som ligger utanför och som haft möjligheter att få vinster genom en ökning av det egna skatteunderlaget.

Min slutsats är därför att en ökad incitamentsstruktur i inkomstutjäm- ningen endast har begränsade effekter. Incitamenten för ett samhällseko- nomiskt riktigt handlande bör istället sökas i utgiftssystemen. Kommuner- nas incitament till rationaliseringar erhålls bäst med alla bidrag i en påse och möjligheter för kommunerna att lösa sina uppgifter lokalt efter egna förutsättningar och utan statlig detaljstyrning. Samhällsekonomiskt lönsamma insatser kan stödjas genom att åtgärdernas effekter premieras i strukturkostnadsindex. Kommunerna får den vägen kompensation för sina insatser. l undantagsfall kan specialdestinerade statsbidrag användas.

I vårt barnomsorgsindex ingår föräldrarnas förvärvsfrekvenser som mycket tunga faktorer i fördelningen av medel. En utbyggnad av barnomsorgen som ger ett ökat förvärvsarbete ger ökade intäkter till kommunen, medan utbyggnader som endast höjer servicenivån utan ökat förvärvsarbete inte ger något bidrag. Det torde med ett samhällsekono- miskt synsätt vara rätt incitament. Vi föreslår också att ett index utarbetas som kan stimulera till en varierad utbyggnad av gymnasieskolan.

För andra verksamheter som t ex kommunernas sysselsättningsåtgärder föreslås direkta statsbidrag, eftersom det främst är staten som ekonomiskt drabbas av en hög arbetslöshet. Även behovet av stor flexibilitet talar för specialdestinerade bidrag i detta fall.

En stark incitamentsstruktur i inkomstutjämningen kan också ha samhällsekonomiskt negativa konsekvenser. Med en planering och ett agerande som medför att invånare med låga inkomster och/eller sociala problem flyttar ut från kommunen, kan kommunen dels höja sin egen skattekraft, dels undvika sociala kostnader. Det kan genomföras med hjälp av bostadsbyggandets inriktning och en avgiftspolitik som premierar en viss typ av befolkning. Segregerade samhällen är enligt forskningen samhällsekonomiskt kostsamma. Det är ur denna synpunkt stötande att ett flertal kommuner som har en ensidig befolkningssammansättning snart befinner sig utanför skatteutjämningssystemet och inte heller den vägen bidrar till andra kommuners sociala kostnader.

Jag anser att vi i vårt förslag till strukturkostnadsindex har skapat incitament för utbyggnad av och bibehållen barnomsorg. Vidare anser jag att en faktor bör föras in i strukturkostnadsutjämningen som stimulerar

en varierad gynmasieutbildning. Övriga åtgärder som främjar närings- livets utbyggnad stimuleras bäst genom den inkomstökning som erhålls när fler invånare bor i kommunen. Faktorema för sociala merkostnader kompenserar kommuner med höga kostnader för individ- och familjeom- sorg.

8 .5 Strukturkostnadsutjämning och inkomstutjämning

Förslaget till strukturkostnadsindex omfördelar totalt 3,7 miljarder kronor mellan de kommuner som får bidrag för strukturella kostnader och behov och de som bidrar genom en gynnsam struktur. Under förutsättning att systemet på ett rättvist sätt speglar strukturella skillnader mellan kommunerna bör strukturutjärnningen ses som ett mellankommunalt utjämningsinstrument för att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska villkor. Enligt direktiven skall inte staten delta finansiellt i utjämningen. Utjämningen av skillnader skall ske genom bidrag från kommuner med gynnsam struktur till kommuner med ogynnsam struktur. Genom spärregler i inkomstutj ämningen uppfyller systemet inte de mål som anges i direktiven. Kommuner med en gynnsam struktur som har en högre egen skattekraft än den garanterade bidrar inte till strukturkostnadsutjäm- ningen. I våra beräkningar för 1993 är det 207 miljoner kronor som sex kommuner med hög egen skattekraft och gynnsam struktur får behålla och som tas ur den gemensamma påsen. Effekterna kommer att bli större allt eftersom påsen realt minskar och fler kommuner faller ur systemet. Ur denna synpunkt bör det statliga utjämningsbidraget utformas så att alla kommuner inordnas i systemet. Det största problemet med inkomstutjäm- ningen är som bekant att statens besparingar genom en oförändrad eller minskad påse enbart får bäras av de kommuner som befinner sig inom skatteutjämningssystemet.

Jag anser att den översyn av det totala systemet som påbörjats inom regeringskansliet bör ta fasta på att strukturkostnadsutjämningen bör vara total, omfatta alla kommuner och ses som en mellankommunal reglering.

8.6. Förslagets införande och avtrappningsregler

Den föreslagna strukturkostnadsersättningen avses införas i statsbidrags— systemet från år 1995. Ersättningen för enskilda kommuner kommer som tidigare redovisats att bli avsevärt lägre för många kommuner än före statsbidragsomläggningen år 1992. Det finns även kommuner som får avsevärda inkomstökningar. Före ÄDEL-kompensation och ett nytt regionalpolitiskt motiverat statsbidrag får kommunerna i Norrbotten, Västerbotten, glesbygdskommunema, några kommuner i Bergslagen och förortskommuner till Stockholm större inkomstminskningar. Inkomsterna ökar framförallt i mellersta och södra Sverige inklusive Malmö och Göteborg.

Det regionalpolitiska statsbidraget förbättrar, om det genomförs, läget för glesbygdskommuner och förmodligen också läget för kommuner i Bergslagen. Den föreslagna mellankommunala skatteutjämningen för ÄDEL gör det möjligt att avveckla verksamheter som är större än vad som motsvarar genomsnittliga behov.

Även återstående inkomstökningar och minskningar kan vara be- tydande. Jag föreslår därför en avtrappning mot nuvarande inkomster av samma modell som i nuvarande system. Förändringarna mellan 1994 och 1995 av inkomsterna får maximalt bli 1,5 procent och därefter maximalt 3 procent per år tills den nya inkomstnivån uppnåtts. Till inkomsterna i det nya statsbidragssystemet skall läggas ett eventuellt regionalpolitiskt bidrag.

9. Förslagets fortlevnad

Mitt förslag i korthet: Jag anser att det föreslagna systemet skall modifieras årligen med hänsyn till eventuella förändringar i lag- stiftning, regeländringar, huvudmannaskapsförändringar etc. Minst vart femte år är det nödvändigt att göra en genomgripande översyn av systemet. Förslaget uppdateras årligen med förändringar i de var- iabler som finns tillgängliga (befolkning, förvärvsfrekvenser m in). En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver att folk- och bostadsräkningarna genomförs vart femte år. I annat fall måste de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt.

9.1. Uppdatering och dataåtkomst

Den föreslagna modellen för beräkning av strukturkostnadsersättningar baseras på kostnadsuppgifter, fasta parametrar i beräkningsfunktionema, variabler och fasta ersättningsvärden.

Jag föreslår att kostnadsuppgiftema, parametrarna och de fasta ersättningsbeloppen låses i modellen och är givna mellan uppdateringstill- fällena men att variablerna (faktorerna) uppdateras årligen eller så ofta det är möjligt. Hänsyn till en förändrad åldersstruktur i kommunerna tas genom att t ex standardkostnadsersättningen för grundskolan automatiskt ökar när andelen 7-15 åringar ökar. Den genomsnittliga strukturkost- nadsersättningen 17 653 kr per invånare kan således förändras över tiden, dels genom förändringar mellan kommunerna och dels genom för- ändringar i riket totalt.

Kommunernas genomsnittliga strukturkostnadsersättning (17 653 kr/inv i 1991 års priser) bör dessutom räknas upp till aktuellt år med nettopris- index, vilket innebär att samtliga delposter räknas upp med samma belopp.

De variabler som ingår i utredningens modell och som kräver årlig eller kontinuerlig uppdatering redovisas i tabell 9.1 tillsammans med de källor från vilka uppgifterna hämtats.

Tabell 9.1 Strukturella faktorer och deras resp källor, samt uppdateringsbehov

Faktor Variabler Källor Uppdateringsbehov Barnomsorg Andel barn 1-2, 3—6, 7-9 SCB, Befolkn. stat. Årligt

Barn med förälder som arbetar _

>I, resp >25 timmar/vecka SCB, BO—enkätl Arligt Skattekraft SCB, Kommunstat. Arligt

Andel barn med ensamst. förälder _ som arbetar > 16 tim./vecka SCB, BO—enkät Arligt

Bebyggelsetäthet SCB-rutor Fast (vart 5:e år) Grundskola Andel barn 7—15 år SCB, Befolkn. stat. Årligt

Hemspråk (utomnordiska+ _ finska medborgare) SCB, Befolkn. stat. Arligt (Glesbygdstillägg) SCB-rutor Fast (vart 5 :e år) Gymnasieskola Andel ungdomar 16-18 år SCB, Befolkn. stat. Ärligt

Andel med inackordering CSN Årligt (om möjligt) Individ- & Ensamstående kvinnor med familjeomsorg barn 0—15 år FoB Vart 5:e år (helst oftare)

Flyttande 18-39 år FoB Van 5:e år (helst oftare)

Utonmordiska + finska _

medborgare SCB, Befolkn. stat. Arligt Bebyggelsetäthet SCB-rutor Fast (vart 5:e år) Aldreomsorg Andel 65—74, 75-84, 85—w SCB, Befolkn. stat. Årligt

Ensamstående/sambo FoB Vart 5:e år (helst oftare) Socioekonomisk grupp FoB Vart 5:e år (helst oftare) (Glesbygdstillägg) SCB-rutor Fast (vart 5:e år)

] SCB's barnomsorgsenkät.

En fortlöpande uppdatering av utjämningsmodellen kräver att

— SCB:s bamomsorgsundersökningar genomförs årligen — SCB:s befolknings- och räkenskapsstatistik uppdateras årligen

— - statistikproduktionen vad avser befolkningsuppgifter per kilometer— rutor (s k SCB-rutor) tryggas genom att samarbetsprojektet mellan SCB, Lantmäteriverket (LMV) och Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) tilldelas erforderliga resurser, samt — att folk— och bostadsräkningarna (FoB) genomförs vart femte år.

Systemet behöver modifieras årligen med hänsyn till eventuella förändringar i lagstiftning, regeländringar, huvudmannaskapsförändringar mm. Dessa kan bl a leda till att funktionerna förändras eller att standardkostnadsersättningar tillförs eller tas bort.

För att ytterligare höja kvalitéten'i äldreomsorgsberäkningama och möjliggöra en fortsatt uppdatering är det önskvärt att ULF—under- sökningarna (SCB:s Undersökning av Levnadsförhållanden) genomförs med ett större urval. Vidare bör flera kommuner utanför Stockholms— området genomföra motsvarande mätningar som i ÄSIM-studiema (se bilaga 4 "Behovs- och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen") för att få ett mer representativt urval.

Minst vart femte år är det nödvändigt att göra en mer genomgripande översyn av systemet, dels för att få aktuella kostnadsdata och dels för att kunna ta hänsyn till förändringar i den kommunala verksamheten.

Ett exempel på en förändring är den uppkomna arbetslöshetssituationen som på kort sikt ger större behov av socialbidrag och som på längre sikt kan innebära ökade kostnader för bl a missbruksvård. En stor fördel med den valda metoden är att analyser av delområden kan göras löpande och revideras i modellen utan att hela systemet behöver förändras.

9.2. Folk- och bostadsräkningarna

Som framgår av tabellen ovan är det ett flertal uppgifter som hämtas ur folk- och bostadsräkningarna (FoB). Enligt uppgifter som kommit till utredningens kännedom, har FoB 90-kommissionen för avsikt att föreslå att FoBzarna i framtiden skall göras vart tionde istället för vart femte år.

Om regering och riksdag ställer sig bakom FoB 90—kommissionens förslag är det viktigt att de för utjämningsmodellen erforderliga upp— gifterna görs tillgängliga på annat sätt. Alla generella utjämningssystem kräver fördelningsnycklar. Om dessa nycklar är tio år gamla kan det bli svårt att skapa trovärdighet för utjämningssystemet. Som framgår av äldreomsorgsstudien är uppgifter om kön, ålder, ensam/sammanboende, samt socio-ekonomisk bakgrund, av mycket stor betydelse för kost— naderna inom äldreomsorgen. Uppgifter om socio—ekonomisk bakgrund och sarnboförhållanden kan idag endast erhållas ur FoB-statistiken.

:. : all...-j... ."."'.'f'",.'.""'""""v"'"'l ' ,,. lag!. ä'" " '&le Jul-fm. J,.ilj, ,,,, "

. ”4, 5.5” "vili ,'pr'ijjw.

' ,,,tr imag"lr"5)-tlifr,,.""r73'nii'ii1"" | '.l."!.-' st):!

"i? ., J.L'.',,..,, .. , ,. .,K'W'Wr'lfl "l'lh ”mt—i'll,” ? "åå'rar' ".JU iil "' '.' 'il") "Eli,, '.'j'j', "'.' :.11' , ' - -' .&KW'1' ,,llx'l äätqg'åi' 'L'Wi-Etl'd » '.'If'" ',5' 4.133 4 Jin ..:: , . '. .'i. ;. ",,-|-..'_ ..3', """" """-!"" ' ' , 'i'-tft») 'MW ..?—...i i.l..'.l'.' I). ii '.'" -' .'l .-' ."Jf.

|"' fp | ' l'" .l . "'l'.'E-"-'.".-".'i'.'.rl'.',, 'in'ii'iliä'llå" ";"'.','f'"1.';'|','7.'-', ., ,.5.f*""- '-' "PM-= .!”"uN'i ...min. ...i. ...*..'..'. '.r. .. .|'...l. ' ,r,.,"'>' ',,- ". ..g . ",,, , , _ .,,n , ,..-'i Ill,r ...g... ,.li,,,lji..,.,,,t.., ,, ., , , .. l . -....'*'." ". ria-'I ' 1'

'i'f.'.1'.'.lw,A,,'E'_'.".r'll k,l..»,"l',13.-4"" ip.—.te"?! Malar». the". 'ii'jr'! _.lå'

..l'l",_' 3.4.1, . ..,,== ".

l'.'.'. .. . ' _,T... å,;'..l"i.,.l1,i,lg R:. ,',".'."i: .i'li'Ll' an ll a,? tin uma. ..,u,..,,upu_im.e. _'l,,( .a. Ju]:

' rl.»— .. . t— . . ,. _wå'ääi' ?” nr.. . Flt”? .'ih

matrumi ut.) Ävlånb .; Ulma.

Alf,! the? i.;rijtllg mihin? en:... "låt”.. åla; NEW:

_,,'_%'.|'.,i ; ,,u," .,...)l manuella-. Jaume duo ,,, "' .. '...

. lli'tlllll1I-I1'H I1.,' .| ', '..I' ..

, dit,,-

"J..

'ipr' tUl-a.». ” .., - "nämnt.-e,. Mtb"

"IIINHII' ..'-,' ., .

Särskilt yttrande

av experten Anna Carlsson

Utredarens uppgift har varit att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommu- ner. Syftet är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar. För att uppnå detta har en omfattande kartläggning av kommunernas kostnader inom olika sektorer genomförts.

Metodik

Angreppssättet är att genom detaljstudier av olika sektorer erhålla kun- skaper om strukturella orsaker till kostnadsskillnader mellan olika kom- muner.

I nästa steg summeras de strukturella kostnadsskillnadema. Ett sådant tillvägagångssätt förutsätter att de strukturskiljande kostnaderna beräknas på ett enhetligt sätt. Så har tyvärr inte skett. Olika omständigheter har tvingat utredaren att använda olika metoder för de valda sektorerna.

När det gäller kommunernas kostnader för barnomsorg och individ— och familjeomsorg har man beräknat de strukturella kostnaderna med hjälp av regressionsanalys. Utifrån denna analys har enskilda kommu- ners behov av resurser kvantifierats.

Inom andra sektorer redovisas inga beräkningar av de strukturella merkostnadema. I stället har utredaren gjort antaganden om kommuner- nas behov av resurser för att bedriva verksamhet inom dessa sektorer.

För färdtjänsten har skillnaderna i kommunernas kostnader uteslutande antagits bero på standardskillnader. Antagandet gör att det inte finns någon faktor som kompenserar för strukturella skillnader på detta om- råde.

För kollektivtrafiken är situationen den omvända. Utredaren antar här att skillnaderna i kommunens kostnader är helt hänförbara till struktu- rellt betingade merkostnader. Det föreslagna strukturtillägget grundas därför på kommunernas redovisade kostnader. Det innebär att utredaren utgår ifrån att det inte finns standard— och effektivitetsskillnader mellan kommuner på detta område.

I de fall när de strukturella kostnaderna har beräknats med regression- sanalys finns två typer av variabler, som är signifikanta. Vissa variabler påverkar direkt de kommunala kostnaderna. Andra variabler anses fånga upp företeelser som i sin tur direkt påverkar kostnaderna, kausaliteten är indirekt. Anledningen till att sådana variabler ingår i analysen är att de samvarierar väl med kostnaderna. Utifrån denna samvariation konstrue— ras ett orsakssamband. Sålunda anses skattekraften i en kommun vara en god indikator på den informella ekonomins betydelse. Hög skattekraft tolkas som en liten informell ekonomi, vilket i sin tur leder till stor

efterfrågan på barnomsorg. Tvivel kan resas om riktigheten i detta resonemang.

Det geografiska läget

Som påpekats ovan görs i utredningen ett mycket ambitiöst försök att fånga de kommunala strukturkostnadema genom att göra djupgående analyser inom vissa sektorer. Metoden har varit att analysera varje sektor för sig för att sedan lägga ihop de enskilda delarna till ett hel- hetsindex. Utgångspunkten är att summan ger en god bild av helheten.

Problemet är att vi inte vet hur relevant bilden av helheten är. Utifrån en annan utgångspunkt skulle sannolikt bilden bli en annan. Resultatet av KEK:s arbete illustrerar, trots alla tekniska brister, detta. Där utgick man från helheten och fick ett helt annat resultat.

Det är uppenbart att förutom de strukturella skillnader som utredning- en har identifierat finns även andra strukturella förhållanden som inte har fångats upp. En felkälla kan vara att analysen inte fångar upp mer- kostnader på grund av det geografiska läget. Sådana merkostnader kan vara ett resultat av att en kommun har en kombination av faktorer som liten befolkning som utgör en liten och isolerad arbetsmarknad, ogynn— sam befolkningsutveckling, utspritt bosättningsmönster, perifert geogra- fiskt läge — med långa avstånd till större centra — och få möjligheter till samverkan. Genom att utredningen bortser från detta, missgynnas peri- fert belägna kommuner.

Utredaren är medveten om denna svaghet. Han föreslår därför att kommuner med sådana egenskaper skall kompenseras av ett särskilt regionalpolitiskt bidrag som ligger utanför den strukturella utjämningen. Dessa kriterier behandlas därmed som en fristående faktor, vilken före- slås kompenseras i särskild ordning. Även sådana geografiskt betingade strukturkostnader, som kommunerna inte kan påverka, borde ha rymts i den framtagna modellen.

SOU 1993:53

Principer och metoder för kostnadsutjämning mellan kommuner

Dir. 1992z77 Beslut vid regeringssammanträde 1992—06-25

Statsrådet Westerberg anför.

En särskild utredare tillkallas för att utveckla principer och metoder för utjämning av strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommuner.

l årets kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150, del II, FiU29, rskr.345) föreslås ett nytt statsbidragssystem för kommunerna. Det föreslagna statliga utjänmingsbidraget består av tre delar: ett bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster, ett tillägg till eller av drag från bidraget på grund av opåverkbara skillnader i strukturella för- hållanden och ett tillägg för befolkningsminskning. Riksdagen har beslutat i enlighet med förslaget. [ propositionen aviserades vidare att en expertgrupp skall tillsättas för att utveckla principer och metoder för utjämning av skillnader i strukturellt betingade kostnader mellan kommuner.

Ornläggningen av statsbidragssystemet har till syfte att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna. Detta uppnås huvudsakligen genom att en viss inkomstnivå garanteras. Men man måste också se till kostnaderna, och där skiljer sig kommunema avsevärt från varandra. En del har valt att ge mer service andra har valt att ge mindre. Vidare skiljer sig kommunerna åt vad gäller effektivitet. Till en stor del beror skillnaderna också på skillnader i strukturella förhållanden. Med detta avses sådana skillnader som hänger samman med dels att medborgarna i olika kommuner kan ha olika behov av kommunal service, dels att kommunens struktur i övrigt leder till att kostnaderna för att producera likvärdig kommunal service kan variera.

Det är mot bakgrund av dessa variationer viktigt att utöver inkomst utjämningen utjämna de strukturella skillnaderna mellan kommunerna inom ramen för bidragssystemet.

De principer för utjämning som föreslås i propositionen bygger på kommunalekonomiska kommitténs förslag till nytt statsbidrag till kommu ner (SOU 1991:98). Förslaget har i denna del mött kritik från remiss instanserna. Med hänsyn till att utjämning av skillnader i strukturellt betingade kostnader är en viktig del i ett rättvist bidragssystem bör därför principerna för detta utredas ytterligare.

Uppdraget

Utredaren skall utveckla en modell för att utjämna skillnader i struk turellt betingade kostnader inom ramen för det nya statsbidragssystemet. Skillnader som skall vägas in i omfördelningsmodellen skall grundas på förhållanden som kommunen inte kan påverka. En utgångspunkt bör vara

att alla kommuner efter utjämningen skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivå.

Utredaren bör granska olika metoder för att mäta och jämna ut kostnads skillnader. Kommunalekonomiska kommittén föreslog en metod som bygger på s.k. multipel linjär regressionsanalys. Andra metoder kan vara tänkbara.

En annan utgångspunkt skall vara att staten inte deltar finansiellt i utjämningen. Detta innebär att skillnaderna bör utjämnas genom att resurser fördelas om från kommuner med gynnsam struktur till kommu- ner med ogynnsam struktur. Metoden som föreslås skall också vara förenlig med övriga delar av det nya statsbidragssystemet.

Utredaren skall föreslå relevanta faktorer som på ett rättvist sätt återspeglar olikheter i kostnader beroende på strukturella, för kommu nema opåverkbara, förhållanden. Objektiva grunder för att fastställa varje strukturfaktors betydelse skall eftersträvas.

De faktorer som kommunalekonomiska kommittén föreslog som grund för strukturkostnadsutjämningen var åldersstruktur, social struktur, gleshet och klimat. Remissinstanserna framförde synpunkter på kommit- téns förslag till faktorer och lämnade alternativa förslag. Utredaren bör därför kritiskt granska de faktorer som föreslagits dels av kommittén dels av remissinstansema.

Vid valet av faktorer skall utredaren särskilt uppmärksamma att sam hällsekonomiskt snedstyrande effekter undviks.

Sådana kostnadsskillnader mellan kommuner som beror på variationer i serviceutbud, servicekvalitet, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet bör inte ligga till grund för kostnadsutjämningen. Utredaren skall särskilt redovisa om och i så fall hur sådana kostnadsskillnader har hanterats i modellen.

Vid val av kostnadsdefinition bör utredaren beakta att vissa kostnader tagits över av staten och att till andra lämnas specialdestinerade bidrag. Även i övrigt skall utredaren sträva efter att använda rättvisande data och redovisning. Möjligheter till kontinuerlig och säker dataåtkomst som underlag för modellen bör särskilt uppmärksammas.

Utredaren skall även lämna förslag rörande modellens löpande upp datering.

Ytterligare en fråga som bör utredas är om de grundläggande syften som den inomregionala utjämningen i Stockholms län avser att tillgodose kan anses inrymmas i den modell för kostnadsutjämning som utredaren skall föreslå.

Utredningsarbetet

Den särskilda utredaren bör biträdas av en eller flera referensgrupper, med god insikt i kommunala förhållanden.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), dels

beaktande av EG—aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43), dels om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Ett nytt system för strukturkostnadsutjämning skall kunna gälla från den ljanuari 1995.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 maj 1993.

Hemställan Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utveckla principer och metoder för strukturkostnadsutjämning mellan kommuner, att besluta om ledamöter i referensgrupper, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningsarbetet skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)

_ . ,, ;". ..., . . ,» _. . .: ..'.1- ,- ':.. .. . . ,'."'.'- . . . . - - .'rlt'1'"'i' " ""'” '.'-"” '. ' " "' " ' . ' ' Etnåntrlljfw'. -', rFIJ. »» ' "i " ':'» ' . ' . , .'r " » » ' ' | " " ',,l ' åt.-.',,JJMaSWI hm,,twMiraiwatstumtmmu Lantmän, Elsi', lig mim-mr! ,- ,,.».,. » ' '. ' .'Pviti'l' pt... ram .',-.arpa anlita—thamanner-'.»'_r '- 'nu » "I,. mitt nm.. |||-., lim.. ;t Hail. ,,,mmutnmimumnuiatnvu mlafz ut.—uid. ".,", " ..,, ' ,._, I . _:E'JH' nunt'il ' .. ,, "'"""'l"' ' '_' , ,.t'tm'i'l'u lm tiger.-_ imo.; ,man—':. mer, .'laåz in:-am:. ".mlnaäauu ' '|' || .. |" , . , , , '_ l. , """ "",q', ' ' " ' "_ ,,." ", " ',, ' ' "'#rllhl'h'jl': . ':'. .. '.'."t- . ' - ' ' . ..,; ," '.'. ,, ." ', |' ». nätuttag... nu gått 'W'Wm' art !"q'u'lmt ...,| M. ,,...Lbrw 'Hl'l' autumn: .. MM " """-FEI " ' . ,, ,, . . , ' JBML-gtmtje'm null tf.! nämda ...gll'mmnd . '--l— ' " I "|'- ||

"m "lff. aj] qi'm 'Mina mbmn Nilakka nd'. .IlF. l'f Tl Ht

't'tntpalmmuä? it"-l målar ..',l. mångt»! ma ..'»,m' 'lt'l m.. Båth" W, lifta mansion... - gult'm't' nm; gatf'tnllmamwl anwv

' . HM"? ”ha?! tml'a,ma-l1rqp|||tm|u '.' ,-.. ...... _ t -' -'-'". || .

. lula-H

sålä'å'mdhmni' Hit" ätå'"75!'.ll$t't5'l'n;jnl13515 " mri |i1|zr .! mm

"'1J' . '.' .” mm...

"F.-.- » titt" g,.

' ni.—'.." _ J'— , 15.53 "| .|'? .',,i-

-'| .'."'!"' lu'.' ,..llr' .'-. ,, u,.i._'-.- |||

' ..';r—w- -,.... 1

.""'|'| ., - ' | .',. J " - " ' '.'. ",t. .".| . | '-"."'_,' || -."""""" .|' A

11__:-w.,m'upm'l.,,1 _|rf ._,,., .,"'.'.'l,..,

SOU 1993:53

Kommunala kostnadsvariationer — En studie av barnomsorgen 1990—1991

Britta Schwarz och Susanne Weinberg'

1 Inledning 1.1 Frågeställningar

Den kommunala verksamheten har expanderat under en följd av år och utgör numera en väsentlig andel av bruttonationalprodukten. Intresset för kommunernas kostnader och kommunala kostnadsjämförelser har därmed naturligen ökat. Sedan 1987 publicerar SCB årligen "Vad kostar verksamheten i din kommun?". Hösten 1991 gjordes en mer ingående undersökning inom socialtjänstens område, "Jämförelsetal för Socialtjän- sten 1990"?

Inom forskningen har man intresserat sig för kommunala kostnadsjäm- förelser av flera skäl. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv har frågan bl a gällt i vilken utsträckning skillnaderna mellan kommunerna är en följd av den politiska viljeinriktningen eller bestäms av externa omgivningsfak— torer, t ex arbetsmarknadsstruktur, befolkningsstruktur, geografiska för— hållanden etc3. Intresset för ekonomisk effektivitet har bl a lett till att man sökt jämföra olika kommuner för att kunna identifiera " goda exempel " och på så sätt ge idéer till effektiviseringsåtgärder inom andra kommuner. Vidare så har man i samband med olika revideringar av statsbidragssystemet velat få kunskap om vilka kostnadsskillnader mellan kommunerna som beror på externa faktorer, omgivningsfaktorer, som kommunerna själva inte kan påverka. Man brukar i detta sammanhang tala om strukturella kostnader eller opåverkbara kostnader och problemet har då varit att utforma statsbidragssystemet så att kommunerna får kompensation för strukturella merkostnader.

I föreliggande studie undersöker vi kostnader och kostnadsvariationer inom barnomsorgen. Studien har genomförts på uppdrag av strukturkost- nadsutredningen och har således aktualiserats av det nya system för statsbidrag till kommunerna som utarbetades av den Kommunalekonom- iska Kommittén (KEK, SOU 1991: 98). Frågan gäller således ytterst hur man kan konstruera ett kommunalt strukturindex för barnomsorgen som beaktar skillnader i kommunernas resursbehov.

' Susanne Weinbergs medverkan avser främst kap 3 och beräkningen av enhetskost— naden (jfr appx 1). 2 Kommunala Jämförelsetal 19913. Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån. 3 Jfr t ex "Bestämningsfaktorer för kommunala kostnader", kap 5 i J-E Lane och S. Back: "Kommunernas affärer - ekonomi, verksamhet och organisation". SNS Förlag 1991.

I KEK's strukturindex för barnomsorgen beaktas endast skillnader i demografiska förhållanden. Kostnaderna för barnomsorgen fördelas på två åldersgrupper, 1-6 år och 7-9 år, och kommunernas behov av resurser anses svara mot deras andel barn i dessa åldersgrupper. Det nu aktuella problemet gäller om det också finns skillnader mellan kommu- nernas kostnader per barn i dessa åldersgrupper och i så fall vad som är orsaken till dessa skillnader. Och i vilken utsträckning beror skillnaderna på interna förhållanden som kommunen själv rår över, t ex effektivitet och servicenivå? Finns det också skillnader som beror på externa faktorer, omgivningsfaktorer, utöver skillnader i bamantal.? Det kan t ex här gälla faktorer som påverkar behov/efterfrågan eller produktionsförut- sättningar, t ex ortsprisläge.

1.2 Projektinriktning

Det framgår av redan befintliga statistiska publikationer att det finns stora skillnader mellan kommunernas barnomsorgskostnader, både om man räknar kostnad per kommuninvånare och kostnad per barn i kommunen i aktuella åldersgrupper, jfr tabell 1:1. Vid beräkningen av kostnaden per barn har man här begränsat sig till åldersgruppen 1,5 till 9 år.

Vi ser i tabellen att det är olika kommuner som har lägst/högst kostnader i de två fallen. Detta beror på de demografiska skillnaderna mellan kommunema. Att kostnaden per invånare är låg kan bero på att en kommun har jämförelsevis få förskolebarn och behöver inte bero på låg kostnad per barn under 7 år eller t ex per barn 1,5 - 9 år. Det är därför givetvis naturligt att, såsom i KEK's strukturindex, beakta andelen barn i olika åldersgrupper.

Tabell 1.1 Barnomsorgskostnad per kommuninvånare och per barn i ålders- gruppen 1,5-9 år Bruttokostnad, kr

Kostnad per Kostnad per invånare barn 1,5-9 år Minimum 2 317 Vindeln 20 403 Ydre Medel 3 808 Norrtälje 35 394 Kramfors Maximum 6 616 Sollentuna 69 002 Stockholm

Källa: Vad kostar verksamheten i Din kommun? Bokslut 1991. Kommunförbundet och SCB.

Skillnader i kostnader per barn i aktuella åldersgrupper kan i princip bero på två typer av faktorer, omfattningen av kommunens barnomsorgs- verksamhet, "servicevolymen", och skillnaden i "enhetskostna ", dvs kostnad per producerad barnomsorgstjänst, t ex per heltidsplats på daghem. Vi har i studien sökt särskilja dessa två faktorer och analyserat dem separat. Det är emellertid inte givet vad som skall karakteriseras som skillnad i "servicevolym" respektive skillnad i kostnad per pro- ducerad serviceenhet eftersom barnomsorgen omfattar flera barnomsorgs— former. För barn under skolåldern finns daghem, familjedaghem och öppen förskola. För skolbarn finns fritidshem och familjedaghem, med

det förekommer också att skolbarn får plats i daghem i sk utvidgade syskongrupper. Kostnaderna beror på bamomsorgsform men kostnaden per inskrivet barn kan också variera beroende på olika vistelsetider. Man brukar därför definiera en " serviceenhet" som en heltidsplats. Vidare har man i en del fall tilldelat heltidsplatser inom olika barnomsorgsformer olika vikter för att de ska bli kostnadsmässigt jämförbara.

Det är inte oproblematiskt att identifiera orsakerna till skillnaderna mellan kommunernas barnomsorgskostnader. Skillnader i servicevolym har man brukat beskriva som skillnader i andelen inskrivna barn eller skillnad i utbyggnadsgrad. Olika ambitionsnivåer och därmed olika kötider har setts som en anledning till skillnaderna. Men kötidema har minskat och många kommuner har under det senaste året rapporterat att de kunnat tillgodose efterfrågan och att de som år kvar i kön är sådana som inte önskar plats omgående. Den nu aktuella frågan är därför om det finns skillnader i efterfrågan i olika kommuner och vad detta i så fall beror på. Tabell 112 visar för några kommunexempel andelen inskrivna förskolebarn och skolbarn i dec 1991. Vi har här dels valt en kommun som ungefär motvarar medelnivån i landet och dels kommuner med lägsta/högsta andel.

Tabell 1.2 Andelen inskrivna förskolebarn resp skolbarn december 1991 Procent

Barn ( 7 år Barn 7-12 år Minimum 31 Tanum 11 Ånge Medel 49 Vilhelmina 29 Kalix Maximum 62 Järfälla 58 Solna

Källa: Statistiska meddelanden S 10 SM 9201. Förskolor, fritidshem och familjedag— hem den 31 december 1991.

Vi ser i tabellen att det fortfarande finns icke oväsentliga skillnader i inskrivningsgrad. Eftersom data är från 1991 speglar dessa skillnader sannolikt skillnader i efterfrågan. Vi har därför undersökt sambandet mellan kommunernas servicevolym och ett antal faktorer som kan ha betydelse för efterfrågan, bl a småbarnsföräldrarnas förvärvsfrekvens.

Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna kan, utöver skillnaden i servicevolym, också bero på kostnadsskillnader per serviceenhet. Ett del tidigare studier har indikerat stora skillnader mellan kommunerna då det gäller t ex kostnad per barn på daghem eller på fritidshem. Närmare undersökningar visar dock att skillnaderna delvis beror på svårigheterna att i den kommunala redovisningen särskilja kostnader som hänför sig till de olika barnomsorgsformerna, t ex genom att det finns integrerade barnstugor eller genom att på annat sätt resurser används gemensamt eller redovisas gemensamt för olika barnomsorgsformer. Vidare har tillgång till adekvata data om "volymen" producerad service varit bristfällig. I regel har endast en grov uppdelning i halvtid och heltid kunnat göras. Data om antalet inskrivna barn och andel med heltid har då hämtats från statsbidragsansökningarna.

I "Jämförelsetal för socialtjänsten 1990" (fortsättningsvis betecknad JS90) har man hanterat problemet med särskiljandet av kostnader för olika barnomsorgsformer genom att beräkna en "bruttokostnad per heltidsplats" som ett viktat medelvärde för barn på daghem, fritidshem och deltidsförskola (JS90, tabell 3). I detta projekt har denna metod vidareutvecklats. Till skillnad från JS90 har uppgifterna om antalet inskrivna barn hämtats från SCB's statistikuppgift per den 31 december och således ej från statsbidragsansökningarna. Detta ger bl a möjlighet att mer detaljerat särskilja barn i olika åldersgrupper. Det kan också ge en mer rättvisande bild av det under året genomsnittliga antalet inskrivna barn eftersom antalet tenderar att vara som högst vid tidpunktema för statsbidragsansökningarna (1 april och 1 oktober).

I statsbidragsansökningarna indelas vistelsetiderna endast i heltider och deltider. I föreliggande studie har i stället vistelsetidsdata hämtats från SCB's barnomsorgsenkäter och utnyttjats på liknande sätt som i en tidigare studie av variationerna i daghemskostnadema4. Den visade att systematiska skillnader mellan kommuner i fråga om genomsnittlig vistelsetid kunde vara en förklaring till kommunala kostnadsskillnader.

Vi har således i detta projekt dels beräknat kommunernas kostnader per "heltidsbarn" och kommunernas servicevolym och dels sökt förklaringar till kommunala skillnader i kostnad per heltidsbarn och i servicevolym. I samband med kommunala jämförelser används ibland termen serviceni- vå närmast som synonym med servicevolym. Det är emellertid viktigt att i detta sammanhang särskilja dessa begrepp. Kommunerna har samma servicenivå om invånarnas efterfrågan, kvantitativt och kvalitativt, till- godoses i samma utsträckning. Beroende på t ex skillnader i befolknings- struktur eller andra förhållanden kan en och samma servicenivå ställa skilda krav på servicevolym. Eftersom antalet barn påverkar behovet av barnomsorg har vi valt att studera skillnader i kommunernas "relativa" servicevolym, dvs antalet "heltidsbarn" i förhållande till antalet barn i aktuella åldersgrupper.

1.3 Disposition

I kapitel 2 beräknar vi kommunernas servicevolym, med vår definition på "heltidsbarn", och kan härigenom från totalkostnadsdata i JS90 bestämma kommunernas "enhetskostnad". Vi får på detta sätt dels en enhetskostnad för daghem, fritidshem och deltidsförskola, och dels en enhetskostnad för familjedaghem. Vi undersöker variationerna mellan kommunernas enhetskostnader och jämför också resultatet med motsva- rande data från JS90. Den frågeställning som undersöks är således i vilken utsträckning de skillnader man tidigare funnit i kommunernas kostnad per heltidsplats beror på att man jämfört icke helt enhetliga "produkter"; varken skillnader i åldersfördelning eller vistelsetider på daghem beaktas i JS90. Vi finner att kostnadsskillnadema mellan

4 Jfr kap 4 i Schwarz&Nyman: " Marginaleffekter och tröskeleffekter — barn— familjerna och barnomsorgen", Rapport till ESO. Ds 1991:66.

kommunerna reduceras; flertalet kommuner får en kostnad per heltids- barn som avviker med mindre än 15% från medelvärdet. Större delen av kostnadsskillnadema mellan kommunerna beror således på skillnader i servicevolym.

I kapitel 3 övergår vi till att undersöka skillnaderna i kommunernas relativa servicevolym. Denna mäts med några olika mått, dels separata mått för förskolebarn och skolbarn och dels ett sammanfattande mått. Vi undersöker först 1990 års data och analyserar i vad mån servicevolymen samvarierar med olika omgivningsfaktorer eller behovsindikatorer, t ex förvärvsfrekvens. Genom regressionanalyser får vi här olika hypoteser om samband som vi sedan prövar närmare på data för 1991. Resultatet kan karakteriseras som en modell som beskriver kommunernas efter— frågan på barnomsorg.

I kapitel 4 analyserar vi möjliga orsaker till skillnaderna i kommuner- nas "enhetskostnad". Här avses då kostnaden per heltidsbarn, med vår definition, för barn inom den institutionella barnomsorgen, dvs barn på daghem, fritidshem och deltidsförskola.

I kapitel 5 länkar vi ihop resultat av analysen av servicevolymvaria- tionerna i kapitel 3 med resultatet av analysen av enhetskostnadema i kapitel 4 genom att undersöka sambandet mellan kommunernas barn- omsorgskostnader och modellerna för servicevolym och enhetskostnader.

2 Kostnad per inskrivet barn och per heltidsbarn

Det går i regel inte att direkt från den kommunala redovisningen entydigt särskilja kostnader för daghem fritidshem och deltidsförskola. Detta fordrar omfattande specialstudiers. Vi har därför "vägt ihop" dessa tre omsorgsformer och beräknat antalet "heltidsbarn" genom att använda vikter som motsvarar kostnadsrelationema mellan dem. Kommunernas enhetskostnad för denna institutionsanknutna barnomsorg behandlas i avsnitt 2.1 och kostnaderna för barn i familjedaghem i avsnitt 2.2.

2.1 Institutionell barnomsorg

Vi har använt samma uppgifter om den sammanlagda bruttokostnaden för daghem, fritidshem och deltidsförskola som i "Jämförelsetal för Social- tjänsten". Att vi får något avvikande enhetskostnader beror således inte på totalkostnadsdata utan på att vi har en annan definition på heltidsplats. Vi har också använt andra datakällor då det gäller antalet inskrivna barn och vistelsetider (se appendix 1).

Låt oss först se på kostnaden per heltidsplats enligt JS90. Tabell 21 visar dels riksgenomsnittet och dels medeltal för olika kommungrupper. Dels används Kommunförbundets vanliga indelning efter 8 olika kommuntyper och dels en indelning efter folkmängd. En skillnad i tabell

5 Jfr t ex Curt Löfgren & Jan Eriksson: "Barnomsorgens ekonomi i tio kommuner — Varför så olika?", Socialkontoret, Umeå kommun.

2:1, jämfört med i JS90 publicerade data, är att vi vid beräkningen av medelvärdena tagit hänsyn till antalet enheter i kommunerna genom att beräkna viktade medelvärden. Riksgenomsnittet blev då 73400 kr år 1990.

Det finns stora skillnader mellan olika kommuner. I enkätundersök- ningen ingick 211 kommuner. För ca 30% av dessa kommuner avvek kostnaden per heltidsplats med mer än 10000 kr från riksgenomsnittet. Som vi ser i tabellen finns det också systematiska skillnader mellan olika kommuntyper.

Tabell 2.1 Kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal för Socialtjänsten" 1990. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Kommunerna fördelade efter kommungrupp och folkmängd. Medelvärden, viktade med hänsyn till antalet platser i kommunerna. (Tabell 3 i JS90 avser oviktade medelvärden).

Kommungrupp Kostnad per Folkmängd Kostnad per heltidsplats heltidsplats Storstäder 82 020 0- 4 999 62 250 Förorter 74 150 5 000- 9 999 66 550 Större städer 73 220 10 000- 14 999 68 210 Medelstora städer 70 240 15 000- 19 999 67 980 Bruksorter 64 700 20 000- 29 999 70 780 Normalkommuner 67 700 30 000— 49 999 69 560 Glesbygdskommuner 71 210 50 000- 99 999 74 940 Landsbygdskommuner 70 750 100 000—199 999 72 520 200 000—700 000 82 020 Samtliga 73 450 Medelavvikelse 8 560

I JS90 har antalet heltidsplatser erhållits genom omräkning av antalet inskrivna barn enligt statsbidragsansökningarna (medeltal 1 april och 1 oktober) med följande vägningstal:

— daghem 1 ,0 — fritidshem 0,5 — deltidsförskola 0,33

Man har således använt samma vikt för alla förskolebarn på daghem, oberoende av ålder och vistelsetid. En fråga är därför om kostnadsskillna- derna mellan kommunerna delvis kan bero på skillnader i ålderssamm- sättning och vistelsetider. Enligt flera tidigare undersökningar är kostna- derna för barn under 3 är klart högre än för de större förskolebarnen och kostnaderna påverkas också av vistelsetiden. Detta behandlas närmare i appendix 1. Vi har därför i denna studie preciserat definitionen på heltid till att avse 40 tim/vecka och gälla barn i åldersgruppen 3-6 år. Med enhetskostnad eller kostnad per heltidsbarn avser vi här fortsättningsvis kostnaden beräknad med följande kostnadsrelaterade viktsystem:

Daghem, 40 tim/vecka

— barn 0-2 år 1,5 — barn 3-6 år 1,0 Fritidshem 0,5 Deltidsförskola 0,25

Kostnadskillnadema mellan kommunerna påverkas bara av vår preci- sering av vägningstalen om det finns mer påtagliga skillnader mellan kommunerna i vad avser åldersfördelning och vistelsetider. Tabell 22 ger exempel på regionala skillnader. Vi ser i tabellen att andelen barn med vistelsetider över 35 timmar varierar icke oväsentligt mellan olika län. Vistelsetidema i Jämtlands län motsvarar ungefär medelvärdet för hela landet.

Tabell 2.2 Vistelsetider på daghem. Exempel på regionala skillnader. Barn i åldern 3-6 år, januari 1991. Procent Län Barnens vistelsetider 1 - l 9 20-34 35— timmar/vecka timmar/vecka timmar/vecka Stockholm 1 33 66 Jämtland 3 44 53 Jönköping 6 63 32 Kalmar 7 57 37

Källa: Bearbetning av data från SCB's barnomsorgsenkät, S 11 SM 9101.

Också fördelningen på åldersgrupper varierar något. I flertalet kommuner är 20—30% av barnen på daghem under 3 år men det finns kommuner med högre och lägre andelar.

Enhetskostnad 1990

Vi har beräknat kostnaden per heltidsbarn för den institutionella barnom- sorgen för de 211 kommuner som ingick i JS90. Som ett resultat erhålls således en motsvarighet till tabell 3 i JS90. Tabell 2:3 visar (viktade) medelvärden för samma kommungrupper som tabell 2:1 ovan.

Riksgenomsnittet blir ca 76300 kr, dvs något högre än i JS90 (73450 kr). Eftersom samma kommunala totalkostnadsdata har utnyttjats beror skillnaden endast på vår precisering av definitionen på heltid och på att andra datakällor har utnyttjats. För båda fallen gäller att administrations- kostnaden ej ingår.

Har den noggrannare beräkningen av antalet heltidsbarn minskat kost- nadsskillnadema mellan kommunerna? Spridningen mellan kommunerna, uttryckt i medelavvikelsen, har minskat något. Med JS90's metod var det närmare 30% av alla kommuner som hade en kostnad som skilde sig med mer än 10000 kr från medelvärdet. Med vår beräkningsmetod är det knappt 20% av kommunerna som har kostnader som avviker med mer än 10000 kr från medelvärdet. Men vi ser i tabell 2:3 att det fortfarande

finns systematiska skillnader mellan olika kommungrupper. Även dessa har dock minskat.

Tabell 2.3 Kostnad per heltidsbarn (vår definition) år 1990. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Kommunerna fördelade efter kommun- grupp och folkmängd. Medelvärden, viktade efter antalet heltidsbarn i kommunerna

Kommungrupp Kostnad per Folkmängd Kostnad per heltidsbarn heltidsbarn Storstäder 83 970 0— 4 999 65 930 Förorter 72 790 5 000- 9 999 74 070 Större städer 75 830 10 000- 14 999 74 520 Medelstora städer 74 540 15 000- 19 999 73 300 Bruksorter 70 500 20 000- 29 999 74 000 Normalkommuner 74 700 30 000- 49 999 73 300 Glesbygdskommuner 79 020 50 000- 99 999 75 830 Landsbygdskommuner 75 380 100 000—199 999 75 670 200 000-700 000 83 850 Samtliga 76 320 Medelavvikelse 8 180

Skillnaden mellan billigaste och dyraste kommungrupp, bruksorter respektive storstäder, har minskat från ca 17000 kr till ca 13 000 kr. Också då det gäller indelningen efter kommunstorlek ligger medelvärdena nu närmare varandra, dock att det fortfarande är en klar skillnad mellan de minsta och de största kommunerna.

En intressant förändring är att "rangordningen" mellan kommungrup- pema har påverkats (jfr appx 1). Störst är förändringen för förorterna som övergår från att vara näst dyraste till näst billigaste kommungrupp. Det beror på att en del förorter både har jämförelsevis långa vistelsetider och en hög andel barn under 3 år.

Vid vår genomgång att olika datakällor för antalet inskrivna barn fann vi i en del fall rätt stora avvikelser som knappast enbart kan förklaras av att data gällde olika tidpunkter på året; det kan här också förekomma direkta datafel eller oklarheter på grund av något olika definitioner. Att t ex skolbarn ibland är inskrivna på daghem kan ge anledning till feltolkningar. Det finns således inte enbart osäkerheter då det gäller kostnader, t ex på grund av olika redovisningsprinciper, utan också osäkerheter om hur mycket barnomsorg som produceras för de redovisa— de kostnaderna. Båda dessa typer av osäkerheter påverkar givetvis beräkningen av enhetskostnaden.

En slutsats här är således att systematiska skillnader i vistelsetider och åldersfördelning förklarar en del av de skillnaderna mellan kommuner och kommungrupper som tidigare publicerade data visat och att skillna- derna mellan kommunerna också kan bero på dataosäkerheter. Det finns dock fortfarande skillnader mellan kommuner som uppvisar en viss regularitet och därför skulle kunna bero på skillnader i strukturella förutsättningar. Vi undersöker detta närmare i kapitel 4 som också omfattar data för 1991. I det följande behandlas först kostnaderna i

familjedaghem (avsnitt 2.2) och sedan kommunala skillnader i service— volym (kap 3).

2.2 Familjedaghem (1990—1991)

För barn i familjedaghem skulle man kunna vänta sig att det knappast fanns några mer märkbara kostnadsskillnader mellan kommunerna eftersom man tillämpar samma löneprincip för dagbarnvårdarna. De är lönegradsplacerade och får heltidslön för 3,5 heltidsbarn (= 28 barntim— mar per dag). Därutöver utgår en omkostnadsersättning. Kommunför- bundet har i sin driftskostnadskalkyl beräknat kostnaden för familjedag- hem för olika vistelsetider. För 40 timmar per vecka ger deras kalkyl 57000 kr för 1990, vilket också nära överensstämmer med medelvärdet för de kommuner som ingick i enkäten för JS90 (jfr tabell 2:4 nedan).

Men enligt JS90 förekommer stora variationer, från omkring 40000 kr per heltidsplats upp till inemot 80000 kr. Ett av skälen till variationerna är att en del kommuner ger högre ersättning för de minsta barnen. Och en del kommuner som haft svårt att rekrytera tillräckligt med dagbam- vårdare har tillämpat någon variant av vad som tidigare betecknats "Uppsalamodellen", dvs de betalar också en viss ersättning för dagbarn- vårdarens eget barn. Detta system användes bl a i Stockholm 1990—1991 och förklarar således den höga kostnaden i Stockholm eftersom dagbam- vårdares egna barn inte räknas in i antalsstatistiken.

I JS90 har man vid beräkningen av antalet heltidsplatser i familjedag- hem använt statsbidragsansökningamas uppdelning i halvtid och heltid. Vistelsetider över 35 tim/vecka klassificeras där som heltid och alla andra fall som halvtid. Detta ger emellertid en överskattning av kostnaden per heltidsplats i kommuner med relativt sett många barn med "lång deltid", dvs 25-35 tim/vecka.

Vi har undersökt kommunernas kostnader för familjedaghem på mot- svarande sätt som daghemmen och fritidshemmen. Först har således den genomsnittliga vistelsetiden i varje kommun för förskolebarnen beräknats från data från barnomsorgsenkäten. För barn i skolåldern har vistelseti- den, liksom i JS90, antagits vara i genomsnitt 4 tim per dag. Kostnaden per heltidsplats (40 tim per vecka) har beräknats med användning av kostnadsdata från tabell 5 i JS90. För vissa kommuner har dock vistelsetiden för skolbarnen justerats nedåt. Detta har gjorts i de fall då det först beräknade antalet heltidsplatser gav en alltför låg kostnad per årsarbetare (( 175000 kr inkl. omkostnadspåslag).

Som resultat erhölls en genomsnittlig heltidskostnad (40 tim/vecka) på 56550 kr. Kostnaden för heltid i familjedaghem är således ca 75% av heltidskostnaden för daghem (40 timmar) för barn 3-6 år. Liksom för kostnaden i JS90 gäller att administrationskostnaden ej ingår. Högra kolumnen i tabell 2:4 visar beräknade (viktade) medelvärden för olika kommungrupper. Som jämförelse ges motsvarande värden från JS90 (till vänster).

Tabell 2.4 Kostnad 1990 per heltidsbarn (40 timmar/vecka) i familjedaghem. Till vänster kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal för Socialtjänsten", JS90. Till höger beräknad kostnad per heltidsbarn. Kommunerna fördelade efter kommungrupp. Medelvärden, viktade efter antalet heltider i kommunerna (tabell 5 i JS90 avser oviktade medelvärden).

Kommungrupp Kostnad per Kostnad per heltidsplats heltidsbarn enligt JS90 40 tim/v

Storstäder 73 250 73 320

Stockholm 78 700 80 850 Malmö 61 050 57 790 Förorter 65 200 61 670 Större städer 59 740 54 850 Medelstora städer 55 850 54 250 Bruksorter 54 790 52 790 Normalkommuner 55 980 53 440 Glesbygdskommuner 54 710 52 880 Landsbygdskommuner 55 810 52 260 Samtliga 59 620 56 550 Medelavvikelse 8 200 8 020

Vi ser i tabellen att det knappast förekommer några systematiska skillnader mellan olika kommungrupper annat än de som sannolikt sammanhänger med andra ersättningssystem i kommuner där man av arbetsmarknadsskäl haft svårt att rekrytera dagbarnvårdare. Detta gäller Stockholm och en del förorter.

Familjedaghemskostnaden 1991

Tabell 2:5 visar beräknad kostnad per heltidsbarn i familjedaghem 1991. Som jämförelse anges också kostnaden från Jämförelsetal för Socialtjän- sten 1991, JS91. Riksgenomsnittet är 14% högre än 1990, men kost- naderna är inte helt jämförbara eftersom 1991 års enkät var mindre detaljerad och till skillnad från 1990 omfattade samtliga kommuner. Liksom för 1990 finns inga systematiska skillnader mellan olika kommungrupper utöver de högre kostnaderna i en del storstäder och förorter.

Tabell 2.5 Kostnad 1991 per heltidsbarn (40 timmar/vecka) i familjedaghem. Till vänster kostnad per heltidsplats enligt "Jämförelsetal för Socialtjänsten", JS91. Till höger beräknad kostnad per heltidsbarn. Kommunerna fördelade efter konunungrupp. Medelvärden viktade efter antalet heltider i kommunerna (tabell 5 i JS91 avser oviktade medelvärden.

Kommungrupp Kostnad per Kostnad per heltidsplats heltidsbarn enligt JS91 40 tim/v

Storstäder 69 060 64 810

Stockholm 72 010 65 230 Göteborg 58 920 58 520 Malmö 78 260 73 470 Förorter 74 720 70 100 Större städer 69 020 64 200 Medelstora städer 66 520 65 240 Bruksorter 66 600 63 550 Normalkommuner 64 400 61 970 Glesbygdskommuner 62 680 61 060 Landsbygdskommuner 63 180 63 550 Samtliga 67 670 64 560 Medelavvikelse 8 200 8 020

3 Servicevolym, behov och omgivningsfaktorer

I detta kapitel analyseras skillnaderna i servicevolym mellan olika kom- muner. Försök görs att förklara dessa skillnader med ett antal behovs— indikatorer eller omgivningsfaktorer. Det är i första hand olika mått på småbamsföräldramas förvärvsarbete som undersöks.

Skillnaden mellan kommunernas enhetskostnader är jämförelsevis liten jämfört med skillnaderna i barnomsorgskostnaden räknat per barn i aktu— ella åldersgrupper. Den stora skillnaden mellan kommunerna gäller såle- des omfattningen av barnomsorgen, servicevolymen. Vi undersöker här först den faktiska omfattningen av barnomsorgen år 1990 och sambandet mellan denna servicevolym och olika kommunala faktorer. Denna studie omfattar de 211 kommuner som ingick i JS90. I 1991 års studie ingår samtliga kommuner.

3.1 Definitioner och datakällor

Liksom i kapitel 2 används här antalet "heltidsbarn" som mått på kom- munernas servicevolym. Barn inskrivna i daghem, fritidshem, deltids- förskola och familjedaghem ingår, däremot ej öppen förskola. Antals— uppgifterna är hämtade från SCB's statistik per den 31 dec och om— räknade till heltider med hjälp av vistelsetidsdata från SCB's barnom— sorgsenkäter (jfr appx. 1). Några olika relativa mått på kommunernas servicevolym har beräknats, dvs antalet "heltidsbarn" i barnomsorgen i förhållande till det totala antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupper. Följande mått har definierats:

Volym6 = Summan av antalet heltidsbarn under 7 år i olika barnom- sorgsformer i förhållande till antalet barn under 7 år i kommunen VolymS = Summan av antalet heltidsbarn över 7 år i olika bamom— sorgsformer i förhållande till antalet barn 7—12 år i kommunen KVolym = Ett kostnadsviktat sammanfattande mått på antalet heltids— barn i förhållande till antalet barn i åldern 0—12 år i kommu- nen.

Tabell 311 belyser variationerna mellan kommunerna i vad avser relativ servicevolym för barn under 7 år.

Tabell 3.1 Antalet heltidsbarn i daghem och familjedaghem i procent av antalet barn under 7 år, Volym6

1990 1991 Minimum 26,4 Vansbro 28,6 Rättvik Medel 48,5 Falun 49,9 Forshaga Maximum 65,2 Lessebo 69.7 Järfälla

Förvärvsfrekvensvariabler

I SCB's barnomsorgsenkäter ingår uppgifter om föräldrarnas förvärvs— arbete. De omfattar bl a antalet timmar per vecka som de normalt för— värvsarbetar eller studerar (5 tidsintervall). Vidare efterfrågas uppgift om huvudsaklig sysselsättning under januari månad. Av SCB beställda specialkömingar har gett tabeller med denna typ av data. Dessa har sedan bearbetats så att genomsnittlig arbetstid respektive andel med för- värvsarbete minst T timmar (T=1, 16, 25, 35) per vecka beräknats. Värdena för 1990 har sedan beräknats som ett medeltal av uppgifterna från jan 1990 och jan 1991. På motsvarande sätt har värdena för år 1991 beräknats som ett medeltal av uppgifterna från jan 1991 respektive jan 1992.

Tabell 3.2 Beteckningar för olika förvärvsarbetsvariabler

Al Andel som förvärvsarbetar mer än 1 timma/vecka A16 Andel som förvärvsarbetar mer än 16 timmar/vecka A25 Andel som förvärvsarbetar mer än 25 timmar/vecka A35 Andel som förvärvsarbetar mer än 35 timmar/vecka Medel Genomsnittlig förvärvsarbetstid (vårdnadshavaren) Andel Andel som förvärvsarbetade/studerade intervjuveckan

(båda föräldrarna)

AF1,AF16

AF25,AF35 Betecknar motsvarande för de som förvärvsarbetade/studerade i januari, dvs andelen som dels faktiskt förvärvsarbetade under intervjuveckan och dels uppgett att de normalt förvärvsarbetar minst 1, 16 etc timmar/vecka

Tabell 3 :2 ger definitioner och beteckningar för ett antal olika förvärvs— frekvensvariabler. Med "andel som förvärvsarbetar" avses genomgående andel barn till "vårdnadshavare" som förvärvsarbetar. "Vårdnadshavare" avser i SCB's bamomsorgsenkät modern om det gäller två samboende föräldrar, annars den ensamstående föräldern. Tabell 313 illustrerar skill— naderna mellan olika kommuner för två av förvärvsfrekvensvariablema. Vi ser att skillnaderna mellan kommunerna rör sig om en faktor 2 och att skillnaden är störst då det gäller andelen som arbetar minst 35 tim/vecka.

Tabell 3.3 Andel som förvärvsarbetar mer än 25 timmar/vecka resp mer än 35 timmar/vecka 1991

Procent

> 25 timmar/vecka > 35 timmar/vecka Minimum 50,4 Hylte 23,8 Boxholm Medel 68,6 Avesta 38,4 Karlstad Maximum 81,6 Boden 54,4 Sundbyberg

Sambandet mellan kommunernas servicevolym och bl a förvärvs— frekvensvariabler har undersökts med regressionsanalys. I avsnitt 3.2 undersöks data för år 1990 och då med begränsning till de 211 kommu- ner som ingick i JS90. I avsnitt 3.3 analyseras data för år 1991.

3.2 Kommunernas servicevolym år 1990

Tabell 324 visar samvariationen mellan kommunernas servicevolym och de olika förvärvsarbetsvariablema. Eftersom data om förvärvsarbetet avser vårdnadshavare för barn under 7 år så är det i första hand omfattningen av barnomsorgen för förskolebarn som kan förväntas sarnvariera med förvärvsarbetsvariablema. Högst samvariation ger variabeln A25, andelen som förvärvsarbetar minst 25 tim/vecka och vårdnadshavarnas genomsnittliga arbetstid (Medel). Vi ser i tabellen att även omfattningen av barnomsorgen för skolbarnen samvarierar med förvärvsarbetsvariablema fastän dessa avser vårdnadshavare för barn under 7 år.

Tabell 3.4 Samvariationen mellan relativ servicevolym och förvärvs- frekvensvariabler Korrelationskoefficienterna beräknade med data från 211 kommuner är 1990

Volym6 VolymS Al 0,58 0,49 A16 0,64 0,51 A25 0,76 0,59 A35 0,58 0,44 Medel 0,76 0,59 AFI 0,44 0,26 AF16 0,50 0,30 AF25 0,74 0,51

AF35 0,56 0,34

Vi har undersökt om servicevolymen kan beskrivs i form av modeller där förvärvsfrekvensvariablema ingår, dvs vi har undersökt modeller av bl a följande typ:

Volym6 = konst. + c,*A16 + cZ*A25

Det visar sig att flera olika kombinationer av förvärvsfrekvensvariabler- na ger ungefär samma grad av överensstämmelse med servicevolymen. Tabell 3:5 ger exempel på regressionsanalysresultat för förskolebarnen och tabell 3:6 för skolbarnen. För förskolebarnen får vi Rz-värden på ca 0,66.

Tabell 3.5 Relativ servicevolym för förskolebarn år 1990, Volym6

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T-värde Konstant -0,38 -3,7 Konstant -0,35 —3,8 Al 0,41 2,9 A16 0,41 3,0 A25 0,72 11,5 A25 0,69 10,0 112 = 0,596 112 = 0,597 Konstant —0,30 -4,2 Konstant —O,31 -3 ,4 Medel 0,84 5,0 A16 0,38 2,8 AF25 0,43 3,3 A25 0,50 3,7 AF25 0,27 1,7 R2 = 0,593 R2 = 0,602

Tabell 3.6 Relativ servicevolym för skolbarn år 1990, VolymS

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T-värde Konstant -0,38 —4,3 Konstant —0,24 —4,0 A] 0,26 2,9 A16 0,22 2,4 A25 0,26 6,4 A25 0,26 5,7 112 = 0,37 R2 = 0,36

Är samvariationen mellan omfattningen av kommunernas barnomsorg för barn under 7 år och föräldrarnas förvärvsarbete hög eller låg? Det beror på vad man förväntat sig. Att vi inte får högre RZ—värden än omkring 0,6 innebär att den undersökta modelltypen på ett ungefär, men utan större precision, beskriver den faktiska omfattningen av kommuner- nas barnomsorg år 1990. Men samvariationen ter sig givetvis påtagligt hög om man väntat sig att det inte skulle finnas något samband alls mellan kommunernas servicevolym och kvinnors förvärvsfrekvens.

Från den Kommunalekonomiska kommitténs arbete har rapporterats att man undersökt sambandet mellan kommunernas kostnader och kvinnlig förvärvsfrekvens och då funnit en negativ samvariation, dvs jämförelsevis låga kostnader i kommuner med hög kvinnlig förvärvsfrekvens och vice

6 RZ, determinationskoefficienten, är ett mått på överensstämmelsen mellan modell och data och kan som högst uppgå till 1.

versa. Detta stämmer dock inte överens med resultatet från en regression— sanalys med KEK's data där det använda åldersindexet kompletterades med förvårvsfrekvensdata från SCB's bamomsorgsenkät7. I detta fall ökade samvariationen.

Förklaringen är att den variabel som KEK undersökte inte avsåg kvinnlig förvärvsfrekvens utan var en antalsvariabel som dividerats med kommunens folkmängd. Låt oss här beteckna den KEK20. Den var enligt uppgift från KEK's sekretariat definierad på följande sätt:

KEK20 = Antal kvinnor sysselsatta minst 20 tim/v och har barn 5 12 år / folkmängd i kommunen (är 1985).

I tabell 3:7 jämförs denna variabel med en av förvärvsfrekvensvari- ablema från SCB's bamomsorgsenkät, A25. Vi ser här att KEK's "förvärvsfrekvensvariabel" är lägst i de kommuner som har högst förvärvsfrekvens!

Tabell 3.7 Exempel på skillnader mellan förvärvsfrekvens och KEK's variabel KEK20 Andelar i procent

A25 KEK20 I_Ijo 58 11,7 Are 69 10,7 Sundbyberg 80 8,1

Av betydelse i detta sammanhang är skillnaderna mellan olika kommuner i vad avser andelen barn i "barnomsorgsålder", dvs antalet barn delat med folkmängden. En möjlighet är att i stället för att ta hänsyn till dessa skillnader genom ett särskilt åldersindex så skulle man kunna undersöka sambandet mellan kostnaderna och en variabel av KEK's typ, dvs antalet förvärvsarbetande kvinnor med barn i barnomsorgsålder dividerat med folkmängden. Men barnomsorgen är, relativt sett, dyrare för barn under 7 år än för barn i skolåldern. De kommuner som år 1991 hade jämförelsevis många små barn är inte samma kommuner som år 1985 hade en stor andel barn under 12 år.. Detta illustreras i tabell 328.

Tabell 3.8 Antalet barn under 7 år med förvärvsarbetande vårdnadshavare, jämfört med antalet förvärvsarbetande kvinnor beräknat med KEK's variabel

Antal Antal KEK's antal med A16 med A25 förv. kvinnor Sundbyberg 2 471 2 193 2 522 Svedala 1 478 1 171 2 669 Åre 651 808 1 067 Hjo 629 445 1 081

7 Jfr B. Schwartz: "Kommunala kostnadsjämförelser och regressionsanalys", EFI Research Paper Nr 6466, Februari 1993.

I tabellen har förvärvsfrekvensvariablema från SCB's bamomsorgsen- kät använts för att beräkna antalet barn med vårdnadshavare som för— värvsarbetar minst 16 tim/v resp minst 25 tim/v. Den jämförs med de antalsvärden som KEK's variabel ger.

Om vi jämför Sundbyberg med Svedala ser vi att KEK's variabel ger högst antal i Svedala medan antalet barn med förvärvsarbetande vårdnadshavare i själva verket är väsentligt högre i Sundbyberg. Motsvarande gäller vid jämförelse mellan Åre och Hjo.

Ytterligare variabler?

Tabell 3:5 visade resultatet av analysen av sambandet mellan kommuner- nas servicevolym för barn under 7 år och förvärvsfrekvensema. Resultatet kan tolkas på följande sätt. Det finns skillnader mellan olika kommuner i vad avser förvärvsfrekvens och dessa skillnader förklarar delvis variationerna i kommunernas servicevolym.

Frågan är då vilka ytterligare faktorer det finns som kan ha betydelse för efterfrågan på barnomsorg och påverka kommunernas utbud. Eftersom servicevolymen här uttryckts i andelen "heltidsbarn" är också faktorer som påverkar sambandet mellan vistelsetider och arbetstider av betydelse, t ex restiden mellan daghem och arbetsplats.

Skillnaden mellan vistelsetid och förvärvsarbetstid kan förväntas vara större för ensamstående föräldrar. Samboende föräldrar kan turas om med hämtning och lämning av bamet/barnen. Vi har därför också undersökt följande variabler från SCB's barnomsorgsenkäter:

Ensam= andelen barn med ensamstående förälder Ensamf = andelen barn med ensamstående förälder som förvärvsarbetar minst 16 tim/vecka

Genom bearbetningar av data från BoU-enkätema kan längden av barnens vistelsetid på daghem jämföras med vårdnadshavaren arbetstid. I en del förorter, kända som pendlingskommuner, är Vistelsetidema på daghernrnen i genomsnitt klart längre än vårdnadshavarens arbetstid. För genomsnittet för samtliga kommuner gäller dock att Vistelsetidema endast är obetydligt längre än arbetstiderna. Effekten av att "vårdnadshavaren" får hjälp med hämtning eller lämning, kanske också av släktingar/- grannar, är således märkbar.

Det har i samband med olika tidigare studier visat sig att sambandet mellan förvärvsarbete och kommunal barnomsorg, eller annan barnom— sorg utanför hemmet, inte är så entydigt. Det är t ex inte ovanligt att båda föräldrarna förvärvsarbetar utan att barnet har kommunal bamom- sorg. I SCB's årliga hushållsinkomstundersökning, HINK, har sedan 1985 ingått uppgift om ifall barnet/bamen haft kommunal barnomsorg. SCB's levnadsnivåundersökning, ULF, innehåller flera enkätfrågor om barnomsorgen. I en del statistik klassas en person som förvärvsarbetande även vid t ex tjänstledighet. Men av ovan nämnda hushållsundersökningar framgår det att det också förekommer att båda föräldrar förvärvsarbetar

och har förvärvsinkomster utan att de har kommunal barnomsorg. Ofta men inte alltid arbetar då den ena föräldern endast kort deltid.

Omkring 1980 var det ca 14% av barnen under 7 år som hade privat dagmamma eller annan privat betald barnomsorg, men i takt med utbygg— naden av den kommunala barnomsorgen har denna andel successivt minskat. Enligt BoU 1 jan 1992 var det mindre än 3% av barnen som hade privat (icke-subventionerad) barnomsorg. Men det finns fortfarande familjer där båda föräldrarna förvärvsarbetar och ändå inte har vare sig kommunal barnomsorg eller privat dagmamma. Ofta är då vårdnads- havaren själv kommunal dagmamma men det kan också vara så att föräldrarna arbetar olika tider eller har barnet med sig på arbetet.

Det finns stora skillnader mellan olika kommuner då det gäller andelen barn i familjedaghem. I kommuner med jämförelsevis många dagbarn- vårdare är ofta också den kvinnliga förvärvsfrekvensen låg och skatte- kraften låg (jfr tabell 3:9). Kommunernas skattekraft samvarierar med förvärvsfrekvensen för kvinnor vilket naturligtvis delvis är en direkt följd av att kvinnornas förvärvsarbete ökar skattekraften. Men sambandet är delvis indirekt; en mer differentierad näringslivsstruktur ger bättre möjligheter till förvärvsarbete och därför en högre andel förvärvs- arbetande. Vi har mot denna bakgrund också med kommunernas skattekraft (Skattk, andel av medelskattekraften) bland undersökningsvar— iablerna.

Tabell 319 visar hur andelen barn i familjedaghem samvarierar med olika variabler. Korrelationen med förvärvsfrekvensvariablema är negativ, dvs andelen barn i familjedaghem tenderar att vara lägre i kommuner med hög förvärvsfrekvens och hög skattekraft.

Tabell 3.9 Variabeln MIX = andelen heltidsbarn i familjedaghem i förhållande till det totala antalet heltidsbarn. Samband med kommunernas skattekraft och förvärvsarbetsvariablema. Korrelationskoefficienter år 1990.

MIX Skattk Al —0,26 0,46 A16 —0,27 0,48 A25 —O,46 0,60 A35 —0,38 0,55 Medel -0,43 0,63 Skattk -0,48 1 ,00 Gles 0,25

Sammanfattande mått på kommunernas servicevolym — Kvolym

Vi har beräknat ett sammanfattande mått på bamomsorgens servicevolym som en summa av antalet heltidsbarn inom den institutionella bamom- sorgen och antalet heltidsbarn i familjedaghem. Summan har viktats med hänsyn till kostnaderna så att heltidsbarn i familjedaghem getts vikten 0,74, vilket motsvarade relationerna mellan enhetskostnadema (jfr kap 2). Beteckningen KVolym (kostnadsjusterad relativ servicevolym) avser denna servicevolym i relation till antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupp (0-12 år).

Vi har undersökt sambandet mellan kommunernas servicevolym, uttryckt i KVolym, och olika variabler, bl a förvärvsfrekvenser. Eftersom kostnaden beror på både antalet heltidsbarn och andelen barn i familje— daghem kan modellen också innehålla produkttermer. Vi undersöker således i detta fall modeller av följande typ:

KVolym = konst. + c,*A16 + c2*A25 + c3*A1*A25 etc

Tabell 3:10 visar exempel på resultat med förvärvsfrekvensvariabler och med variabeln Ensamf . Då A35, andelen som förvärvsarbetar mer än 35 tim/vecka, kombineras med andra variabler får denna term ofta en negativ koefficient, vilket är något svårtolkat. Vi ser i tabellen att förvärvsfrekvensvariablema förklarar inemot 60% av variationerna i kommunernas servicevolym.

Tabell 3.10 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. År 1990.

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant -0,34 —4,3 Konstant -0,28 -4,0 Al 0,27 2,5 A16 0,21 2,0 A25 0,57 11,6 A25 0,57 10,5 R2 = 0.590 112 = 0,585 Konstant —O,20 —5 ,9 Konstant -0,28 -4,0 A25 0,67 10,5 A16 0,23 2,1 A35 -0,04 -0,5 A25 0,50 8,6 Ensamf 0,52 3,1 112 = 0,578 112 = 0,602

Tabell 3:11 ger exempel på resultat då vi undersöker modeller med fler variabler. Vi ser här att RZ—värdena ökar påtagligt då skattekraftsvariabeln används som koefficient till förvärvsarbetsvariablema. Skattekraften kan här tolkas som en indikator på omfattningen av den formella/informella ekonomin. Kommuner med lägre skattekraft och mindre utvecklad formell ekonomi kan ha bättre fungerande sociala nätverk där barn- familjerna i högre grad kan få hjälp av släkt och grannar. Skattekraften kan här fungera som ett mått på (vara negativt korrelerad med)

-- möjligheterna att rekrytera dagbarnvårdare — skillnaderna mellan vistelsetider och arbetstider (andra kan hjälpa till med hämtning och lämning, restider) — möjligheterna att förvärvsarbeta utan behov av kommunal bamom- sorg

Förvärvsarbetsvariabeln med skattekraften som koefficient kan således tolkas på följande sätt. I vad mån vårdnadshavarens förvärvsarbete, bl a kortare deltidsarbete, leder till efterfrågan på kommunal barnomsorg varierar mellan olika kommuner beroende på ett flertal förhållanden som skattekraftvariabeln är ett mått på.

Också olika mått på befolkningstäthet eller befolkningsgleshet har prövats t ex Idtat (mått på befolkningstäthet, beräknat från lnvdist, det genomsnittliga avståndet mellan kommunens invånare. Idtat = 10/Invdist). Gles bebyggelse kan medföra att man prefererar familjedaghem eftersom det kan ge kortare restider. Hög befolkningstäthet kan medföra större svårigheter för skolbarn " att klara sig själva", t ex beroende på trafikpro— blem, och kan härigenom tänkas påverka andelen inskrivna skolbarn.

Tabell 3.11 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym år 1990

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T-värde Konstant —0,15 -7,2 Konstant -0,15 —6,8 A25 0,40 8,9 A25 0,38 8,2 A1*Skattk 0,21 8,6 A1*Skattk 0,20 8,0 Ensamf 0,23 1,5 R2 = 0,688 112 = 0,691 Konstant —0, 13 —5 ,5 Konstant -0, 13 -5 ,6 A25 0,40 8,6 A25 0,41 9,3 A1*Skattk 0,16 5,3 A1*Skattk 0,16 5,3 Ensamf 0,08 0,5 Idtat 0,11 2,9 Idtat 0,10 2,5 R2 = 0,700 R2 = 0.700

I tabell 3: 12 jämförs för två modellexempel värdena för olika kommun— grupper med faktiska värden på KVolym. De två modeller (index) som exemplifieras är dels ett som enbart innehåller förvärvsfrekvensvariabler (A1 och A25) och dels ett som också innehåller förvärvsfrekvensen A1 med skattekraften som koefficient samt täthetsvariabeln (Idtat).

Vi ser i tabellen att den modell som enbart innehåller förvärvsfrekvens- variabler tenderar att underskatta höga värden och överskatta låga värden. Detsamma gäller i viss mån också den andra modellen men i lägre grad.

Tabell 3.12a Relativ servicevolym för olika kommungrupper år 1990 Medelvärden för faktisk servicevolym och för två modellvarianter; Indexf1 och Indexsk2

___—_—

Kommungrupp KVolym Indexf Indexsk ___—_ Storstäder 0,406 0,346 0,400 Stockholm 0,437 0,357 0,422 Malmö 0,311 0,313 0,336 Förorter 0,343 0,331 0,351 Större städer 0,326 0,322 0,308 Medelstora städer 0,273 0,294 0,283 Bruksorter 0,298 0,302 0,291 Normalkommuner 0,243 0,264 0,251 Glesbygdskommuner 0,236 0,286 0,253 Landsbygdskommuner 0,225 0,260 0,235 Samtliga 0,306 0,306 0,306 Medelavvikelse 0,071 0,045 0,060

___—— * Indexf = -0,324 + 0,271*A1 + O,57*A25

2 Indexsk = -0,123 + 0,405*A25 + 0,155*A1*Skattk + 0,111*Idtat

Tabell 3.12b Relativ servicevolym för olika kommungrupper år 1990 Medelvärden för faktisk servicevolym och för två modellvarianter; Indexf och Indexsk

Folkmängd KVolym Indexf Indexsk 0- 4 999 0,277 0,300 0,264

5 000- 9 999 0,238 0,256 0,238 10 000- 14 999 0,239 0,259 0.245 15 000- 19 999 0,260 0,286 0273 20 000- 29 999 0,277 0,294 0.285 30 000— 49 999 0281 0,294 0,292 50 000- 99 999 0,327 0,326 0,324 100 000- 199 999 0,339 0,329 0,314 200 000- 700 000 0,405 0,346 0,400

3.3 Servicevolym — 1991 års data

En undersökning av 1991 års data förväntas ge ett intressantare resultat, jämfört med undersökningen av 1990 års data, då barnomsorgen 1991 i det närmaste var fullt utbyggd. Av den anledningen kan man förvänta sig ett klarare samband mellan servicevolym och olika faktorer som påverkar efterfrågan. Vid beräkningen av servicevolymen 1991 har även den icke-kommunala barnomsorgen tagits med vilket också bör förstärka sambandet mellan efterfrågevariablema och den beräknade servicevoly- men. Analysen bygger på data för samtliga 284 kormnuner.

Variationer i servicevolym

Variationerna i volymen producerad barnomsorg i kommunerna år 1991 illustreras i tabell 3:13 (i %). Servicevolymen är uttryckt som antalet heltidsbarn dividerat med antalet barn i motsvarande åldersgrupper. För t ex förskolebarn varierar således den relativa andelen heltidsbarn mellan 28,6 och 69,7%. Andelarna har ökat något jämfört med 1990.

Tabell 3.13 Relativ servicevolym år 1991. 284 kommuner Procent

Volym6 VolymS Mix KVolym

Minimum 28,6 5,4 4,0 17,0 Medel 49,9 14,4 24,5 32,2 Maximum 69,7 26,3 75,8 48,5

På samma sätt som med 1990 års data har sambandet mellan den relativa servicevolymen och olika variabler undersökts.

Kostnadsjusterad volym (KVolym) För det kostnadsjusterade volymmåttet erhålls högst RZ—värden för 1991 års data med samma variabelkombinationer som gav högst värden 1990. Tabell 3:14 visar några resultat. Modellens överensstämmelse med kommunernas faktiska serviceproduktion har ökat något.

De olika alternativen i tabell 3: 14 visar att modellens överensstämmelse med kommunernas serviceproduktion, liksom år 1990, är väsentligt bättre då skattekraftsvariabeln används som koefficient för förvärvsarbetsvaria- beln Al. Den skattekraftsvariabel som använts i ovan redovisade resultat var den för år 1991 preliminärt beräknade skattekraften för år 1991. Efter ersättning med den definitiva skattekraften 1991 minskade RZ-värdet något, se tabell 3:15 till vänster. En justering har gjorts så att alla kom- muner med skattekraft över 1,27 getts värdet 1,27. Deras modellvärden översteg annars deras faktiska värden. Vi ser i tabell 3:15 till höger att RZ-värdet härigenom ökade. Detta alternativ betecknas fortsättningsvis Modelll. I appendix 2 visas resultat av några kompletterande analyser där ytterligare några variabler undersökts, bl a arbetsresornas längd och den allmänna förvärvsintensiteten för kvinnor 2064 år.

Tabell 3.14 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. År 1991.

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant —0, 17 —8,4 Konstant —0, 15 -7,2 A25 0,36 8,7 A25 0,39 9,3 A1*Skattk 0,24 11,4 A1*Skattk 0,20 7,6 Ensamf 0,33 2,8 Ensamf 0,16 1,2 Idtat 0,12 3,1 R2 = 0,724 R2 = 0,733 Konstant —0, 14 —6,8 Konstant -0,34 -4,8 A25 0,39 9,6 Al 0,23 2,3 A16*Skattk 0,20 7,4 A25 0,64 13,5 Idtat 0,14 4,1 R2 = 0,730 R2 = 0,573

Tabell 3.15 KVolym, kostnadsjusterad relativ servicevolym. År 1991.

Variabel Koefficient T-värde Variabel Koefficient T—värde Konstant -0, 15 -7,0 Konstant -0, 15 -7,1 A25 0,38 8,9 A25 0,36 8,3 A1*Skattk91 0,19 7,4 A1*Skattk91j 0,21 7,6 Ensamf 0,20 0,2 Ensamf 0,14 1,1 Idtat 0,12 3,1 Idtat 0,13 3,5 R2 = 0,730 112 = 0,732

I tabell 3: 16 jämförs kommunernas faktiska serviceproduktion med modellvärdena för två modellexempel, ModellF och Modelll. Tabellen visar viktade medelvärden för olika kommungrupper. Riksgenomsnittet, 0,322, är högre än 1990 (jfr tabell 3:12). Skillnaden beror dock främst på att vi för år 1991 också tagit med " icke—kommunal " barnomsorg enligt SCB's statistikuppgifter. Utbyggnaden av barnomsorgen 1991 medförde endast en obetydlig ökning av den relativa servicevolymen eftersom också antalet barn under 12 år ökade.

Vi ser i tabell 3:16 att den enklare modellvarianten, ModellF, som endast innehåller två förvärvsarbetsvariabler, tenderar att underskatta höga värden och överskatta låga värden på sanuna sätt som för år 1990.

Motsvarande systematiska skillnader är skönjbara också för den mer utvecklade modellvarianten, Modelll, men skillnaderna är jämförelsevis små. Eftersom köerna år 1991 i många kommuner var små eller hade upphört kan modellen tolkas som en beskrivning av efterfrågan på barnomsorg. I den mån som modellen tillräckligt väl beskriver efter- frågan på barnomsorg bör således modellvärdena överstiga den faktiska serviceproduktionen i kommuner med långa köer.

Tabell 3.16 Relativ servicevolym för olika kommungrupper år 1991. Medelvärden för faktzisk servicevolym och medelvärden för två modeller; ModellFl och Modelll2

Kvolym ModellF Modell] Kommungrupp Storstäder 0.405 0.345 0.407 Stockholm 0.472 0,377 0.466 Malmö 0,335 0.319 0,350 Göteborg 0,342 0.311 0.348 Förorter 0.368 0.352 0,377 Större städer 0.347 0.338 0.326 Medelstora städer 0,286 0,311 0.297 Bruksorter 0.297 0.323 0.309 Normalkommuner 0,257 0,282 0.265 Glesbygdskommuner 0.263 0.315 0.272 Landsbygdskommuner 0.228 0.275 0.244 Samtliga 0,322 0,322 0,322 Medelavvikelse 0.072 0.045 0,063 Folkmängd 0— 4 999 0.264 0.302 0.261 5 000- 9 999 0.252 0,282 0.255 10 000- 14 999 0.251 0.281 0,263 15 000— 19 999 0.277 0.304 0.289 20 000- 29 999 0.288 0.310 0.296 30 000- 49 999 0.303 0.313 0.310 50 000- 99 999 0,351 0.349 0.347 100 000- 199 999 0.352 0.330 0.324 200 000- 700 000 0, 405 0.345 0.407

' 2ModellF = -0, 322 + 0, 228*Al + 0, 643*A25 2Modelll = —0, 143 + 0, 363*A25 + 0, 214*A1*Skattk91J + 0,140*Ensamf + 0,129*Idtat

Modellvärden och strukturindex

Modellvärdena ger en beskrivning av omfattningen av kommunernas barnomsorg uttryckt i antal heltidsbarn i förhållande till antalet invånare i kommunen i motsvarande åldersgrupp. För omräkning av resultatet till ett " strukturindex ", eller kostnad i kr per invånare, behövs också uppgift om kommunernas åldersstruktur och enhetskostnad. Eventuella strukturel— la skillnader i enhetskostnad analyseras i kapitel 4. Vi får där en genom— snittlig enhetskostnad för år 1991 på 84250 kr. Om vi här t v antar samma enhetskostnad i alla kommuner kan modellvärdena med hjälp av data om åldersstrukturen räknas om till ett strukturindex som då uttrycker kommunala skillnader i servicevolym (i kr/inv).

Först behöver vi veta den genomsnittliga bamomsorgskostnaden per barn för olika åldersgrupper. Med "kostnad per barn" avses här inte kostnaden per inskrivet barn eller per heltidsplats utan barnomsorgskost- naden fördelad på samtliga barn i respektive åldersgrupp. Genom att vi vid beräkningen av servicevolymen 1991 använt åldersgruppsindelade uppgifter om antalet inskrivna barn kan vi också bestämma antalet "heltidsbarn" (kostnadsviktat) i olika åldersgrupper, se tabell 3:17. Kostnaderna för dessa har sedan fördelats på antalet barn den 31 dec 1991 i åldern 1—2 år, 3-6 år och 7-9 år.

Tabell 3.17 Kostnad per barn år 1991 för olika åldersgrupper Enhetskostnad 1991: 84250 kr

Ålder Antal Ålder Antal Antal Kostnad "heltidsbarn" 31/12-91 barn "heltidsbarn" per barn

per barn ( 3 år 115 058 1—2 år 241 916 0.4756 40 070 3—6 år 230 733 3—6 år 428 816 0.5381 45 332 > 6 år 77 940 7-9 år 290 540 0.2683 22 600

Vi ser att kostnaden per barn i åldern 1-2 år är något lägre än för barn 3—6 år. Det beror på att andelen inskrivna 1-åringar är betydligt lägre än andelen inskrivna barn 3-6 år. Som tidigare redovisats har vid be- räkningen av antalet heltidsbarn barn under 3 år på daghem förutsatts kosta 50% mer än barn 3-6 år.

I tabell 3:18 visas hur kommunernas servicevolymvärden enligt modellen kan räknas om till ett strukturindex. För varje kommun beräknas ett åldersindex, ett med hänsyn till barnomsorgskostnadema viktat medelvärde av antalet barn i förhållande till folkmängden. Äldersindex är kommunens barnomsorgskostnad i kr/inv vid genomsnitt— lig relativ servicevolym. Strukturindex erhålls som produkten av kommunens åldersindex och kommunens servicevolymvärde enligt modellen (normerat med hänsyn till medelvärdet. 0,322).

Tabell 3.18 Strukturindex och åldersindex Kommunernas åldersindex betecknas Aindex och kommunernas servicevolym enligt modellen betecknas KVolym

Aindex = (40 070*Antal barn 1—2 år + 45 332*Antal barn 3-6 år + 22 600* Antal barn 7-9 år) / Folkmängden

Strukturindex = Aindex*KVolym / 0,322

Tabell 3:19 visar för olika kommungrupper från modellvärdena beräknad servicevolym uttryckt i kr/inv under förutsättning att kommu— nerna har samma enhetskostnad. Till höger anges som jämförelse total barnomsorgskostnad i kr/inv enligt kostnadsdata från kommunernas redovisning, dvs inklusive öppen förskola. De från servicevolymmodellen beräknade kostnaderna utnyttjar som enda kostnadsuppgift enhetskost—

naden. Dessa kostnader innefattar daghem, deltidsgrupp, fritidshem och familjedaghem men ej öppen förskola.

Tabell 3.19 Barnomsorgens servicevolym i kr/inv för olika kommungrupper. Medelvärden för modellvärdena (Modelllkr) och medelvärden från redovisnings- data (Barnkost).

Modelllkr Barnkost Kommungrupp Storstäder 4 490 4 840 Stockholm 5 080 5 960 Malmö 3 870 3 460 Göteborg 4 010 3 830 Förorter 5 330 5 210 Större städer 4 160 4 290 Medelstora städer 3 790 3 680 Bruksorter 3 950 3 720 Normalkommuner 3 520 3 490 Glesbygdskommuner 3 480 3 420 Landsbygdskommuner 3 340 3 310 Samtliga 4 140 4 180 Medelavvikelse 782 968 Folkmängd 0- 4 999 3 290 3 000 5 000- 9 999 3 470 3 380 10 000— 14 999 3 530 3 490 15 000- 19 999 3 820 3 680 20 000- 29 999 3 860 3 740 30 000- 49 999 4 120 4 010 50 000- 99 999 4 590 4 730 100 000- 199 999 4 140 4 130 200 000- 700 000 4 580 4 840

Modelllkr= Aindex*(0,143 + 0,363*A25 + 0,214*A1*Skatt91j + 0,140*ensamf + 0,129*Idtat)/0,322

4 Kommunala skillnader i enhetskostnad

Vi fann i kapitel 2 att skillnaderna mellan kommunerna i vad avser enhetskostnaden blev mindre när vi beaktade skillnader i barnens ålder och vistelsetider på daghem. Vi ska här undersöka om vi kan finna några förklaringar till återstående skillnader, dvs förklaringar till variationerna i kommunernas kostnad per heltidsbarn på daghem, fritidshem och deltidsförskola.

En uppenbar orsak till en del skillnader i enhetskostnadsdata är givetvis de osäkerheter som finns i tillgängliga data om kostnader, antal inskrivna barn och vistelsetider. Antalet inskrivna barn varierar också över året.

Då det gäller skillnader i faktiska kostnader brukar man särskilja två kategorier av faktorer; interna och externa. Med interna menas då sådana som har att göra med organisation, ambitionsnivå och viljeinriktning. i princip faktorer som kommunen själv rår över. Ett exempel på att sådana faktorer kan vara betydelsefulla visar den jämförande studie som gjorts av Socialstyrelsens. Man studerade ingående barnomsorgen i Degerfors och Skinnskatteberg. Man fann. trots kostnadsskillnaden, inte några skillnader i kvalitet. Orsaken till kostnadsskillnaden skulle kunna klassificeras som en fråga om "företagsklimat".

Exempel på externa faktorer är skillnader i prisläge på orten och förhållanden som påverkar förutsättningarna för barnomsorgen. Flera studier har t ex indikerat att barnomsorgen är mer arbetskrävande i "socialt tunga områden". Också fler barn med "särskilda behov" eller fler barn som behöver hemspråksundervisning kan tänkas ge ökade kostnader.

Vi ska här undersöka variationerna i enhetskostnaden för 1990 och 1991 års data. Sedan studien påbörjades har också data för 1991 blivit tillgängliga och "Jämförelsetal för Socialtjänsten 1991", JS91, publice— rats. För en närmare analys är dock 1990 års data i vissa avseenden bättre eftersom enkätfrågoma till kommunerna för räkenskapsåret 1990 var mer specificerade. Bland annat uppdelades kostnaderna på olika kostnadsslag; löner, lokalkostnader inklusive kapitalkostnader och övriga kostnader. Den separata redovisningen av lokalkostnader slopades i enkäten för 1991.

En särskild enkät om kommunernas lokalyta gjordes samtidigt med 1991 års jåmförelsetalsundersökning. Dels efterfrågades den totala ytan för barnomsorgen och dels yta per barn på daghem. Svaren har bl a utnyttjats för att undersöka i vilken utsträckning kostnadsskillnadema be- ror på skillnader i lokalyta per barn eller skillnader i kostnad per ytenhet.

4.1 Enhetskostnaden 1990-1991

Kostnaden per heltidsbarn inom den institutionella barnomsorgen har be- räknats för år 1991 på samma sätt som för år 1990. Vi har således använt

8 A-M.Begler och S.Holmberg: "Varför kostar en daghemsplats mindre i Degerfors än i Skinnskatteberg?" En studie om daghemmens kostnader och kvalitet i två kommuner. Socialstyrelsen, September 1992.

totalkostnadsdata från SCB's enkät för JS91 (tabell 3 i JS91), uppgifter om antalet inskrivna barn från SCB's statistikuppgift dec 1990 och dec 1991 och vistelsetidsdata från bearbetningen av BOU jan 1991 och jan 1992. Tabell 4:1 anger riksgenomsnitt och viktade medelvärden för olika kommungrupper. Till höger redovisas som jämförelse motsvarande kostnader för år 1990.

Tabell 4.1 Kostnad per heltidsbarn, enhetskostnaden, 1990 och 1991". Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Medelvärden för olika kommungrupper. Medelvärden viktade efter antalet heltidsbarn i kommunerna

Kommungrupp Kostnad per heltidsbarn 1991 1990

Storstäder 89 920 83 970

Stockholm 98 820 87 130 Göteborg 73 010 - Malmö 85 700 70 060 Förorter 80 960 72 790 Större städer 83 240 75 830 Medelstora städer 83 380 74 540 Bruksorter 78 980 70 500 Normalkommuner 82 470 74 700 Glesbygdskommuner 84 420 79 020 Landsbygdskommuner 86 130 75 380 Samtliga 84 250 76 320 Medelavvikelsez 11 280 8 180

' Till skillnad från 1990 ingår i 1991 års siffror administrationskostnaderna och också vissa mindre kostnadsposter som i 1990 års enkät redovisades i en särskild kolumn för "övrigt". 2 Medelavvikelsen i JS91's kostnad per heltidsplats är 12030 kr. dvs något högre.

Riksgenomsnittet ökade till 84250 kr år 1991, dvs med 10,4 %. Men på grund av förenklingen av enkätfrågoma för JS91 ingår i kostnaden för daghem och fritidshem fler kostnadsposter än 1990, bl a också admini— strationskostnaderna. Konsumentprisindex ökade med 9,4% 1990-1991. Riksgenomsnittet 1991 är därför sannolikt realt något lägre än 1990.

Kostnadsvariationema mellan kommunerna har ökat kraftigt, medel- avvikelsen i den beräknade enhetskostnaden för 1991 uppgår till drygt 11000 kr. Denna ökning är sannolikt främst en följd av att man förenklat JS91—enkäten, dvs det är snarare en fråga om minskad precision i kostnadsdata än en ökning av de faktiska kostnadsskillnadema mellan kommunerna.

Tabell 4:2 visar personalkostnaden per heltidsbarn. Det framgår här att personalkostnadema minskat realt 1990-1991 och att det knappast finns några systematiska skillnader i personalkostnader mellan olika kommun- grupper. Bruksorterna har den lägsta personalkostnaden 1990 men skill- naden i förhållande till övriga kommungrupper är lägre 1991 än 1990. Kostnadsskillnaderna mellan kommungruppema blir lägre om vi jämför personalkostnadema exklusive kallortstillägget. Stockholms personal— kostnader ligger över genomsnittet 1990 men skillnaden har minskat 1991. Möjligtvis kan personalbristen i Stockholm 1989-1990 lett till något högre löner 1990. Sammanfattningsvis verkar det inte finnas några

strukturella skillnader mellan olika kommungrupper vad avser personal- kostnader och personaltäthet.

Tabell 4.2 Personalkostnad per heltidsbarn 1990 och 1991. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Medelvärden, viktade efter antalet heltidsbarn i kommunerna. Siffrorna inom parantes avser personalkostnader exkl. kallortstillägg

Kommungrupp Kostnad per heltidsbarn 1991 1990

Storstäder 60 730 61 320

Stockholm 65 250 62 930 Göteborg 51 530 - Malmö 59 850 54 240 Förorter 58 240 54 310 Större städer 58 470 (58 410) 56 890 (56 690) Medelstora städer 62 120 (61 630) 57 380 (56 910) Bruksorter 58 350 52 140 Normalkommuner 60 780 (60 700) 55 860 (55 750) Glesbygdskommuner 61 860 (60 440) 59 100 (57 490) Landsbygdskommuner 62 610 (62 560) 55 960 (55 960) Samtliga 59 920 (59 800) 57 020 (56 860) Medelavvikelse 7 246 5 670

Av tabell 4:1 och 4:2 framgår också att skillnaderna mellan kommuner- na i personalkostnader är klart mindre än skillnaderna i totalkostnaden. De största skillnaderna, relativt sätt, gäller lokalkostnaderna. Lokalkost- nadema ökade realt mellan 1990 och 1991.

4.2 Lokalkostnadsvariationer

För år 1990 kan lokalkostnaden studeras separat eftersom lokalkost— naderna särredovisades i JS90-enkäten. Kostnaderna är dock inte alltid direkt jämförbara eftersom kommunerna använder olika metoder för beräkning av kapitalkostnadema. Vid användning av internhyror kan också principerna för hyressättningen variera. Skillnaderna mellan kommunernas faktiska lokalkostnader kan således förväntas vara mindre än skillnaderna mellan kostnadsdata.

Finns det skillnader i lokalkostnaderna som kan bero på regionala för- hållanden eller bebyggelsestruktur? För att undersöka detta har vi övergått till att beräkna kostnaden per barn i stället för kostnaden per heltidsbarn. Vid jämförelser per heltidsbarn påverkas resultatet av skillnaderna i vistelsetid.

Vid beräkningen av lokalkostnaden per barn i olika kommuner har följande vikter använts:

Daghem (oberoende av vistelsetid) = 1 Fritidshem = 0,9 Deltidsförskola = 0,33

Ett fritidshemsbam har antagits motsvara 0.9 daghemsbarn vilket ungefär motsvarar relationerna mellan deras lokalkostnader enligt

Kommunförbundets driftskostnadskalkyl. Vikten 0,33 för deltidsförskola förutsätter att varje lokal används för två barngrupper vilket inte alltid är fallet. Den antagna vikten ger för hög lokalkostnad per barn i kommuner där lokalerna används för endast en barngrupp vilket kan ge en märkbar överskattning av kostnaden för kommuner med hög andel barn i deltidsförskola. Vi har därför också använt uppgifterna från enkäten om totalyta för barnomsorgen och undersökt kostnaden per kvadratmeter.

Tabell 43 visar den beräknade lokalkostnaden 1990, uttryckt som medelvärden för olika kommungrupper. Den kostnadsuppgift för 1991 som funnits tillgänglig inrymmer utöver lokalkostnader bl a också kostnader för livsmedel. Den har räknats om till en kostnad per barn med samma viktsystem som använts för 1990 års lokalkostnader. Medel— värdena baserar sig på data för 211 (1990) respektive 228 kommuner (1991). De tre storstäderna särredovisas eftersom skillnaderna mellan dem är jämförelsevis stora.

Tabell 4.3 Lokalkostnad per barn 1990 och kostnad per barn för "Lokaler och övrigt" 1991. Barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola. Medelvärden. viktade efter antalet barn i kommunerna

Kommungrupp Lokalkostnad "Lokaler 0 övrigt" per barn Kostnad per barn 1990 1991 Storstäder 13 370 25 850 Stockholm 14 070 28 950 Göteborg — 20 060 Malmö 10 090 23 140 Förorter 10 650 20 090 Större städer 10 730 20 920 Medelstora städer 8 990 18 050 Bruksorter 9 900 17 020 Normalkommuner 9 160 17 770 Glesbygdskommuner 9 870 18 680 Landsbygdskommuner 9 460 18 700 Samtliga 10 680 20 780 Medelavvikelse 2 940 5 670

Vid undersökningen av möjliga orsaker till kostnadsskillnadema har vi först gjort en regional indelning på samma sätt som i SCB's bostads- kostnadsstatistik (BHU). Man särskiljer här mellan Stor—Stockholm (A), Stor-Göteborg (B), övriga kommuner med över(C) resp under 75000 invånare (D).

Tabell 4:4 belyser regionala skillnader i bostadshyror. Uppgifterna är hämtade från SCB's urvalundersökning, BHU. Vi ser här att hyresläget är högst i Göteborgsområdet. Enligt data från 1991 års BHU är det ingen större skillnad mellan Stor-Stockholm och Stor-Göteborg. utan båda dessa regioner har hyror som är drygt 10% högre än i övriga landet.

Tabell 4.4 Hyror (kr/ml) i olika regioner 1990] och 19922 från scn's bostads- och hyresstatistik, BHU. Januarihyror uppräknade till årshyror.

Region Jan. 1990 Jan. 1992 Samtliga 3—rumsläg. kr/m2 Antal kommuner Stor-Stockholm (A) 408 395 595 11 Stor-Göteborg (B) 446 431 605 4 Kommuner >75000 inv.(C) 387 380 537 18 Ovriga kommuner (D) 375 367 537 9

] Uppgifterna för 1990 avser hyreslägenheter i BHU' s urvalsundersökning. samtliga lägenheter, resp 3— —rumslägenheter (jfr tabell 17 i Bo 31 SM 9002). 2Uppgifterna för januari 1992 omfattar endast 42 kommuner, de som hade högst representationsgrad 1 urvalet.

Enligt tidigare undersökningar9 är lokalkostnaderna i daghem ungefär 50% högre än i bostäder. Följer lokalkostnaderna också samma regionala mönster som bostadshyroma? Vi har undersökt sambandet mellan lokal- kostnaderna och potentiella förklaringsfaktorer och då börjat med samma regionindelning som för bostäder. En möjlig skillnad jämfört med bostäder kan vara att lokalkostnaderna för daghem är relativt sett högre vid nybebyggelse i tättbebyggda områden, t ex större städers innerom- råden.

Vi har undersökt ett antal linjära kostnadsmodeller av följande form: Lokalkostnad = konstant + c, *RegionA +c2*RegionB + c3*RegionC + c4*X

Koefficienterna har skattats med regressionsanalys. I tabell 4:5, till vänster, anges erhållna koefficientvärden då vi använder BHU's regionindelning. Konstanten betyder här lokalkostnad per barn i region D, dvs i kommuner med mindre än 75000 invånare. Vi fick här ingen signifikant positiv koefficient för region B. Det var relativt få kommuner i Göteborgsområdet som ingick i undersökningen och Göteborg kommun deltog ej 199010.

Tabell 4.5 Regressionsanalys av regionala lokalkostnadsvariationer 1990

Variabel" Koefficient T—värde Variabel] Koefficient T-värde Konstant 9 247 43,6 Konstant 9 117 43,1 RegionA 1 746 2.4 RegionA 1 875 2,7 RegionB 103 0,1 Reg50 1 775 2,8 RegionC 1 069 1,2

" Variabeldefinitioner; Variabeln RegionA har getts värdet 1 för kommunerna i Stor- Stockholmsområdet och 0 i övriga kommuner. RegionB. RegionC och Reg50 har definierats på motsvarande sätt.

9 Jfr t ex kapitel 5 i Barnomsorg — Personal, Lokaler, Utbyggnad. Samhällsekonomi, Kommunförbundet 1982. 10 I analysen av lokalkostnaden per ytenhet erhölls en signifikant positiv koefficient för Göteborgsområdet för 1990, jfr tabell 4:9.

Inte heller koefficienten för region C är signifikant. Vi har därför prövat en förändrad indelning med större städer med mer än 50000 invånare som en separat grupp, betecknad Reg50, jfr tabell 4:5 till höger. Vi får här en signifikant positiv koefficient. Resultatet är konsistent med hypotesen att det finns regionala skillnader. Totalt sett förklarar dock de två variablerna en relativt liten andel av skillnaderna i lokalkostnadsdata.

Vi har därför också undersökt sambandet med ytterligare ett antal variabler:

— Ett index för uppvärmningskostnader (=KEK's klimatfaktor) — Lokalyta per barn enligt uppgift från speciell enkät — Två täthetsindex (Idtat5, Idtath)Il som mått på högre lokalkost- nader vid nybyggnad av daghem i befintlig, tät bebyggelse.

Vi ser i tabell 4:6 att lokalkostnaden, som väntat, samvarierar med lokalytan men koefficienten för uppvärmningsindexet är osäker. Det erhållna värdet innebär att lokalkostnaden per barn enligt modellen är ca 1200 kr högre i de nordligaste kommunerna än i sydligaste Sverige.

Tabell 4.6 Lokalkostnaden 1990

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant 6 374 3,9 Konstant 3 429 1,5 RegionA 1 964 2,8 RegionA 2 178 2,4 Reg50 1 832 2.9 Reg50 2 052 2,9 Uppvärmning 2 654 1.7 Uppvärmning 2 587 1,5 2 6 Lokalyta 278

I tabell 4:7 har regionA ersatts av två varianter av ett täthetsindex. Detta ger klart bättre överensstämmelse med lokalkostnadsdata. De två alternativen ger ungefär samma förklaringsgrad. De erhållna koefficien- tema har använts för konstruktion av två alternativa lokalkostnadsmodel- ler/ lokalkostnadsindex.

Tabell 4.7 Lokalkostnaden 1990

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant 2 668 1,2 Konstant 3 094 1,4 Reg50 1 837 2,7 Reg50 1 935 2,8 Uppvärmning 3 240 1,9 Uppvärmning 2 863 1,7 Lokalyta 278 2.6 Lokalyta 281 2.6 Idtat5 72 2,8 Idtat10 81 2,8

LokalindexS = 5 880 + 1 837*Reg50 + 3 240*uppv + 72*Idtat5 LokalindexlO = 6 337 + 1 935*Reg50 + 2 863*uppv + 81*Idtat10

” Modifierade versioner av Idtat, inversen till invånardistans, det genomsnittliga avståndet mellan invånarna (jfr kap 3). Idtat5=1000/lnvdist-5 om >0, annars = 0. Idtat10=1000/Invdist-10 om >0. annars=0.

I tabell 418 jämförs de genomsnittliga kostnaderna per barn för olika kommungrupper med motsvarande " modellvärden " — lokalkostnadsindex. Avvikelserna mellan de faktiska lokalkostnaderna — kommungrupps- genomsnitten —— och modellvärdena beror till viss del på att genom— snittsytan per barn avviker något från medeltalet som var 12 rn2 per barn. I lokalkostnadsmodellerna ingår inte lokalytan. Att modellvärdena skiljer sig åt mellan kommungruppema återspeglar således enbart effekten av skillnader i strukturella förutsättningar, såsom de beskrivits med här använda variabler.

Tabell 4.8 Lokalkostnad per barn 1990 jämfört med två modeller/ lokalkostnadsindex Viktade medelvärden för olika kommungrupper

Lokal— Lokal- Lokal- kostnad kostnads— kostnads- per barn index5 indexlO Kommungrupp Storstäder 13 370 12 980 13 130 Stockholm 14 070 13 000 13 150 Malmö 10 090 12 940 13 040 Förorter 10 670 10 240 10 100 Större städer 10 730 11 180 11 180 Medelstora städer 9 110 9 450 9 410 Bruksorter 9 900 9 300 9 250 Normalkommuner 9 160 9 230 9 270 Glesbygdskommuner 9 870 10 000 9 980 Landsbygdskommuner 9 460 8 970 9 060 Samtliga 10 680 10 680 10 680 Folkmängd 0- 14 999 8 740 9 300 9 320 15 000— 49 999 9 460 9 490 9 450 50 000- 700 000 11 730 11 600 11 620

I enkäten till kommunerna ingick också en fråga om den totala ytan för kommunens barnomsorg. Erhållna uppgifter har använts för beräkning av kommunernas lokalkostnad per kvadratmeter som dock för en del kom— muner blev orealistiskt höga eller låga. Då kommuner med genom- snittskostnader på över 1500 kr/m2 eller under ca 500 kr/m2 (130% av kvadratmeterhyran för bostäder i samma region) uteslöts återstod 133 kommuner. Medelkostnaden i dessa kommuner var 875 kr/mz.

Analysen av sambandet med variablerna för region och bebyggelse- struktur gav i detta fall en signifikant positiv koefficient för region B (Göteborgsområdet), se tabell 4:9. I övrigt ger den lokalkostnadsmodell som erhålls med de skattade koefficienterna ungefär samma bild av lokalkostnadsskillnaderna mellan olika kommungrupper som illustrerades i tabell 418.

Tabell 4.9 Lokalkostnad per 1112 1990

Variabel Koefficient T—värde Konstant 513 3 ,9 RegionB 284 2,8 Reg50 138 3 ,1 Uppvärmning 220 1,7 IdtatIO 7,2 3,1

Lokalkostnadsdata 1991

Som tidigare nämnts saknas separat uppgift om lokalkostnaderna i JS91; uppgift finns endast om totalkostnaden respektive personalkostnader. Mellanskillnaden, "lokaler och övrigt" innefattar utöver lokaler bl a kostnader för livsmedel. Kommunernas kostnader för "lokaler och övrigt ", omräknat till en "kostnad per barn " har använts till att undersöka de två lokalkostnadsmodeller som i tabell 4:7 betecknats lokalindex5 och lokalindexlO. Resultatet av regressionsanalysen redovisas i tabell 4110. Vi ser här att båda dessa lokalindex är signifikanta. LokalindexlO ger ett något högre T—värde och överensstämmer således bättre med 1991 års data.

Tabell 4.10 Kostnader för lokaler och övrigt 1991

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant 2 174 0,5 Konstant 1 246 0,2 LokalindexS 1,4 3 ,1 LokalindexlO 1,5 3 ,3 Lokalyta 238 1 ,2 Lokalyta 235 1,2

Lokalkostnaden ökade kraftigt 1990-1991 men ökningen var inte jämnt fördelad på de olika lokalkostnadskomponenterna. Tabell 4:11 visar resultatet av en regressionsanalys där vi använt den "bästa" variabelkom— binationen, dvs de variabler som ingår i lokalindexlO. Vi ser här att koefficienten för uppvärmningsindexet är osäker men de två övriga variablerna i lokalkostnadsindexet är signifikanta. En modellvariant med de skattade koefficientema betecknas här Lindex9l. Denna används i kapitel 5 där vi undersöker hur stor andel av kostnadsvariationema mellan kommunerna som kan förklaras av strukturella faktorer.

Tabell 4.11 Kostnader för lokaler och övrigt 1991

Variabel Koefficient T—värde Konstant 12 943 3,2 Reg50 3 132 2,5 Idtath 132 2,2 Uppvärmning 2 461 0,8 Lokalyta 225 1,1

Lindex91 = konstant + 3132*Reg50 + 2461*uppv + 132*Idtat10

4.3 Andra förklaringsfaktorer?

Flera forskningsprojekt där man jämfört daghem i samma kommun anger högre kostnader i "socialt tunga områden". Det behöver här inte bara vara en fråga om fler barn med särskilda behov utan barnomsorgen kan vara mer tidskrävande av andra skäl. Eventuellt samband mellan kostnaden per heltidsbarn, exklusive lokalkostnaden, och olika "socialin— dex" har undersökts. Som index har bl a använts andelen barn till ensamstående föräldrar, andelen barn med hemspråksstöd och det sammanvägda socialindex som erhölls i studien av kommunernas kostnader för Individ och Familjeomsorg (jfr bilaga 3). Några signifikan— ta samband erhölls dock ej.

För 1990 års kostnadsdata (personalkostnad exkl kallortstillägg) erhölls en svagt positiv korrelation med socialindex, men för 1991 års data var korrelationen i stället svagt negativ. Då man tidigare i olika empiriska studier diskuterat ett möjlig positivt samband med sociala faktorer har detta bl a härrört från intervjuundersökningar med personalen. An- ledningen till att vi här inte finner något klart samband kan bero på att sociala faktorer påverkar arbetsbelastningen men inte de normer som används vid personaltilldelningen till daghem. Då det gäller skillnaderna mellan kommunernas enhetskostnader för den institutionella barnomsorg— en kan vi således här inte identifiera andra strukturella förklaringsfaktorer än de som gäller lokalkostnaden. Endast en mindre del av de kommunala variationerna i enhetskostnad kan således hänföras till externa för— hållanden. Detta till skillnad från variationerna i servicevolym som enligt kapitel 3 till stor del kunde hänföras till externa faktorer.

5 De kommunala kostnadsvariationema

Vi ska här avslutningsvis undersöka hur stor del av variationerna i de totala barnomsorgskostnaderna som kan förklaras av strukturella skillnader mellan kommunerna. Med strukturella faktorer avses här sådana externa förhållanden som påverkar efterfrågan på barnomsorg eller kostnaden per serviceenhet.

I kapitel 3 uttrycktes omfattningen av kommunernas barnomsorg i "relativ servicevolym", dvs antalet "heltidsbarn" inom barnomsorgen i förhållande till antalet barn i kommunen i motsvarande åldersgrupp. Kommunemas kostnader för barnomsorgen, liksom också ett index för åldersstrukturen, uttrycktes i kr/inv. Vi kan med dessa data direkt bestämma hur stor del av kostnadsvariationema mellan kommunerna som beror på åldersstruktur och servicevolym.

Tabell 511 till vänster visar sambandet mellan kostnadsvariabeln och åldersindexet. Vi ser här att skillnaderna i kommunernas åldersstruktur endast kan förklara en mycket liten andel av kostnadsskillnadema mellan kommunerna. Att andelen barn i "barnomsorgsålder" inte får större genomslag kan bero på att en del kommuner med relativt få förskolebarn har en hög inskrivningsgrad (hög relativ servicevolym). Och att en del

kommuner med en stor andel förskolebarn har en jämförelsevis låg relativ servicevolym.

Kommunernas servicevolym är produkten av åldersindex och den relativa servicevolymen. Vi ser i tabell 511 till höger att huvudelen av kostnadsvariationema mellan kommunerna, 78,6%, kan förklaras av skillnaderna i servicevolym.

Tabell 5.1 Kommunernas barnomsorgskostnad (kr/inv). Samband med ålders- index resp servicevolym.

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant 1 276 2,4 Konstant 489 4,7 Aindex 0,58 4,6 Aindex*KVolym 2,7 32,1 n2 = 0,069 R2 = 0,786

Inte alla utan endast en del av variationerna i servicevolymen beror på strukturella faktorer. Vi fann i kapitel 3 att kommunernas servicevolym approximativt kunde beskrivas i form av en modell, en funktion av olika omgivingsfaktorer. Modellen kunde uttryckas i kr/inv (Modellkr) om vi antog att enhetskostnaden var samma i alla kommuner. Vi kan därför bestämma hur stor andel av kostnadsvariationema mellan kommunerna som beror på de i servicevolymmodellen ingående strukturfaktorema genom att analysera sambandet mellan kommunernas kostnader och modellvärdena, se tabell 5:2 till vänster. Vi får här att 72,4% av kost— nadsvariationema beror på dessa strukturfaktorer.

Tabell 5.2 Sambandet mellan kommunernas kostnad per invånare och strukturfaktorer

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T-värde Konstant l36,0 1,0 Konstant 370,1 2,6 Modellkr 0,95 27,2 Modellkr 0,81 17,9 Modelllkr* Lokalindex 0,02 4,5 112 = 0,724 R2 = 0,743

Också kommunernas enhetskostnad, kostnaden per serviceenhet, påverkas av strukturella faktorer, men enligt kapitel 4 endast till en mindre del. Vi fann inga strukturella skillnader i personalkostnaden. Några strukturella faktorer som påverkade lokalkostnaden sammanfattades i ett lokalkostnadsindex. Tabell 5:2 till höger visar resultatet av analysen av sambandet mellan kommunernas kostnader och servicevolymens såväl som enhetskostnadens strukturfaktorer. Vi ser här att dessa faktorer tillsammans svarar för 74,3% av kostnadsvariationema mellan kommu- nerna.

Appendix 1

Enhetskostnaden — beräkningsmetod

Jämförelser mellan kommuner försvåras av att man i den kommunala redovisningen i begränsad utsträckning kan särskilja kostnaderna för olika barnomsorgsformer. Detta beror bl a på att en del resurser utnyttjas gemensamt för t ex daghem och fritidshem. För att få fram kostnaderna för olika barnomsorgsformer kan man därför behöva göra ingående specialundersökningar. En sådan undersökning som omfattade 10 kommuner gjordes 1988 (Eriksson och Löfgren, 1988).

I "Jämförelsetal för socialtjänsten" och "Vad kostar verksamheten i din kommun" har man på grund av svårigheten att särskilja kostnaderna för olika barnomsorgsformer fört samman kostnaderna för daghem, fritidshem och deltidsförskola och beräknat en "bruttokostnad per heltidsplats" som ett viktat medelvärde. Man har då använt följande vägningstal:

Barn på daghem 1,0 Barn på fritidshem 0,5 Barn i deltidsförskola 0,33

Vi har vidareutvecklat denna metod genom att för barn på daghem också ta hänsyn till skillnader i barnens ålder och vistelsetid. Till skillnad från JS90 har uppgifterna om antalet inskrivna barn hämtats från SCB's statistikuppgift per den 31 december och således ej från statsbidragsan- sökningarna. Detta ger möjlighet att särskilja barn i olika åldersgrupper. Uppgifter om vistelsetid har erhållits från specialbearbetningar av SCB's barnomsorgsenkäter.

Barn under 3 år brukar anses mer tidskrävande än de något större för- skolebarnen. I Socialstyrelsens tidigare anvisningar rekommenderades inemot den dubbla personaltätheten för de minsta barnen. Fortfarande har kommunerna en särskild personaltilldelningsnorm för de minsta barnen. I en vidarebearbetning av ovan nämnd undersökning av barnomsorgskost— naderna i 10 kommuner erhölls en ca 60% högre kostnad för barn under 3 år (Schwarz & Nyman, 1991). Också i en empirisk studie av kost- naderna i 81 daghem i Stockholm visade sig kostnaderna för de mindre barnen vara högre (Weinberg, 1992).

Ersättningen till dagbarnvårdare bestäms av antalet barntimmar. Det innebär att kostnaden för barn i familjedaghem är proportionell mot vistelsetiden. 1 ovan närrmd studie av kostnaderna i 10 kommuner visade det sig att också kostnaden för barn på daghem vara nära proportionell mot barnens genomsnittliga vistelsetid (Schwarz & Nyman, 1991).

Vi har i denna studie preciserat definitionen på heltid till att avse 40 tim/vecka och beräknat barnens genomsnittliga vistelsetid i förhållande till denna heltidsnorm. Med enhetskostnad eller kostnad per heltidsbarn avses här kostnaden beräknad med följande vägningstal:

Daghem, 40 tim/vecka

— barn 0-2 år 1,5 — barn 3-6 år 1,0 Fritidshem 0,5 Deltidsförskola 0,25

Deltidsförskolan har här getts vikten 0,25 vilket motsvarar kostnads— relationen mellan deltidsgrupp och daghem i ovan nämnd kommunstudie (Eriksson & Löfgren, 1988).

Datakällor

Från SCB har uppgifter erhållits för varje kommun om antalet inskrivna barn i olika omsorgsformer för åldersgruppema 0-2 år, 3-6 år, 7-9 år och 10-12 år. Dessa uppgifter bygger på SCB's Statistiska meddelande (SM) och avser den 31 december 1990, 1991 och 1992. För studien av 1990 års kostnadsdata beräknas antalsuppgifter som ett medeltal av antalet i december 1990 och december 1991.

Barnens vistelsetid hämtas från SCB's Bamomsorgsundersökning (BOU) vars uppgifter baseras på en enkät till föräldrarna. Uppgifter om barnens vistelsetid finns för januari månad respektive år. Vistelsetiden för 1990 beräknas som ett medelvärde för januari 1990 och januari 1991.

Omräkning till antal heltidsplatser görs med användning av vistelsetid- data i SCB's bamomsorgsenkät. Detta är en urvalsundersökning men dessa tidsdata är relativt stabila över åren. Genom att för år 1990 ta medelvärdet av data för januari 1990 och januari 1991 vinns således något större precision.

Från enkäten publicerade data avser av föräldrarna önskad vistelsetid och innefattar således även barn som ännu inte fått plats. Men uppgift om vilka barn som i januari faktiskt hade plats på daghem finns bland enkätdata liksom också deras vistelsetid under januari månad. Upp- gifterna finns i form av tidsintervall. År 1990 angavs tiden i tim/dag men från och med 1991 i tim/vecka och då med indelning i tre tidsintervall: 1—19 tim, 20—34 tim och > 35 tim. För dessa tidsgrupper har med- elvärdet antagits vara 10 tim, 27,5 tim resp 43 tim. Genomsnittlig vistelsetid (uttryckt som andel av 40 tim) har beräknats för de barn som hade daghemsplats för varje kommun, år och åldersgrupp. För att få antalet "heltidsbarn" under 7 år har antalet inskrivna barn (enligt SCB's SM) multiplicerats med den för åldersgruppen beräknade genomsnittliga vistelsetiden.

Utifrån våra beräkningar av antal "heltidsbarn" beräknas sedan kostnaden per heltidsbarn. Uppgift om bruttokostnaden hämtas från tabell 3 i Jämförelsetal för socialtjänsten 1990 (JS90). Denna uppgift avser barn i kommunal barnomsorg, dvs exkl kostnader för icke-kommunal barnom- sorg. Administrationskostnaden ingår ej.

Jämförelse mellan kostnad per heltidsplats och kostnad per heltids- barn

I det följande görs en jämförelse mellan kostnad per heltidsplats (JS90) och kostnad per heltidsbarn (vår definition) för barn inskrivna i daghem, fritidshem och deltidsförskola.

Med nedanstående tabell, där vi rangordnar kommungruppema efter deras kostnad för barnomsorgen, vill vi illustrera hur kommunens relativa kostnad förändras beroende på vilket beräkningssätt som används. I tabellen nedan visar vi dels viktade medelvärden beräknade utifrån JS90, dels viktade medelvärden enligt vår definition av heltidsbarn. Medel- värdena per kommungrupp är viktade med hänsyn till antalet platser i kommunerna. I JS90 presenteras oviktade medelvärden vilket skulle ge ytterligare en annan rangordning om vi tog med även detta fall.

Avsikten med rangordningen är endast att illustrera hur olika beräk- ningssätt påverkar kommungruppemas relativa kostnader. Av den anledningen har vi valt att begränsa oss till två olika beräkningsmetoder. I tabellen nedan anges kommungruppema i ordningsföljd från dyraste till billigaste grupp.

Kommungrupp Kostnad per Kommungrupp Kostnad per heltidsplats heltidsbarn Storstäder 82 020 Storstäder 83 970 Förorter 74 150 Glesbygdskommuner 79 020 Större städer 73 220 Större städer 75 830 Glesbygdskommuner 71 210 Landsbygdskommuner 75 380 Landsbygdskommuner 70 750 Normalkommuner 74 700 Medelstora städer 70 240 Medelstora städer 74 540 Normalkommuner 67 700 Förorter 72 790 Bruksorter 64 700 Bruksorter 70 500 Samtliga 73 450 Samtliga 76 320

Vid en jämförelse mellan de två tabellerna ser vi att storstäderna (avser här endast Stockholm och Malmö) har högst kostnad och bruksortema lägst kostnad, med båda beräkningsmetodema. Förortemas relativa kostnad förändras dock avsevärt när hänsyn tas till barnens åldersför- delning och vistelsetider. Från att ha varit näst dyrast blir förorterna i stället näst billigast. Glesbygds— och normalkommuner får däremot relativt sett något högre kostnad för sin barnomsorg när hänsyn tas till barnens ålder och vistelsetider.

Dessa förändringar i relativa kostnader förklaras av systematiska skillnader mellan kommungruppema vad gäller barnens åldersfördelning och vistelsetider.

Referenser

Bamomsorgsundersökningen 1990, förskolebarn 3 månader — 6 år, Statistiska meddelanden S11 SM 9001, Statistiska centralbyrån, 4 oktober 1990, SCB-Tryck Örebro. Barnomsorgsundersökningen 1991, förskolebarn 3 månader — 6 år, Statistiska meddelanden 811 SM 9101, Statistiska centralbyrån, 15 oktober 1991, SCB-Tryck Örebro. Eriksson J. och Löfgren, C. Barnomsorgens ekonomi i 10 kommuner — lhrför så olika ?, Umeå kommun, 1988. Jämförelsetal för socialtjänsten 1990 — kommunala jämförelsetal 1991 :3 , Svenska kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån, Tryckeri Malmö, Malmö 1991. Schwarz, B. och Nyman, K. Marginaleffekter och Tröskelejjfekrer — barnfamiljerna och barnomsorgen, Rapport till ESO, Ds 1991:66, F inansdepartementet, 1991 . lad kostar verksamheten i din kommun? Bokslut 1990, Statistiska centralbyrån och Svenska kommunförbundet, Stockholm 1991.

Weinberg, S. Kostnads- och prestationsjämförelser mellan kommunala daghem, IKE, Stockholms universitet, 1992.

Appendix 2

Vilka ytterligare faktorer av betydelse för servicevolymen kan identifieras?

Resultaten av regressionanalysema i avsnitt 3.3 visar att variationerna i kommunernas servicevolym till stor del kan förklaras av småbamsföräld- rarnas förvärvsfrekvens. De två variablerna "A1" och "A25" (andel vårdnadshavare som förvärvsarbetar eller studerar mer än 1 timme respektive mer än 25 timmar per vecka) kan ensamma förklara 57% av variationerna. Vi får ungefär samma resultat om "Al" ersätts med "Andel", andel barn med föräldrar som båda förvärvsarbetade under intervjuveckan, se tabell 1. Vi ska här undersöka ytterligare några variabler som kan bidra till att förklara variationerna i servicevolym.

Tabell 1 Regressionsanalys KVolym, 1991

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—vårde Konstant -0,34 -4,8 Konstant -0,25 —6,5 Al 0,23 2,3 Andel 0,17 2,2 A25 0,64 13,5 A25 0,67 16,2 112 = 0.573 R2 = 0,572

Ytterligare variabler

Vistelsetidema och därmed servicevolymen påverkas av arbetsresornas längd. SCB har statistikuppgifter om antal som förvärvsarbetar i annan kommun än i hemortskommunen. Vi har här undersökt variabeln "Utpend". Den anger för varje kommun andelen som förvärvsarbetar i annan kommun.

De i kapitel 3 undersökta förvärvsfrekvensvariablema har erhållits från SCB's barnomsorgsenkäter och avser således föräldrar till barn under 7 år. Motsvarande uppgifter för skolbarnens föräldrar finns ej. Däremot finns i den årliga sysselsättningsstatistiken, ÅRSYS, uppgifter på kommunal nivå om förvärvsintensitet. Dessa uppgifter avser andel i åldersgruppen 20—64 år som förvärvsarbetar minst en timme per vecka. Specificering på olika förvärvsarbetstider finns ej. Vi har använt uppgifterna om förvärvsintensitet för kvinnor och här betecknat denna variabel "Kvinnarb". Den avser andelen kvinnor i åldern 20-64 år som förvärsarbetar minst 1 tim/v i förhållande till totalt antal kvinnor i samma ålder. Som förklaring till efterfrågan på fritidshem och familje- daghem för skolbarn kan denna förvärvsintensitetsvariabel tänkas komplettera de förvärvsfrekvensvariabler som avser förskolebamens föräldrar. Härutöver kan den allmänna förvärvsintensiteten för kvinnor också vara ett mått på i vilken utsträckning förvärvsarbetande föräldrar kan få hjälp av släktingar eller grannar.

Variabeln "Kvinnfkv" är en variant av måttet på den kvinnliga förvärvsintensiteten. Den har beräknats som antalet kvinnor i åldern

20-64 år, som förvärvsarbetar minst en tim/v, i förhållande till folkmäng— den. Hög andel förvärvsarbetande kvinnor i kommunen kan beskriva en låg grad av informell ekonomi, dvs färre möjligheter för småbams— och skolbamsföräldrar att få hjälp av sin omgivning. Detta förhållande medför längre vistelsetider för barnen och högre servicevolym för kommunens barnomsorg.

När förvärvsfrekvensvariablema från tabell 1 kompletteras med den allmänna kvinnliga förvärsintensiteten i kommunen ökar förklaringsvär— det, se tabell 2. Dock ger kombinationen med variabeln "Kvinnfkv " ett jämförelsevis högre förklaringsvärde. Av den anledningen används fortsättningsvis " Kvinnfkv " .

Tabell 2 Regressionsanalys KVolym, 1991

Variabel Koefficient T-värde Variabel Koefficient T—värde Konstant -0,59 -9,6 Konstant -0,41 —1 1,1 Andel 0,08 1,1 Andel 0,15 2,2 A25 0,63 16,2 A25 0,49 12,0 Kvinnarb 0,51 6,8 Kvinnfkv 1,25 9,7 R2 = 0.633 R2 = 0,680

I tabell 3 analyseras vilken effekt utpendlingen har på servicevolymen. Denna variabel ger en signifikant koefficient. När även andelen ensam— stående föräldrar, "Ensamf", tas med ökar förklaringsvärdet ytterligare.

Tabell 3 Regressionsanalys KVolym, 1991

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant -0,25 —6,7 Konstant -0,23 —6,2 Andel 0,18 2,4 Andel 0,17 2,5 A25 0,64 15,7 A25 0,56 12,9 Utpend 0,11 4,7 Utpend 0,10 4,4

Ensamf 0,58 4,3 Rz = 0,603 112 = 0,628

Tabell 4, till vänster, visar resultatet av en analys med samtliga ovan använda variabler. Vi får här ett RZ-värde på 0,693. Till höger har variabeln "A1*Skatt91j " tillfogats (jfr avsn 3.3, tabell 3:14). Vi ser här att koefficientema och T—värdena för samtliga tre nya variabler "Andel ", "Kvinnfkv" och "Utpend" kraftigt reduceras. Pendlingsvariabeln får en svagt negativ koefficient. Vi tolkar detta som att variabeln "A1*Skatt91j" fungerar som en sammanfattande beskrivning av de effekter som dessa tre variabler mäter. "A1*Skatt91j" kan således ses som ett samman— fattande mått för bl a pendling och för möjligheter att få hjälp av omgivningen.

Tabell 4 Regressionsanalys KVolym, 1991

Variabel Koefficient T—värde Variabel Koefficient T—värde Konstant -0,38 -9,8 Konstant —0,24 -5,2 Andel 0,15 2,3 Andel 0,06 0,9 A25 0,44 10,4 A25 0,33 7,2 Kvinnfkv 1,14 7,6 Kvinnfkv 0,31 1,5 Ensamf 0,41 3,3 Ensamf 0,33 2,7 Utpend 0,01 0,3 Utpend —0,01 —0,5

' A1*Skatt91j 0,22 5 5 R2 = 0,693 R2 = 0,723

. ?,.»— '.'—"

'w'i':.'.- .. in :."u. '.:-'.*'— damwwumnm Hmm .ll'"-"'.'"'T"..T"'3='__ ii.—iu-w' 44.414..." "' ..'...a'a = .=_ = ""r ' ' ”lim ". *" i? "| ”.'.r.i'".-' |... ';.'4'

|. "# Ulf-"*" ""-'.'er ..."a ' *"- ': '=_= ..,... m— = v—a—k, " =========

'i'-"" "'"-.."" "'.' ::.fä'... **""":'_— " ä'." "" 'L'-" nu... '.

_ ,,1 tl &? .uf. '. . "'="'-53 " .. " " ";" Lift "Ural-"" " ,'3'1'. ': "' "är";?—

er, " 1,5, ÅRE—HN .'HCH'" m=". '.'. IÅ'I #, 'till'] . t.) |. ; 44:41

”"väl-gå; CE,.I. "l ;”, .j, "(ä' ää'f' nu MFF. , f_'- -' ?"?"fo

- . .. " .. få .. " ' 5' ' , . gram:.

" " Ä»! ”i" ..' ' " '.'"' Hill" "..-.". ""'" i!. "" ' '# Kl " ' """" ut' "171- a......” ';, ..'. . ll— M = ' lär. '

lll”.

u

"Inu" "i.

"'in' . ...",. ”,,,-i " .' .-' -

IT:] ' || ||

ägg.-33": """"'.|" "a' ..

.f- . ' ...nu '-'" "h...". ring"",

"...,." .b... "ut'-ina"? -

|". 'i'" ...tv ,'f'gjllt'åil'l "

| " _ , | ”".';

SOU 1993:53

Kommunala kostnadsvariationer — En studie av området Individ- och familjeomsorg

Brita Schwarz och Annika Paide'

1 Inledning

Det finns stora kostnadsskillnader mellan olika kommuner även inom sådana områden där lagstiftning mm bestämmer den allmänna ramen och inriktningen av verksamheten. Vad beror dessa skillnader på? Detta är en fråga som man intresserat sig för i flera olika sammanhang. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv är det av betydelse hur stort utrymmet är för skilda politiska viljeinriktningar på kommunal nivå. I ett ekonomiskt effektivitetsperspektiv har frågan bl a gällt om man genom kommunala kostnadsjämförelser kan finna "goda exempel" och härigenom effekti- visera verksamheten. Vidare har skillnaderna mellan kommunernas kostnader och behov av resurser varit en återkommande fråga i samband med olika översyner av de statliga bidragssystemen till kommunerna.

Föreliggande studie har aktualiserats av det nya system för statsbidrag till kommunerna som föreslogs av den Kommunalekonomiska kommittén (KEK, SOU 1991:98) . I detta system ingår ett "strukturkostnadsindex" som skall vara ett mått på skillnaderna i kommunemas behov av resurser. En av komponenterna i detta index är ett "socialindex". Tre huvudområ- den ingår i kommunernas socialtjänst; individ- och familjeomsorg, äldre- omsorg och barnomsorg. Eftersom de åldersberoende verksamheterna beaktas på annat sätt i statsbidragssystemet är ett särskilt socialindex närmast motiverat av de kommunala kostnadsskillnadema inom området individ- och familjeomsorg (jfr Schwarz, 1992). Hit räknas bl a social— bidrag och missbrukarvård.

Ett syfte med denna studie är att utveckla en modell som beskriver och förklarar de kommunala kostnadsskillnadema inom individ- och familje- omsorg. Vi undersöker därför i vad mån skillnaderna kan förklaras av olika sociala indikatorer. En utgångspunkt har varit att i första hand söka indikatorer som tidigare forskning relaterat till detta område.

' Annika Puides medverkan avser främst litteraturgenomgängen och valet av undersökningsvariabler i den ursprungliga projektplanen samt framtagning av variabeldata. Brita Schwarz svarar för genomförandet av analyserna och de successiva variabelmodifikationerna.

I publikationen "Jämförelsetal för socialtjänsten 1990"2 (=JS90) redo— visas bl a kommunala uppgifter om socialbidrag och missbrukarvård. Där anges också exempel på befolkningsvariabler som anses vara av betydelse för socialbidragsnivån. Som indikator på behovet av missbrukarvård ges en uppgift om antalet döda i alkohol- och narkotikarelaterade sjukdomar. I avsnitt 2 redovisas bakgrunden till att man där valt dessa indikatorer.

Sambandet mellan kommunernas kostnader för området individ- och familjeomsorg och ett antal olika indikatorer har undersökts med regressionsanalys. Studien omfattar räkenskapsåren 1990 och 1991. Kostnaderna för socialbidrag har också undersökts separat. Eftersom kostnadsdata för socialbidragen också hunnit bli tillgängliga för 1992 har här också detta år tagits med, dock att vi för detta år inte haft tillgång till aktuella värden för undersökningsvariablema. I avsnitt 3 redovisas definitioner och datakällor för de variabler som inledningsvis ingick i studien. Vissa modifieringar och kompletteringar gjordes efter hand.

I avsnitt 4 undersöks samvariationen mellan kostnaderna och olika indikatorer. Som resultat erhålls en "socialmodell", en kostnadsmodell som beskriver kommunernas IoP-kostnader (kr/inv) som funktion av en uppsättning indikatorer. För några olika modellversioner jämförs avslutningsvis modellvärdena med kostnadsdata för olika kommun- grupper.

2 Indikatorerna i 1990 års jämförelsetal

Inför planeringen av 1990 och 1991 års "Jämförelsetal för Socialtjänsten" (JS90 och JS91) gjordes en genomgång av studier och statistiska sammanställningar som redovisat faktorer som kan antas påverka behoven av insatser inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Syftet var att identifiera sådana faktorer som kunde förklara variationer i behov och därmed kostnader för insatser. Ett krav på dessa faktorer var att det skulle finnas samband som hade viss varaktighet över tiden.

De faktorer som valdes utgjordes bl a av befolkningskarakteristika och har publicerats i JS90 och JS91 i de tabeller som redovisar kommunernas kostnader och insatser inom motsvarande områden.

Befolkningskarakteristika

Närmast till hands låg givetvis enkla befolkningsuppgifter. Befolkningens ålderssammansättning har direkt samband med behov av sociala tjänster. En åldrande befolkning har behov av äldreomsorg, förekomsten av många förskolebarn ställer krav på barnomsorg och en stor andel tonåringar medför krav på insatser som riktar sig just till den gruppen.

Statistik och social forskning visar emellertid att vissa befolknings- kategorier, som kan beskrivas mer specifikt än enbart genom åldern, år

2 Kommunala jämförelsetal 1991:3. Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen och Statistiska Centralbyrån.

överrepresenterade bland dem som har behov av insatser från social- tjänsten. Så t ex är utländska medborgare överrepresenterade bland socialbidragstagama. Den senast redovisade statistiken visar att 26% av landets vuxna utlänska medborgare (18 år och äldre) uppburit social— bidrag mot S% av hela den vuxna befolkningen och 4% av de svenska vuxna medborgarna. Ensamstående kvinnor med minderåriga barn är också överrepresenterade bland bidragstagarna. En tredjedel av alla ensamstående kvinnor med barn får socialbidrag under ett år. Mot— svarande andel bland gifta/samboende med barn är bara 4%.

Även ensamstående män i åldrarna 18-39 år är överrepresenterade bland bidragstagarna. Bland ensamstående män utan barn får 14% socialbidrag under ett år. Man kan visa att dessa samband är varaktiga över tiden och inte heller specifika för en viss typ av kommuner. För dessa tre befolkningskategorier har deras andel av kommunens folkmängd beräknats och dessa andelstal anges som indikatorer i JS90 och JS91.

Andra faktorer

Alkohol- och narkotikarelaterade dödsorsaker är indikatorer på missbruk av alkohol och narkotika i befolkningen. Sambandet med socialtjänstens insatser för vuxna missbrukare är däremot inte så entydigt. Å ena sidan kan man anta att socialtjänstens insatser skulle kunna bidra till att sänka antalet döda i dessa sjukdomar. Å andra sidan kan man se socialtjänstens insatser som en effekt av missbruket i kommunen, vilket också visar sig i antalet döda i just dessa sjukdomar. Antal döda i alkohol och narkotika— relaterade sjukdomar, uttryckt som antal per 100000 invånare, redovisas som jämförande indikator i JS90 och JS91 i den tabell som beskriver kommunemas insatser för missbrukare. Förhållanden på arbetsmarkna- den, framför allt arbetslöshet, är en faktor som har samband med behov av socialbidrag. Sambandet har undersökts av ett flertal forskare, t ex Korpi 1971, Tengwald 1976, Gustafsson 1986, Bergmark 1991, Halleröd 1991. I flera studier av utvecklingen över tiden har man visat att andelen socialbidragstagare är högre under perioder med hög arbetslöshet, dvs under lågkonjunkturer. Gustafsson (1986) har med tidsseriedata visat att andelen i befolkningen som under ett år någon gång uppbär socialbidrag samvarierar med andelen arbetslösa dels innevarande och dels föregående år, men han fann ingen samvariation med arbetslöshetstalen vid kommu- nala jämförelser. I samband med undersökningen av socialbidragsutveck- lingen under början och mitten av 1980-talet konstaterade man att andelen socialbidragstagare var lägre i län med hög arbetslöshet3.

Dessa resultat kan tyckas något motstridiga men hänger samman med att socialbidragsbehovet ofta beror på flera faktorer och att sambandet med arbetslöshetstalen är indirekt. En lågkonjunktur kan t ex öka risken för att en person som råkar ut för ekonomiska problem inte kan lösa dem genom övertidsarbete eller, vid fallande Villapriser, genom nybelåning av

villan (Schwarz, 1986). Man kan således få en ökning av socialbidrags- behovet under lågkonjunkturer bland personer som inte är arbetslösa. Och bland de arbetslösa är det i första hand de som är oförsäkrade eller endast uppbär KAS (kontant arbetsmarknadsstöd) som kan komma att behöva söka socialbidrag. Och de som är försäkrade men så långvarit arbetslösa att de blir utförsäkrade. Genom att det i en del kommuner som normalt har låg arbetslöshet finns en större andel yngre, oförsäkrade personer kan man vid kommunala jämförelser vänta sig en negativ korrelation mellan andelen socialbidragstagare och arbetslöshetstalen. I JS91 har andelen arbetslösa tagits med i samband med redovisningen av andelen socialbidragstagare därför att man kan vänta sig ett positivt samband då man undersöker utvecklingen över tiden eller om man jämför t ex näraliggande kommuner med ungefär samma andel försäkrade/- oförsäkrade.

Sambandet mellan flyttningar och förekomst av sociala problem har studerats på såväl strukturell som individuell nivå. Rörligheten till och från bostadsområden som kännetecknas av sociala problem har visat sig vara högre än i andra bostadsområden. Rörligheten tycks också vara betydligt högre bland socialbidragstagare än i övriga befolkningen (Salonen 1988, Mosesson & Ohlsson, 1985-1987 samt Salonen påg. projekt). I en studie vid SCB har man vidare funnit förhöjda risker att få sitt barn omhändertaget under barnets första sex levnadsår för kvinnor med hög flyttningsintensitet (Demografiska funktionen 1991 :2). Detta är bakgrunden till att också andel flyttande personer 18—39 år anges som en social indikator i JS90 och JS91.

3 Variabler och kostnadsdata

Undersökningsvariabler

Vid planeringen av föreliggande studie gjordes valet av undersöknings— variabler mot bakgrund av i JS90 publicerade indikatorer och data om kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg. Vi valde således följande fyra indikatorer från redovisningen av kommunernas social- bidragskostnader i tabell 10 i JS90:

— Flyttande personer i åldern 18-39 år. Här avses antalet flyttningar över församlingsgränserna per 100 invånare 18-39 år. Uppgiften i JS90 kommer från SCB's befolkningsstatistik avseende 1990. — Utländska medborgare. Från SCB's befolkningsstatistik avseende 1990. — Ensamstående kvinnor med barn 0-15 år. Uppgiften i JS90 från folk- och bostadsräkningen 1985. — Ensamstående män 18—39 år. Uppgiften i JS90 från folk- och bostadsräkningen 1985.

Uppgifterna uttrycks i % av folkmängden i kommunen.

Utöver dessa variabler planerades studien omfatta ytterligare ett antal variabler, i första hand följande:

— Antalet barn ( ( 15 år) till ensamstående förälder (KEK's indikator). — Antalet döda i alkohol— och narkotikarelaterade sjukdomar per 100000 inv 18-w år. Medeltal för den senaste 5-årsperioden eftersom det rör sig om mycket låga tal i små kommuner. — Komplettering med motsvarande data om självmordsfrekvens. — Förändringen i andelen arbetslösa jämfört med föregående år.

Anledningen till valet av förändringen i arbetslöshetstalen som under— sökningsvariabel var att arbetslöshetstalen i sig var mindre intressanta eftersom de kunde förväntas vara negativt korrelerade med kommunernas kostnader för individ— och familjeomsorg. Däremot skulle det kunna finnas en positiv samvariation mellan kommunernas kostnader för social- bidrag 1990 och förändringen i arbetslöshetstalen 1989—1990.

Kostnadsdata

Eftersom en närmare undersökning av kommunernas räkenskapsdata för individ- och familjeomsorg ingick i JS—projektet beställdes kostnadsdata från JS—enkäterna. Där redovisas också finansieringens fördelning på stat och kommun (och övrigt). Det visade sig dock senare att vissa kost— nadsposter som avsåg andra ändamål än kommunernas egen socialtjänst inte var bortrensade. För 1991 användes därför andra kostnadsdata (jfr avsn 4.3).

4 Kostnadernas samvariation med olika indikatorer

4.1 Socialbidragskostnaderna

Låt oss först se på hur 1990 års socialbidragskostnader samvarierar med de fyra befolkningsindikatorema i JS90. För variablerna "ensamstående män 18-39 år" (=EM) och "ensamstående kvinnor med barn" (=EKV) har data från 1990 års folk- och bostadsräkning använts. Kommunernas kostnader för socialbidrag var år 1990 i medeltal 425kr/inv. Eftersom uppgiften om socialbidragskostnaden erhållits från JS90 ingår endast 187 kommuner.

Tabell 1 visar de skattade koefficientema och determinationskoefficien- ten RZ. Tre av indikatorema är signifikanta, men den fjärde, andelen flyttande personer 18-39 år, är osäker. Det är i första hand då andelen flyttande är ovanligt högt som man kan förvänta sig att denna variabel kan vara en lämplig indikator på sociala problemområden. Om man i stället definierar ett "flyttindex" så att det är noll om andelen är under 2% och för övriga kommuner är lika med andelen - 2% blir flyttvaria- beln signifikant, jfr tabell 1, högra delen.

Tabell 1 Socialbidragskostnader 1990 Kr/inv

Variabler Koefficient T—värde Variabler Koefficient T-värde Konstant 48,1 1,0 Konstant 128,1 2,5 EM 68,8 3,4 EM 46,8 2,4 EKV 103,8 2,0 EKV 75,4 1,5 Flytt 5,9 0,4 Flytt2 132,7 3,9 Utl 12,3 3,0 Utl 13,7 3,6 R2 = 0,30 Medelfel = 153 R2 = 0,35 Medelfel = 146

Tabell 2 och 3 visar på motsvarande sätt analysen av kommunernas kostnader för socialbidrag 1991 och 1992. Vi ser här att T-värdena och R2 - värdena tenderar att öka, dvs modellen förklarar i något ökande grad skillnaderna i kommunernas socialbidragskostnader.

Uppgift om socialbidragskostnaden 1991 kommer från JS91 och data från samtliga 284 kommuner har använts. RZ-värdena blir klart högre än för 1990 års data. Socialbidragsdata kommer i båda fallen från jämfö- relsetalsundersökningen. Det finns således ingen anledning att tro att förändringen beror på skillnad i kvalitén på kostnadsdata.

Högra delen av tabell 2 och 3 visar resultatet av regressionsanalysen med den modifierade flyttningsvariabeln. Liksom för 1990 års data ger den nya flyttningsvariabeln högre överensstämmelse.

Tabell 2 Socialbidragskostnader 1991 Kr/inv, 284 kommuner

Variabler Koefficient T—värde Variabler Koefficient T-värde Konstant 15,4 0,4 Konstant 88,3 2,1 EM 81,8 5,1 EM 66,4 4,2 EKV 89,5 2,2 EKV 76,1 1,9 Flytt 22,4 2,4 Flytt2 86,6 4,9 Utl 19,8 5 6 Utl 19,7 5 8 R2 = 0,447 Medelfel = 147 R2 = 0,479 Medelfel = 142

Tabell 3 Socialbidragskostnader 1992 Kr/inv, 284 kommuner

Variabler Koefficient T-värde Variabler Koefficient T-värde Konstant 12,5 0,3 Konstant 92,7 1,7 EM 66,8 3,3 EM 51,8 2,6 EKV 202,1 3,9 EKV 188,3 3,7 Flytt 30,3 2,6 Flytt2 99,8 4,4 Utl 27,9 6 3 Utl 27,7 6 4

! ?

R2 = 0,472 Medelfel = 186 112 = 0,494 Medelfel = 182

4.2 Bruttokostnad individ— och familjeomsorg 1990

Tabell 4 visar resultatet av analysen av sambandet mellan kommunernas kostnader för hela området Individ och familjeomsorg, IoF, och de fyra socialbidragsindikatorema. Vi ser här att dessa kostnader har ett starkare samband med de fyra indikatorema än socialbidragen. Även här ger det nya flyttindexet ett bättre resultat. Samtliga kommuner ingår. Kostnads— data utgörs av den bruttokostnad som erhölls från SCB och som använts i JS90-enkäten.

Tabell 4 Bruttokostnad IoF år 1990 Kr/inv

Variabler Koefficient T—värde Variabler Koefficient T-vårde Konstant -207,6 -2,3 Konstant 16,6 0,2 EM 148,2 4,0 EM 111,8 3,2 EKV 523,8 5,6 EKV 475,6 5,4 Flytt 92,6 4,1 Flytt2 332,8 6,9 Utl 33,1 4,3 Utl 32,4 4,4 112 = 0,54 Medelfel = 332 R2 = 0,58 Medelfel = 316

I tabell 5 har olika indikatorer på sociala problem/behov av missbru- karvård tillfogats. Den i JS90 använda sammansatta indikatom ger här en negativ koefficient. Denna indikator (alknark) är definierad som summan av antalet döda i alkohol— och narkotikarelaterade sjukdomar per 100000 invånare. Att koefficienten blir negativ beror på alkoholindikatom. Av de tre undersökta indikatorema ger två en positiv, men instabil, koefficient, jfr tabell 5 till höger.

Tabell 5 Bruttokostnad IoF år 1990 Kr/inv Variabler Koefficient T-värde Variabler Koefficient T—värde Konstant 17,3 0,2 Konstant -11,4 —0,1 EM 121,6 3,3 EM 94,6 2,6 EKV 482,2 5,4 EKV 464,4 5,1 Flytt 329,5 6,8 Flytt2 339,l 6,9 Utl 33,3 4,5 Utl 32,8 4,5 Alknark -l,7 -1,0 Nark 21,5 1,3 Sjm 4,0 1,3 R2 = 0,58 Medelfel = 316 R2 = 0,59 Medelfel = 315

Som kostnadsmått har för år 1990 endast de av SCB erhållna brutto- kostnadema använts. I dessa ingår emellertid olika typer av interndebite— ringar och interkommunala ersättningar liksom också de flyktingbidrag som finansieras av staten. Den uppgift som skulle behövas för kommuna- la jämförelser är kostnaderna för de egna kommuninvånarnas behov.

I KEK's socialindex ingick andelen förtidspensionärer. Också samvaria- tionen mellan IoF— kostnaderna och andelen förtidspensionärer har därför undersökts. För såväl 1990 som 1991 års data erhölls en negativ korrelation.

4.3 Totalkostnad 1991 års data

För år 1991 genomfördes analysen först med de av SCB erhållna räken— skapsdata som granskats i samband med JS91-projektet. Dessa gav likar- tade resultat som de som erhölls med 1990 års data. De översedda kost— nadsdata som sedan erhållits från strukturkostnadsutredningen ger en klart högre grad av samvariation med de olika indikatorema. Detta är naturligtvis vad man bör få med mer relevanta kostnadsdata. Redan de fyra socialbidragsindikatorema ger för år 1991 ett R2 - värde på 0,7 med de korrigerade totalkostnadsdata, jfr tabell 6 till vänster. Uppgifterna om andel flyttande 18-39 år respektive andel utländska medborgare kommer från SCB's befolkningsstatistik avseende 1991.

I JS91 anges också andelen arbetslösa. Vi får här en negativ koefficient vilket är i överenstämmelse med vad vi hade förväntat (jfr tabell 6 till höger). För utvecklingen över tiden samvarierar socialbidragen med arbetslöshetstalen, men vid jämförelse mellan kommuner på tvärsnittsdata blir korrelationen . negativ. Detta beror bl a på skillnader i andelen arbetslösa utan arbetslöshetsförsäkring. Korrelationen mellan andelen arbetslösa och socialbidragskostnaden var -0,025 och mellan andelen arbetslösa och IoF-kostnaden —0, l 1. Också korrelationen mellan andelen förtidspensionärer och IoF-kostnaden var -0,11 är 1991.

Tabell 6 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv Variabler Koefficient T-värde Variabler Koefficient T—värde Konstant —361,2 -4,1 Konstant -235,2 —2,5 EM 81,5 2,4 EM 100,8 3,0 EKV 765,0 9,1 EKV 729,1 8,7 Flytt2 309,8 8,2 Flytt2 311,2 8,4 Utl 37,6 5,3 Utl 36,3 5,2 Arbl -50,8 —3 2

R2 = 0,705 Medelfel = 297 112 = 0,715 Medelfel = 292

Avsikten var att undersöka om det fanns en positiv korrelation mellan kostnaderna för individ- och familjeomsorg och förändringen i arbets- löshetstalen. Denna del av studien har ej kunnat genomföras på grund av att de från AMS beställda data inte erhölls i form av procenttal och genom att AMS ansåg att definitionsprinciperna förändrats så att 1989 års kommunala arbetslöshetstal ej var jämförbara med 1990 års värden.

För de tre missbrukarindikatorerna gäller att endast narkotikavariabeln här ger en positiv koefficient. Denna variabel är dock av flera skäl problematisk. Låga tal gör att de slumpmässiga variationerna får stort genomslag. För år 1991 ersattes därför det femåriga medeltalet med ett 6-årigt, dvs medelvärdet för åren 1985-1990. Detta gav ett högre koeffi- cientvärde och ett högre T—värde, jfr högra delen av tabell 7. Fortfarande gäller dock att det dels är risk för relativt stora slumpmässiga variationer och dels kan finnas systematiska skillnader genom att principerna för dödsfallsklassificeringen kan variera mellan olika geografiska områden.

Vidare kan variabeln vara mindre lämplig i ett statsbidragssystem eftersom kommunema bör stimuleras till insatser som minskar missbruket och dess effekter.

Tabell 7 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Variabler Koefficient T—värde Variabler Koefficient T—värde Konstant -365,0 —4,1 Konstant —316,0 -3,6 EM 98,2 2,8 EM 70,5 2,2 EKV 771,0 9,2 EKV 718,7 8,6 Flytt2 305 ,5 8,1 Flytt2 300,4 8,1 Utl 38,1 5,4 Utl 36,0 5,2 Alk —3,1 -1,5 Nark8590 57,4 3,6 R2 = 0,707 Medelfel = 296 R2 = 0,718 Medelfel = 291

Eftersom narkotikamissbruket är mest utbrett i större tättbebyggda områden skulle en möjlighet kunna vara att komplettera eller ersätta narkotikavariabeln med något index som mäter befolkningstäthet och storleken av speciellt tättbebyggda områden. Ett antal olika sådana täthetsmått har utvecklats och prövats, se appendix 1.

Tabell 8 visar resultatet då narkotikavariabeln kompletterats med två olika täthetsmått. Korrelationen mellan dessa mått och narkotikavariabeln är relativt hög (0,41 resp 0,43). Variabeln Idtat motsvarar det gleshets- mått som mäter det genomsnittliga avståndet, invånardistans, mellan kommunens invånare (Idtat=100/Invdist). Täthetsmåttet AT2500Y är en produkt av tre termer; andelen invånare som bor i tätorter med mer än 2500 invånare, tätheten (Bef/Yta) i dessa tätorter och tätortens ut- sträckning mätt som roten ur ytan (jfr appx 1).

Tabell 8 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Variabler Koefficient T-värde Variabler Koefficient T—värde Konstant -183,2 -2,2 Konstant -97,8 -1,1 EM 58,4 2,1 EM 46,5 1,5 EKV 532,6 6,4 EKV 502,6 6,4 Flytt2 283,0 7,9 Flytt2 l72,2 4,1 Utlejnord 71,9 5,0 Utlejnord 72,1 5,0 Finsk 42,7 2,4 Finsk 35,0 2,3 Nark8590 34,4 2,5 Nark8590 32,6 2,2 ldtatl 110,8 2,9 AT2500Y 27,7 4,4 n2 = 0,765 Medelfel = 266 112 = 0,774 Medelfel = 261

Socialmodelll: Kostnad = -82 + 46*EM + 503*EKV + 172*Flytt2 + 72*Utlejnord + 35*Finsk + 33*Nark8590 + 28*AT2500Y

Här har också variabeln utländska medborgare delats upp i nordiska och utonmordiska medborgare. Andelen nordiska icke—finska medborgare

var låg och gav ingen signifikant koefficient4. Det resultat som visas i högra delen av tabell 8 betecknas här socialmodell l.

lndikatorema samvarierar sinsemellan. Om man slopar en av dem fångas därför en del av variationen i den av de övriga. Tabell 9 ger två exempel på detta. I alternativet till vänster har narkotikavariabeln slopats. RZ-värdet minskar relativt obetydligt. Koefficienterna och T-värdena för andra variabler, främst täthetsindexet (AT2500Y), ökar i stället. Detta resultat betecknas här socialmodell 2. Eftersom T—värdet för ensam- stående män sjunkit då narkotika- och täthetsvariablema introducerades har också ett alternativ utan denna variabel undersökts, socialmodell 3 till höger i tabell 9. Konstanten i modellerna har justerats så att resultatet blir medelvärdesriktigt.

Tabell 9 Kostnad Individ- och familjeomsorg år 1991 Kr/inv

Variabler Koefficient T—värde Variabler Koefficient T-värde Konstant —108,6 -1,2 Konstant -12,3 -0,2 EM 51,1 1,7 - EKV 514,2 6,5 EKV 565,7 7,8 Flytt2 164,1 3,9 Flytt2 181 ,3 4,5 Utlejnord 74,2 5,2 Utlejnord 71,6 5,0 Finsk 33,6 2,2 Finsk 37,8 2,5 AT2500Y 30,6 4 9 AT2500Y 32,1 5,2

112 = 0,770 Medelfel = 263 R2 = 0,768 Medelfel = 264

SocialmodellZ: Kostnad = -94 + 51*EM + 514*EKV + 164*Flytt2 + 74*Utlejnord + 34*Finsk + 31*AT2500Y

Socialmodell3: Kostnad = 4 + 566*EKV + 181*Flytt2 + 72*Utlejnord + 38*Finsk + 32*AT2500Y

Tabell 10 visar IoP-kostnaderna för olika kommungrupper år 1991. Kostnaderna har beräknats som viktade medelvärden. Till höger visas motsvarande medelvärden för de tre modellversionema. Vi ser här att samtliga modellversioner ger god överensstämmelse med kostnadsdata. För de enskilda kommunerna kan större avvikelser förekomma, medel- avvikelsen är ca 260 kr/inv.

De undersökta variablerna kan närmast klassificeras som indirekta orsaksfaktorer. Modellerna ger en beskrivning och partiell förklaring av kommunernas IoP-kostnader. Skillnader mellan kommunernas kostnader och modellvärdena kan bero på skillnader i effektivitet och ambitionsnivå men de kan också bero på faktorer som här inte kunnat identifieras inom ramen för föreliggande studie.

4 Vid uppdelningen efter medborgarskap visade det sig att 25% av invånarna i Haparanda var finska medborgare. I de fortsatta analyserna har dessa klassats som svenska medborgare, vilket gett bättre överensstämmelse mellan modellvärdena och de faktiska IoP-kostnaderna.

Tabell 10 Kostnader (kr/inv) för individ- och familjeomsorg år 1991 och motsvarande värden för tre kostnadsmodeller Medelvärden för olika kommungrupper (viktade efter antalet invånare). Samtliga kommuner exkl. 61

Kommungrupp IoF—kostnad Modell 1 Modell 2 Modell 3 Storstäder 3 436 3 489 3 497 3 481 Stockholm 3 766 3 790 3 800 3 770 Göteborg 3 016 3 169 3 172 3 172 Malmö 3 256 3 204 3 218 3 214 Förorter 1 507 1 509 1 499 1 524 Större städer 1 625 1 641 1 642 1 641 Medelstora städer 1 108 1 052 1 056 1 041 Bruksorter 987 1 053 1 067 1 059 Normalkommuner 775 804 805 805 Glesbygdskommuner 629 636 614 613 Land sbygdskommuner 710 657 654 666 Samtliga 1 575 1 575 1 575 1 575

' Ett antal kommuner utelämnades vid regressionsanalysen på grund av att räken- skapsdata föreföll innehålla kostnadsposter som ej ingår i IoP—området. Detta gällde följande kommuner: Kungsbacka, Falkenberg, Halmstad, Varberg, Bjurholm och Gotland.

Exklusive specialdestinerade bidrag

De kostnadsdata som använts i de i tabell 6-9 redovisade analyserna innefattar också de specialdestinerade bidragen. En del av dessa avser verksamhet som staten kommer att ta över huvudmannaskapet för. Om övriga specialdestinerade bidrag fortsättningsvis utgår enligt oförändrade principer så är det kommunemas kostnader exklusive de specialdestine- rade bidragen som man i det nya statsbidragssystemet behöver kunna beskriva.

Kommunala kostnadsdata exklusive de specialdestinerade bidragen har erhållits från Strukturkostnadsutredningens sekretariat. Med dessa data har den tidigare erhållna "socialmodellen" (modell3) undersöktss. Anpassningsgraden blev nu något lägre. Efter viktning och introduktion av en dummy-variabel erhölls ett RZ-värde på 0,75. Tabell 11 visar erhållna koefficientvärden och genomsnitt av modellvärdena för olika kommungrupper.

5 Utöver tidigare 6 kommuner uteslöts vid denna regressionsanalys också Malmö på grund av osäkerhet om de specialdestinerade bidragen.

Tabell 11 Kostnader för individ- och familjeomsorg 1991 med reduktion för de specialdestinerade bidragen samt modellvärden Medelvärden för olika kommungrupper (viktade efter antalet invånare)

Kommungrupp IoP-kostnad Modell Storstäder 2 850 2 790 Stockholm 2 970 3 010 Göteborg 2 520 2 540 Malmö 3 110 2 640 Förorter 1 360 1 390 Större städer 1 330 1 360 Medelstora städer 980 920 Bruksorter 860 960 Normalkommuner 680 720 Glesbygdskommuner 590 570 Landsbygdskommuner 580 560 Samtliga 1 340 1 340

Modell = -50 + 574*Ekv + 70*Utlejnord + 27*Finsk + 94*Flytt2 + 22,9*AT2500Y - 429*dummy1

' Dummyvariabeln avser Danderyd och Lidingö.

Referenser

Bakgrundsmaterial från Demografiska funktionen. Livsförloppsanalys 1991:2, SCB. Bergmark Ä: Socialbidrag och försörjning. En studie av bidragstagare bland ensamstående utan barn. Rapport i socialt arbete nr 55—1991. Stockholms Universitet, Socialhögskolan. Ds Fi 1986:16. Socialbidrag. Rapporter till ESO, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. Björn Gustafsson: Bidragsmottagarna: antal och inkomster. Brita Schwarz: Socialbidragstagarna i bidragssystemet.

Ds S 1987:2: Om socialbidrag — analyser av utvecklingen under 1980-talet. Halleröd B: Den svenska fattigdomen. En studie av fattigdom och socialbidragstagande. Arkiv avhandlingsserie 1991. Jämförelsetal för Socialtjänsten 1990 och 1991 . Kommunala jämförelsetal 1991:3 och 199223. Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen, Statistiska Centralbyrån.

Korpi W: Fattigdom i välfärden. Om människor med socialhjälp. Tidens förlag, Stockholm 1971. Mosesson M, Ohlsson J : Delrapport 2-4 i projektet "Solidaritet i vardags- livet", 1985-87.

Salonen T: Malmö i kulmen av fattigdomscykeln. Meddelande från socialhögskolan, 198814. Lunds Universitet, Socialhögskolan.

Schwarz, B., Kommunala kostnadsjämförelser och regressionsanalys, EFI Research Paper Nr 6466, Februari 1992.

SOU 1991:98: Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans — statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer. Tengvald K: Samhällets krav och de fattigas resurser. Akademisk avhandling. Sociologiska institutionen vid Uppsala universitet, 1976.

Appendix 1

Konstruktion av täthetsmått

Vanliga mått på ett områdes täthet eller gleshet är kvoten mellan områdets folkmängd och yta respektive kvoten mellan ytan och folkmäng— den. Då man vid kommunala kostnadsjämförelser jämför kostnaden per invånare behöver man multiplicera ett sådant mått med andelen invånare som bor i det tättbebyggda eller glest bebyggda området eftersom kostnaden som hänför sig till området skall fördelas på samtliga invånare. Den Kommunalekonomiska Kommittén använde som gleshetsmått andelen invånare som bor utanför tätorter med minst 500 invånare multiplicerat med kvoten mellan kommunens yta och invånarantal. Man kan på motsvarande sätt konstruera täthetsmått som produkten av andelen invånare som bor i tätorter med visst minimiantal invånare och tätorternas täthet, mätt i t ex antalet invånare i tätorterna genom tätorternas yta.

SCB publicerar data om tätorternas invånarantal och yta. En av- gränsning av alla tätorter utfördes 1990 med en datorstödd avgränsnings- metod. En revidering för 248 tätorter publicerades 19926. Från detta datamaterial har bl a följande uppgifter för samtliga kommuner erhållits från SCB:

— Antal i tätort med minst N invånare, N=200, 500, 2500 och 10000 — Sammanlagd yta av tätorter i kommunen med minst N invånare.

En del tätorter skär över kommungränser. Tätorterna har klassats efter faktisk storlek men invånarantal och yta räknas efter kommuntillhörighet. Om t ex en tätort har 3000 invånare och hälften tillhör en angränsande kommun så blir antalet i tätort med minst 2500 invånare lika med 1500 för vardera kommunen. Vi får på detta sätt ett antal kommunala täthetsmått t ex

AT500= andel invånare i tätort med minst 500 inv * Bef500/Yt500 AT2500= andel invånare i tätort med minst 2500 inv * BefZSOO/Yt2500

I Sveriges Nationalatlas (del Befolkning) beskrivs ett något annorlunda mått på gleshet/täthet, nämligen det genomsnittliga avståndet mellan invånare i en kommun, Invånardistans. Om invånarna är jämnt fördelade över ytan i ett sexhörningsmönster så är detta genomsnittsavstånd proportionellt mot kvadratroten ur ytan och omvänt proportionellt mot roten ur folkmängden:

6 Tätorter 1990. Befolkning och areal i tätorter och glesbygd. Reviderade uppgifter. Na 38 SM 9201. SCB 1992.

Ett täthetsmått kan konstrueras som inversen av Invdist. Om den kostnad man vill mäta hänger samman med hög täthet men kan förväntas vara oberoende av varierande grad av " gleshet" kan måttet normeras så att täthetsvärden under ett visst gränsvärde jämställs, t ex på följande sätt:

IDTAT = 100/Invdist IDTAT1= IDTAT — 1 om IDTAT> 1, annars 0 IDTAT5= IDTAT — 0,5 om IDTAT>0,5, annars 0

Täthetsmåttet IDTAT kan ges en geometrisk tolkning. Det är pro— portionellt mot det antal personer som passeras per tidsenhet av en person som förflyttar sig utmed en diagonal i sexhömingsmönstret.

Täthetsmått kan också konstruras genom att på olika sätt kombinera principerna ovan. Vi söker här ett mått på täthet som kan ha samband med sociala problem. En svaghet med mått som Bef/Yta eller kvadrat- roten ur Bef/Yta är att dessa mått är okänsliga för utsträckningen av det tättbebyggda området. Så t ex får en tätort A som är dubbelt så stor som B, dvs har dubbla ytan och dubbla invånarantalet, samma mått som B. För att också fånga upp områdets utsträckning kan man kombinera de två ovan beskrivna principerna genom att multiplicera befolkningstätheten med kvadratroten ur ytan. Detta ger följande typ av mått:

AT500Y= AT500* Jvrsoo = andel*Bef500/x/Yt500 AT2500Y= AT2500* x/YT2500 = andel*Bef2500/x/_Yt2500

Även denna typ av täthetsmått kan ges en geometrisk tolkning. Om tätorten har cirkulär form är radien, dvs avståndet mellan mittpunkten och periferin, proportionell mot kvadratroten ur ytan. Måttet radien*be- folkning per ytenhet är därför proportionellt mot det antal personer som man passerar vid en förfIyttning från tätortens mitt till dess periferi.

Tabell 1 visar korrelationen mellan några av täthetsmåtten, narkotika- variabeln och kommunernas IoF—kostnad 1991.

Tabell ] Korrelationskoefficienter. Täthetsmåttens korrelation med narkotika- variabeln och IoF-kostnaden 1991

IoF—kostnad NARK859O IUPATl 0,633 0,405 ATSOO 0,734 0,392 AT2500 0,741 0,369 AT2500Y 0,782 0,425 AT10000 0,719 0,429 Nark8590 0,432 1.000

lleh mf) .telb'd 11 '11. GWS-Wi: EKåTkTWÄWu-il i'm! näten.-allt:": 13.3 mus.—11.1 511le man: 111111. 11.1 ..: ": namram tumlad. 111111 llw" 'em Darin-11.1

tlf-"'i, '_11'" _flbl'. _" luwmjlqj .'.ll'u'hl' mtl Tatl" liv' " vg img lämnat-"ut'. Wi :lbttmjm W! aldr—ml 'Jl Ål; a': _l ,”.llt. 'In-dj 31.11.1313 14.11 It'll 131.111)! namn.. ...en nu I'll-", '. '.:l".' ._-- L' .'1'""'|!'._1i-. |l-” 1.1- "1 1,11 it" ' 'ill ' Jim.— '”," '..fFM'JWH'T” .'IJILfltäf'I'f' ' $'"-* 'i ””',K'l'll' " '.'” '11 'l"""' ' "1 ' I'. .'.l'n';.'_"- -';—.n 1._"? ",llr' l"' ,-,..f 1.11 ." ' irl,. .'..'., ,,l" 'l' l_. I 1..' . ..11 l '. IuLL' ... ”HW" i'm * IAF" El'l'lL'l'ual'lJ' '.',x' ...: 1114 . JLL-'. || '. .:. "1: L '? Hmm.].i'fslmml am I ' Ill =— 'TAT'GH _s'n. .,". .j- 1 fi..- (If ('I-,,: '.1-r ,_'_| .'|r-] .'-' '.' '|'] ;wwil, ,ii-QM'IÄME Lif-ii, ? |: TF. lån, =:t'PA'TUl lur—: ..kaH '11 .. .'l ll' ' lll '1'. 1" I'Ji' ..Jl' Ul 'l' 'l'. _l__"F'."..l U': lr'- ..lll "'l"l."...'|=..l.1.1k1'Hm1lif i. att garn.—lla: aer-rumpa Emm. 011111 "113.131 humanitär nr. ..::. .r. ...i... har mr "1 menmen maritimt-tea fram....apwmtnm tub .'um ”imellan-: m..! : .,'.zui ..'-1.1... I.. 51 men. M:t.- anmälda-'. 11.35.5112; 13115le 31: in:.fftim m. lllvludl-Fw'm'rlifl' ".'it': '- ...-:umwmnamamm wara wuslmlall.åfh' 11911 113" ”"få?! Wifinllm'llf'tnjiå'éfl ..mmmedmwmmm ått-Ma; & .&iew'i lät” mm: emm utan. ...—:ir: 5.15 ..mledllzåmh—altm'llmå mensam dem:. ..': 111131qu m..-rm hem ett:. lyle-:.: .... .i.-.. mwmureanmmmnm "1.111. 1111-19" 1111 11:11?in 'i: man: sfär.-;... t.v., 1111 111111 .n- dagmamma mm:... a.": m. dragna-på då! tells—uno emedan... mand L'" I: 1?" ".'.-"11:11 " 'semmnw mmm nätdel mehr sldduh ...nu—1. 1.1—J desamma—ml '.'-... 1 & l...,dlvdenmm maeénm m.m 1113: man '.t mac-m Wi från SCI nwiiåregr'irlluted :wauilqitiuul aa me.-wa ...-...det... stl—tillät! mo 11:11:11 11: 1411: ablmilä'l tag men naiv ru nelolle'bml han

,=- manland.: l.»..i mln-51151 .'.—.-. m: -,..» &" 51111, .:111'1- _1' järn --- Smaug: 'F' .w (Mr.: i 1.11 51:11: 911113. (EWQMIWBPY J!." WWE-TÅ 54%?- . memlnrhemwm= 1.111:er 111.111». =W'0ETW Dile." 131.133..th mer Ehmm lag:. ”.::-'. Talludden Iltrr 1: :r..'1— l_m ..t'le. ,_ 11:31:11:- 111113. ...-... madam am:.awmmw 11: tft: amb "wå— 1111 ' 1:11. en 11:11:11 hur I'm qn'imllmm #ttéäl'l' $$$")? rfllnntu 1611 mm!-' mm:. ...-_. här ant-ale: "MW? mmwatmmmmoqmq .mthambo Mr '.'-mm lewlmtalfm ':'me WWHWWKW ill W 1311 "mail ,, www t 151 -.i'16tileq mah lit.! gran 'mer: rti-”li stritar—411.161 ns hiv 'ISMOEQ hu Minister! nämda va' 513111! nallen: Minimal 111.111 1 115811!" JTH.-ål " ltulsåtl matrum: 11.111”: 1151! 11.111 5011 miämmum cam—mamma:: 11.511 draw »mw avel. med...!" : 1111: nu..: 111113. 1.111: 1: "1.115”!!! , hamnen-amma ; ll'l'. " WWW 1. , :..: namn.. '. ' ' 'lilån' 1.111.th. " ' 'nlälhrni—akeblwun I-..- _.

”läpp-MTF 111111 ...»de

WMI um... kvalitet iw :,:: :.

'I '.I- ' lf. * ' "l' ||.

111'|I'|,,'J '|'| " r._'.l.l' .|.l'_".

. " ;.'V$$ MJWM'W PWWIMM

Behovs— och kostnadsskillnader inom äldreomsorgen

Månen Lagergren Lennart Tingvall

1 Inledning

Kostnader för äldreomsorgen utgör en stor och snabbt växande utgift för kommunerna. Beroende på skillnader i andelen äldre men också andra faktorer skiljer kostnaderna i hög grad mellan kommunerna. Med hänsyn till nationella målen för äldreomsorgen är det angeläget att kommunerna ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att tillgodose de äldres behov av trygghet och omvårdnad. Enligt strukturkostnadsutredningens direktiv syftar strukturkostnadsutjämningen till att utjämna sådana skillnader som har att göra med strukturella förhållanden, d v s i det här fallet förhållanden som inverkar på kostnaderna för att erbjuda de äldre i kommunen en viss servicenivå.

Rapporten syftar till att identifiera vissa av dessa strukturella för— hållanden och klargöra deras betydelse för kostnaderna. Vidare redovisar rapporten en metodik för att för varje kommun beräkna en normkostnad för äldreomsorgen. Denna normkostnad skall motsvara kostnaden för kommunen att — givet angivna strukturella förhållanden —— erbjuda en servicenivå motsvarande riksgenomsnittet vid den för riket gällande genomsnittliga kostnadsnivån per prestation. Detta innebär att hänsyn i detta led ej tagits till faktorer som påverkar kostnaden per prestation, såsom till exempel högre lokalkostnader beroende på uppvärmning eller markpriser, längre restider inom hemtjänsten etc..

I princip finns det två sätt att analysera olika faktorers inverkan på kostnaderna för en verksamhet. Antingen kan man söka bestämma inverkan indirekt genom en statistisk analys, varvid man identierar faktorer som har ett samband med den observerade kostnaden, eller också kan man försöka bestämma inverkan direkt genom att uppskatta inverkan faktor för faktor och därefter summera de olika faktorernas inverkan. För analysen av äldreomsorgen har den senare metoden valts. Valet samman- hänger till en del med svårigheten att få jämförbara kostnadsdata för äldreomsorgen på kommunnivå —— speciellt med hänsyn till den 1992 genomförda huvudmannaskapsreformen. Den viktigaste orsaken har dock varit problemet att utifrån redovisade kostnader avgöra skillnader i servicenivå.

Den förslagna metoden tar sin utgångspunkt i behovet av kommunal äldreomsorg. Detta tolkas i detta sammanhang som tilldelningen av vård och omsorg givet graden av ohälsa och brister i förmåga hos de äldre samt tillgången till informell hjälp vid ett totalt utbud av resurser som motsvarar riksgenomsnittet. Grundläggande för tillämpningen av metoden

är därför tillgången till data som beskriver de äldres hälsa inom olika grupper av befolkningen. Dessa data har erhållits genom SCB under- sökningar av befolkningens levnadsförhållanden, de 5 k ULF-undersök- ningarna. En avgörande faktor härvid är uppdelningen på olika socio— ekonomiska grupper.

Hänsyn till tillgången till informell omsorg har tagits genom uppdelning av de äldre på samboende och ensamboende. Såväl indelningen i socio— ekonomiska grupper som fördelningen på ensam- och samboende är baserad på data från Folk— och bostadsräkningen. Det förutsätts därför att denna genomförs även kommande femårsperioder. Ohälsotalen enligt ULF—undersökningen har översatts till vårdkonsumtion genom ett datamaterial som insamlats i Solna och Sigtuna kommuner. Vid en fortsatt tillämpning av metoden är det önskvärt att detta underlag breddas för att öka tillförlitligheten i gjorda skattningar.

Utöver Mårten Lagergren och Lennart Tingvall har Tommy Lowén och Magnus Gunnarsson, Socialdepartementet, deltagit i arbetet med beräkningarna för rapporten.

2 Äldreomsorgens struktur och kostnader

Fram till 1992 var Sverige det enda landet i Norden med delat huvud- mannaskap för äldreomsorgen. Det delade huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting försvårar beskrivningen av verksamhetens struktur, insatserna och kostnaderna t o m år 1991, särskilt om man vill gå ner på enskild kommunnivå. Det är dock nödvändigt att försöka få en samlad bild av kommunernas och landstingens insatser, dels för att verksamheten i kommuner och landsting fungerar som kommunicerande kärl, dels för att man måste beakta de övertagna verksamheterna och deras kostnader i statsbidragssystemets strukturkostnadsutjämning.

Kommunernas redovisade bruttodriftskostnader för äldre— och handikap- pomsorg var år 1991 29,3 miljarder. Den fr o m 1992 genomförda äldrereformen, som innebar att kommunerna gavs det samlade ansvaret för långvarig service och vård till äldre och handikappade, omfattade en regleringsvolym på 20,3 miljarder kronor i 1991 års prisnivå. Kommu- nernas totala kostnader för äldre- och handikappomsorg uppgår därmed till ca 50 miljarder kronor. Äldreomsorgens andel av kommunernas driftskostnader stiger genom reformen från drygt 10 till knappt 17 %.

De stora kostnaderna för kommunernas äldreomsorg finns inom social hemhjälp samt särskilda boendeformer, främst ålderdomshem, grupp- boenden och de från landstingen övertagna sjukhemmen inkl betalnings- ansvar för sådan vård. Kostaderna för verksamheten varierar avsevärt mellan kommunerna.

Kommunernas kostnader för äldreomsorgen varierar från 1000 till 6700 kr per invånare. Om man till kostnaderna år 1991 också lägger de genom äldrereformen fr o m 1992 överförda kostnaderna varierar kostnaderna från 1500 till 10700 kr per invånare. Som framgår av figur 2.1 är det framför allt i glesbygds- och landsbygdskommuner samt i storstäder som

kostnaderna per invånare är höga. Förortskommunerna har särskilt låga kostnader.

Figur 2.1 Äldreomsorgens kostnader 1991 inkl äldrereformen, kr/inv

9000 8000 7000 6000 5000. 4000 3000 2000 1000

Olikheterna i kostnader beror självfallet i första hand på skillnaderna i åldersstruktur mellan kommunema, men även när man beaktar dessa åldersskillnader återstår avsevärda kostnadsskillnader som inte enbart kan förklaras av skillnader i ekonomisk redovisning eller olikheter i om- fattningen av övertagen verksamhet mm i samband med äldrereformen. Vi har valt att försöka beskriva och analysera vilka skillnader som finns i faktiskt utnyttjande av äldreomsorgen och dess olika delar mellan kommuner och grupper av kommuner. Insatserna på riksnivå som de beskrivs i den löpande statistiken framgår av tabellen nedan.

Tabell 2.1 Insatser inom äldre- och handikappomsorg år 1991

Typ av insats Antal personer Boende i ålderdomshem 34 500 Boende i servicehus 40 703 Boende i servicelägenhet 11 685 Boende i gruppbostad 5 106 Inneliggande somatisk långtidssjukvård 44 016 Personer med hemtjänst 286 358 Personer med färdtjänsttillstånd 433 833

Källa: SCB och Landstingsförbundet.

Insatserna omfattar alla åldrar, dvs även handikappade under 65 år. Antalet personer som erhåller någon form av insats är dock lägre än summan av ovanstående eftersom även en del dubbelräkningar finns med i tabellen. Det gäller främst att service- och omvårdnadsinsatser för boende i servicehus och servicelägenhet redovisas som hemtjänst. Färdtjänst förekommer i samtliga särskilda boendeformer och i eget boende. 1 den fortsatta redovisningen, vad gäller nyttjande, konsumtion och kostnader kommer därför begränsningar att göras till boende i ålderdomshem, gruppbostad, somatisk långtidssjukvård samt hemtjänst. En begränsning görs också till utnyttjandet i gruppen 65 år och däröver.

Utnyttjande, kostnader och ålder

Andelen personer som utnyttjar någon form av äldreomsorg ökar mycket kraftigt med stigande ålder. Kostnaderna per person stiger ännu snabbare än utnyttjandet eftersom andelen av brukarna som utnyttjar de dyrare tjänsterna också ökar med stigande ålder, samtidigt som det genomsnitt- liga antalet hemtjänsttimmar per hjälpt person ökar med stigande ålder.

Tabell 2.2 Antal per 1000 personer i olika åldrar efter särskilda boendeformer och andra insatser

Ålder Älder- Service- Service- Grupp— Somatisk Summa 1

domshem hus lägenhet bostad långvård särskilt

boende 0-64 0 0 0 0 0 1 65-74 3 6 3 1 7 19 75-79 13 22 7 3 23 69 80-84 39 50 l 3 6 50 1 58 85-89 97 87 18 11 92 305 90- 195 121 16 11 170 514

Hem- Färd— tjänst tjänst 5 10 56 90 167 254 324 456 493 654 566 766

Källa: SCB och Landstingsförbundet.

Begränsar man insatserna till de tidigare nämnda verksamheterna, dvs ålderdomshem, gruppboende, somatisk långtidssjukvård samt hemtjänst, utnyttjar ca 7 % i åldrarna 65—74 är någon av de angivna tjänsterna med en stark betoning på hemtjänst. I den äldsta gruppen utnyttjar 94 % äldreomsorg, varav 40 % bor antingen i ålderdomshem, långvård eller i gruppboende.

Kvinnor utnyttjar de olika delverksamhetema i större utsträckning än männen i samtliga åldrar över 65 år. Antalet kvinnor är avsevärt större än antalet män i samtliga åldrar och dessa skillnader stiger med ökande ålder. Sammantaget leder det till att ca 2/3 av äldreomsorgens insatser utnyttjas av kvinnor. Bl a kan detta förklaras av att kvinnorna i avsevärt större utsträckning än männen är ensamboende.

Det finns ingen statistisk redovisning av äldreomsorgens kostnader på kön eller ålder. Vi har dock försökt fördela kostnaderna på kön och ålder genom att utgå från antalet personer i olika åldrar som utnyttjar olika tjänster multiplicerat med beräknade styckkostnader per tjänst. En sådan * beräkning har självfallet stora brister eftersom skillnader i vårdtyngd inte har kunnat beaktas. Hade detta varit möjligt skulle man förmodligen få

ännu högre kostnader för de äldsta grupperna. Däremot ingår skillnader i antalet hemhjälpstimmar på kön och ålder i beräkningen.

Figur 2.2 Beräknade kostnader för äldreomsorg per invånare efter kön och ålder

Kr per inv 200000 1 80000 1 60000 1 40000 1 20000 1 00000 80000 60000 40000 20000 0

0—64 65—74 75—79 80—84 85—89 90—

Av figuren framgår att kostnaderna utslaget på samtliga personer, dvs både utnyttjare och icke utnyttjare, ökar från ca 7 000 kronor per invånare i åldrarna 65-74 år till ca 150 000 kronor för män och ca 190 000 för kvinnor över 90 år. Av de totala kostnaderna för äldre- och handikappomsorgen faller ca 2/3 på kvinnor. En nästan lika stor andel faller på åldrarna 80 år och däröver.

Skillnader mellan kommuner

De stora skillnaderna i åldersstruktur mellan kommunerna i landet skapar i sig betydande variationer i behovet av äldreomsorg. I förortskommunen Tyresö är endast ca 7 % av befolkningen över 65 år, endast 1 % är över 80 år. I glesbygdskommunen Ragunda är 26 % över 65 år och 7 % över 80 år.

Enbart skillnader i åldersstruktur skulle relativt enkelt kunna beaktas i statsbidragssystemets strukturkostnadsutjämning. Skillnader i ålders— och könsfördelning är dock långt ifrån tillräckligt för att förklara skillnader i äldreomsorgens omfattning mellan kommuner.

Figur 2.3 Antal per 1000 personer 65-w år som utnyttjar olika typer av äldreomsorg

300 ...................................................

'sHemtjönsi

Somolisk

. långtidsvård [Gruppboende +Ålderdomshem

0 ef % ef & & ef vi 2? Ö (ob 09 (ob (ob 09 & SS 68 (£? & (& e 5 så && && && 630 ”59 eko Q; Xl_o 4.0 4.9 'No å QX go öö % ö?) && _xq *Xq Q?) () å) Ö'O &” & »

Av figur 2.3 framgår att skillnaderna i utnyttjande av olika delar av äldreomsorgen varierar avsevärt mellan olika kommungrupper. Dessutom finns en betydande spridning inom de redovisade grupperna. I storstäder och förortskommuner är andelen boende i ålderdomshem lågt. I storstäder vårdas en relativt stor andel i somatisk långtidsvård. Det totala ut- nyttjandet i storstäder och förorter ligger dock lågt. I landsbygdskommu- ner bor en stor andel i ålderdomshem. Glesbygdskommuner har höga andelar såväl i totalt utnyttjande som i ålderdomshem, långvård och hemtjänst.

För att få en uppfattning av skillnader i utnyttjande av äldreomsorg och hur de olika äldreomsorgstjänsternas sammansättning påverkar kost— naderna har vi gjort beräkningar på kommunnivå utifrån SCBs socialt- jänsstatistik och Landstingsförbundets undersökning av patienter i somatisk långtidssjukvård. I båda fallen avses år 1991.

Följande indextal har beräknats per kommun:

— Utnyttjande: Summan av andelen personer i åldrarna över 65 år som utnyttjar ålderdomshem, gruppboende, somatisk långtids- sjukvård samt hemtjänst i kommunen i förhållande till motsvarande andel i riket. — Konsumtion: Andelen över 65 år som utnyttjar de angivna tjänsterna och där de olika insatserna viktats efter beräknade genomsnittskostnader per tjänst i riket. Den genomsnittliga hemtjänstinsatsen per hjälpt person i resp kommun har därvid beaktats.

Indextal har beräknats för dels den primärkommunala verksamheten, dvs ålderdomshem, gruppboende och hemtjänst och dels den primärkom- munala verksamheten plus somatisk långtidsvård.

Genom detta sätt att räkna har vi försökt att eliminera inverkan av andelen äldre i befolkningen på äldreomsorgens omfattning. Genom att också inkludera den somatiska långtidssjukvården ges en möjlighet att beakta en avsevärt större del av de samlade insatserna för de äldre. Genom att jämföra indextalen för utnyttjande resp konsumtion får man en viss uppfattning om hur verksamhetens sammansättning påverkar kostnaderna.

Tabell 2.3 Utnyttjande och konsumtion av äldreomsorg på kommungrupper Index riket = 1,00

Kommungrupp Utnyttjande Utnyttjande Konsumtion Konsumtion primär- summa primär- summa kommun kommun

Storstäder 0,83 0,87 0,67 0,88 Förorter 0,95 0,95 0,97 0,96 Större städer 1,04 1,03 1,06 1,02 Medelstora städer 1,05 1,03 1,11 1,01 Bruksorter 1,01 1,01 1,00 1,00 Normalkommuner 1,05 1,04 1,10 1,04 Glesbygdskommuner 1,11 1 , 12 1,15 1,17 Landsbygdskommuner 1,02 1,01 1,09 1,04 Maxvärde 1,68 1,63 1,99 1,73 Minvärde 0,67 0,71 0,31 0,62

De två kommungrupper som främst utmärker sig är storstäder och glesbygdskommuner, den förstnämnda med sina låga värden och den senare med sina höga värden.

Av tabellen framgår att skillnaderna i utnyttjande mellan de olika grupperna jämnas ut något när även långtidsvården beaktas. Det gäller främst gruppen storstäder. Glesbygdskommunemas utnyttjande ökar dock något när också långtidsvården beaktas. En jämförelse mellan index för utnyttjande och index för konsumtion visar grovt effekten på kostnaderna av resursemas och insatsernas sammansättning. Vårdinsatsernas samman- sättning i storstäder och i glesbygdskommuner leder till höga kostnader. Det gäller i viss mån även landsbygdskommuner. För övriga kommun- grupper sker en viss utjämning mot indexvärdet 1,00. För enskilda kommuner i de olika grupperna finns dock många exempel på avvikande trender. De stora skillnaderna i nyttjande och konsumtion för enskilda kommuner skulle i och för sig kunna bero på brister i statistikens kvalitet och hur kommunerna faktiskt redovisat sina insatser. Vi har dock följt de definitioner som SCB använder i sin uppgiftsinsamling.

Vårdresursernas sammansättning med en högre andel institutionsboende betyder merkostnader i storleksordningen 5 % för gruppen glesbygds- kommuner utöver det högre utnyttjandet och den högre konsumtionen överlag. För landsbygdskommunema innebär det högre institutions- boendet ett par procent högre kostnader.

Följande figur över den beräknade konsumtionen per kommun tyder också på att äldreomsorgskonsumtionen varierar betydligt mellan enskilda kommuner och att den är hög i de nordligaste länen.

Figur 2.4 Konsumtion av äldreomsorg per kommun. Index riket=1,00

A CDEFGHKLMNOPRSTUWXY ZMA B C

i'll”

Man kan självfallet välja alternativa metoder att beräkna utnyttjande och/eller konsumtion av äldreomsorg. Den här valda, något förenklade, metoden är ett sätt. Om man istället skulle välja att jämföra utnyttjandet åldersgrupp för åldersgrupp skulle i första hand glesbygdskommunerna få ett ännu högre indextal. Det beror på att kommuner i denna grupp har ett mycket högt äldreomsorgsnyttjande i åldrarna under 85 år jämfört med riket. Eftersom antalet pensionärer i åldrarna under 80 år är avsevärt fler än över 80 år får detta ett relativt kraftigt genomslag på resursbehovet. Det gäller särskilt männen. Som framgår av avsnitt 6 är andelen ensam- boende män högst 1 glesbygdskommunerna, vilket bör vara en bidragande förklaring. Å andra sidan är andelen kvinnor som utnyttjar äldreomsorgen i storstäder lägre än i övriga kommungrupper trots att andelen ensam- boende kvinnor är hög där.

Kostnadsjämförelser mellan enskilda kommuner är mycket osäkra, särskilt om de görs på delverksamheter. Inom äldreomsorgen är kostnads— jämförelser särskilt vanskliga inte minst på grund av äldrereformen. Kostnaderna för övertagen verksamhet mm varierar avsevärt från kommun till kommun även inom samma län. Vi har försökt göra en jämförelse mellan redovisade kostnader inkl äldrereformen och beräknade kostnader utifrån konsumtionen. En jämförelse på kommungruppsnivå pekar på att det inte finns några större systematiska avvikelser mellan på detta sätt beräknade kostnader och redovisade kostnader. En avvikande konsumtionsnivå motsvaras i princip av en avvikande kostnadsnivå på några procentenheter när. För enskilda kommuner kan dock skillnaderna vara betydligt större. Ett problem i denna jämförelse är storstäderna, där 2 av 3 kommuner inte berördes av äldrereformen och vi har därför inget jämförbart kostnadsunderlag vad gäller överförda kostnader. För dessa

två kommuner har i stället använts den av utredningen beräknade baskost- naden för äldreomsorgen.

3 Orsaker till skillnader i konsumtion och kostnader för äldreomsorgen

Beskrivningen i föregående avsnitt av skillnaderna mellan kommuner och kommungrupper i utbud och konsumtion av äldreomsorg visar att det föreligger en betydande variation. Den avgörande frågan i detta samman- hang är huruvida denna variation avspeglar skillnader i behov av vård och omsorg i befolkningen eller endast skillnader när det gäller ambi- tionen att möta ett givet behov, d v s skillnader i valet av servicenivå. Endast skillnader av det första slaget skall enligt Strukturkostnadsutred- ningens direktiv påverka storleken av strukturkostnadsutjänmingen.

Den första svårighet som då möter är hur man skall definiera behovet av vård och omsorg. Uppenbart går det här aldrig att fastställa något absolut behov. Den vård och omsorg som kommunen erbjuder en person bestäms genom en behovsbedömning, som utöver professionella normer också är starkt påverkad av den faktiska tillgången till resurser. Detta blir uppenbart så fort man jämför äldreomsorg i Sverige med något annat, betydligt fattigare land. Genom de likheter som råder i landet när det gäller utbildning och tradition synes det rimligt att anta att den pro- fessionella behovsbedömningen givet tillgången på resurser bör vara likadan överallt i riket. Vad det därför gäller är att också resursknapp- heten skall uppfattas lika.

Genom detta synsätt är det möjligt att ersätta begreppet "behov av vård och omsorg" för en viss grupp i befolkningen med begreppet "konsum- tion av vård och omsorg i riksgenomsnitt " för gruppen ifråga. Detta riks- genomsnitt kan ju ses som resultatet av att man för denna behovsgrupp tillämpat det gemensamma professionella norrnsystemet på en för riket genomsnittlig resursnivå. Det är denna definition av vårdbehov som kommer att utnyttjas i fortsättningen. Det bör också tilläggas att det förutsätts att erbjuden hjälp tas emot, d v s att utbud och konsumtion överensstämmer.

Det framgick vidare i avsnitt 2 att även kostnaderna för att erbjuda en viss vårdkonsumtion uppvisar stora variationer kommunerna emellan. Dessa variationer kan ha sin orsak i strukturella förhållanden såsom gleshet eller klimat, men de kan också bero av skillnader i effektivitet eller olika val av kvalitetsnivå för de erbjudna tjänsterna. På samma sätt som för vårdkonsumtionen skall enligt direktiven endast skillnader av det första slaget ingå vid beräkningen av strukturkostnadsutjämningen.

En uppdelning av skillnaderna i konsumtion och kostnader resp. på det sätt som beskrivits ovan i strukturella resp. valda komponenter kräver en närmare analys av orsakerna till dessa skillnader. En strukturell faktor, som påverkar konsumtion och kostnader för kommunens äldreomsorg är uppenbart antalet äldre i olika åldersgrupper. Som redan visats i tabell 2.2 ovan växer behovet av omsorg starkt med stigande ålder. Detta gäller

främst andelen i resp. åldersgrupp, som får hjälp, och men också storleken av den hjälp man i genomsnitt får. Tabell 3.1 illustrerar ytterligare detta förhållande, varvid konsumtionen av vissa tjänster också uppdelats på kön.

Tabell 3.1 Vårdkonsumtion per 1000 invånare per åldersgrupp och kön Riksgenomsnitt 1991

Antal personer Antal boende Antal patienter som får social på ålderdoms— i somatisk hemhjälp hem långtidsvård Män 65-74 är 49 3 7 75—79 år 138 12 23 80-84 år 271 34 46 85—89 år 446 88 77 90-w år 597 185 129 Kvinnor 65-74 är 63 2 6 75-79 år 189 14 24 80-84 år 357 42 54 85-89 år 516 103 105 90-w år 556 201 196

Den viktigaste faktorn bakom sambandet mellan ålder och vårdbehov är tveklöst den stigande förekomsten av ohälsa och bristande förmåga, även om minskade möjligheter till informell hjälp från maka/maka också torde spela en viss roll (jfr nedan).

Tyvärr saknas statistik på riksnivå som visar sambandet mellan ohälsa och vårdbehov/vårdkonsumtion. I Solna och Sigtuna kommuner sker emellertid varje år en inventering enligt det s.k. ÄSIM—systemet, varvid registreras dels vårdkonsumtionen (antal tim. hemtjänst/hemsjukvård i eget boende, plats på ålderdomshem eller i långtidsvård), dels graden av vårdberoende mätt genom fem variabler (funktionsförmåga, rörelsehinder, inkontinens, otrygghet samt dement beteende). De fem vårdberoendevari- ablerna läggs samman till ett index för vårdberoende. Utifrån detta sker sedan en indelning i fyra vårdberoendegrupper: lätta, medellätta, medeltunga och tunga.

Tabell 3.2 visar vårdkonsumtionen för dessa vårdberoendegrupper uttryckt i genomsnittligt antal timmar hjälp per vecka i eget boende samt andel på resp. vårdnivå för män resp. kvinnor. Vårdkonsumtionen har sedan vägts samman till ett mått på den genomsnittliga kostnaden per år för resp. grupp (vikter, se avsnitt 4). Det bör betonas att fördelningen och kostnaden endast gäller de personer som får kommunal vård och omsorg i någon form.

Tabell 3.2 Vårdkonsumtion för olika vårdberoendegrupper, män resp kvinnor, Solna och Sigtuna kommuner, 1987-1992 Procent

Andel som Genom— Andel på Andel i Kostnad får hjälp i snittligt ålderdoms— längtids— per år eget boende antal tim./ hem vård

hjälpt person

Män Lätta 92,6 3,5 6,4 1,0 45 496 Medellätta 78,5 6,4 12,1 9,2 107 305 Medeltunga 57,6 8,7 17,0 25,4 185 864 Tunga 19,1 12,2 17,6 63,3 323 165 Alla män 75,2 5,2 10,9 14,0 115 459 Kvinnor Lätta 95,5 3,6 3,8 0,7 40 576 Medellätta 80,3 8,9 12,2 7,4 118 607 Medeltunga 51,0 15,4 27,0 21,9 216 607 Tunga 13,5 23,7 29,1 57,3 329 804 Alla kvinnor 74,5 6 8 12,6 12 8 123 938

Som framgick av tabell 3.1 skiljer vårdkonsumtionen mellan män och kvinnor i samma ålder. Dessa skillnader kan till en del bero på hälsoskill- nader, vilka i sin tur delvis får antas ha biologiska grunder och delvis bero på skillnader i livstil och miljöpåverkan. Men som synes i tabell 3.2 kvarstår en del skillnader även efter det att jämförelsen begränsas till samma ohälso/vårdberoende—grupp. Dessa skillnader skulle kunna sammanhänga med skilda kriterier för tilldelning av vård- och hjälpin— satser givet brister i hälsa och funktionsförmåga. Den helt dominerande orsaken till de könsskillnader, som framgår av tabell 3.1 och 3.2, torde dock vara skillnader i tillgången till alternativa vårdinsatser — främst från anhöriga.

Mekanismen är här framförallt åldersdifferensen mellan makar samt kvinnornas längre medellivslängd. De äldre männen får härigenom i större utsträckning tillgång till informell omsorg från maka medan de äldsta kvinnorna antingen är ensamstående eller har en make som är oförmögen att ge hjälp. Denna förklaring styrks av de stora skillnader i vårdkonsumtion, som i olika studier — det saknas även här heltäckande riksstatistik — observerats mellan ensam — och samboende personer. Sålunda visade till exempel en sarrrköming melan Socialstyrelsens patientregister och Folk- och bostadsräkningen att ensamboende äldre hade 17% fler vårdtillfällen i sluten vård per innevånare samt att — för män — dessutom antalet vårddagar per vårdtillfälle var i genomsnitt 16% högre (Hälsa för äldre i Norden är 2000, Nordiska Hälsovårdshögskolan). Skillnaden mellan ensam- och samboende i dessa avseenden var lägre för kvinnor än för män och avtagande med högre ålder, vilket avspeglar den informella omsorgens betydelse. I tabell 3.3 nedan, som visar andelen vårdtagare i befolkningen på olika vårdninvåer för gifta resp. ensamståen- de i Solna kommun 1991, illustrerar ytterligare dessa förhållanden.

Anm. I här aktuella åldersgrupper överensstämmer i stort sett civilstånd och boende. Genom att uppdelning efter civilstånd elimineras vårdnivåns inverkan på ensamboendet (jfr nedan).

Tabell 3.3 Andel vårdtagare i befolkningen för gifta resp ensamstående i olika åldersgrupper. Solna kommun, 1991. Procent Åldersgrupp 65—74 75-84 85—w Män Vanligt boende gifta 2,3 6,3 14,3 ensamstående 5,3 12,7 24,1 Serviceboende gifta 0,2 0,8 3,1 _ ensamstående 0,8 1,6 5,4 Alderdomshem gifta 0,1 1,2 8,2 ensamstående 1,2 4,1 8,0 Långtidsvård gifta 0,9 2,0 3,1 ensamstående 1,3 2 ,9 4,5 Totalt gifta 3,4 10,3 28,6 ensamstående 8,6 21,3 42,0 Kvinnor Vanligt boende gifta 2,5 6,7 18,5 ensamstående 5,2 15,4 27,8 Serviceboende gifta 0,4 0,6 1,9 _ ensamstående 0,9 3,9 7,5 Alderdomshem gifta 0,1 1,4 7,4 ensamstående 0,3 4,7 17 , 1 Långtidsvård gifta 0,4 2,5 9,3 ensamstående 0,6 2,8 12,1 Totalt gifta 3,5 11,2 37,0 ensamstående 7 0 26 8 64 5

Som framgår av tabell 3.3 är andelen vårdtagare i de flesta grupper mer än dubbelt så hög för ensamstående som för gifta. Endast för den allra äldsta gruppen sker en viss utjämning men en stor skillnad kvarstår.

Fördelningen på boendekategori eller civilstånd utgör därmed en ytterligare strukturell faktor att ta hänsyn till. Det bör framhållas att inverkan av denna faktor inte tycks vara begränsad till olikheten i tillgången till informell omsorg. Det går också att påvisa klara hälsoskill- nader mellan sam- och ensamboende (jfr nedan). Huruvida dessa beror av selektion, t ex beroende på att sjuka personer i högre grad blir ensamma, eller miljöpåverkan är i detta sammanhang betydelselöst. Det räcker att konstatera att samboende genomgående har bättre hälsa, vilket — i förening med större möjligheter att få informellt stöd vid ohälsa — ger upphov till stora skillnader när det gäller vårdbehovet, uttryckt som konsumtion av kommunal vård och omsorg.

Skillnaderna i vårdbehov mellan ensam- resp samboende får stor betydelse därigenom att andelen ensamstående varierar starkt mellan kommunerna. Figur 3.1 nedan visar ensamboendeindex — d v s andel ensamboende per person över 75 år jämfört med riket — per kommun- grupp enligt FOB90.

Figur 3.1 Ensamboendeindex för gruppen 75-w år. Index riket=1,00 1 ,2 ____________________ _ _ ................................................

Mim /Kvinnor ,

1_.._.

'4. WW? %% %% /— /» //2 ////%/2 //2 %” %%Mza %% 21% o,.-. /. //%/2 %% täta/W M M / //2 % % oda då då % Aa % nå då "085 oöé "08; %$ $& $& of? &? koka; (s.-OK (oå (oå ($&? O(Qéx Q&(O 066 % 8):le %& 53,9 %QOÖQOQ— oÄqöå 696"? 669 och?

Vissa kommungrupper utmärker sig tydligt. I glesbygds- och lands- bygdskommuner ligger andelen ensamboende män över 75 år 18 resp 10 % över riksgenomsnittet. Kvinnornas ensamboende ligger däremot i nivå med rikets. Storstäderna är den enda kommungrupp där kvinnornas ensamboende överstiger rikets. Förortskommunema har den lägsta ensamboendeandelen för såväl män som kvinnor.

En viktig fråga gäller om det samband mellan ålder, kön och boende- form å ena sidan och omsorgsbehovet å den andra som diskuterats ovan är detsamma i alla kommuner eller om det i sin tur beror av andra faktorer, såsom till exempel socio-ekononrisk struktur, näringsstruktur etc.. Med andra ord är en ensamboende 80-årig kvinna i Stockholm jämförbar i termer av genomsnittligt vårdbehov med en ensamboende 80- årig kvinna i Sorsele? (d v s skulle de som grupp vid lika resurser till- delas samma vårdinsats?).

Äldres behov av kommunalt finansierad vård och omsorg beror dels på brister i hälsa och funktionsförmåga, dels på tillgången eller bristen på tillgång till informell stöd och hjälp. Till en början skall endast den första aspekten diskuteras. Den fråga man därvid bör ställa är därmed följande:

Finns det lokala skillnader i genomsnittlig hälsa/funktionsförmåga per ålder/kön räknat som man bör ta hänsyn till vid bestämningen av strukturkostnadsindex och i så fall kan dessa mätas på ett tillförlitligt och invändningsfritt sätt?

Forskning rörande utvecklingen av de äldres hälsa och funktionsför- måga tycks visa att det skett en successiv förbättring i dessa avseenden under de senaste decennierna — åtminstone vad gäller åldrarna upptill 80

år. Andelen av de yngre äldre ( —- 80 år) som vistas på institution eller får hjälp i den sociala hemtjänsten har också minskat kraftigt på senare år. Det är dock ej klart om denna minskning beror av minskade behov eller striktare ransonering av vårdplatserna och hjälpen till följd av att de tillgängliga resurserna ej följt med befolkningsutvecklingen.

Som en "hård" indikator på hälsoläget i en befolkningsgrupp brukar man betrakta dödligheten. Här visar data klart att dödligheten för de äldre sjunkit trendmässigt sedan 1950-talet och att detta gäller alla ålders- grupper inklusive de allra äldsta.

Tendensema rörande hälsoutveckling och dödlighet synes alltså vara samstämmiga. Innebär detta att dödligheten för de äldre i en kommun skulle kunna ses som en indikator på deras hälsoläge och därmed indirekt deras behov av stöd och hjälp?

Skillnader i dödlighet för äldre över 65 år motsvaras av skillnader i genomsnittlig återstående livslängd efter att man uppnått denna ålder. Att använda dödligheten som mått på vårdbehovet innebär i princip att man antar att de motsvarande skillnaderna i återstående livslängd avser " friska" år, d v s är utan vårdbehov. Det genomsnittliga antalet ohälsoår, d v s är med vårdbehov, antas alltså vara desamma. Skillnaden är bara att de infaller vid en tidigare eller senare tidpunkt.

Avgörande bedömningen av den ställda frågan är därför om dödlig- hetsskillnaden mellan olika kommuner är förenad med en motsvarande skillnad när det gäller antalet " friska" år eller om det — helt eller delvis — handlar om ohälsoår som lagts till eller dragits ifrån.

SCB har tagit fram ett hälsoindex baserat på ULF—undersökningarna som visar förändringen i befolkningens hälsa och genomsnittliga livslängd — beroende på åldersgränsen i ULF-undersökningarna uttryckt som antal år mellan 16 och 84 år —— mellan perioden 1975/80 och 1981/86. Indexet ger en uppdelning på "full hälsa", "lätt ohälsa", "måttligt svår ohälsa" samt "svår ohälsa" (för närmare definition, jfr nedan).

Beräkningar med hjälp av detta index visar för såväl män som kvinnor en ökning av det totala antalet levnadsår (mellan 16 och 84 år) på 0.8 år mellan perioderna. Antalet levnadsår med full hälsa eller lätt ohälsa ökade samtidigt med 1.4 år för män och 1.5 år för kvinnor. Detta visar att det skett en viss sammanpressning av sjukligheten ("compression of morbidity"), d v s ökningen i livslängd har bestått i "friska" år och dessutom har antalet ohälsoår minskat.

Ett annat resultat från SCB undersökning visar det förväntade antal levnadsår inom resp. hälsonivå för olika socio-ekonomiska grupper. Resultatet när det gäller män framgår av nedanstående diagram.

Figur 3.2 Förväntat antal levnadsår i åldersintervallet 35- 84 är, totalt antal år på resp. hälsonivå och antalet hälsovägda år. Uppdelning på socio-ekonomisk grupp. Män, 1975-80.

Anlol är 37,0 37,6 37,6 38,9 37,9 40 ...................................................... -(—Svör ohölsa (_Mötlligt 30 1— ——svör ohölso

+Löil ohölso

1 eFuIlhölsa

Hölsovögdo 31,7 32,4 33,7 35,9 33,3 levnadsår:

Källa: SCB, Hälsoindex för den svenska befolkningen — rapport från ett utveck— lingsprojekt, 1992

Som framgår av figur 3.2 visade SCB:s ULF-undersökning på mycket tydliga skillnader mellan olika socio-ekonomiska grupper avseende såväl totala antalet förväntade levnadsår i åldersintervallet som —— och i ännu högre grad — antalet är med olika grad av ohälsa. Sålunda hade till exempel manliga tjänstemän på mellan och högre nivå i genomsnitt 1.9 fler levnadsår än icke-facklärda arbetare (i intervallet 35-84 år) men inte mindre än 8.2 fler levnadsår med full hälsa eller lätt ohälsa. Omvänt var det förväntade antalet är med svår ohälsa mindre än hälften — 1,9 år jämfört med 4,4.

En jämförelse mellan olika områden i riket (s k H-regioner) gav också vid handen vissa skillnader (jfr figur 3.3 nedan). Till exempel var antalet år med måttligt svår eller svår ohälsa för män i norra glesbygden 2.9 fler än i Stockholm trots att det totala antalet levnadsår var detsamma. Även för kvinnor förelåg regionala skillnader i hälsa —- dock ej så stora som för männen. Jämfört med de stora skillnader som noterades ovan mellan olika socio—ekonomiska grupper är de regionala skillnaderna begränsade. Till en del förklaras de också av skillnader i övriga variabler (jfr nästa avsnitt).

Figur 3.3 Förväntat antal levnadsår i åldersintervallet 16 — 84 är, totalt antal år

på resp. hälsonivå och antalet hälsovägda år. Uppdelning på H-regioner. Män, 1981-86.

Antal ör

50 __5_7_,_2____57,9,,”58,9,,_58.2,,_,5_7_,_7____$_7_,2____57,,_S__ _ * _ (Svår ohälsa so - -- .. .. .. .. Waringt ' * * w * * ' * svår ohölso 40 » - +Lött ohölso & & 30 —

+Fu|| hölso

10 - 0 & & & &» s &? ö 4.53 & Läs ”49 1539 att 8— 6 & ' av, X ,oe (äe & 09 Qv % Ö % %

Hölsovögdo 52,3 52,7 52,7 53,1 52,6 51,3 52,6 levnadsår:

Källa: SCB, Hälsoindex för den svenska befolkningen — rapport från ett utveck- lingsprojekt, 1992

I FoB90 är den socioekonomiska klassificeringen huvudsakligen baserad på uppgifter om individens yrke. Klassificeringen omfattar endast den förvärvsarbetande befolkningen. För att ge en uppfattning om variationen i socio-ekonomisk struktur har vi valt att redovisa hur de två ytterlighetsgrupperna varierar mellan landets kommuner. Långsiktiga förändringar i kommunemas näringsstruktur och skillnader i genomsnitt- lig livslängd mellan olika socio-ekonomiska grupper kan dock innebära ett något annorlunda mönster för de äldre. I de kommunvisa beräkningar som redovisas nedan har uppgifter om de äldres socio-ekonomiska grupptillhörighet enligt FoB7O utnyttjats.

1 l l 1

Figur 3.4 Andel ej facklärda arbetare per kommun, förvärvsarbetande FoB90,%

Andelen ej facklärda arbetare utgör 27 % och varierar mellan 9 % i Danderyd och 44 % i Dorotea. Mest framträdande är att gruppen u

gör nga

t .

en låg andel i flertalet kommuner runt storstäderna. I Övrigt finns

1.

lan

kommunerna i de enskilda länen. Norrlandslänen framträder exempe vis

].

tydliga regionala skillnader men däremot relativt klara variationer me

åni

flertalet kommuner i syd- och mellansverige. Det högsta värdet finner vi inte och gruppen utgör inte en högre andel i glesbygdskommuner dock i en glesbygdskommun.

Figur 3.5 Andel övriga tjänstemän per kommun, förvärvsarbetande FoB90, %

M CD E F G H KL NO Övriga tjänstemän utgör en nästan lika stor andel, 26 % och varierar

mellan 13 % i Eda och 49 % i Danderyd. I stora drag är de båda grupperna en spegelbild av varandra. Andelen är hög i flertalet kommu- ner runt storstäderna, men i övrigt finns inga tydliga regionala skillnader.

4 Förslag till metodik för att beräkna strukturella skillnader i behov av äldreomsorg

Inledning

Ohälsofördelningen ger en viktig utgångspunkt för bestämningen av de äldres behov av kommunal vård och omsorg. En annan är tillgången till informell hjälp. Om man på det sätt som beskrevs i föregående avsnitt sätter likhetstecken mellan "behov" och "vårdkonsumtion på riksnivå" för varje delgrupp för sig överförs problemet med behovsbestänmingen till att för varje grupp översätta den beräknade ohälsan i vårdkonsumtion. Hänsyn till förekomsten av informell omsorg tas härvid genom indel- ningen i delgrupper: åldersgrupp, kön, ensam/ samboende eller civilstånd, socio-ekonomisk grupp etc.

Detta resonemang förutsätter att för varje delgrupp möjligheten till informell omsorg är densamma oavsett i vilken kommun man bor i landet. Detta innebär sålunda till exempel att en 85-årig, ensamboende kvinna får lika mycket eller lite informell hjälp oavsett om hon bor i Stockholm eller i Vilhelmina. Sannolikheten härav kan uppenbarligen diskuteras. Det finns tyvärr här inga data som kan stödja en differentie— ring.

En tolkning av den förbättrade hälsoutvecklingen för de äldre är som ovan nämnts att den ökade medellivslängden varit kopplat till en motsvarande förskjutning av behovet av vård och omsorg till högre ålder, d v s att antalet ohälsoår förblivit oförändrat. De data som anförts ovan pekar på att det t o m skett en minskning av antalet ohälsoår. Detta kan emellertid inte tas till intäkt för att en kommun som har hög medel- livslängd också har en motsvarande förskjutning av vårdbehovet för de äldre per åldersgrupp räknat.

Som visats ovan erhålles en variation i antalet ohälsoår — både regionalt och mellan socio—ekonomiska grupper — även om det totala antalet levnadsår är givet. Det är därför inte möjligt att konstruera ett index avseende det relativa vårdbehovet i en kommun utgående enbart från medellivslängden. Det krävs också ohälsodata av den typ som SCB redovisat för att få ett rättvisande mått.

De stora variationer mellan olika grupper och områden, som SCB:s ULF—undersökning ger vid handen, visar att ett sådant mått är relevant. Med hänsyn till det begränsade antalet observationer i ULF-under- sökningen (6694 personer, 65-84 år) är det dock inte möjligt att direkt utifrån dessa skatta de äldres fördelning på ohälsogrupper per kommun, eftersom antalet observationer per kommun blir för litet.

En alternativ metod är att bestämma fördelningen indirekt genom att utgå från en beskrivning av kommunen i termer av de variabler som använts i ULF-undersökningen och sedan använda undersökningens data för att bestämma den motsvarande Ohälsofördelningen för kommunen ifråga. Detta är den metod som valts och som kommer att beskrivas närmare i det följande.

Med en indelning i delgrupper, som gör att dessa kan antas homogena med avseende på tillgången till informell omsorg, skulle enligt ovan— stående resonemang behovet av vård och omsorg i delgruppen kunna bestämmas givet Ohälsofördelningen per delgrupp. Tyvärr saknas det emellertid direkt statistiskt underlag på riksnivå för en sådan bestämning. Man är därför hänvisad till andra datakällor. Kruxet är att ohälsoindel— ningen är specifik för ULF, som å andra sidan inte innehåller vård- konsumtionsdata. Man skulle här kunna tänka sig olika alternativa framkomstvägar.

En väg kunde vara att samköra ULF med något register på vård- konsumtion. Tyvärr finns inga stora riks- eller ens länstäckande register som innehåller all konsumtion av äldreomsorg. ÄSIM-materialet från Solna och Sigtuna gör det liksom Tierp-undersökningarna, men dessa undersökningar omfattar vardera mindre än någon procent av riket. Exempelvis kan antalet observationer som avser Solnabor i den ovan refererade ULF-undersökningen uppskattas till totalt endast ca 40-45, vilket efter uppdelning på olika delgrupper givetvis är alldeles för litet för att samköming i syfte att koppla ohälsa och vårdkonsumtion skall vara meningsfull.

En alternativ ansats kan vara att söka koppla ULF:s ohälsodefinition till den som används i ÄSIM-materialet och sedan använda det senare för att bestämma vårdkonsumtionen. På så sätt kan man erhålla den totala kommunala vårdkonsumtionen per ohälsogrupp samt även åldersgrupp, kön och ensam/samboende.

I fortsättningen kommer att presenteras ett förslag till metodik för att beräkna strukturella skillnader i behov av äldreomsorg, som bygger på de principer som diskuterats ovan.

Förslag till metodik för beräkning av strukturkostnadsindex för äldreomsorg

Den nedan beskrivna metodiken för beräkning av ett kommunalt strukturkostnadsindex för äldreomsorgen syftar till att ge ett riktvärde som per kommun anger en "normkostnad" för äldreomsorgen. För- hållandet mellan denna normkostnad och riksgenomsnittet räknat per innevånare över 65 år utgör strukturkostnadsindex för äldreomsorgen i kommunen.

Normkostnaden tar hänsyn till olikheter i behov men inte till kost— naderna för att tillgodose dessa behov, beroende på klimat, glesboende etc. Vid beräkningen av det statliga strukturutjämningsbidraget måste därför den erhållna normkostnaden korrigeras m h [ faktiska skattade kostnadsskillnader beroende på sådana faktorer.

Vid beräkningen av normkostnaden tas i första hand hänsyn till antalet äldre per kön och åldersgrupper. Det samlade vårdbehovet antas vidare bero av förekomsten av ohälsa samt möjligheten till informell omsorg från närstående.

Ohälsan beskrivs med hjälp av SCB:s s k ULF-undersökning (Under— sökning av LevnadsFörhållanden). Hänsyn till möjligheten till informell omsorg tas genom uppdelning på sam— och ensamboende.

Anm. I vissa fall ersätts uppdelningen på sam/ensamboende av gifta/ensamstående (jfr nedan).

Den för detta ändamål aktuella ULF—undersökningen omfattar ett urval av personer 65-84 år som med hjälp av intervjufrågor klassas i fyra ohälsogrupper: full hälsa, lätt ohälsa, måttlig ohälsa samt svår ohälsa. Definitionen av resp. ohälsogrupp redovisas i SCB rapport "Hälsoindex för den svenska befolkningen". Som exempel kan nämnas att kraven för att tillhöra nivån "full hälsa" är att man inte har någon långvarig sjukdom, att man anser sitt allmänna hälsotillstånd vara gott samt att man inte har något allvarligare rörelsehinder. På nivån "svår ohälsa" befinner sig de personer som anser sitt allmänna hälsotillstånd vara dåligt eller mittemellan, som har en långvarig sjukdom som i hög grad nedsätter arbets- och funktionsförmågan och som har rörelsehinder.

Materialet är som ovan nämnts ej tillräckligt för nedbrytning på kommunnivå. För att erhålla en beskrivning på denna nivå utnyttjas i stället det statistiska samband som ULF—undersökningen ger mellan socio- ekonomisk struktur och ohälsa. Den socio-ekonomiska strukturen per kommun erhålles härvid genom Folk- och Bostadsräkningen (jfr nedan).

Förfarandet innebär alltså att förekomsten av ohälsa bland de äldre i kommunen skattas per delgrupp (ålder, kön, ensam/samboende) utgående från den socio—ekonomiska strukturen. Det hade här också varit möjligt att föra in H-region som en ytterligare bestämningsvariabel. Utförda regressionsanalyser har visat att denna variabel har en viss inverkan på ohälsan utöver vad som ges av övriga variabler. En uppdelning på regioner medför dock samtidigt att osäkerheten i övriga skattningar ökar. Eftersom materialet redan är i minsta laget för den uppdelning som görs, har det bedömts mindre lämpligt att föra in en ytterligare finstruktur. Det antas alltså att socio—ekonomisk struktur (tillsammans med uppgift om kön,ålder samt sam/ensamboende) utgör en tillräcklig förklaring för ohälsan i kommunen.

Utifrån dessa allmänna utgångspunkter föreslås följ ande beräkningsgång för beräkning av kommunens "normkostnad" för äldreomsorgen:

I . Bestäm för varje kommun antalet personer per åldersgrupp (65 år och äldre), kön, ensam/samboende och socio—ekonomisk grupp.

— Data avseende antalet personer per åldersgrupp, kön och ensam/- samboende i resp. kommun har erhållits från Folk- och Bostads- räkningen 1990 (FoB90). Institutionsboende personer betecknas härvid som ensamboende (jfr kommentarer nedan).

Eftersom FoB ej ger fördelningen på socio-ekonomiska grupper för personer över 65 år har denna bestämts genom samköming med FoB 70. Det antas alltså att fördelningen på socio-ekonomiska grupper för de äldre

beskrivs av samma personers yrkestillhörighet tjugo år tidigare. Metoden fungerar dock inte för de som är över 85 år, eftersom dessa personer var pensionärer redan 1970. För denna åldersgrupp sker därför ingen fördelning på socio-ekonomisk grupp.

Den socio-ekonomiska indelningen har gjorts i följande grupper: arbetare (ej facklärda), arbetare(facklärda), tjänstemän(lägre), tjänstemän( övriga, d v s mellan och högre). Företagare är fördelade på ovanstående grupper med hänsyn till yrke. Jordbrukare har förts till kategorin "ej facklärda arbetare". Icke-förvärvsarbetande har fördelats ut på övriga grupper i proportion.

Anm Gruppen icke— förvärvsarbetande består när det gäller män till stor del av förtidspensionärer. En utfördelning på övriga grupper i proportion innebär att man antar att förtidspensioneringsfrekvensen ärdensamma 1 alla socio- -ekonomiska grupper. Detta är ej helt korrekt, eftersom arbetare har högre andel förtidspensionärer än tjänstemän. En alternativ metod kan vara att lägga samtliga icke- förvärvsarbetande i gruppen "ej facklärda arbetare" eller — om data finns tillgängliga — att fördela dem i proportion till den faktiska frekvensen i resp. grupp.

2. Bestäm fördelningen på ohälsogrupper (andel med svår, måttligt svår och lätt ohälsa resp. full hälsa) per åldersgrupp, kön, ensam/— samboende samt socio-ekonomisk grupp.

— Dessa data har erhållits från en bearbetning av SCB ULF-under- sökning avseende ohälsoindex (se SCB rapport, Hälsoindex för den svenska befolkningen, 1992). SCB-data ger andel inorn resp. ohälsogrupp per åldersgrupp (femårsgrupper 65-84 år), kön, sam/ensamboende samt socio—ekonomisk grupp (ej facklärda resp. facklärda arbetare, lägre resp. övriga tjänstemän, företagare, jordbrukare samt övriga).

Vid den fortsatta analysen har jordbrukarna lagts till gruppen "ej facklärda arbetare" samt företagare och övriga (en mycket liten grupp) utelämnats. Data har därefter utjämnats med hjälp av logistisk multipel regression. Denna metod har samtidigt utnyttjats för extrapolation till åldersgrupperna 85-89 resp. 90- år, varvid dock som nämnts ovan ingen fördelning skett på socio-ekonomiska grupper. I appendix 1 redovisas för- delningen på resp. ohälsogrupper före resp. efter (= "prognos") utjämning per ålder (femårsgrupper) och kön samt socio-ekonomisk grupp för samboende resp. ensamboende.

Förfarandet innebär att man antar att Ohälsofördelningen för de äldre i en kommun är (approximativt) bestämd av faktorerna ålder, kön, ensam/samboende och socio-ekonomisk grupp. Som påpekats ovan visar analyser att även variabeln region har ett visst mindre inflytande på Ohälsofördelningen men från detta bortses alltså vid beräkningen.

3. Bestäm "normalkonsumtionen " av äldreomsorg inom olika vård- former per ohälsogrupp, åldersgrupp, kön och ensam/samboende.

— Eftersom det saknas riksstatistik, som visar fördelningen av vård— konsumtionen per ohälsogrupp och ålder etc. ., har en approximativ metod tillämpats för att skatta denna. Metoden bygger på ut- nyttjandet av ett datamaterial, som är framtaget genom inventering— ar (enl. det s k ÄSIM-systemet) av samtliga vårdtagare inom kommunal och landstingskommunal äldreomsorg i Solna och Sigtuna kommuner åren 1987 — 1992. Materialet omfattar totalt 6434 observationer. Dessa är dock inte helt oberoende av varandra eftersom de i en del fall omfattar samma personer observerade vid två eller tre olika tillfällen.

Vid inventeringen noteras förutom ålder, kön, civilstånd och ensam/- samboende också vårdkonsumtionen (antal veckotim. hemtjänst/hem- sjukvård i eget boende alt. plats på ålderdomshem/gruppboende eller sjukhem/långvårdssjukhus) samt vårdberoendet. Personer som vårdas på sjukhem/långvårdssjukhus betecknas härvid som samboende om de är gifta, annars som ensamboende.

Anm. Detta antagande har införts för att undvika allt för stor skillnad i normkostnad mellan ensamboende och samboende. Genom att institutionsboende iFoB klassas som ensamboende skulle annars kommunens normkostnad i allt för hög grad blir styrd av hur många instititutionsplatser som finns i kommunen, vilket strider mot grundprin- cipen att låta vårdbehovet och inte vårdutbudet styra normkostnaden. Metoden innebär ändå en viss sådan påverkan. För att helt eliminera denna borde en motsvarande korrektion göras av FoB-uppgiftema per kommun.

Vårdberoendet anges i ÄSIM-undersökningen genom ett index (SUM2), som skapas genom sammanläggning av de fem vårdberoendevariablema - funktionsförmåga, rörelsehinder, inkontinens, otrygghet samt dement beteende. Detta ger en skala från 0 till 15, där 0 betecknar inget vårdberoende och 15 maximalt vårdberoende.

Med hjälp av ÄSIM-materialet har fördelningen på vårdberoende — mätt uttryckt i ovan angivet vårdberoendeindex (SUM2) — bestämts per åldersgrupp (tioårsgrupper) och kön samt ensam/samboende. Utgående ifrån den socio—ekonomiska fördelningen i Solna/Sigtuna enligt FoB70/ 90 applicerad på de i appendix 1 redovisade sannolikheterna för ohälsa per socio-ekonomisk grupp har därefter fördelningen på ULF—ohälsogrupper beräknats för motsvarande delgrupper (ålder/tioårsgrupper, kön och sam/ensamboende).

Vårdberoendeindex enligt ÄSIM har därigenom kunnat översättas till ohälsogrupp enligt ULF—undersökningen under antagandet att en högre grad av vårdberoende enligt ÄSIM också innebär högre grad av ohälsa enlig ULF (jfr figur 4.1 nedan). I de fall som detta inneburit att ett vårdberoendevärde fallit på två ULF-ohälsogrupper har de motsvarande proportionerna bestämts. Beräkningen har gjorts för samma delgrupper som ovan i äldrebefolkningen. Notering om ohälsogrupp har sedan imputerats i ÄSIM-materialet, d v s förts in på individnivå — i före-

kommande fall genom slumpning enligt ovan nämnda proportioner. Inverkan av detta slumpförfarande på resultatet har prövats och befunnits obetydlig.

Figur 4.1 Jämförelse ULF och ÄSIM vårdberoende

ULF ohälsodef 13 Vårdberoende index

svår ohälsa 9

måttligt svår ohälsa lätt ohälsa

full hälsa

8 7 6 5 4 3 2 l 0

I nästa steg har vårdkonsumtionen (andel hjälptagare och genomsnittlig tilldelning av hemtjänst/hemsjukvård samt andel i ålderdomshem resp. långvård) bestämts per ULF-ohälsogrupp för varje delgrupp (ålder, kön, ensam/samboende) i befolkningen.

Ett problem i sammanhanget är att vårdberoendemätningen i ÄSIM endast omfattar de som får vård och omsorg genom kommunens försorg. Förfarandet kräver därför att man på något sätt kan skatta vårdbe- roendefördelningen även för icke—vårdtagare. Två olika metoder har tillämpats för detta — dels en direkt metod och dels en indirekt.

Den direkta metoden utnyttjar resultatet av en direkt mätning av Vårdberoendet för boende utan hjälp i serviceboende. Vid den andra erhålles fördelningen på vårdberoendeindex för icke—vårdtagare genom extrapolation med hjälp av regression utgående från tilldelningen av hemhjälp per vecka, (1 v s vårdberoendefördelningen för de som har 0 tim. hjälp per vecka extrapoleras från fördelningen för de som har 1,2,3 timmar per vecka. Metoderna ger ganska olika resultat vad beträffar SUM2-fördelningen för de som ej är vårdtagare -— medelvärdet av vårdberoendeindex för samtliga blir i det första fallet 0.61 (enbart Solna) och i det andra 1.71 för Solna och 1.64 för Sigtuna. Skillnaden mellan metoderna synes naturlig med hänsyn till att hjälpbehov hos personer i serviceboende lättare torde uppmärksammas och leda till hjälpinsatser än vad som är fallet för personer i vanligt boende.

Vårdberoendefördelningen hos icke-vårdtagare får betydelse för strukturindexberäkningen på så sätt att den påverkar "normalkonsumtio- nen" per ohälsograd (enligt ULF-undersökningen). Skulle det finnas stora icke-tillgodosedda vårdbehov i "baskommunen" (d v s Solna/Sigtuna), d v s många icke-vårdtagare med svår ohälsa, innebär detta förhållandevis fler vårdtagare med måttlig eller lätt ohälsa. Detta leder i sin tur till att skillnaderna i vårdkonsumtion beroende på graden av ohälsa blir mindre.

Det visar sig dock att valet av antagande när det gäller vårdberoende— fördelningen för icke-vårdtagare har mycket liten betydelse för be— räkningen av normkostnaden. Detta beror på att en kostnadsminskning vid lägre vårdkonsumtion för personer med svår ohälsa uppvägs av en motsvarande ökning för de med mindre grad av ohälsa och omvänt.

I beräkningarna har därför ett antagande gjorts, som ligger ungefär mittemellan de skattningar, som erhålles med de båda metoderna. Fördelningen antas bero av ålder, men vara densamma för män och kvinnor samt för sam- och ensamboende. Den antagna fördelningen framgår av tabell 4.1 nedan. Som jämförelse visas också den motsvaran- de fördelningen för vårdtagare.

Tabell 4.1 Fördelning på vårdberoendeindex för olika åldersgrupper Solna/Sigtuna, 1987-1992

Vård- Icke vårdtagare Vårdtagare beroende- 65-74 75-84 85—w 65-74 75-84 85-w index

0 0,60 0,30 0,04 0,01 0,02 0,01 1 0,20 0,32 0,41 0,12 0,13 0,07 2 0,11 0,22 0,32 0,19 0,20 0,13 3 0,05 0,09 0,15 0,16 0,15 0,12 4 0,03 0,04 0,05 0,14 0,11 0,11 5 0,01 0,02 0,02 0,09 0,08 0,10 6 0,00 0,01 0,01 0,09 0,07 0,08 7- 0,00 0,00 0,00 0,19 0,25 0,37 Medelvärde 0,74 1,35 1,86 4,30 4,50 6,20

En kontroll på rimligheten i det valda antagandet när det gäller vårdbe- roendefördelningen för icke—vårdtagare får man genom att beräkna andelen av befolkningen i basmaterialet som får någon form av kommu- nal vård och omsorg vid olika grader av ohälsa enligt ULF. Tabell 4.2 nedan visar denna andel per åldersgrupp och kön samt uppdelat på sam- resp. ensamboende.

Tabell 4.2 Andel vårdtagare i befolkningen per ohälsogrupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende givet den antagna Vårdberoendefördelningen för icke- vårdtagare Solna/Sigtuna, procent

65-74 75—84 85-w

sam ensam sam ensam sam ensam Män Full hälsa 0,1 0,5 1,8 5,7 14,6 32,8 Lätt ohälsa 0,7 3,3 3,9 18,7 16,5 26,1 Måttlig ohälsa 3,3 21,8 11,7 39,1 23,0 40 9 Svår ohälsa 25,7 62,3 40,8 80,2 85,6 87 6 Kvinnor Full hälsa 0,2 0,2 0,8 1,7 29,4 14,0 Lätt ohälsa 0,4 2,8 5,7 19,6 26,8 25,9 Måttlig ohälsa 3,2 24,6 13,0 39,8 85,7 54,8 Svår ohälsa 21,1 31 7 46,8 77,4 94,2 96,9

Som man har anledning att vänta sig ökar andelen vårdtagare starkt med växande grad av ohälsa. De enda undantagen gäller de äldsta, där andelen sjunker något från full hälsa till lätt ohälsa. Detta kan bero på att andelen icke-vårdtagare med lågt vårdberoende underskattats i dessa åldersgrupper. Avvikelsen torde dock inte ha någon större praktisk betydelse.

Vidare kan man konstatera att andelen av befolkningen, som får kommunal vård och omsorg, ökar med åldern oavsett graden av ohälsa, vilket säkert överensstämmer med det faktiska förhållandet. En högre andel ensam- än samboende får också hjälp — med undantag för de äldsta kvinnorna. Orsaken är med säkerhet skillnaden i tillgång till informell omsorg. För de äldsta kvinnorna saknar dock boendeformen betydelse härför.

Med Ohälsofördelningen enligt ULF inlagd i ÄSIM-materialet på det sätt som beskrivits ovan kan man bestämma vårdkonsumtionen för varje delgrupp per ohälsogrupp. Härvid utgår man alltså från vårdkonsumtio— nen i Solna/Sigtuna år 1987 —- 92 (inklusive landstingets verksamhet). Denna är i sin tur bestämd av vårdstrukturen i dessa båda kommuner. Tabell 4.3 nedan visar hur denna förhåller sig till riket uttryckt som andel hjälp/vårdtagare i olika vårdnivåer per åldersgrupp per innevånare. Vid jämförelsen bör man beakta att Solna/Sigtunas behovsstruktur också avviker från riket — framförallt genom en mer gynnsam socio-ekonomisk struktur än riksgenomsnittet.

Tabell 4.3 Jämförelse vårdkonsumtion i Solna, Sigtuna och riket, antal hjälp/vårdtagare per invånare i resp åldersgrupp

Solna Sigtuna Solna + Riket Sigtuna

Hemhjälp i eget boende ( 1 timma/dag 65—79 år 0,036 0,042 0,037 0,049 80-w år 0.149 0.223 0.164 0,205 1-2 timmar/dag 65-79 år 0.008 0,009 0.008 0.009 SO-w år 0,044 0.070 0.049 0,051 2- timmar/dag 65-79 år 0.007 0,005 0.007 0,009 80—w år 0,040 0.048 0,042 0.058 Ålderdomshem/gruppboende 65-79 år 0.007 0,001 0,006 0,007 80—w år 0,087 0.010 0.071 0,082 Långtidsvård 65-79 år 0,007 0.007 0.007 0,011 80-w år 0.052 0.067 0.055 0,076 Summa hjälp/vårdtagare 65-79 år 0.065 0.064 0,065 0,085 80-w år 0.372 0,418 0,381 0,472 Sammanvägd kostnad per invånare 65-79 år 6 704 5 327 6 420 8 854 80-w år 50 909 45 255 49 743 63 304

Att på detta sätt använda Solna/Sigtuna som norm innebär att de normkostnader per person som erhålles i resp. delgrupp i äldrebefolk— ningen blir något annorlunda än de skulle blivit om riksdata legat till grund för normkostnadsberäkningen. Storleken av detta fel låter sig svårligen beräknas, eftersom det saknas jämförbara riksdata. Man bör dock hålla i minnet att normkostnaderna endast används som ett relativt mått Gfr nedan). Om normkostnaderna genomgående ligger för lågt eller för högt påverkar alltså detta inte kommunens relativa position vad gäller normkostnaden per innevånare.

Ett problem uppstår här först om normkostnaderna i Solna/ Sigtuna har en annan struktur än för riket, t ex som följd av att tilldelningen av vårdinsatser i dessa kommuner följt andra principer än de som gällt för riket i övrigt. Detta förefaller dock mindre sannolikt med hänsyn till att samma generella tendenser när det gäller äldrevårdens utveckling, som gällt för riket, också har kunnat observeras i Solna och Sigtuna. Detta talar för att det fel som härigenom introduceras är av begränsad betydelse — åtminstone i förhållande till andra felkällor.

Ett annat problem i sammanhanget är att antalet vårdtagare i Solna /Sigtuna är relativt litet (ca 2000 personer totalt). Genom att slå samman tre inventeringar har ett större material erhållits, men det är klart att detta inte innebär en egentlig tredubbling eftersom vissa personer förekommer

i materialet två eller tre gånger med i huvudsak oförändrade data. Speciellt för de minsta delgruppema — t ex de äldsta, samboende kvinnorna — kan därigenom slumpmässiga variationer i vårdkonsumtio- nen inverka på normkostnadstalen. Dessa variationer tenderar dock att utjämnas, när delgruppemas normkostnader slås samman till en total normkostnad för kommunen. Inte desto mindre torde det vara i högsta grad önskvärt att grundmaterialet efterhand utvidgas genom att ÄSIM- mätningarna (eller någon motsvarande typ av systematisk behovsrelaterad konsumtionsmätning) utsträcks till fler kommuner med olika struktur.

4. Väg samman "normalkonsumtionen " i olika vårdformer enligt ovan med årskostnaden till en normkostnad per person i resp. delgrupp (ålderkön samt ensam/samboende) per ohälsogrupp resp. socio- ekonomisk grupp.

— Föjande riksgenomsnitt för kostnader har använts vid samman-

vägningen:

Social hemtjänst 8580:- per år och veckotimme Alderdomshem 212000:- per år Gruppboende 236000:- per år Långtidsvård 420000:- per år

5. Beräkna för varje kommun — utgående ifrån antalet personer per socio-ekonomisk grupp, åldersgrupp, kön och ensam/samboende och normkostnadenför resp. grupp enligt ovan — kommunens "normkost- nad".

Med "normkostnaden" skall alltså förstås den årliga driftskostnaden för äldreomsorgen givet riksgenomsnitt för kostnaden per prestation i olika vårdformer och konsumtion av dessa i relation till kommunens be— hovsstruktur uttryckt som antal personer per åldersgrupp, kön, ensam/ samboende och ohälsogrupp. Fördelningen på ohälsogrupper antas härvid bestämd av den socio-ekonomiska strukturen.

Resultat och kommentarer

Beräkningen för de olika delgruppema (ålder, kön, sam/ensamboende) av normkostnaden per person och ohälsogrupp resp. socioekonomisk grupp redovisas i tabellerna 4.4 och 4.5.

Tabell 4.4 Normkostnad per person, per ohälsogrupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende

65-74 75-84 85-w

sam ensam sam ensam sam ensam Män Full hälsa 52 31 214 800 2 793 3 647 Lätt ohälsa 98 1 330 1 288 7 425 1 780 9 450 Måttlig ohälsa 775 13 523 4 107 29 836 9 400 27 099 Svår ohälsa 28 233 117 912 59 563 179 357 100 507 170 474 Kvinnor Full hälsa 70 9 215 713 4 290 4 237 Lätt ohälsa 116 681 1 002 5 892 11 091 10 747 Måttlig ohälsa 637 4 929 3 745 16 250 41 492 45 621

Svår ohälsa 24 210 59 735 64 987 144 084 216 606 242 706

Tabell 4.5 Normkostnad per person, per socioekonomisk grupp, ålder och kön samt sam- resp ensamboende

65-74 75-84 85-w

sam ensam sam ensam sam ensam Män Ej facklärd arb. 4 051 22 968 15 261 61 336 38 820 77 520 Facklärd arb. 4 019 22 841 14 383 56 601 38 820 77 520 Lägre tjm. 1 860 11 661 9 881 40 651 38 820 77 520 Ovriga tjm. 1 489 9 310 6 822 29 844 38 820 77 520 Kvinnor Ej facklärd arb. 3 336 11 232 15 168 43 819 89 712 110 293 Facklärd arb. 3 257 11 018 14 329 40 500 89 712 110 293 Lägre tjm. 2 423 8 238 14 123 42 035 89 712 110 293 Ovriga tjm. 2 275 7 743 10 816 33 365 89 712 110 293

Det framgår av tabell 4.4 att normkostnaden per person stiger snabbt med åldern. Den är i allmänhet högre för kvinnor än för män. vilket framförallt avspeglar skillnaden i tillgång på informell omsorg. Detta — tillsammans med ohälsoskillnadema — förklarar också skillnaderna i normkostnad per person mellan sam- och ensamboende.

De socio-ekonomiska skillnaderna är som man kunde vänta med hänsyn till ohälsosiffroma större för yngre än för äldre. Skillnaderna mellan facklärda och ej facklärda arbetare är förhållandevis obetydliga och grupperna skulle utan större nackdel kunnat slås samman.

5 Resultat för enskilda kommuner med den föreslagna metodiken

Av tabell 4.5 framgår att spännvidden i normkostnad per person är avsevärd mellan ytterlighetsgruppema ej facklärda arbetare och övriga tjänstemän. Det gäller i större utsträckning för män än för kvinnor. Normkostnaden för ensamboende är högre, oftast avsevärt högre, än för samboende. Utfallet per kommun med de beräknade normkostnaderna per

ålder, kön och socio-ekonomisk grupp avgörs av hur denna samman- sättning ser ut i den enskilda kommunen.

Som beskrivits i avsnitt 4 har den framtagna normkostnaden per person per socioekonomisk grupp, ålder etc använts för att beräkna en normkost- nad för äldreomsorgen per kommun utifrån antalet personer i de olika grupperna i resp kommun. Resultatet av normkostnadsberäkningama per kommun redovisas i appendix 2. Här anges förutom den totala normkost- naden också kostnaden per person över 65 år resp per invånare totalt. Normkostnaden per invånare över 65 år kan ses som ett mått på struktureffekten inom äldregruppen. Den andra siffran ger ett mått på kommunens totala äldreomsorgsbehov i förhållande till befolknings- storleken.

Den genomsnittliga beräknade normkostnaden per invånare över 65 år är 22536 kr och varierar mellan 16784 och 26013 kronor, dvs med drygt 9000 kr (55 %).

Tabell 5.1 Beräknad normkostnad för äldreomsorg per invånare

Kommungrupp 65-w är Totalt Storstäder 24 586 5 077 Förorter 20 108 2 319 Större städer 22 267 3 808 Medelstora städer 22 112 4 164 Bruksorter 22 386 4 071 Normalkommuner 22 578 4 379 Glesbygdskommuner 21 792 5 102 Landsbygdskommuner 22 548 4 637 Riket 22 536 4 042

Utöver den socioekonomiska strukturen och graden av ensamboende får uppenbarligen den interna ålders- och könsfördelningen inom äldregrup- pen ett kraftigt genomslag på resultatet. Storstädema får den högsta normkostnaden per person över 65 år. Det är storstädernas mycket höga andel äldre ensamstående kvinnor som slår igenom. Andelen kvinnor över 80 år är högre i storstäderna än i någon annan kommungrupp. Männen ligger däremot mycket nära rikets fördelning. Äldre ensamståen— de kvinnor är samtidigt den grupp som har de högsta normkostnaderna. Variationerna mellan övriga kommungrupper är förvånansvärt små, endast några hundra kronor per invånare. Enda undantaget är för- ortskommunema, som har den klart lägsta andelen såväl äldre som ensamboende. Andelen äldre pensionärer är där särskilt låg. Mest anmärkningsvärd är glesbygdskommunernas låga normkostnad. Andelen över 65 år är högre än i någon annan kommungrupp. men de äldres överrepresentation är kraftigt koncentrerad till de yngre och därmed mindre kostsamma pensionärerna. Detta förhållande drar ner glesbygd- skommunernas beräknade genomsnittskostnad per person över 65 år. Om man däremot slår ut den totala normkostnaden på hela befolkningen hamnar glesbygdskommunerna högst tätt följda av storstäderna.

Inverkan av den socio-ekonomiska strukturen på normkostnaden har studerats särskilt genom att den motsvarande normkostnaden beräknats för det fall då alla kommuner getts samma socio—ekonmiska indelning lika med riksgenomsnittet. Detta ger avvikelser uppåt — d v s lägre normkost- nad när kommunens socio-ekonomiska struktur tas i beaktande — på i vissa fall 4000 — 5000:-per innevånare över 65 år (Danderyd, Lidingö, Vellinge, Lomma). Avvikelseman nedåt är inte fullt lika stor — mer än 2000:— noteras för Malmö (2051 :-), Munkfors (2445:-), Grums (2105:-), Ljusnarsberg (2103:-), Norberg (2906:-) och Jokkmokk (2540:-). Även övriga storstäder erhåller positivt bidrag till normkostnaden genom den socio-ekonomiska strukturen — Stockholm +1442:-och Göteborg + 1288:-.

Inverkan av ålder- och könsfördelningen på normkostnaden kan studeras vidare genom att man delar upp normkostnaden per invånare över 65 år på komponenter per åldersgrupp och kön. Figur 5 .1 visar resultatet av en sådan uppdelning som genomsnitt per kommungrupp. Som synes av figuren kommer i samtliga fall huvuddelen av bidraget från kvinnor över 75 år. Bidraget från dessa kvinnor är som högst i storstä- derna. Bidraget från män i yngre åldersgrupper varierar relativt starkt mellan kommungruppema och är högst i glesbygdskommunerna.

Figur 5.1 Bidrag från olika åldersgrupper och kön till normkostnaden per invånare över 65 år

25000 20000 15000 10000

5000

6 Jämförelse mellan beräknat behov av äldreomsorg och faktiskt utnyttjande och konsumtion

Syftet med den använda metodiken är som framhållits i inledningen inte i första hand att försöka förklara de skillnader som finns mellan kommuner i dagsläget vad gäller utnyttjande av eller kostnader för äldreomsorgen. Syftet är istället att pröva en metod att beräkna skillnader i behov av äldreomsorg mellan kommuner. Det är emellertid av stort intresse att försöka jämföra utfallet med hur äldreomsorgen faktiskt utnyttjas. I detta avsnitt ska vi ställa den beräknade normkostnaden per kommun mot ytterligare tre andra mer schablonmässiga metoder att beräkna motsvarande kostnad. Dessutom görs en jämförelse med de faktiska kostnaderna per kommun inkl äldrereformen.

För att få jämförbara kostnader har den beräknade normkostnaden räknats upp med ca 18 %.

Följande metoder har använts:

1 Kostnaderna har beräknats utifrån det faktiska utnyttjandet per kommun av ålderdomshem, långtidsvård, gruppboende samt social hemtjänst. Samma riksgenomssnittliga kostnader per tjänst som i normkostnadsberäkningen har använts. Denna beräkning motsvarar konsumtionsberäkningen i avsnitt 2. 2 Kostnaden har beräknats utifrån resp kommuns faktiska ålders- och könsfördelning, där den använda kostnaden per kön— och åldersgrupp schablonmässigt beräknats efter hur de olika tjänsterna utnyttjas på riksnivå. Samma kostnader per tjänst som ovan har använts. 3 Kostnaden har beräknats som i metod 2, men har kompletterats med att den beräknade kostnaden för män resp kvinnor multiplicerats med resp kommuns ensamboendeindex för män resp kvinnor över 75 år. 4 Till den faktiskt redovisade kostnaden per kommun har lagts regle- ringssumman per kommun till följd av äldrereformen from 1992. Kostnaden har därefter reducerats med den genomsnittliga kost- naderna för handikappomsorg och färdtjänst.

Figur 6.1 Beräknade kostnader för äldreomsorg enligt olika alternativ, kr/inv 65-w år

Konsumtion, kostnad

Kön. older

Kön, ålder, ensamboende Normkostnad

Redovlsod kostnad

1

40000

30000

(_ G_—

.'/

nu.—u.... __

mmm &wa mmm WWW m.m..—u...... mm mm mm &WWWW nu..—..."

0 . 1 25 ek é tå ef 25 é & (of) QÖ (ob (ob 09 QQ $ $ (% (& 9 e 4.9 (9 & & (3,9 '3' (o Q,?" 050 09 cfQ (01 No 81" %*" %*" 9 &? eo & & Gb ok *()Ä =()Ä %* % go ge © (* x?

En jämförelse mellan kommungrupper är kanske en väl grov nivå, men bör trots allt ge vissa indikationer. Det första man kan konstatera är att beräknade kostnader utifrån faktisk konsumtion och redovisade kostnader överensstämmer ganska väl. Undantagen är storstäder och förorter. För storstäderna är som nämnts tidigare kostnadsunderlaget mer osäkert och för förorterna beror skillnaden förmodligen på att den schablonmässiga kostnadsreduktionen för färdtjänsten blivit för stor. I Stockholms län svarar landstiget för denna verksamhet.

Normkostnaden för storstäderna ligger på samma nivå som i alternati— vet där kön, ålder och ensamboende beaktas. Det är det stora antalet äldre ensamstående kvinnor som slår igenom på normkostnaden. Såväl redovisade kostnader som kostnader beräknade enligt övriga metoder ligger lägre. Det kan tyda på att insatserna inom äldreomsorgen är eftersatta i förhållande till behoven.

Anm. Det bör framhållas att metoden för att ta hänsyn till ensamboendet inte är densamma som i normkostnadsberäkningen, varför man inte kan dra slutsatsen att skillnaden mellan dessa båda metoder enbart skulle bero på den socioekonomiska strukturen.

För glesbygdskommunerna ligger konsumtionskostnaderna och de redovisade kostnaderna på ungefär samma nivå. För övriga beräknings- metoder ligger kostnaderna per person över 65 år 15-20 % lägre. Av avsnitt 3 framgår att det finns regionala skillnader i ohälsa. I norra

glesbygden är förekomsten av ohälsa för män större än i andra regioner. I de här redovisade beräkningarna har dock inga regionala skillnader i ohälsa beaktats utom de som faller ut till följd av skillnader i kön, ålder, ensam/samboende och fördelning på socio—ekonomiska grupper. Om sådana skillnader finns har de dock inte fått något större genomslag i normkostnadsberäkningen eftersom den på kommungruppsnivå ger ungefär samma resultat som en ren kön- och åldersberäkning. För vissa kommuner i gruppen blir emellertid normkostnaden upp till 10 % högre genom att den socio-ekonomiska strukturen beaktas.

7 Slutsatser om den föreslagna metodiken

Beräkningen av normkostnaden för äldreomsorgen enligt den ovan beskrivna metodiken utgör ett försök att bestämma ett så långt möjligt objektivt mått på den årliga kostnaden för att tillgodose behovet av äldreomsorg i kommunen på en ambitionsnivå som motsvarar riksgenom- snittet. Mättet är relativt. Det måste som påpekats ovan räknas upp med en för kommunerna gemensam faktor för att motsvara den faktiska kostnaden. Måttet måste vidare korrigeras för vissa tjänster som inte ingått i kostnadsberäkningen — framförallt färdtjänsten. Eftersom måttet förutsätter samma kostnad per prestation i alla kommuner måste det vidare korrigeras för strukturella faktorer som påverkar denna kostnad, t ex förhöjda lokal- eller transportkostnader på grund av klimat eller gleshet.

En jämförelse mellan den uppräknade normkostnaden och en kostnad beräknad utgående ifrån den faktiska konsumtionen i kommunen med samma kostnad per prestation (jfr ovan) visar relativt stora avvikelser — framförallt för glesbygdskommuner. Detta kan ha flera orsaker. Som påpekats ovan är det knappast möjligt att ange en absolut norm när det gäller behovet av äldreomsorg i en befolkning. Det är oundvikligt att tillgängliga resurser kommer att spela in på behovsbedömningen.

Normkostnaden utgår här från situationen i de två kommuner — Solna och Sigtuna — som legat till grund för konsumtionsberäkningen. Upp- räkningen gör att kostnaden kommer att svara mot ett riksgenomsnitt. I kommuner där man av olika skäl har haft tillgång till mer resurser än riksgenomsnittet finns det anledning att förvänta sig att behovsbe- dömningen varit mer generös och att till följd härav den beräknade kostnaden för den faktiska konsumtionen blivit högre. Omvänt har kommuner med relativt sett knappa resurser tvingats vara mer restriktiva. Deras konsumtionsrelaterade kostnad blir då motsvarande lägre.

Ovanstående resonemang förutsätter givetvis att normkostnaden verkligen fångar in skillnader i behoven av omsorg på ett adekvat sätt. Vissa felkällor bör här lyftas fram. Som nämndes ovan kan det också finnas andra strukturella faktorer än ålder, kön, sam/ensamboende och socio—ekonomisk grupp som förklarar förekomsten av ohälsa. En sådan faktor är region. där regressionsanalysen ger ett visst utslag som dock bedömts vara av mindre betydelse. Självfallet kan det också förekomma

rent lokala hälsoskillnader t ex beroende på förekomsten av viss industri eller annan miljöpåverkan, speciella kostvanor etc. Svårigheten att ta hänsyn till sådana lokala förhållanden i en behovsberäkning sammanhän- ger väsentligen med att underlaget blir litet för att statistiskt kunna säkerställas. Man tvingas därför konstatera att skall man överhuvudtaget försöka göra en behovsbaserad resursfördelning måste den ske utgående ifrån ett begränsat antal parametrar, vars samband med ohälsan kan mätas på ett tillförlitligt sätt. En annan felkälla av samma slag avser tillgången till informell omsorg, d v s stöd och hjälp från närstående — anhöriga, grannar — eller genom ideella insatser. Hänsyn till detta tas vid beräkningen genom indelningen av äldrebefolkningen i delgrupper, i första hand ålder, kön och ensam- eller samboende. Tillgången till informell omsorg påverkar den pro- fessionella bedömningen av behovet av kommunal omsorg. Så får exempelvis ensamboende mer hjälp i hemmet än samboende. De blir också i större utsträckning än samboende föremål för institutionsvård. Vid beräkningen av normkostnaden förutsätts att den valda gruppindel- ningen är tillräcklig för att bestämma tilldelningen av omsorg vid given ohälsa. Även här kan dock regionala och lokala skillnader förekomma. Faktorer som spelar roll är till exempel den kvinnliga förvärvsfrekvensen, förekomsten av vuxna barn eller andra anhöriga på samma ort. lokala traditioner av frivilligarbete etc.. Det använda dataunderlaget avspeglar förhållandena i två förortskommuner. Det vore här önskvärt att kunna bredda underlaget genom jämförelser med kommuner av olika typer. Metodiken för beräkningen av normkostnaden bygger på två datamate- rial — ULF-undersökningen för att ange olika befolkningsfaktorers samband med förekomsten av ohälsa och ÄSIM-materialet för att koppla denna ohälsa — i förening med tillgången till informell omsorg — till konsumtionen av äldreomsorg. Båda materialen kan kritiseras för att vara i minsta laget. ULF-materialet har dessutom den bristen att det endast omfattar individer mellan 65 och 84 år. I syfte att utvinna så mycket som möjligt ur materialet och samtidigt utsträcka detta till samtliga ålders— grupper har observerade frekvenstal utjänmats och extrapolerats med hjälp av logistisk regression. De avvikelser som härigenom erhålles mellan observerade och utjämnade värden har redovisats i appendix 1. Det framgår här att avvikelserna i vissa fall är relativt stora och det måste bedömas att de extrapolerade värdena för personer över 85 år är behäftade med relativt stor osäkerhet. För den skull har de socio— ekonomiska gruppernas ohälsovärden slagits samman för denna ålders— grupp. Betydelsen av den återstående osäkerheten för den beräknade normkostnaden behöver emellertid inte vara alltför stor. Beräkningen av normkostnaden sker genom sammanläggning av ett stort antal (48) komponenter avseende de olika befolkningsgrupperna och osystematiska fel i skattningarna för de enskilda komponenterna kommer därför att tendera att jämna ut sig. Inte desto mindre får det anses högeligen önskvärt — för detta ändamål såväl som för andra som avser resurs- fördelning i vården — att ULF-undersökningarna successivt byggs ut till

större material och breddas till att även omfatta de äldsta åldersgrupp— erna.

Det andra datamaterialet, som erhållits genom ett antal inventeringar av äldreomsorgen i Solna och Sigtuna kommuner enligt ÄSIM-metoden, är också av begränsad omfattning. Detta blir ett problem framförallt när det gäller institutionsvård för grupper med lågt utnyttjande av sådan. Det kan här i vissa fall röra sig om ett fåtal individer i materialet och normkostnaden för gruppen ifråga kommer då att starkt påverkas av slumpmässiga variationer i vårdutnyttjandet. Även i detta fall reduceras dock betydelsen av problemet genom att bidraget till den sammanlagda normkostnaden från gruppen ifråga kommer att bli litet och osäkerheten i skattningen därmed tämligen betydelselös.

Andra brister i ÄSIM-materialet kan ha större betydelse. Det är ofrånkomligt att materialet är lokalt begränsat och påverkat av den vårdstruktur och de fördelningsnorrner som varit rådande i de två kommunerna. Vidare är det självfallet en brist att mätningen endast omfattar vårdtagare även om olika analyser visat att inverkan av fel i skattningen av ohälsan/Vårdberoendet hos de som ej får kommunal omsorg är av mindre betydelse för den relativa storleken av normkost- naden.

Metodiken för översättning av ULF-undersökningens ohälsa till ÄSIM- mätningens vårdberoende kan givetvis också ifrågasättas. Exempelvis är det osannolikt att de två skalorna är fullständigt korrelerade på det sätt som antagits vid översättningen. Betydelsen härav för resultatet torde dock vara förhållandevis liten eftersom den övervägande delen av vårdkonsumtionen faller inom en grupp av befolkningen, som i allmänhet är betydligt mindre än gruppen med svår ohälsa — åtminstone i åldrarna under 85 år. Ohälsomåtten behöver därför ej vara helt samstämmiga. För att felet skall vara måttligt räcker det med att man kan anta att de med mycket stort vårdberoende enligt ÄSIM skulle klassas av ULF som tillhörande gruppen med svår ohälsa.

Även om man sålunda bör kunna anta att de fel i den sammanlagda relativa normkostnaden, som förs in genom begränsningarna i ÄSIM— materialet, är måttliga så kvarstår dock att det vore i hög grad önskvärt att även detta material breddas så att det omfattar flera kommuner med olika struktur samt att mätningarna utsträcks på stickprovsbasis även till icke-vårdtagare. I samband härmed borde man i så fall också pröva samstämmigheten mellan ohälso- och vårdberoendemåtten genom att ställa ULF-frågoma på samma material.

Vid en fortlöpande användning av den i denna rapport förslagna metoden för behovsrelaterad beräkning av strukturkostnadsutjämningen för äldreomsorgen krävs i första hand att det görs fortsatta Folk- och Bostadsräkningar enligt tidigare schema, d v s vart femte år, eftersom detta är den enda tillgängliga källan för fördelning av befolkningen på sam/ensamboende samt socio-ekonomiska grupper. Vid en årlig revidering av normkostnaden får man därvid utnyttja denna fördelning enligt senaste FoB och tillämpa den på den aktuella befolkningen per ålder och kön. Med hänsyn till att hälsotillståndet hos de äldre förändras

över tiden krävs det vidare att ULF-undersökningarna avseende de äldres ohälsa fortsätter och helst utvidgas — i första hand till att omfatta även personer över 85 år.

ÄSIM-mätningama görs årligen i Solna och Sigtuna kommuner. Även andra kommuner har uttryckt intresse för att tillämpa metodiken för uppföljning av äldreomsorgen. Det väsentliga i sammanhanget är här dock inte exakt vilken metod som tillämpas utan att det sker en systema- tisk, samtidig mätning av vårdkonsumtion och ohälsa eller vårdberoende samt att den senare mätningen kan relateras till ULF-undersökningen. Som framhållits ovan är det därvid önskvärt att mätningen också utsträcks till att omfatta ett stickprov av dem som för närvarande ej får vård. Mätningar av detta slag faller väl inom ramen för de särskilda mätningar av vårdbehov mm på urvalsbasis som förslås av utredningen avseende socialtjänstens informationsstruktur .

Ansvaret för att genomföra de bearbetningar som krävs för en rutin- mässig tilämpning av den föreslagna beräkningsmodellen kan lämpligen åläggas Socialstyrelsen i samverkan med Kommunförbundet

Appendix 1. 1

Samboende Ålder Andelen Antal Prognos för andelen måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Ej facklärda arbetare: Kvinnor 65 - 69 11,5 23,4 42,0 23,1 381 11,3 20,9 41,9 25,9 70 - 74 16,8 20,5 42,1 20.5 297 14,9 23,9 40,0 21,2 75 - 79 18,4 30,4 34,6 16,6 217 19,3 28,1 35,9 16,6 80 - 84 25.2 38,3 24,3 12,1 107 24,1 33,6 29 9 12,4 85 — 89 - — - — - 28,7 40,1 22,6 8.6 90 — 94 - — - — - 32 1 47,1 15 4 5,5 Ej facklärda arbetare: Mån 65 - 69 9.6 26.3 32.5 31,6 228 11,6 24,7 35,9 27,8 70 - 74 16,9 26,4 39,4 17,3 254 15,8 26,4 34,4 23,4 75 - 79 24,5 30.4 24,0 21,1 204 21,0 29,2 30,9 18,9 80 - 84 24,5 28,4 32,4 14,7 102 27,0 32,7 25,8 14,5 85 - 89 — - - - - 33,2 36,7 19,7 10,4 90 - 94 — - — - - 38 5 40,9 13,6 6,9 Facklärda arbetare: Kvinnor 65 - 69 14,5 24,2 32,3 29,0 62 11,2 25,8 35,1 27,9 70 — 74 10,0 28,3 31,7 30,0 60 14,1 28,5 33,0 24,4 75 — 79 16,3 34,9 25,6 23,3 43 17,6 32,4 29,3 20,7 80 — 84 21,9 34,4 34,4 9,4 32 21,2 37,8 24,3 16,7 85 — 89 - - — - - 24,6 44,2 18,4 12,7 90 - 94 — - — - - 27,0 51,4 12,7 8 9

Facklärda arbetare: Mån 65 - 69 9,9 26,1 41,6 22,4 161 11,6 22,1 40,0 26,3 70 - 74 14,0 20,4 41,4 24,2 157 15,2 22,9 38,0 23,9 75 - 79 15,9 22,1 34,5 27,4 113 19,7 24,8 34,3 21,2 80 - 84 36,8 26,5 20,6 16,2 68 25,0 27,8 29,2 18,1 85 - 89 - - - - - 30 8 31,5 23 1 14,6 90 - 94 - - — - - 36 3 36,0 16,7 11,0 Företagare: Kvinnor 65 - 69 - 16,7 47,2 36,1 36 7.6 18,7 40,1 33,5 70 - 74 14,3 21,4 46,4 17,9 28 12,7 20,0 39,6 27,7 75 — 79 21,7 21,7 34,8 21,7 23 20,6 21,7 36,2 21,6 80 - 84 44,4 11,1 33,3 11,1 9 31,4 23,2 23,9 15,5 85 - 89 - - - - - 44,1 24,0 21,8 10,1 90 - 94 - - - - - 56,5 23,8 13,8 5,8 Företagare: Mån 65 - 69 10,2 17,3 31,6 40,8 98 6,7 19,9 39,3 34,1 70 - 74 10,5 23,3 39,5 26,7 86 11,6 20,0 39,2 29,2 75 - 79 17,2 15,5 43,1 24,1 58 19,6 20,5 36,3 23,7 80 - 84 28,9 21,1 28,9 21,1 38 31,0 20,8 30,4 17,8 85 - 89 - - - — - 45,2 20,4 22,4 12,0 90 - 94 - - — — - 59 6 19,0 14,3 7 2

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Lägre tjänstemän: Kvinnor 65 - 69 7,1 17.9 41,3 33,7 184 7,6 17,4 38,6 36,3 70 — 74 12,3 14,9 41,2 31,6 114 11,8 18,8 40,5 28,9 75 - 79 9,6 17,8 42,5 30,1 73 17,7 20,7 39,7 22,0 80 - 84 27,3 18,2 36,4 18,2 33 25,7 22,9 35,7 15,7 85 — 89 - - - - - 35,2 25,3 29,2 10,4 90 - 94 - — - - - 45,0 27,4 21,4 6,3 Lägre tjänstemän: Mån 65 - 69 4,6 18,0 41,9 35,5 217 4,6 17,3 41,1 37,1 70 - 74 5,2 19,0 40,5 35,3 153 7,4 17,8 43,9 30,9 75 - 79 8,6 17,2 49,1 25,0 116 11,8 18,9 44,4 24,9 80 - 84 30,2 23,3 32,6 14,0 43 18,3 20,5 42,0 19,2 85 - 89 - - - - - 27,3 22,5 36,4 13,8 90 - 94 - — - — - 38,2 24,2 28,4 9,2 Ovriga tjänstemän: Kvinnor 65 - 69 10,0 15,0 20,0 55,0 20 7,5 13,8 30,8 47,8 70 - 74 8,0 8,0 40,0 44,0 25 10,4 18,5 33,2 37,9 75 - 79 - 28,6 42,9 28,6 7 13,8 25,0 33,0 28,2 80 — 84 37,5 12,5 37,5 12,5 8 17,3 33,6 29,7 19,5 85 - 89 - - - - - 20,1 44,0 23,7 12,2 90 - 94 - — - - - 21,4 55,1 16,6 6,8 Ovriga tjänstemän: Mån 65 - 69 4,9 11,1 37,0 46,9 81 3,9 10,6 35,6 49,9 70 - 74 5,9 11,8 33,3 49,0 51 5,7 13,6 39,2 41,5 75 - 79 10,0 17,5 40,0 32,5 40 8,1 18,0 40,7 33,2 80 - 84 4,2 41,7 33,3 20,8 24 11,1 24,2 39,3 25,3 85 - 89 - - - - - 14,7 32,7 34.7 18.0 90 - 94 — - - - - 18,0 43,1 27,3 11,6 SAMTLIGA': Kvinnor

85 - 89 - - - - - 30,1 36,5 23,6 9,7 90 - 94 - - - - - 35,2 42,2 16,4 6,1 SAMTLIGA": Män 85 - 89 - - - - - 31,2 30,0 25,7 13,1 90 - 94 - - - - - 38,7 33,6 18,8 8,9

* De skattade sannolikheterna är de viktade genomsnittet av de olika gruppernas predicerade värden.

Appendix 1.2

Ensamboende Ålder Andelen Antal Prognos för andelen måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Ej facklärda arbetare: Kvinnor 65 - 69 12,9 19,3 39,8 28,1 171 14,1 20,8 39,7 25,4 70 - 74 15,3 23,4 39,8 21,5 261 18,4 23,6 37,5 20,6 75 - 79 25,5 26,9 29,0 18,6 290 23 5 27,4 33,2 16,0 80 - 84 28,2 30,2 30,6 11,1 252 28,9 32,2 27,2 11,7 85 - 89 - — — - - 33,9 37,8 20,3 8,0 90 - 94 - - - - - 37,4 43,9 13,6 5,0 Ej facklärda arbetare: Män 65 - 69 15,7 14,6 36,0 33,7 89 14,5 24,5 33,9 27,2 70 - 74 19,4 27,8 30,6 22,2 72 19,4 26,0 32,0 22,6 75 - 79 25,8 36,0 27.0 11,2 89 25,4 28,2 28,4 18,0 80 — 84 25,0 29,4 27,9 17,6 68 32,1 31,1 23,3 13,6 85 - 89 - — - - — 38,7 34,3 17,4 9,6 90 — 94 - - — - - 44,2 37,6 11,9 6,3 Facklärda arbetare: Kvinnor

65 — 69 17,9 28,6 25,0 28,6 28 13,9 25,7 33.1 27.3 70 — 74 27,5 22,5 30,0 20,0 40 17,4 28,0 30,8 23,7 75 — 79 15,2 26,1 34,8 23,9 46 21,4 31,6 27,1 19,9 80 — 84 22,0 48,8 22,0 7,3 41 25,6 36,4 22,2 15,9 85 -89 - - - - - 293 42,1 167 11,9 90 - 94 - — - - - 31,8 48,5 11,4 8,3 Facklärda arbetare: Mån 65 - 69 17,6 13,7 37,3 31,4 51 14,5 22,0 37,8 25,7 70 - 74 21,2 28,8 34,6 15,4 52 18,7 22,6 35,5 23 2 75 - 79 23,1 32,7 23,1 21,2 52 23,9 24,2 31,7 20 3 80 — 84 21,1 15,8 42,1 21,1 19 29,9 26,6 26,5 17,0 85 — 89 — - - - - 36,3 29,7 20,6 13,5 90 - 94 - — - - - 42,0 33,3 14,6 10 1 Företagare: Kvinnor 65 - 69 10,0 20,0 40.0 30.0 20 9,6 18,9 38,3 33,3 70 - 74 23,8 28,6 14,3 33,3 21 15,8 19,9 37,3 27,1 75 - 79 22,2 14,8 40,7 22,2 27 25,0 21,0 33,3 20,6 80 - 84 36,6 24,4 22,0 17,1 41 37,0 21,9 26,7 14,4 85 - 89 - - - - - 50,3 21,9 18,8 9,0 90 - 94 - — - - - 62.4 21,0 11,6 5,1 Företagare: Män 65 - 69 - 12,5 75,0 12,5 8 8,5 20,0 37,6 33,9 70 - 74 12,5 31,3 50,0 6,3 16 14,5 19,9 37,0 28,6 75 - 79 23,5 29,4 35,3 11,8 17 23,8 20,0 33,5 22,7 80 - 84 41,2 17,6 17,6 23,5 17 36.6 19,7 27,2 16,5 85 — 89 - - - - - 51,4 18,6 19,3 10,8 90 — 94 - - - - - 65 3 16,6 11,9 6 2

Ålder Andelen Antal Prognos för andelen måttlig måttlig svår svår lätt full svår svår lätt full ohälsa ohälsa ohälsa hälsa ohälsa ohälsa ohälsa hälsa

Lägre tjänstemän: Kvinnor 65 - 69 9,6 17,5 31,6 41,2 114 9,6 17,5 36,9 36,0 70 — 74 16,1 23,7 38,7 21,5 93 14,7 18,7 38,3 28,4 75 — 79 26,9 19,4 34,3 19,4 108 21,7 20,2 36.8 21.2 80 — 84 29,4 25,9 32,9 11,8 85 30,8 22,0 32,5 14,8 85 - 89 — - - - - 41,0 23,6 25,8 9,5 90 — 94 - — — - — 51,1 24,9 18,4 5,6 Lägre tjänstemän: Mån 65 - 69 10,4 12,5 43,8 33,3 48 5,8 17,6 39,5 37,1 70 - 74 11,4 20,5 31,8 36,4 44 9,3 17,9 42,0 30,7 75 - 79 17,6 14,7 52,9 14,7 34 14,7 18,8 42,0 24,5 80 - 84 10,5 21,1 42,1 26,3 19 22,5 20,1 38,9 18,5 85 - 89 — — — — - 32,6 21,4 32,9 13,0 90 - 94 - - - — - 44,3 22,4 24,9 8,4 Ovriga tjänstemän: Kvinnor

65 - 69 - 18,8 37,5 43,8 16 9,4 13,9 29,4 47,3 70 - 74 23,5 23,5 29,4 23,5 17 12,9 18,4 31,4 37,2 75 - 79 11,1 44,4 11,1 33,3 9 17,0 24,7 30,9 27,4 80 - 84 18,2 36,4 27,3 18,2 11 21,1 32,8 27,4 18,7 85 - 89 - - - - - 24,3 42,4 21,7 11,6 90 - 94 - - — - — 25,6 52,8 15,1 6,5 Ovriga tjänstemän: Män 65 — 69 6,3 12,5 31,3 50,0 16 5,0 10,8 34,3 49,9 70 - 74 - - 71,4 28,6 7 7,2 13,8 37,7 41,4 75 - 79 - 22,2 44,4 33,3 9 10,2 18,1 38,8 32,9 80 - 84 23,1 - 46,2 30,8 13 13,9 24,1 37,1 24,8 85 - 89 - - - — - 18,0 32,2 32,4 17,4 90 - 94 - - - - - 21,8 41,9 25,2 11,1 SAMTLIGA”: Kvinnor

85 - 89 - - - - - 35,0 34,7 21,2 9,1 90 - 94 - - - - - 40,1 39,8 14,5 5,6 SAMTLIGA': Mån 85 - 89 - - - - - 35,1 29,4 22,5 13,0 90 - 94 - - - - - 43,5 32,5 16,1 8,0

* De skattade sannolikheterna är de viktade genomsnittet av de olika gruppernas predicerade värden.

f_l'l' ] ii . ..,1 tt,-f*p'r tj : . "* ||. "' i. .4_ _, r1 » fr '1 .:.f _1'1 1 | " ”.'. , a . 1 J. ! ! ..Ä. :* 3.01 T I ._1; | - . 1 1. =- 43,1” 'if . 5:01 '. ;" . 1.11

ti 11!”' Jb- El!-" 11 MW

6 'let 5- 1118 että-1 'i att nu

E:; .. R.H—

1.3 14 1.5.1. ! .*?], 91.95.

195

?JM fil I.M. Etts Ulf-l

.. 5. t.. s..-1.1, 1 | njut! 'i _. i: bl." ! .-, 1, . , . 'i: 1. . " 1 |; ” 1 1.1 i JU ' >»! ( 111,11 .', *,,rij— _ .vP. x' " ' |:_'_1 " . ' ..,t 1 1 1.1 Ef. ' Ti. 11.1 1 11,1.) 5'1 t'. ,. ("*. .t 1 ' l.” ' ff.,": 1. 4. ' i: ."

'. . "& ..5..11,:.'1. '_' U.'”"M,E

" ; 111.945 '111 ? CTU -1. att.!

& wie to:: :" .. lutat

IL H .

ff unket . 1 rr...

" l'fh ni,;

wi: wt-r'lt' .; .'.1 W" NUS Åhhh '

jiJl .- .. hållit-ll” '

1! tar". 5. att» nu 19.114?” ”ä'-""i vt. 11 med' Prlftålwd' (tt,-HW"...

Appendix 2

Län Kommun

> En

Botkyrka Danderyd Ekerö Haninge Huddinge

Järfälla Lidingö Nacka Norrtälje Nynäshamn

8888

88888

> m Salem Sigtuna Sollentuna Solna Stockholm

8888

;> w

Sundbyberg Södertälje Tyresö Täby Upplands-Bro

>>>> comme:

%

Upplands-Väsby Vallentuna Vaxholm Värmdö Österåker

8888

Enköping Håbo Tierp Uppsala Älvkarleby

Östhammar Eskilstuna Flen Katrineholm Nyköping

Oxelösund Strängnäs Vingåker Boxholm Finspång

("i'll-HUGG UUUUO 00000

Invånare i kommunen 1990 65-w är totalt 5 299 68 490 5 260 27 962 1 773 18 807 4 877 62 596 7 094 73 785 5 168 56 270 7 239 38 335 8 095 63 959 8 802 46 109 3 233 22 005

914 12 434 3 038 31427 5 772 51314 10 988 51 718 143 745 674 680 5 816 31 292 10 627 81 596 2 598 33 930 6 089 56 595 1 515 20 151 2 886 35 919 1 977 22 086 981 6 756 2 313 22 030 2 220 30 143 5 968 34 845 927 15 156 4 510 20 042 23 241 167 260 1 941 9 271 3 776 21 929 16 238 89 751 3 321 17 354 6 564 32 748 11 795 65 944 1 913 13 040 4 733 26 789 1 865 9 920 1 183 5 675 4 191 23 310

Normkostnad för

äldreomsorg

per invånare 65—w totalt 19 688 1 523 21 422 4 030 19 543 1 842 19 626 1 529 21 119 2 030 17 109 1 571 19 243 3 634 21 270 2 692 23 746 4 533 22 552 3 313 23 629 1 737 21 283 2 057 20 639 2 322 20 499 4 355 25 902 5 519 22 542 4 190 21 975 2 862 17 808 1 364 19 438 2 091 19 516 1 467 19 512 1 568 21 639 1 937 18 832 2 734 20 743 2 178 20 400 1 502 23 889 4 091 18 779 1 149 24 920 5 608 24 449 3 397 25 082 5 251 25 041 4 312 23 764 4 300 24 435 4 676 24 206 4 852 23 564 4 215 22 048 3 235 23 295 4 116 24 897 4 681 25 265 5 267 24 814 4 461

Index för normkostnad 65—w totalt 0,89 0,37 0,97 0,97 0,89 0,44 0,89 0,37 0,96 0,49 0,78 0,38 0,87 0,87 0,96 0,65 1,08 1,09 1,02 0,80 1,07 0,42 0,97 0,50 0,94 0,56 0,93 1,05 1,17 1,33 1,02 1,01 1,00 0,69 0,81 0,33 0,88 0,50 0,89 0,35 0,88 0,38 0,98 0,47 0,85 0,66 0,94 0,52 0,93 0,36 1,08 0,99 0,85 0,28 1,13 1,35 1,11 0,82 1,14 1,26 1,14 1,04 1,08 1,04 1,1 1 1,13 1,10 1,17 1,07 1,01 1,00 0,78 1,06 0,99 1,13 1,13 1,15 1,27 1,13 1,07

Andel av totala antalet invånare mellan 65-w

7,7 18,8 9,4 7,8 9,6

9,2 18,9 12.7 19,1 14,7

7,4 9,7 11,2 21,2 21,3

18,6 13,0 7,7 10,8 7,5

8,0 9,0 14,5 10,5 7,4

17,1

6,1 22,5 13,9 20,9

17,2 18,1 19,1 20,0 17,9

14,7 17,7 18,8 20,8 18,0

Genomsnittskostnad 65—74 år 75-84 år 85—w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 6 220 5 973 21 727 42 008 61 959 107 968 3 417 4 743 15 075 37 282 54 630 106 533 4 950 5 099 22 177 39 457 59 700 107 050 6 180 6 122 26 288 42 523 64 412 107 845 5 898 5 666 22 453 41443 58 331 107 122 5 004 5 401 20 070 41 778 58 656 107 495 3 975 5 130 15 459 38 026 57 540 107 962 5 340 5 560 20 089 40 289 61 288 107 938 6 372 5 706 24 169 41 665 62 298 106 531 6 093 5 725 23 999 42 289 61 622 106 406 4 716 5 370 16 895 38 352 59 942 107 076 6 124 5 877 23 206 41 942 64 983 105 508 4 839 5 261 19 186 40 283 62 946 107 806 5 832 5 901 21 050 40 074 59 289 107 788 6 206 6 117 22 703 40 324 60 014 108 289 6985 5819 23625 41990 57 914 108015 6425 5981 22901 42050 61778 107149 4 727 5 283 20 216 41 060 57 040 107 263 4517 5366 17865 40 628 60 917 107698 6 013 5 956 22 281 41 526 63 427 107 854 6 040 5 749 22 791 42 974 58 818 107 270 5 282 5 475 20 761 39 894 60 735 105 532 4 637 5 274 22 593 41 353 63 216 109 828 5 878 5 439 23 341 40 693 61 249 105 489 5399 5071 21764 41701 67517 109591 5 502 5 497 21 176 41 808 62 924 106 773 4 879 4 846 22 736 42 537 66 503 105 334 6 444 5 523 23 687 43 499 64 167 106 997 5 659 5 730 21332 40 647 60 900 106 558 7 009 5 985 26 916 41868 58186 106178 6 555 5 577 24131 41051 63 622 107 255 6 231 5 872 24 624 42 790 62 711 106 992 6 087 5 717 26 225 42 955 66 462 107 487 6 269 6 052 24 586 42 234 64 553 106 584 5 864 5 650 23 787 42 002 64 980 107 765 6 265 5 923 24 890 43 388 63 457 108 945 5718 5720 22071 41301 61145 106467 6 094 5 839 24 682 43 049 63 486 108 091 7 745 5 688 26 635 40 181 64 246 105 563 6 512 5 685 25 713 42 722 61660 106 788

Län Kommun

mmmmm mm::mm OQOQC) DOC)-nm *l'J'TlTJ'TJTS mmm-rim mmm-omm mmmmm

Kinda Linköping Mjölby Motala Norrköping

Söderköping Vadstena Valdemarsvik Ydre Åtvidaberg

Ödeshög Aneby Eksjö Gislaved Gnosjö

Jönköping Nässjö Sävsjö Tranås Vaggeryd

Vetlanda Värnamo Alvesta Lessebo Ljungby

Markaryd Tingsryd Uppvidinge Växjö Älmhult Borgholm Emmaboda Hultsfred Högsby Kalmar

Mönsterås Mörbylånga Nybro Oskarshamn Torsås

Invånarel kommunen 1990 65-w är totalt 2 242 10 266 20 471 122 153 4 906 26 200 8 134 42 029 22 521 120 478 2 118 13 329 1 625 7 550 1 882 8 800 945 4 319 2 448 12 735 1 311 6 005 1 377 7 164 3 873 18 102 4 657 29 218 1 359 9 837 20 836 111 476 6 695 30 793 2 587 12 069 4 029 17 825 2 296 12 436 5 733 28 024 5 573 31 350 3 774 19 746 1 864 8 935 5 096 27 495 2 282 11 097 3 459 14 503 2 580 10 620 10 756 69 539 3 085 15 945 2 760 11 513 2 248 10 686 3 762 17 017 1 797 7 163 10 285 56 275 2 545 13 195 2 487 13 410 4 367 20 926 5 194 27 268 1 841 7 867

Normkostnad för

äldreomsorg

per invånare 65-w totalt 26 013 5 681 20 745 3 477 23 429 4 387 21 780 4 215 23 381 4 371 19 956 3 171 22 831 4 914 21 831 4 669 24 966 5 463 23 867 4 588 22 335 4 876 23 645 4 545 22 288 4 769 20 496 3 267 17 708 2 446 21 164 3 956 21 357 4 643 22 868 4 902 23 584 5 331 21 247 3 923 23 771 4 863 21 305 3 787 23 650 4 520 24 347 5 079 22 911 4 246 24 149 4 966 23 647 5 640 23 148 5 624 22 366 3 459 23 694 4 584 23 599 5 657 20 284 4 267 23 191 5 127 23 969 6 013 22 576 4 126 22 187 4 279 21 549 3 996 22 653 4 727 22 827 4 348 24 027 5 623

lndex lör normkostnad 6S-w totalt 1,18 1,37 0,94 0,84 1,06 1,06 0,99 1,01 1,06 1,05 0,91 0,76 1,04 1,18 0,99 1,12 1,13 1,32 1,08 1,10 1,01 1,17 1,07 1,09 1,01 1,15 0,93 0,79 0,80 0,59 0,96 0,95 0,97 1,12 1,04 1,18 1,07 1,28 0,96 0,94 1,08 1,17 0,97 0,91 1,07 1,09 1,10 1,22 1,04 1,02 1,10 1,20 1,07 1,36 1,05 1,35 1,01 0,83 1,07 1,10 1,07 1,36 0,92 1,03 1,05 1,23 1,09 1,45 1,02 0,99 1,01 1,03 0,98 0,96 1,03 1,14 1,04 1,05 1,09 1,35

Andel av totala antalet invånare mellan 65-w

21,8 16,8 18,7 19,4 18,7

15,9 21,5 21,4 21,9 19,2

21,8 19,2 21,4 15,9 13,8

18,7 21,7 21,4 22,6 18,5

20,5 17,8 19,1 20,9 18,5

20,6 23,9 24,3 15,5 19,3

24,0 21,0 22,1 25,1 18,3

19,3 18,5 20,9 19,0 23,4

Genomsnittskostnad 65-74 år 75—84 år 85-w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 6 189 5 863 22 586 42 042 65 918 108 008 5 706 5 736 22 490 32 118 59 858 107 952 6 059 6 033 24 956 32 807 62 154 107 413 6 124 5 945 22 785 32 021 65 337 107 716 6 306 5 992 24 744 33 217 60 288 108 379 5 487 5 696 21975 30 864 63 696 107 355 6 390 5 801 20 648 31036 61917 106 807 6 261 5 672 25 289 32 176 64 521 108 337 5644 5 336 21267 42 641 65 317 108193 6 480 5 857 24 330 42 255 61 532 107 263 6 126 5 628 21 224 43 958 66 904 108 140 5 583 5611 23 399 32 706 63 326 107 410 5 670 5 890 21 469 32 242 62 677 108 116 6 174 5 778 22 786 31 035 64 291 107 482 5 895 5 375 21 396 32 396 59 673 107 521 5 743 5 877 21962 32 060 58 473 107 950 6118 5 599 23 396 31551 60 362 107 458 6 063 5 685 21 737 30 175 64 331 108 441 6 224 6 093 23 904 32 917 62 385 107 549 6 429 5 617 22 959 30 041 61 100 106 583 6210 5711 23 346 31542 62030 107610 5 908 5 772 23 790 31 863 60 776 107 774 6 222 5 430 23 120 31 207 65 012 108 240 6 702 5 415 24 179 32 634 61668 107 069 6 238 5 878 22 457 32 230 62 529 107 336 7 276 5 893 24 499 30 795 61 148 108 356 7 271 5 732 23 637 30 655 64 344 107 232 6913 5431 23 538 30811 60962 107438 5 681 5 803 22 405 31 530 62 339 107 822 6 643 5 892 24 258 30 944 62 791 106 613 5 655 5 665 22 156 30 246 62 306 108 502 6 668 5 514 22 780 29 711 63 959 108 654 6 218 5 611 25 190 31252 65 642 107 343 6 989 5 797 24 183 30 926 63 378 106 494 5817 5804 23201 32499 61112 108095 6 889 5 680 24 454 31 055 62 170 108 416 6 158 5 772 22 871 29 924 65 686 105 577 6 495 5 811 24 483 31 230 61 826 107 748 6 465 6 091 23 488 33 269 62 546 108 168 6 962 5 712 22 700 31 796 65 242 108 243

Län Kommun

33333 33333 33333 33331— Fri—*bi— rrrbr FHWWN WPs—m=:

Vimmerby Västervik Gotland Karlshamn Karlskrona

Olofsström Ronneby Sölvesborg Bromölla Båstad

Hässleholm Klippan Kristianstad Osby

Perstorp

Simrishamn Tommelilla Åstorp

Ängelholm Örkelljunga

Östra Göinge Bjuv

Burlöv Eslöv Helsingborg

Höganäs Hörby Höör Kävlinge Landskrona

Lomma Lund Malmö Sjöbo Skurup

Staffanstorp Svalöv Svedala Trelleborg Vellinge

Invånare 1 kommunen 1990 65-w år

3 225 8 367 10 225 5 830 12 008

2 582 5 692 3 050 2 026 3 116

9 670 3 170 13 663 2 845 1 263

4 863 2 840 1 881 6 690 1 933

2669 2139 1918 4753 21910

4575 2851 2416 2919 7566

2 097 11 816 50 369

3 099 2 288

1 553 2 216 1 894 6 653 3 195

totalt

15 887 39 942 57 132 31 551 59 083

15 061 28920 16000 12 598 13 566

49 081 16 411 71 769 13 749

7 549

20 110 12 438 13 124 34 145

9 653

15 058 14269 14 516 27767 109 273

22 643 13 526 12 878 23 117 36 340

17 242 87 571 233 870 16 068 13 398

17 400 12 823 17 357 35 960 27 905

Normkostnad för äldreomsorg per invånare 65—w totalt 21 677 4 400 23 082 4 835 21 963 3 931 24 103 4 454 22 782 4 630 21 932 3 760 24 135 4 750 21 790 4 154 20 959 3 371 20 016 4 597 22 056 4 346 23 379 4 516 22 680 4 318 23 992 4 964 21 790 3 646 22 138 5 354 23 870 5 450 22 359 3 205 21 391 4 191 20 558 4 117 23 407 4 149 21 780 3 265 21 899 2 893 23 588 4 038 22 698 4 551 21 808 4 406 22 629 4 770 21 473 4 029 22 142 2 796 22 871 4 762 18 978 2 308 24 212 3 267 23 661 5 096 22 840 4 405 23 257 3 972 20 013 1 786 23 561 4 072 21 417 2 337 22 201 4 107 16 784 1 922

Index för normkostnad 65—w totalt 0,98 1,06 1 ,05 1 , 16 1,00 0,95 1,09 1 ,07 1,03 1 ,1 1 0,99 0,91 1,09 1,14 0,99 1,00 0,95 0,81 0,9 1 1 ,1 1 1,00 1,05 1,06 1,09 1,03 1,04 1,09 1,20 0,99 0,88 1,00 1,29 1,08 1 ,3 1 1,01 0,77 0,97 1,01 0,93 0,99 1,06 1,00 0,99 0,79 0,99 0,70 1,07 0,97 1 ,03 1 , 10 0,99 1 ,06 1 ,03 1, 1 5 0,97 0,97 1,00 0,67 1,04 1 , 1 5 0,86 0,56 1 , 10 0,79 1,07 1,23 1,04 1 ,06 1,05 0,96 0,91 0,43 1,07 0,98 0,97 0,56 1,01 0,99 0,76 0,46

Andel av totala antalet invånare mellan 6S-w

20,3 20,9 17,9 18,5 20,3

17,1 19,7 19,1 16,1 23,0

19,7 19,3 19,0 20,7 16,7

24,2 22,8 14,3 19,6 20,0

17,7 15,0 13,2 17,1 20,1

20,2 21,1 18,8 12,6 20,8

12,2 13,5 21,5 19,3 17,1

8,9 17,3 10,9 18,5 11,4

Genomsnittskostnad 65-74 år 75-84 år 85—w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 6 648 6 165 22 006 31 530 63 427 107 680 6 480 6 008 24 633 32 063 61 648 107 893 5 723 5 767 21 084 30 494 62 919 107 760 6 558 5 829 25 071 32 836 63 354 107 525 5 982 5 945 23 110 32 082 60 109 108 091 7132 6117 23 914 31014 63 311 107 333 6 645 5 876 25 317 31689 66 053 108 452 6 429 5 655 23 863 31 091 63 776 108 081 6 186 5 655 24 098 31 759 63 532 107 374 5 116 5 406 17 897 29 508 59 473 106 527 6 023 5 745 21 436 30 993 61 300 107 877 6 451 5 876 25 138 31783 62 425 108 336 5 716 5 801 21808 31280 61510 107 767 6 961 5 820 24 670 31 606 64 369 107 855 6 810 6108 25 743 31812 64 260 107 966 5 774 5 797 22 656 31 536 61 293 107 754 6 039 5 987 22 370 32 485 66 454 107 828 6 808 5 696 25 528 32 406 65 919 107 150 5 291 5 700 21491 30 927 61056 107 201 6 310 5 681 22 579 31 374 64 388 109 505 6 745 5 549 23 596 30 714 63 235 108 009 6 721 5 700 26 314 31673 64 838 108155 5 804 5 878 23 071 32 675 59 267 108 868 5918 5751 23608 31834 61568 107461 6 087 6 136 22 221 32 782 60 925 108 269 5 224 5 409 20 468 30 880 60 693 107 655 5 878 5 330 19 018 30 530 60 952 108 083 5 728 5 211 22 339 28 419 61029 106 890 5 952 5 655 25 165 31414 63 007 108 222 6 001 6 039 23 483 32 028 62 658 108 181 4338 5011 19690 29 646 58069 107617 5 513 5977 20 856 31568 62211 107643 6 410 6 269 23 770 33 661 60 360 108 646 5 884 5 743 22 627 30 747 62 019 107 312 5 789 5 728 21 729 31 462 65 068 107 890 5 177 5 367 19 959 30 924 63 530 106 479 6714 5 551 23315 29225 62911 106944 5 969 5 788 24 345 32 606 61 602 108 447 6 314 5 894 23 939 32191 63 173 108 432 4 384 4 797 18 966 29 813 65 376 106 726

10 13-0415

Län

www-en: veva-ore wave-en:: euro-doo 00000 00000 00022 22223

Kommun

Ystad Falkenberg Halmstad Hylte Kungsbacka

Laholm Varberg Göteborg Härryda Kungälv

Lysekil Munkedal Mölndal Orust Partille

Sotenäs Stenungsund Strömstad Tanum Tjörn

Uddevalla Öckerö Ale Alingsås Bengtsfors

Borås Dals-Ed Färgelanda Herrljunga Lerum

Lilla Edet Mark Mellerud Svenljunga Tranemo

Trollhättan Ulricehamn Vårgårda Vänersborg Åmål

Invånare i kommunen 1990 65—w är totalt 5 524 25 016 7 408 37 592 15 007 80 037 2 335 11 131 6 626 54 187 4 388 22 632 8 941 48 989 82 911 433 020 2 805 26 492 4 562 33 737 3 051 15 228 2 145 11 163 7 569 52 033 2 500 14 259 3 912 30 420 2 441 9 734 2 136 18 625 2 231 10 844 2 810 12 053 2 233 13 923 8 944 47 338 1 731 10 994 3 023 24 027 6 041 33 578 2 787 11 914 19 526 101 686 1 159 5 405 1 327 7 581 1 923 9 657 3 340 33 157 1 919 12 904 6 335 33 052 2 378 10 521 2 282 11 215 2 254 12 450 8 837 50 985 4 645 22 758 1 746 10 128 6 399 36 605 2 991 13 408

Normkostnad för äldreomsorg per invånare 65-w totalt 23 866 5 270 22 243 4 383 22 277 4 177 23 251 4 877 17 955 2 196 21 372 4 144 21 359 3 898 22 866 4 378 19 632 2 079 19 905 2 692 24 123 4 833 22 414 4 307 20 139 2 929 22 126 3 879 19 800 2 546 24 276 6 088 18 778 2 154 23 048 4 742 23 958 5 586 19 448 3 119 21 420 4 047 19 921 3 137 21 577 2 715 21 462 3 861 23 997 5 614 23 429 4 499 24 615 5 278 21 304 3 729 21 293 4 240 20 190 2 034 22 959 3 414 22 945 4 398 21 900 4 950 22 272 4 532 21 052 3 811 20 426 3 540 22 942 4 683 20 510 3 536 22 303 3 899 22 924 5 114

Index för normkostnad 6S-w totalt 1,08 1,27 1,01 1,06 1,01 1,01 1,05 1,17 0,81 0,53 0,97 1,00 0,97 0,94 1,04 1,05 0,89 0,50 0,90 0,65 1,09 1,16 1,02 1,04 0,91 0,71 1,00 0,93 0,90 0,61 1,10 1,47 0,85 0,52 1,05 1,14 1,09 1,34 0,88 0,75 0,97 0,97 0,90 0,76 0,98 0,65 0,97 0,93 1,09 1,35 1,06 1,08 1,12 1,27 0,97 0,90 0,97 1,02 0,92 0,49 1,04 0,82 1,04 1,06 0,99 1,19 1,01 1,09 0,95 0,92 0,93 0,85 1,04 1,13 0,93 0,85 1,01 0,94 1,04 1,23

Andel av totala antalet Invånare mellan 65-w

22,1 19,7 18,8 21,0 12,2

19,4 18,3 19,1 10,6 13,5

20,0 19,2 14,5 17,5 12,9

25,1 11,5 20,6 23,3 16,0

18,9 15,7 12,6 18,0 23,4

19,2 21,4 17,5 19,9 10,1

14,9 19,2 22,6 20,3 18,1

17,3 20,4 17,2 17,5 22,3

Genomsnittskostnad 65—74 år 75-84 år 85—w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 5 919 5 984 22 991 32 799 62 263 107 553 5 597 5 556 21 330 30 922 62 574 107 576 5 700 5 816 22 604 31 709 61 759 108 078 6 687 5 812 21541 29 986 65 514 107 600 5 038 5 070 19 752 28 303 59 040 107 140 5756 5 558 21001 30081 59637 107548 5 828 5 583 21402 30 815 61711 107 820 6 660 6 064 23 182 32 479 61 587 108 353 5 463 5 495 23 746 29 781 63 618 107 006 5 632 5 537 23 334 29 895 62 194 108 523 6 426 5 840 25 064 32 626 66157 108 338 6 432 5 521 24 035 31 542 63 596 106 434 6 218 5 834 22 248 31 770 62 745 108 000 6 097 5 097 21 367 28 597 60 719 106 685 5 421 5 410 21 828 30 720 60 734 108 128 6 131 5 653 24 537 32 048 63 352 108120 5 776 5 383 22 904 30 382 59 423 106 202 6 543 5 964 23 923 33 026 61 964 108 298 6 785 5458 23 224 32 516 66 414 107 676 6130 5275 22611 29115 63764 104597 6 447 5 792 23 380 32 470 62 734 107 778 5 766 5 175 26 368 30 705 60 851 107 936 6 205 5 386 23 252 30 813 63 663 107 495 5 674 5 649 22 505 31 793 59 153 107 829 6 874 5 808 24 757 30 955 65 146 107 818 6 006 6 141 23 861 33 050 63 042 108 404 6 988 6 037 25 366 30 110 56 824 106 503 6 775 5 523 23 575 30 508 62 460 106 454 5 949 5 505 21 639 30 528 66 277 108 845 5 155 5 356 20 985 31 671 59 669 107 047 7 024 5 409 26 925 31 429 64 227 108 102 5 934 5 532 21 777 30 092 62 690 107 598 6 285 5 643 20 999 30 742 61 880 107 171 6 456 5 421 21 914 30 377 62 248 107 200 5 880 5 470 23 596 31 614 62 200 108 203 6 272 5 620 23 699 32 376 62 071 107 998 6 286 5 950 21 694 31 649 62 750 108 796 5 414 5 430 19 517 28 857 61500 108 393 6 392 5 805 22 035 31 596 61 985 108 662 6 738 5 756 22 665 33 076 62 930 108 236

Län Kommun

v—i—l—l—l—i Hämtar/i mmwmm mmwwm unc/am:??? WWWWW FUWFUFUFU WWWWW

Essunga Falköping Grästorp Gullspång Götene

Habo

Hjo Karlsborg Lidköping Mariestad

Mullsjö Skara Skövde Tibro Tidaholm

Töreboda Vara Arvika Eda Filipstad

Forshaga Grums Hagfors Hammarö Karlstad

Kil Kristinehamn Munkfors Storfors Sunne

Säffle

Askersund Degerfors

Hallsberg Hällefors Karlskoga Kumla Laxå

Invånare i kommunen 1990 65-w år

1 187 6 686 1219 1356 2379

1 058 1 804 1 798 6 984 4 401

961 3 538 7 830 1 980 2 547

2115 3 540 5947 2135 3 309

1 861 1 844 3 634 1 844 13 647

1 799 5 302 1 233 1 067 3 209

3 888 3 760 2 300 2 585 2 312

3 189 2 209 7 268 3 313 1499

totalt

6 032 31 990 6 113 6 439 13 487

9 499 9 153 8 074 35 756 24 680

7 353 18 694 47 493 11 189 13 289

10 476 16 981 26 896

9 542 13 353

11 910 10 263 16 139 13 465 76 478

12191 25 888 4 828 5 318 13 544

17992 15112 10229 11999 11720

16713 9 351 33 888 18622 7 641

Normkostnad lör äldreomsorg per invånare 65-w totalt 23 737 4 671 23 546 4 921 23 491 4 684 21 989 4 631 22 135 3 904 21 940 2 444 21 633 4 264 20 674 4 604 21 647 4 228 21 407 3 817 21 661 2 831 23 947 4 532 21 341 3 518 21 967 3 887 24 078 4 615 22 492 4 541 22 321 4 653 22 898 5 063 22 825 5 107 23 401 5 799 23 604 3 688 23 716 4 261 22 263 5 013 20 674 2 831 22 043 3 933 20 870 3 080 22 260 4 559 23 772 6 071 20 474 4 108 22 210 5 262 23 659 5 113 22 649 5 635 23 905 5 375 22 211 4 785 20 924 4 128 22 136 4 224 25 190 5 951 20 197 4 332 22 124 3 936 22 240 4 363

Index för normkostnad 65-w totalt 1,08 1,12 1,07 1,18 1,07 1,13 1,00 1,1 1 1,00 0,94 1,00 0,59 0,98 1,03 0,94 1,11 0,98 1,02 0,97 0,92 0,98 0,68 1,09 1,09 0,97 0,85 1,00 0,94 1,09 1,11 1,02 1,09 1,01 1,12 1,04 1,22 1,04 1,23 1,06 1,40 1,07 0,89 1,08 1,03 1,01 1,21 0,94 0,68 1,00 0,95 0,95 0,74 1,01 1,10 1,08 1,46 0,93 0,99 1,01 1,27 1,07 1,23 1,03 1,36 1,08 1,29 1,01 1,15 0,95 0,99 1,00 1,02 1,14 1,43 0,92 1,04 1,00 0,95 1,01 1,05

Andel av totala antalet invånare mellan 65-w

19,7 20,9 19,9 21,1 17,6

11,1 19,7 22,3 19,5 17,8

13,1 18,9 16,5 17,7 19,2

20,2 20,8 22,1 22,4 24,8

15,6 18,0 22,5 13,7 17,8

14,8 20,5 25,5 20,1 23,7

21,6 24,9 22,5 21,5 19,7

19,1 23,6 21,4 17,8 19,6

Genomsnittskostnad 65—74 år 75-84 år 85-w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 5 858 5 886 20 633 30 135 64 243 106 793 5 998 5 985 22 107 31 927 64 725 107 674 5 863 5 773 19 736 29 119 65 138 107 403 7 008 5 537 24 622 32 163 65 214 108 474 6 057 5 393 23 460 30 351 63 713 107 096 6 369 5 870 23 846 28 512 62 603 107 360 5933 5 840 21919 30773 62734 106931 6 392 5 694 21 537 29 484 63 430 108 294 6 227 5 906 23 372 32 376 62 490 108 362 5 690 5 684 22 227 31 764 64 664 107 980 5 740 5 826 22 296 33 887 66 898 108 307 5 872 5 875 22 524 30 897 62 677 107 683 5 896 5 863 22 571 32 174 63 558 108 134 6138 5 653 22 816 30 848 58 730 107 183 6 408 6 017 26 865 31 494 65 967 108 673 6 390 5 755 24 466 30 458 64 703 107 992 5 713 5 589 21675 30 727 63 121 108185 6 948 6 084 25 437 32 566 64 401 107 859 6 963 6 176 26 679 31 744 67 524 107 589 7 140 6 010 27 079 32 491 64 657 107 905 6 473 5 859 26 303 32 278 65 281 109 135 7 165 6 077 26 849 33 305 69 744 108 096 7 034 6 005 26 299 31 850 67 570 108 184 6 533 5 767 24 371 32 518 60 963 107 079 6110 6 091 23 591 33112 62 239 108135 5 864 5 491 26 855 32 484 66 943 106 848 6 605 5 923 25 222 32 406 64 733 107 076 7 781 5 943 22 339 34137 66 571 108102 6 333 6 038 24 651 31 094 54 586 107 960 6 743 5 850 22 475 30 115 64 634 107 905 6 858 5 656 24 697 32 296 61 192 107 709 8 027 6 009 27 693 29 566 66 488 107 673 7 282 5 959 25 197 31 675 63 796 106 550 6186 5 852 23 839 31 193 64 014 106126 6 649 5 680 26 345 30 578 64 265 107 009 6 452 5 814 23 868 32 073 63 711 108 206 7 266 5 603 28 199 32 424 64 147 108 299 6 320 5 879 23 781 32 347 60 723 107 287 6 229 6 033 23 741 32 686 61 632 108 066 6 801 5 964 25 883 31 370 68 974 108 073

Län Kommun

NXXXX >C>4>C>4>4 22222 22222 22222 CCCCC CCCCC'. CI—lv—lv-i—l

Lindesberg Ljusnarsberg Nora Örebro Arboga

Fagersta Hallstahammar Heby Kungsör Köping Norberg

Sala Skinnskatteberg Surahammar Västerås

Avesta Borlänge Falun Gagnef Hedemora

Leksand Ludvika Malung Mora Orsa

Rättvik Smedjebacken Säter Vansbro Älvdalen

Bollnäs Gävle Hofors Hudiksvall Ljusdal

Nordanstig Ockelbo Ovanåker Sandviken Söderhamn

Invånare i kommunen 1990 65—w år totalt 5 049 24 661 1 604 6 486 1 973 10 504 23 041 120 889 2 851 14 595 3 016 13 809 2 710 16 632 2 547 13 600 1 410 8 474 4 832 26 443 1 305 6 659 4 155 21 836 1 016 5 325 1 696 11 391 19 546 119 780 5 300 24 803 8 127 46 626 9 278 53 675 1 970 10 454 3 430 16 841 3 463 14 808 6 617 29 430 2 529 11 598 3 901 20 545 1 658 7 358 3 063 11 351 2 383 13 267 2 069 11 896 2 018 7 908 1 924 8 359 5 764 28 080 15 899 88 555 2 464 12 061 7 300 38 337 5 065 21 197 2 539 11 537 1 464 6 488 2 778 13 562 7 986 39 895 6 102 29 634

Normkostnad för

äldreomsorg

per invånare 65-w totalt 22 802 4 668 24 721 6 114 22 097 4 150 22 982 4 380 21 945 4 287 21 728 4 745 20 594 3 356 21 869 4 096 21 460 3 571 21 855 3 994 24 599 4 821 22 194 4 223 21 547 4 111 22 677 3 376 20 679 3 375 21 687 4 634 20 998 3 660 21 364 3 693 20 883 3 935 22 894 4 663 21 751 5 087 22 829 5 133 20 595 4 491 21 438 4 071 23 290 5 248 21 586 5 825 20 828 3 741 22 409 3 897 23 884 6 095 20 772 4 781 22 954 4 712 22 183 3 983 22 027 4 500 21 921 4 174 21 772 5 202 22 069 4 857 23 763 5 362 21 833 4 472 21 635 4 331 23 209 4 779

Index för normkostnad 65-w totalt 1,03 1,12 1,12 1,47 1,00 1,00 1,04 1,05 1,00 1,03 0,99 1,14 0,93 0,81 0,99 0,99 0,97 0,86 0,99 0,96 1,12 1,16 1,01 1,02 0,98 0,99 1,03 0,81 0,94 0,81 0,98 1,12 0,95 0,88 0,97 0,89 0,95 0,95 1,04 1,12 0,99 1,22 1,04 1,24 0,93 1,08 0,97 0,98 1,06 1,26 0,98 1,40 0,94 0,90 1,02 0,94 1,08 1,47 0,94 1,15 1,04 1,13 1,01 0,96 1,00 1,08 0,99 1,00 0,99 1,25 1,00 1,17 1,08 1,29 0,99 1,08 0,98 1,04 1,05 1,15

Andel av totala antalet invånare mellan 65-w

20,5 24,7 18,8 19,1 19,5

21,8 16,3 18,7 16,6 18,3

19,6 19,0 19,1 14,9 16,3

21,4 17,4 17,3 18,8 20,4

23,4 22,5 21,8 19,0 22,5

27,0 18,0 17,4 25,5 23,0

20,5 18,0 20,4 19,0 23,9

22,0 22,6 20,5 20,0 20,6

Genomsnittskostnad

65-74 år 75-84 år 85—w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 6 285 5 794 24 976 31 660 65 433 108 320 7 904 6 009 25 481 33 066 67 467 108 289 6 429 5 898 23 127 31 355 62 439 108 352 6 462 6 057 24 247 32 741 61 832 107 863 6 552 5 830 23 165 32 469 61 559 107 962 6 587 6 304 26 704 31 830 64 210 107 751 6 463 5 945 24 693 31 719 66 101 108 842 7 341 5 546 22 824 30 096 64 583 107 472 6 336 5 890 23 374 31 844 63 897 108 339 6 711 6 042 24 655 31 922 62 903 107 070 7 590 6 290 28 190 33 271 62 092 108 455 6 112 5 977 23 956 32 292 63 258 108 000 7 354 5 885 25 693 31 236 61 504 109 052 6 854 5 699 26 996 32 994 65 612 107 859 5 791 5 778 23 093 32 420 60 767 108 398 6 801 6172 24 337 32 488 64 608 108 591 6 914 5 991 25 342 31526 63 918 107 571 5 895 5 686 24 599 31 458 63 201 107 925 6 353 5 236 23 292 30 130 65 345 106 511 6 460 5 915 24 552 31 289 65 534 107 705 5 847 5 464 23 007 30 035 62 515 107 568 6 555 6 038 25 370 32 835 63 105 _107 827 6534 6015 25 219 30632 63 566 108065 6 729 5 669 26 011 30 742 65 848 107 634 6 938 5 919 27 672 31 122 64 255 107 877 7 055 5 720 26 226 30 476 63 247 107 092 6 675 5 765 26 330 32 536 66 818 107 922 5 787 S 674 25 126 32 409 68 509 106 999 7 894 5 997 25 276 30 500 65 586 108 193 7 835 5 461 27 107 29 519 67 597 107 499 6 897 5 997 24 909 32 350 63 518 107 779 6 593 6 098 24 659 32 540 64 778 108 159 7090 6010 27 328 32000 64118 108164 6 715 5 972 25 724 31787 62 211 107 645 7 015 5 989 25 980 31 586 65 116 107 648 6 940 5 735 24 530 31212 68131 108 470 7 861 6 245 28 816 32 889 65 531 109122 6 893 5 806 27 569 30 859 63 886 106 269 6 638 5 715 24 486 31 267 64 662 108 674 7 031 6 032 25 620 32 588 62 853 107 989

Län

NNNNN NNN'4'4 &%%'-44

Kommun

Härnösand Kramfors Sollefteå Sundsvall Timrå

Ånge Örnsköldsvik Berg

Bräcke Härjedalen

Krokom Ragunda Strömsund Åre

Östersund

Bjurholm Dorotea Lycksele Malå Nordmaling

Norsjö Robertsfors Skellefteå Sorsele Storuman

Umeå Vilhelmina Vindeln Vännäs Åsele

Arjeplog Arvidsjaur Boden Gällivare Haparanda

Jokkmokk Kalix Kiruna Luleå Pajala

Invånare i kommunen 1990 6S-w år

5 438 6142 6031 16121 3 217

3 207 11 432 2 227 2 108 3 054

2 822 1 878 4 076 2 022 9 779

802 958 2 650 774 1 741

1 137 1 625 13 501 945 1 544

11 126 1 753 1 583 1 569 I 144

828 1 752 5 171 3 317 1 826

1321 3 525 3 153 8742 1919

totalt

27 425 24 565 24 854 93 733 18 549

12 569 59 404 8 668 8 737 12 503

14 336 7 068 16 115 9 953 58 344

2 958 3 762 14 166 4 157 8 185

5 369 7 889 75 232 3 554 7 743

91 138 8498 6651 8411 4133

3 755 8 086 29 727 22 392 10 498

6 734 19 240 26 146 68 323

8 428

Normkostnad för äldreomsorg per invånare 65-w totalt 21 740 4 311 24 356 6 090 23 515 5 706 21 447 3 689 22 224 3 854 21 334 5 443 21 541 4 146 22 346 5 741 24 436 5 896 21 699 5 300 22 902 4 508 22 494 5 977 23 030 5 825 22 791 4 630 21 577 3 616 21 513 5 833 22 939 5 841 21 080 3 943 19 163 3 568 22 565 4 800 17 934 3 798 20 871 4 299 20 193 3 624 22 300 5 929 20 414 4 071 19 555 2 387 21 078 4 348 19 543 4 651 19 262 3 593 21 759 6 023 20 911 4 611 22 836 4 948 21 016 3 656 21 193 3 139 19 972 3 474 22 985 4 509 20 785 3 808 19 720 2 378 20 512 2 625 19 748 4 497

Index för normkostnad 6S-w totalt 0,99 1,04 1,10 1,47 1,07 1,37 0,97 0,89 1,01 0,93 0,97 1,31 0,98 1,00 1,01 1,38 1,11 1,42 0,98 1,28 1,04 1,09 1,02 1,44 1,04 1,40 1,03 1,11 0,98 0,87 0,98 1,40 1,04 1,41 0,96 0,95 0,87 0,86 1,02 1,16 0,81 0,91 0,95 1,03 0,92 0,87 1,01 1,43 0,93 0,98 0,89 0,57 0,96 1,05 0,89 1,12 0,87 0,87 0,99 1,45 0,95 1,1 1 1,04 1,19 0,95 0,88 0,96 0,76 0,91 0,84 1,04 1,09 0,94 0,92 0,89 0,57 0,93 0,63 0,90 1,08

Andel av totala antalet invånare mellan 65-w

19,8 25,0 24,3 17,2 17,3

25,5 19,2 25,7 24,1 24,4

19,7 26,6 25,3 20,3 16,8

27,1 25,5 18,7 18,6 21,3

21,2 20,6 17,9 26,6 19,9

12,2 20,6 23,8 18,7 27,7

22,1 21,7 17,4 14,8 17,4

19,6 18,3 12,1 12,8 22,8

Genomsnittskostnad 65-74 år 75-84 år 85-w år Män Kvinnor Män Kvinnor Män Kvinnor 5651 6052 23611 32271 61017 108561 7 023 6 157 25 057 32 413 65 232 107 792 7 358 6 073 27 098 32 534 63 878 108 325 6 561 5 946 25 035 32 343 62 819 108 210 6 764 5 847 24 081 31 490 63 224 107 437 7 303 5 746 27 625 32 609 62 690 107 787 6 023 5 963 24 043 31 786 63 204 107 523 7 158 5 501 24 641 28 286 65 381 106 209 8 417 6 033 25 642 30 122 63 356 108 601 7 762 5 819 26 749 29 208 64 461 107 124 7 241 5 513 25 261 30 120 66 300 107 044 7 305 5 884 25 403 30 433 61301 104 781 7 998 5 843 28 002 30 438 64 687 106 940 7 316 5 594 24 314 30 340 64117 107 853 6 244 6 244 23 438 33 113 61642 107 626 6 522 6 156 22 349 30 991 62 299 106 234 8 307 5 879 30 807 33 272 71 521 109 236 6 698 6 010 24 492 32 228 60 905 108 178 8 143 6 135 25 158 34 239 67 980 108 922 5 459 5 723 24 209 31 640 70 771 108 048 6481 6111 24619 30783 67492 106617 5 590 5 592 21 906 31 470 65 834 108 259 6 104 6 033 23 943 33 464 63 732 108 361 7 951 5 489 26 637 27 767 57 679 107 033 7 650 5 780 27 536 30 264 58 853 106 384 5 679 6 053 22 044 32 611 62 731 107 581 8 507 6 198 26 253 32 297 68 279 108 212 6 360 5 748 24 457 29 702 65 937 108 031 6 453 5 867 24 548 30 714 62 181 108 507 7 397 6 100 28 339 33 120 61 662 107 286 8 923 5 589 24 976 27 549 67 460 106 647 7 457 5 812 26 851 33 426 65 033 107 664 6 313 6 185 23 530 33 243 63 222 108 508 7 955 5 967 27 993 31 057 67 208 108 095 6 918 6 175 25 552 29 855 64 979 107 085

8 372 6 600 31 661 30 074 66 371 107 825 7 302 5 760 25 241 32 176 65 400 107 627 7 306 6 058 25 845 32 009 61312 109172 6 102 5 902 23 765 32 817 65 554 109 062 8 025 5 580 24 074 28 983 66 242 107 599

Län Kommun

BD Piteå

BD Älvsbyn BD Överkalix BD Övertorneå

Invånare i kommunen 1990 65—w år totalt

6 162 39 976 1 778 9 390 1 141 4 745 1 379 6 106

Normkostnad lör äldreomsorg per invånare 65-w totalt 20 484 3 157 20 384 3 860 19 148 4 604 19 603 4 427

Index för normkostnad 65-w totalt

0,93 0,92 0,87 0,89

0,76 0,93 1,1 1 1,07

Andel av totala antalet invånare mellan 65—w

15,4 18,9 24,0 22,6

SOU 1993:53 Genomsnittskostnad 65-74 år Män Kvinnor 5 953 5 833 5 707 5 681 7 146 5 773 6 389 5 746

75-84 år Mån

25 119 23 845 25 733 20 693

Kvinnor

31 978 31 396 28 954 29 727

85—w år Mån

60 954 65 717 65 631 64 591

Kvinnor

107 539 108 663 107 322 108 689

mann?" 'n tlf-Zia

LI” . . H "||". ||

PW ”m

SOU 1993:53

Glesbygdens merkostnader för skola och äldreomsorg

Sammanfattning

Denna utredning syftar till att belysa vissa kommunala merkostnader som uppstår på grund av en gles bebyggelsestruktur och geografiskt läge i landet. Utredningen ingår som en del inom Strukturkostnadsutredningen (Fi 1992zl7).

Det har visat sig svårt att använda kommunernas faktiskt redovisade kostnader för att härleda och skilja ut de merkostnader som kan till- skrivas en gles bebyggelsestruktur. Det beror dels på att kommunerna har skilda redovisningssystem, dels på att ambitionsnivån för kommunal service är olika hög, och dels på att merkostnadema uppstår på grund av betydligt mer komplicerade orsakssamband än vad som kan utläsas ur kostnadsmedelvärden för kommunerna.

Arbetet har därför koncentrerats på att utveckla teoretiska modeller som beräknar merkostnaderna för skolverksamhet och äldreomsorg. Detta har gjorts med hjälp av specifika antaganden om kostnader samt demogra- fiska data.

Inom grundskolan beräknas merkostnader dels för en ogynnsam skol- organisation med många små skolor, dels för höga skolskjutskostnader på grund av gles bebyggelsestruktur och långa avstånd.

Inom äldreomsorgen beräknas merkostnader som har att göra med att det är dyrare med hemtjänst i glesbygd eftersom personalen behöver åka långa sträckor till vårdtagarna.

Inom Strukturkostnadsutredningen har dessutom tagits hänsyn till det ökade behovet av äldreomsorg på ålderdomshem och sjukhem som upp- står i glest bebyggda kommuner på grund av brist på service och en allmän otrygghet bland äldre personer.

Den tillämpade modellen har gett ett resultat vad beträffar skol— skjutskostnadema som överensstämmer väl med kommunernas redovisade kostnader. Antalet befintliga skolenheter i de glest bebyggda kommunerna stämmer också väl överens med de som erhålls i modellen.

Någon direkt jämförelse med kommunernas faktiska merkostnader inom äldreomsorgen är inte möjlig att göra.

1 Inledning

I januari 1993 fick Glesbygdsmyndigheten i uppdrag av Strukturskost— nadsutredningen att analysera kommunala merkostnader som uppstår på grund av en gles bebyggelsestruktur. Glesbygdsmyndigheten utarbetade en modell som belyser vissa merkostnader inom äldreomsorg och skolverksamhet. Modellen testades i Jämtlands län och beskrivs utförligt i en rapport som lämnades till Strukturkostnadsutredningen i mars 1993.

Modellen och beräkningarna har sedan vidareutvecklats och bearbetats av Strukturkostnadsutredningen vilket presenteras i denna rapport.

2 Bakgrund och syfte

Det primära syftet med utredningen har varit att utveckla en modell som beskriver kommunala merkostnader som uppstår på grund av en gles bebyggelsestruktur. Uppdraget har främst avsett merkostnader i glesare bebyggda delar av Sverige. Den begränsade utredningstiden har medfört att uppdraget avgränsats till att beskriva de merkostnader som är av stör- re betydelse i den kommunala budgeten t ex

— merkostnader i äldreomsorg — merkostnader som kan hänföras till en ogynnsam skolorganisation med många små skolenheter — merkostnader för skolskjutsar och — merkostnader för inackordering av gymnasieelever.

Givetvis finns det andra typer av merkostnader som uppstår på grund av en gles bebyggelsestruktur. Anledningen till att vi här inte belyser dessa kostnader beror på att de beaktas på andra ställen i Strukturkost- nadsutredningen.

Vid Glesbygdsmyndigheten har uppdraget genomförts av Ann-Sofie Holmgren och Maria Gustavsson. Två sakkunniga resurspersoner har knutits till arbetet, Dan Osterling, Strömsunds kommun (i äldreomsorgs- frågor) och Harry Östlund, f d länsskolchefi Jämtlands län (i skolfrågor). Dessutom har Östersunds kommun bistått med kostnadsberäkningar vad beträffar skolverksamheten.

Utvecklingen av erforderliga dataprogram har utförts av EcoFor Consulting AB. Idéer och resultat har diskuterats med sakkunniga personer i olika kommuner, bl a i Skellefteå och Åre.

3 Merkostnader i äldreomsorgen

Om man enbart ser till faktiskt redovisade kostnader för äldreomsorgen kan det vara svårt att skilja ut vilka merkostnader bebyggelsestrukturen alstrar. Det är emellertid rimligt att anta att merkostnader för äldreomsor- gen i glesbygd uppstär till följd av att restiden ökar i förhållande till

vårdtiden. En teoretisk modell har därför utvecklats för att skatta dessa merkostnader.

Vidare kan antas att glesbygdskommuner har en större andel personer som bor på institutioner än övriga kommuner. Att så är fallet har utred— ningen konstaterat med ledning av det utredningsmaterial som Mårten Lagergren och Lennart Tingvall tagit fram i äldreomsorgsstudien (bilaga 4 i Strukturkostnadsutredningen). De merkostnader som detta förhållande medför har beräknats separat och redovisas i huvudbetänkandet.

För att skatta resbehovet inom hemtjänsten krävs bl a att man vet var vårdtagarna bor, deras åldersfördelning samt varifrån hemtjänsten utgår. För att få reda på var vårdtagarna bor används SCB-Rutor. SCB-Rutor ger den totala befolkningen i varje åldersintervall per kmz-ruta. Andelen vårdtagare i varje kommun skattas med hjälp av riksgenomsnittet för personer inom åldersgrupperna 80-84, 85—89 och 90—w år, som erhåller hemhjälp av den totala befolkningen i aktuella åldersintervall.

Serviceortens lokalisering bestäms med hjälp av ett dataprogram som med ovan angivna antaganden (200 personer inom 3 kilometers radie) placerar ut serviceortema på kartan. Med hjälp av ännu ett dataprogram beräknas antalet vårdtagare med vårdbehov. Därefter beräknas avståndet från vårdtagarens bostad till närmaste serviceort. Når modellen räknat färdigt erhåller man ett antal serviceorter samt fågelvägsavståndet till dessa för samtliga vårdtagare. Avståndet multipliceras med 1,25 för att få landsvägsavståndet. Avstånd under 15 km per vårdtagare exkluderas.

Avståndet per vårdtagare multipliceras med 42 kronor per mil, 365 dagar, 1,5 besök per dag, samt fram och återresa. Merkosmaden per vårdtagare får inte överstiga 20 000 kronor per månad eller 240 000 kronor per år. Vid högre merkostnader förutsätts att vårdtagarna får vård på ålderdomshem, sjukhem eller flyttar till en större ort.

Merkostnaderna summeras för samtliga vårdtagare och en total merkostnad för resp kommun beräknas.

Resultatet av samtliga beräkningar omräknat till kronor per invånare redovisas i bilaga 6, tabell 13, till Strukturkostnadsutredningen, med rubriken hemtjänstersättning.

Ersättningen varierar från 0 till nästan 1 500 kronor per invånare (Dorotea). De flesta glesbygdskommunerna får en ersättning som varierar mellan 200 och 600 kronor per invånare. De högsta ersättningarna får de kommuner som har en så gles bebyggelse att serviceortema blir få och att restiderna därmed blir långa. Kommuner med en gles bebyggelse och med en extremt hög andel av befolkningen över 80 år får också höga ersättningar. I sammanhanget bör påpekas att kommuner med en ersätt- ning över 800 kronor per invånare och år kan ha blivit överkompenserade eftersom kommunerna kan ha organiserat omsorgen på ett mer indivi- duellt sätt än med vårdgrupper.

3.1. Modell

Kommunerna har möjlighet att organisera sin hemtjänst på olika sätt men det vanligaste sättet är att man har en grupp av vårdbiträden som är stationerade på en ort varifrån de går eller reser till vårdtagarna. Dessa orter kallar vi nedan för serviceorter.

För att organisera en vårdgrupp i en serviceort krävs ett visst underlag i form av vårdtagare. I våra beräkningar har vi utgått från att en ser- viceort kan finnas om det bor 200 invånare inom ett område som har en radie på 3 km. Antagandet gäller för glesbygd med en hög andel äldre invånare.

En minsta vårdgrupp för att klara arbetet på obekväm arbetstid och jourtjänstgöring torde omfatta 5—7 tjänster. Olika vårdgrupper kan dock samarbeta med varandra för att bl a klara jourtjänstgöringen. Vidare förekommer särskilda nattpatruller i en del kommuner.

Det är självfallet inte möjligt att täcka in alla alternativ vad beträffar komrnunemas hemtjänstorganisation. Därför krävs en förenkling av modellen.

Inom 15 kilometer från själva serviceorten förutsätter vi att det inte uppstår några merkostnader. I tid motsvarar detta gångtider till vårdtagare i en större tätort. Om avståndet från serviceorten till vårdtagaren är längre än 15 kilometer räknas hela avståndet in i våra beräkningar.

Vårdtagama har skilda behov av omsorg och service. En gräns går vid ca 80 år. De som är äldre än 80 år behöver ofta daglig omsorg i form av hjälp med att stiga upp, matlagning och hjälp med den dagliga hygienen. De som är yngre än 80 år efterfrågar i hög grad hjälp med städning, matinköp eller annan hjälp som inte är lika tidsbunden som den mer renodlade omsorgsverksamheten. Den senare servicen kan utföras när vårdbiträdet utför annat arbete på orten medan omsorgema om de äldre måste utföras när behov finns. Vi räknar därför endast med att det går åt extra restid till personer som är äldre än 80 år.

Vi har antagit följande värden när det gäller andelen av de äldre som erhåller hemhjälp. I sammanhanget bör påpekas att värdena överensstäm- mer väl med riksgenomsnitt för nyttjande av äldreomsorg.

Åldersintervall Andel med hemtjänst 80 - 84 år 35 % 85 — 89 år 48 % 90 år och äldre 52 %

Den antagna vårdinsatsen per vårdtagare för de aktuella ålders- grupperna är 1,5 — 1,9 timmar per dag. Då har hänsyn tagits till att det ibland behövs två vårdare vid vissa hembesök. Vårdtiden vid varje besök är mellan 30 minuter och högst 1 timme. Detta medför att personalen i genomsnitt gör 1,5 besök per dag hos vårdtagaren. I modellen räknas med 1,5 resa per dag mellan vårdtagare och serviceort.

Vi bortser därmed från vissa potentiella samordningsvinster men i gengäld har inga särskilda kostnader beräknats för OB-tillägg, jour och andra lönetillägg. Ej heller för att det ibland är två personer som reser till vårdtagaren.

Merkostnaden för resan beräknas för dels själva bilkostnaden som enligt bilavtal och lagstadgade personalomkostnader för bilförmån uppgår till 28 kronor per mil, dels lönekostnaden för vårdbiträdet som beräknas efter en månadslön på 12 000 kronor per månad, vilket svarar mot en timkostnad på drygt 99 kronor. Med en medelhastighet på 70 km per timme blir den totala resekostnaden 42 kronor per mil (för bilen och för vårdbiträdets arbetstid).

4 Merkostnader för skolor i glesbygd

Merkostnaderna för grundskolan i glesbygd beror på att små skolor blir dyrare per elev att driva, samt att långa avstånd till skolorna ger högre skolskjutskostnader. För gymnasieelevema uppstår merkostnader för fler- talet glesbygdskommuner i form av inackorderingskostnader. Gymnasie— skolans merkostnader beräknas inte inom ramen för denna delstudie.

Den beräkningsmodell som vi använt för beräkna merkostnadema för skolan i glesbygd baseras på att man känner till storleken på elevunder- laget för varje skolort, kostnaden för olika storlekar på skolor, samt reseavstånden för eleverna. Givet denna information, gör modellen sedan en objektiv skattning av merkostnaden i de olika kommunema. Principiella antaganden

För att få en enkel och lätt tillämpbar modell har ett antal principiella antaganden gjorts. Dessa skall vara allmängiltiga för hela Sverige.

I Fysiska begränsningar

Följande antaganden har gjorts:

Minsta Största Skolskjuts antal elever resavstånd vid avstånd i en skola för eleverna överstigande Låg- och mellanstadiet 7 30 km 3 km

Högstadiet 20 50 km 4 km

Antagandena formar en gemensam standard för hur långt elever bör kunna resa till skolan och för hur små skolor som kan accepteras i ett ekonomiskt och pedagogiskt hänseende.

2 Kostnader för olika skolformer

I appendix 1 redovisas de kostnader för olika typer av skolformer som använts i beräkningarna. Ju mindre en skola är, desto högre blir kostnaderna per elev. Vi har valt att beskriva kostnaden per elev som en kontinuerlig funktion av antalet elever i skolan, baserad på de beräknade kostnaderna. För låg— och mellanstadiet kan kostnaden per elev utläsas i figur 1 och för högstadiet i figur 2.

Figur 1 Kostnad/elev i låg- och mellanstadiet som funktion av skolstorleken

_|»— Kosmberakning kr/elev/år _|.— Funktion

120000

100000

80000

20000

Figur 2 Kostnad/elev i högstadiet som funktion av skolstorleken

kr/elev/år + Kosmbcräkning

+ Funktion

0 100 200 300

%

Antal elever

3 Kostnader för skolskjutsar

Kostnaden för olika typer av skolskjutsar har antagits till:

Taxi för ( 9 elever 6 kr/km Minibuss för 9 - 16 elever 9 kr/km Buss för 17 - 33 elever 15 kr/km Buss för > 33 elever 16 kr/km

För att inte komplicera modellen onödigt mycket har vi antagit en genomsnittskostnad på 0,80 kr/elevkm för alla skolskjutsar. Total- resultatet för modellens skolskjutskostnader är avstämda mot kommuner- nas redovisade kostnader.

Kostnaden för kommunens skolskjutsar antas då bli:

Antalet elevkm (enkel väg) * 0,80 kr/elevkm * 2 resor/dag * 175 skoldagar/år + ett "inoptimaltilllägg" på 20 % eftersom eleverna slutar vid olika tidpunkter på dagen.

Vi utgår från att hela skolskjutskostnaden är en kommunal merkostnad.

Beräkningsmetoder

Från SCB-Rutor erhålls antalet elever i varje åldersgrupp per ka—ruta.

Datamodellen börjar med att placera ut en skolort i kommunens största tätort och varefter alla elever som bor inom resavståndet i aktuell åldersgrupp hänförs till skolorten. Därefter söker programmet en ny skolort där elevantalet blir tillräckligt stort och bildar en ny skola med ett nytt antal elever. Programmet fortsätter med att placera nya skolor tills elevantalet i kommunema är under det givna minsta antalet elever i en skola.

Modellen utmynnar i en teoretiskt optimal skolorganisation som anger antal skolenheter, antal elever per enhet och skolskjutskostnaderna.

Elever som inte inplacerats i någon skola för att de bor extremt isolerat, antas få det maximala resavståndet enligt ovan angiven restriktion. Ett grafiskt exempel på modellens resultat redovisas i appendix 2.

Med ledning av uppgifterna om skolorter och antal elever per skolort beräknas kostnaden per elev enligt den tidigare redovisade funktionen. Kostnaden per elev multipliceras med antalet elever. En låg— och mellan- stadieskola bedöms vara optimal vid 300 elever per skola. Merkostnaden för varje skolenhet beräknas som den ovan beräknade kostnaden minus kostnaden för den optimala skolan.

I den renodlade modellen har tätbebyggda kommuner blivit en aning överkompenserade vad beträffar Skolskjutskostnadema eftersom program- met endast bildat en eller ett fåtal mycket stora skolor. Skolskjutskost- naden per elev har därför maximerats till följande belopp (sammantaget för låg- mellan— och högstadiet).

Max.ersättning

Kommuntyp kr/elev Storstad 250 Förortskommun 600 Större städer 1 100 Bruksort 1400 Medelkommun 1500 N ormalkommun 2000 Landsbygdskommun 2500

För glesbygdskommuner har modellens reskostnader använts.

Modellen har mer ingående testats på kommunerna i Jämtlands län. Överensstämmelsen mellan modell och verklighet är relativt god för glesbygdskommunerna vad gäller antalet skolor och antalet elever per skola.

Som tidigare nämnts tenderar antalet skolor i större tätorter att bli färre än i verkligheten.

Resultatet vad beträffar merkostnader för skolskjutsar och för små skol- enheter ornräknat i kr/inv framgår av bilaga 6, tabell 5, i huvudbetänk- andet.

De totala merkostnadema räknas sedan om till en ersättning per kommun där det vägda medelvärdet av samtliga ersättningar blir noll, d v s kommuner med en gynnsam struktur bidrar med pengar till kommu- ner med en ogynnsam struktur.

Appendix 1.1

Antaganden skolplanering för låg— och mellanstadiet

Lokalytor och skolkostnader beräknas för de normala skolorganisatio— nema samt för s k B—skolor med åldersblandade klasser. Skolöversty— relsens gamla rekommendationer om ytnormer har använts.

Vidare har antagits att

— lokalhyror är 800 kr/m2 — lön klasslärare och motsv. 16.000 kr/månad = 270 tkr/tjänst skolledare 350 kr/årstjänst — fastighetsinventarier kr/elev och skoltyp

A B C D E 90 95 100 110 120

För större skolor varierar behovet av gruppindelning med klasstorleken vilket anges som ett intervall.

Föjande kostnader antas vara lika per elev.

— utrymme för specialundervisning — skolhälsovård (läkare, skolsköterska) — psykolog— och kuratorsresurs

För läromedel och undervisningsinventarier har antagits en enhetskostnad med 1 100 kr/elev med ett tillägg vid små skolor p g a lägre utnyttjande av klassuppsättningar och vissa inventarier. Tilllägget för respektive skoltyp är

C D E +5% 10% 20%

Skolmåltider (exkl fastighetskostnader) kr/portion

B C D E E(liten) 18 18 22 27 35 50

SKOLTYP

ANTAL ELEVER MAX

ANTAL KLASSER

Lokalytor Klassrum

Grupparb + bokrum Läromedel Textilslöjd Trä— och metallslöjd

Gymnastik/matsal Matsal Ekonomilokaler (kök)

Administration/exp rn m — personalutrymmen —— elevvård

Specialundervisning 0,35 m2/elev

Summa programyta

Uppräkning till totalyta + 45 % TOTAL BYGGNADSYTA

A B c 2 pLM 1 pLM 1-2 34 5-6

2 (75+90) 75+90 330 165 80

12 6 3

6x60= 810 405 6x75

60 60 30 20 20 40 40 30 30 30 75 75 10 10 10 105 105 65 30 30 310 310 215 195 195 184 92 +23 +23 92 92 54 42 28 54 44 34 24 12 51 39 23 21 19 46 30 — — — 116 58 28 19 9 1943 1350 692 534 383 874 608 311 240 172 2817 1958 1003 774 555

Appendix 1.2

D E 1-3 1-6 4-6

25+25+30 25+30

55 25 2 l

3x60= 180 120 60

KOMNIENTAR

D E antaget sam- nyttjande med annan verksamhet

SKOLTYP A B C D E MAX ANTAL KLASSER 12 6 3 2 1 MAX ANTAL ELEVER 330 165 80 55 25 Lokalyta m2 2.817 1.958 1.003 774 555 Lokalkostnad tkr 2.254 1.566 802 619 427 Fastighetsin— ventarier tkr 30 16 8 6 3 Antal lärartjänster 13,5-15,8 6,8-7,9 3,7-4,1 3,4 2,5 Lärarlöner tkr 3.645-4.266 1.836-2.13 999—1.1 7 918 675 Skolledare tkr 306 153 77 51 35 Resekostnad/klassen — - 7 5 5 Restid lärare 5 10 TOTALT 6.235-6.856 3571—3868 1856—1960 1.604 1.152 kr/klass 520—558 583-631 619-653 802 1.152 KOST NADER/ELEV

Läromedel och

undervisnings-

inventarier 1 .000 1 .000 1.050 1.100 1.200 Skolmåltider (antag 175 skoldagar) 3.150 3.150 3.850 4.700 6.200

___—___—

4.150 4.150 4.900 5.800 7.400

Appendix 1.3

KOMNIENTAR

Variationer p g a av— stånd till centralort

Skolplanering högstadiet

Appendix 1.4

För högstadiet finns lokalplanerekommendationer liksom för låg- och mellanstadiet. Programytan för normala skolstorlekar är följande,

Antal klasser Programytan m2

ml/klass

2p 3p 4p 6 9 12 2.200 2.800 3.300 367 311 275

I praktiken är emellertid små högstadieskolor alltid sammanbyggda med låg- och/eller mellanstadieskolor. I en SOU från 1978:4 har jämförts nettogolvareor i sammansatta skolformer. Här används därför här endast den skillnad som uppstår när en LMH eller MH-skola blir större för att beskriva kostnadsskillnaden.

L lp, M lp L lp, M lp, H Llp, M lp, H M lp, H M lp, H L2p, M2p L2p, M2p, H L2p, M2p, H

% n % %

3p 4p

1 067 in2 nettogolvarea 2.680 3.344 2.426 2.978 1.700 4.006 4.642

En jämförelse av de två olika sätten att beräkna nettogolvarean ger följande resultat,

Enbart högstadiet rn2 Tillägg till L lp, M lp rn2 Tillägg till L 2p, M 2p

20 3p 4p 2.200 2.800 3.300 168 22n

2.306 2.942

Då det vanligaste torde vara att små högstadieskolor är sammanbyggda med LM—skolor antas följande vården

Skolform högstadiet 1 p Antal klasser 3 Antal elever max 90 Nettogolvarea Uppräkning till totalarea med 1,5 Lokalhyra (800 kr/mZ/tkr) Lärarkostnad tkr Läromedel och under— visningsmateriel 170 Fastighetsinv 12 Skolledning 90 Totalt Tkr/klass

Skolmåltider anses vara lika per elev.

2 p 6 180

1 .700

2.550 2.040 3.335

324 20 145

8.414 1.402

3 p 9 270

2.300

3.450 2.760 4.640

486 27 200

11.563 1.285

4 p 12 360

2.950

4.425 3.540 6.090

649 36 260

15.000 1.250

Appendix 2

Skolorter och elever i en Jämtlandskommun.

Exempel på modellresultat.

| ruta med elever

a annan bebodd ruta

skolort 1: 215 elever skolort 2: 58 elever

skolort 3: 29 elever

'- a.— ååå % % as:

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JKzs arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40]

Utrikesdepartementet Stymings- och samarbetsformer i biståndet. [1]

Försvarsdepartementet

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42]

Socialdepartementet

Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4]

Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5]

Socialförsäkringsregister. [1 l] Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31]

Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38] Ett år med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50]

Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]

Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kosmadsutjämning mellan kommuner. [53]

Utbildningsdepartementet

Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.

— Utfomining av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]

Jordbruksdepartementet

Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion. 16] S_ociala åtgärder för jordbrukare. [25]

Atgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]

Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]

Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53]

Kulturdepartementet

Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171

Utlänningslagen— en partiell översyn. [24]

En gräns för filmcensuren. [39]

Näringsdepartementet

Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15]

Civildepartementet

Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48]

Miljö- och naturresursdepartementet

Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]

Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. [51]

Kronologisk förteckning

1.Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2. Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar— maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk— tion. 10. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9.Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. ] 1 . Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor - kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. U. 13.Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval. Ju. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23.1(unskapens krona. U. 24.Ut1ännings1agen — en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. Ju. 27.Miljöbalk. Del 1 och 2. M. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31.Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. S. 32. Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo. 34.Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju.

36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37. Justitiekanslern. En översyn av IK:s arbetsuppgifter m.m. Ju.

38.Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41 . Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi.

42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 45. Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. 46. Vissa kyrkofrågor. C. 47.Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 49. Ett år med betalningsansvar. S. 50. Serveringsbestämmelser. S.

51.Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M. 52. Ersättning vid arbetslöshet. A. 53. Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi.

"—

Ijål-w mt mun: ". 'åao aj.-atari. .J'. '.t 2— -r"' " 'ff' granit.—1.31 i.. 'F'.1.zt_.-':._11”

_ = :. gmrwtu ..'u' II:, -.. ;".ng; sl.- ':'Iiågäil' .W'll' i'm .fiinåll .1.'.' allrum")? #-

_ 3 ** mu [1.1-ju åwbm ". 139—(n.se LÖ'M'. '.!.f

.a it;-last . "...a galliska-.. U M .Ul r.?l

' . F

gä dm invånarnas: & Emir _.tlwséir. &; n:;m 1150

| M )! 338153. G i » an.;Mm .E- 'i'; '” tama matrummet—w n .' ' astmatisk—:a .it . _ elr'ååmfm— »mlisvi - tas Mtr- m m'WäihsMäi

marmaris-36: '.1._t.1_hl , _” m+ru 151113155114561..(3.€!

- . . '/. nånn!" m.m: sr . år? man.. 5 när militära ..t_ :.d' &... varunamn-:a : ""-' "'i! liv sth. tll

angrips .inpiqåmå .'.B . pga snmbmäil. QI sal ,jfr:1.n:i.zs4.r;tiå.0£

% aavmu-mq träff!. !! 'LWW la QF .u'v' .25

." Sl ( . ' .'rr. 'han inklämda w .?!

: J,! 4.156

Warne Bai-tät .ur. 'ätif' nu! FE.