SOU 1994:70
Inomkommunal utjämning
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Den 10 juni 1993 bemyndigade regeringen chefen för Finansdepartemen- tet, statsrådet Wibble, att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och lands- tingsfria kommuner.
Med stöd av bemyndigandet förordnades samma dag landstingsdirek- tören Sven-Olof Karlsson som särskild utredare. Utredningen antog nam- net Landstingsekonomiska utredningen.
Den 13 juli 1993 förordnades riksdagsledamötema Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson (nyd), Lennart Hedqvist (111), Per Olof Håkansson (s), och Olle Schmidt (fp) samt f.d. riksdagsledamoten (v) Lars-Ove Hagberg och f.d. riksdagsledamoten (c), sakkunnige Rolf Kenneryd att ingå i en parla- mentarisk referensgrupp åt utredningen.
Samma dag förordnades ekonomidirektörema Jan Bengtsson och Björn Ericsson, biträdande finansdirektören Dagmar Fornander, ekonomidirek- törema Lars Gustafsson och Göran Hedsund, chefsekonomen Sven Hege- lund, sektionschefen Karin Rudebeck och ekonomidirektören Tore Öberg att ingå i en referensgrupp åt utredningen.
Den 15 juli 1993 förordnades ekonomen Kjell Ellström, departements— sekreteraren Kenneth Ennefors, kanslirådet Dan Johansson, departements- sekreterama Eva Lindström, Karin Odencrants, Kristina Olofsson, kom- mundirektören Uno Svaleryd, ekonomen Lennart Tingvall och departe— mentssekreteraren Anders Wärmark att biträda utredningen som experter.
Den 28 september 1993 förordnades departementsrådet Mårten Lager- gren som expert.
Departementssekreteraren Karin Odencrants entledigades från sitt upp- drag den 22 mars 1994. Samma dag förordnades departementssekrete- raren Madeleine Harby Samuelsson som expert. Riksdagsledamoten Per Olof Håkansson entledigades från sitt uppdrag den 14 mars 1994. Samma dag förordnades verkst. dir. Gunnar Hofring att ingå som ledamot i den parlamentariska referensgruppen.
Från och med den 1 september 1993 förordnades som huvudsekreterare åt utredningen departementsrådet Lars Eriksson och som sekreterare åt utredningen fil.kand. Björn Sundström. Till biträdande sekreterare åt utredningen förordnades den 24 februari 1994 ekonomie stud. Magnus Gunnarsson.
Utredningen överlämnade den 15 november 1993 delbetänkandet Stat- ligt utjämningssystem för landsting - åtgärder år 1995.
Landstingsekonomiska utredningen överlämnar härmed sitt betänkande Inomkommunal utjämning (SOU 1994:70). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i maj 1994
Sven-Olof Karlsson
/Lars Eriksson Björn Sundström
Innehall
Ordlista
Indelningsgrunder Sammanfattning 1 Utredningens uppdrag 2 Pågående utredningar
2. 1 Regionberedningen 2.2 Hälso- och sjukvårdsutredningen 2.3 Beredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn 3 Landstingens verksamhet och ekonomi 3.1 Hälso- och sjukvård 3.2 Social verksamhet och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 3.3 Utbildning och kultur 3.4 Diverse verksamheter och central förvaltning 3.5 Landstingens finansiering
3 . 6 Huvudmannaskapsskillnader
4. Skatteutjämningssystemets utveckling
4.1 Historik 4.2 Nuvarande system 5 Målen för kommunala bidrags- och utjämnings- system
5. 1 Stat-kommunrelationen 5.2 Utjämning 5.3 Samhällsekonomisk tillväxt
5 . 4 Utgi ftskontroll
5.5 Ansvarsförhållanden 5.6 Hållbarhet och förutsägbarhet
5 . 7 Målkonflikter
6 Inkomstutjämning 6.1 Finansdepartementets utredning om kommunal inkomstutjämning 6.2 Avgränsningar 6.3 Reglerade skattesatser 6.4 Utjämningsgrad 6.5 Gemensamma utgångspunkter för modellerna 6.6 Beräkning av andelen obligatoriska verksamheter
11 13 15 19 19 20
20 23 25
27 28 30 31 34 39 39
49 49 51 53 55 56 57 57 59
59 59 65 68 70 72
6.7 6.8 7
7.1 7.2 7.3
7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11 7.12 7.13 7.14 7.15
8.1 8.2
9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 10 10.1 10.2 11
Statliga utjämningsbidrag Inomkommunal utjämning Kostnadsutjämning Inledning
Verksamheter som skall omfattas av utjämningen Metoder för att härleda strukturella kostnadsskill- nader Val av metod
Dataunderlag
Hälso- och sjukvård Tandvård Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda Psykiatrin Social verksamhet Utbildning och kultur Kollektivtrafik
Övriga verksamheter
Skillnader som beror på geografiskt läge Kallortstillägg Inordning av statsbidrag Vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen, m.m. Specialdestinerade statsbidrag till landstingen Förslag
Utgångspunkter Statsbidrag och inkomstutjämning
Utjämning av kostnadsskillnader Ersättning för befolkningsminskning Genomförande Inordning av statsbidrag
Regionalpolitiska aspekter
Effekter Skatteintäkter och statsbidrag
EG-aspekter Förslagets fortlevnad
Bilaga 1 Kommittédirektiv 1993263 Bilaga 2 Kommittédirektiv 1994:3 Bilaga 3 Behovs- och kostnadsskillnader inom
hälso- och sjukvården
Bilaga 4 Kollektivtrafik - Struktur eller service? Bilaga 5 Andelen obligatorisk verksamhet i kom—
muner och landsting
Bilaga 6 Teknik och tabeller
73 77 81 81 81
82 85 86 87 96 96 97 97 98 99 104 104 105 107
107 110 111 111 112 117 121 121 122 123 125 125 129 131
133 139
141 167
193 195
Ordlista
Baskostnad
Bidragsår
Eget skatteunderlag Egen skattekraft Garanterad skattekraft
Garantinivå
Garanterat skatteunderlag
Garantiskatteunderlag
Grundgaranti
En korrigerad driftkostnad för att göra redovisade kostnader jämförbara mellan kommunerna.
Det är under vilket bidraget utbetalas. Antalet skattekronor. Eget skatteunderlag per invånare.
Grundgarantin i landstingssystemet med tillägg/avdrag för åldersstrukturens in- verkan på kostnaderna.
Den garanterade skattekraften i utjäm- ningssystemet för kommuner uttryckt i procent av medelskattekraften.
Det antal skattekronor som motsvarar den garanterade skattekraften.
Det antal skattekronor som motsvarar den uppräknade medelskattekraften mul- tiplicerad med antalet invånare den 1 november året före bidragsåret och med ett procenttal (garantinivå) som årligen fastställs av regeringen.
Den garanterade skattekraften i lands- tingssystemet uttryckt i procent av medel- skattekraften.
Grundbelopp
Kompensationsgrad:
Kostnader egen konsumtion:
Landstingsfria kommuner
Medelskattekraft
Neutraliseringsavgift
Skattekraft
Skattekronor
Skattesats
Standardkostnad
Motsvarar tillskjutande skatteunderlag multiplicerat med en enhetlig skattesats för kommunerna i respektive län. Den länsvisa enhetliga skattesatsen skall mot— svara 95% av 16 kronor plus tillägg för skatteväxlingar med 95 % av skatteväx—
lingssatsen.
Anger till vilken del mellanskillnaden mellan egen och genomsnittlig skattekraft utjämnas.
Bruttokostnader med avdrag för interna intäkter (motsvarar dubbelräknade poster vid tjänsteköp inom ett landsting) och med avdrag för ersättningar från andra huvudmän (motsvarar dubbelräkning av tjänsteköp mellan huvudmän).
De kommuner, Göteborg, Malmö och Gotland, som inte ingår i ett landsting utan själva bedriver sådan verksamhet
som normalt sköts av landsting. Antalet skattekronor per invånare i riket.
Ett antal kronor per invånare som kom- munernas skatteutbetalning minskas med för att kompensera för vissa verksam- hets- och regelförändringar.
Skatteunderlaget dividerat med invånar- antalet.
Summan av den till kommunal inkomst- skatt beskattningsbara inkomsten för samtliga skattskyldiga dividerat med 100.
Den andel av den beskattningsbara in- komsten som invånarna betalar i skatt till kommun resp landsting. Benämns även utdebitering och uttrycks i kronor per skattekrona (kr/skkr.)
Ett nationellt genomsnitt för per capita- kostnaden för en viss verksamhet.
Standardkostnadsersättning
Strukturkostnadsersättning
Strukturkostnadsindex
Tillskott av skatteunderlag
Uppräknad medelskattekraft
Uppräknat skatteunderlag
Uppräkningsfaktor
En teoretiskt beräknad ersättning för en viss verksamhet för respektive kommun. En ersättning som överstiger standard- kostnaden för verksamheten indikerar att kommunen har strukturella merkostnader för verksamheten ifråga.
Summa standardkosmadsersättningar.
Strukturkostnadsersättning i förhållande till det vägda medelvärdet av summa strukturkostnadsersättningar i riket.
Det antal skattekronor varmed det egna skatteunderlaget understiger garanti- skatteunderlaget.
Antalet skattekronor i riket två år före bidragsåret multiplicerat med uppräk- ningsfaktom och dividerat med antalet invånare i riket.
Antalet skattekronor två år före bidrag- såret uppräknat med uppräkningsfaktorn.
Den faktor som används för att fastställa uppräknat skatteunderlag respektive uppräknad medelskattekraft för bidragsåret (beräknas av Riksrevisionsverket).
firm . rfr: u! tipp
mmm mna; _Mäawmtmhwäma
' ,. lwiwl-nlrur HUIL'MHllu—mm ahh 1: 1:15 mbnnbanmulumlmtr' ramar... nr.. umaW,w ' '- "[ Nämns va multi?
nämnt-mbanan |.ququ
talent: malm- ib '
'Lqmi ting-Efi. 'vm'm. FT. '.'."- Jil-U'
.: raw-Lä L'— ' zelig—nnan nia 151151qu
nmama'wmwuåä'" ' "*"" taggarna.-namn
Skum-tum Stetta-nådig 94 u-r..'.+.'mi 'm-n'l rriftmr' om!-alu!!—
Shinan-ur- "rummen W' Han ”M &&!in »- | 410501— . tår-m Mukamingahm a'la-mm liir .- |- '
| mulig-a ..kajLi. 'in'l— :..-Ei.- -i.1..mm-a.l:"1' _ I' I "_| Dau hade? in fla- WHN Imlmhäm 'rrt- "!- lntnratn ml inr-'han han % slam ull tummar-| Eap' Inf-lim Br.—vm tum | % -' |.hP-hirmiun; ort. ugn.-h i mm”: in _|” .llL'JL'h't-ma (Hasan—lit.?
_ Ed natur-nå't gamar unit [Ihr t.:r tamt; Mmm m- arr flm uns-bunta.
Indelnings grunder
N*CXåC—deWOZZFWIQmmUOå
Stockholms läns landsting Uppsala läns landsting Södermanlands läns landsting Östergötlands läns landsting Jönköpings län landsting Kronobergs läns landsting Kalmar läns landsting Blekinge läns landsting Kristianstads läns landsting Malmöhus läns landsting Hallands läns landsting Göteborgs och Bohus läns landsting Älvsborgs läns landsting Skaraborgs läns landsting Värmlands läns landsting Örebro läns landsting Västmanlands läns landsting Kopparbergs läns landsting Gävleborgs läns landsting Västernorrlands läns landsting Jämtlands läns landsting Västerbottens läns landsting Norrbottens läns landsting Gotlands kommun Malmö kommun Göteborgs kommun
gamba-l wil Mattila-vs?) ' Musicals?! nkawlj
WMMIW '
'mi ni! Gammal WMI nail mammor mim-11% MM mmm qahwa
pudra-1 arri! MWh-Ei amten! MMM'
mmm wäl ehm-lm Mäklarna ma. den man
wlan—r. arri! murad, '
giril-rbnal aa! WWE WMI? mit ahnulrmilv mik! anal rldmä WML mil Wlnmnaåv anlänt Wi men airbag-M grill Wahlöö wil-iw mil MMV swabr»! mil .ubm'timill Manhunt wäl amma.! innehar! MH MW?! Bäumer! ämnat)
mm:! örnlnM ammar! mmm]
ag_ågw4x£:4msngsäpg=gnmagg
_' relinmgagnlnlabnl '
tr'
Sammanfattning
Den 1 januari 1993 infördes ett nytt statligt bidrags- och utjämnings- system för kommunerna. Det innebär att kommunernas inkomster utjäm— nas genom statliga bidrag beräknade på en enhetlig nivå för garanterad skattekraft (skatteunderlag per invånare). Vidare sker en utjämning för skillnader i behov och sådana kostnader som kommunerna själva inte kan påverka. Vissa kommuner omfattas inte av utjämningen eftersom de har en egen skattekraft som är högre än den garanterade nivå som statsbi— dragen räcker till. Det medför också att ekonomiska regleringar mellan staten och kommunerna inte kan ske genom förändringar av statsbidrags- volymen.
lnte heller skatteutjämningssystemet för landstingssektom omfattar alla landsting och landstingsfria kommuner. Genom fasta nivåer för garante- rad skattekraft ökar statens utgifter med automatik, vilket inte är förenligt med att lägga samhällsekonomiska hänsyn till grund för bidragens stor- lek.
Eftersom utjämningssystemen är olika utformade blir bidragsföränd- ringen olika stor för landstinget och kommunerna i ett län vid skatteväx- lingar till följd av ändrad ansvarsfördelning.
Utredningen föreslår en ny form av utjämning för landstingen (och de landstingsfria kommunerna) som bygger på inomkormnunala omfördel- ningar i stället för statliga bidrag. Omfördelningarna sker genom tillägg till eller avdrag från skatteinkomsterna. Statsbidragen omvandlas till lika belopp per invånare. Ekonomiska regleringar mellan staten och lands- tingen sker genom förändringar av detta generella statsbidrag. Uppbygg- naden i stort framgår av följande figur.
Utjämning Utjämning Generellt av inkomster för struk- statsbidrag
turella kostnads— skillnader
Utjämningen av inkomster utgår från medelskattekraften i riket. Lands- ting med låg egen skattekraft får ett tillskott upp till medelskattekraften. För landsting med hög egen skattekraft görs på motsvarande sätt ett av- drag för skatteinkomstema över medelskattekraften.
För att skatteväxlingar till följd av förändringar i huvudmannaskap skall kunna ske på ett ekonomiskt neutralt sätt föreslås att landsting och kommuner inordnas i samma system.
Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader ger landsting med en ogynnsam struktur ett tillägg till övriga intäkter. Tilläggen betalas med motsvarande avdrag från de landsting som har en gynnsam struktur. Utjämningen sker genom en teoretiskt beräknad strukturkostnadsersätt- ning för varje landsting. Beräkningen grundar sig på ett antal opåverk- bara strukturella faktorer som identifierats med hjälp av statistiska ana- lysmetoder. Tilläggen respektive avdragen svarar mot skillnaden mellan den egna strukturkostnadsersättningen och det vägda medelvärdet för riket.
Utredningen föreslår en fullständig utjämning för inkomst- och kost- nadsskillnader, med utgångspunkt i de verksamheter som är gemensamma för landstingen. Utredningen har definierat detta som de verksamheter som är ålagda av staten. För landstingen utgör de ca 90 % av finansie- ringen med skattemedel och generella statsbidrag (dvs. bidrag som inte destineras till särskilda ändamål).
Det invånarbaserade statsbidraget bildas av dagens skatteutjämnings- bidrag minskat med aktuella ekonomiska regleringar mellan staten och landstingssektom. Vidare föreslås att den allmänna sjukvårdsersättningen och bidraget för sjukresor inordnas i det generella bidraget.
Utredningens förslag innebär vissa ekonomiska omfördelningseffekter i förhållande till nuvarande system. För att underlätta landstingens an- passning till dessa förändringar föreslås ett successivt genomförande un— der fyra år.
1. Utredningens uppdrag
Ursprungliga direktiv
Landstingsekonomiska utredningen skall enligt regeringens direktiv (dir. 1993:63) föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner.
l direktiven uppmärksammas tre problem.
- Utjämningssystemen för kommuner respektive landsting är olika ut- formade. Samma verksamhet värderas olika i bidragshänseende be- roende på ur vilket system huvudmannen får bidrag. Vid skatteväx- ling till följd av ändrad ansvarsfördelning i ett län blir bidrags- förändringen olika stor för landstinget och kommunerna. Till detta kommer att kostnads- och intäktsökningama vid ett uppgiftsöver- tagande fördelar sig ojämnt mellan kommunerna i ett län. - Nuvarande konstruktion av skatteutjämningssystemet för landstingen innebär att bidragets storlek ökar till följd av automatiskt verkande regelverk. Det är inte förenligt med principen att samhällsekono- miska hänsyn bör ligga till grund för beslut om bidragets storlek. — Varken utjämningsystemet för kommuner eller skatteutjämnings- systemet för landsting omfattar alla kommuner respektive landsting. De är därmed otillräckliga för att klara både en utjämning av eko- nomiska förutsättningar mellan kommuner respektive landsting och behovet av generella ekonomiska regleringar mellan staten och kom- munsektom.
Grundläggande krav på systemet
Inriktningen på utredningens arbete bör, enligt direktiven, vara att utjäm- ningssystemet för landsting bättre skall överensstämma med utjämnings- systemet för kommuner så att de angivna problemen minimeras. Det in- nebär att systemet skall utjämna för skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkon- struktion bör därvid vara förebild. Det står utredningen fritt att redovisa en eller flera lösningar. Till den del förslagen skulle innebära konsekven- ser för utj ämningssystemet för kommunema skall detta särskilt redovisas.
Utredningen bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner och landsting i ett gemensamt system.
Statsmaktema måste, enligt direktiven, kunna styra det bidragsbelopp som skall fördelas. Därför får ett nytt system inte medföra automatiska kostnadsökningar som är fallet med dagens skatteutjämningssystem. Sy- stemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska
regleringar som påkallas av bland annat den s.k. linansieringsprincipens tillämpning.
Det eller de bidragssystem som föreslås skall kunna träda i kraft senast år 1996.
Skillnader i huvudmannaskap
Utredningen bör översiktligt kartlägga och i ekonomiska termer kvanti— fiera skillnaderna mellan länen vad avser huvudmannaskapet för olika kommunala verksamheter, dvs. om det är kommunerna eller landstinget som har ansvaret för verksamheten i fråga. Med denna kartläggning som utgångspunkt skall förslag lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas av hur ansvarsfördelningen ser ut. I detta sam- manhang bör också den nämnda skatteväxlingsproblematiken belysas.
Inordning av ytterligare bidrag
Från och med år 1993 inordnades ett antal statsbidrag i den generella bidragsgivningen. Utredningen bör överväga om ytterligare bidrag kan inordnas i ett reviderat system.
Fördelningsmalvsiga effekter
Utredningen skall redovisa de fördelningsmässiga effekterna av de förslag som läggs fram. Redovisningen skall göras för varje landsting och lands- tingsfri kommun.
Andra utredningsförslag
Utredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget.
Med utgångspunkt i Finansdepartementets rapport Kommunal inkomst- utjämning - alternativa modeller (Ds 1993:68) och Strukturkostnads- utredningens betänkande Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53) skulle utredningen föreslå eventuella följdåtgärder inom det egna utredningsuppdragets ram och som också borde genomföras redan år 1995.
Utredningens arbete skulle vad gäller förslag som bör genomföras re- dan år 1995 vara avslutat senast den 15 november 1993. I övrigt skulle utredningen vara slutförd senast den 31 augusti 1994.
Delbetänkande
Utredningen överlämnade den 15 november 1993 delbetänkandet Statligt utjämningssystem för landsting - åtgärder år 1995. Därvid föreslogs att mer genomgripande förändringar inte skulle ske förrän år 1996. Därmed kan en samlad bedömning göras av olika komponenter inom och mellan systemen för kommuner och landsting.
Tilläggsdirektiv
I tilläggsdirektiv (dir 199423) har utredningen fått i uppdrag att slutföra sitt arbete redan den 16 maj 1994.
Regeringen konstaterade därvid att utredningens uppdrag sammanfaller med delar av uppdraget till den parlamentariska beredning (Fi 1993:24) för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn som regeringen fattade beslut om den 22 december 1993. I direktiven till beredningen anges att den skall ha ett nära samarbete med utredningen av landstingens utjäm- ningssystem. Vidare anges att utredningens förslag avses utgöra ett av underlagen för beredningens slutliga förslag. Utredningen måste därför slutföra sitt uppdrag vid en tidigare tidpunkt än vad som angavs i de ursprungliga direktiven.
IF: diem stigma-un närm- nu.» lintu-I'M". "| -1|'l | Hemi-% MQWIWWWNW % ringanimjml' .? ""En-"f " '? ' ”BMI-IW!” 330!an ?! Mamman” nu: är ; ds.-r.- -Et.'|'--'||I'_.-1-' """ a'. ""_""I ""f- ""-1" 'Em Mål-'??? WWuMWMU—glhl'hln
'Ll' still" ':'lnlia. "lr" ' f- ": - '»",:'1 :. 'Me-
lil'lFIJW'l'hHIl'g. 'ett—lr." "...1l'1. "'&'-""I" '|"" 'l.|_l.' __|. lir-ful": diet-il. .11
.? 'm'I ml."? .'.I "=.. 74. '|' f:"r': "b) ..l'f' '.":|.. I' . 11:41- ..1 .._._......|..||.L._. Sunwing-INNE!" ”E' --"ll|"'l' r'l ..'På'l'lhlbld'i '|l'C"".'v'"ll"l'l' !=|'l.'=' 'ln't” " ":"|"'[|'L.'I"'l"f."|1|. " ' ”Elmia. _ _ _ Mamma malmar mbahmmälzwö simultant! "'"5? ”"m”" '|:"" E% -- .- - . ' mr .sr "gumman..... " "W hmmm .aaor ri. arna mma-.: mai-i'm m. sum .. ......
EM än M ”Hawaii"?! var 25103.me hihi!-Itt m mt ' den mma! itll mmm-..— -'l'|.'.'! hade? | human-n |-.._ ; 'wm -
Utredning-in ...-.. l...-r..! .H.-,; t...-lagg;- cv.:l'. . ubm.H-h- . .. ev mur WWII"
"' flm HiG-likn” ”' 'llill' oci—'!” '- 'l.|.l url-£" blluf||'..'";'|n.1t.||'l_'1'5.t ”Uh '
hmm |||-ull]. ”"i"!”"7'EMW'W1WMMWMI nu) Vittulawill'il | |. 'm'l'ifm' " "" www.:awe- """'"""."'", "- 1' ..imtw öl. mit.- mer. ere-flat u...
m-iuuquåtå." fäc- lmm' . , -, ull- tI-in . IMIM'WI' MME ...,—3 , _ _ ,
”"—"" "" ”'=”' ""'?" W ...-. :. .- emma:.» mbanan .:n """ "" ”F,H" '-' '-"l' 'i'-'" MWMHWI .hm vattnet-gat: &! mb "mn nu.—ud
Wemmemmmmmrmm
tukwmumadnf'lummsm intagna-mbti) MW
””du"” "" "" ""'”"- W mim BMG galna mania W vill |||-rythm:
ett undantag» uni tummarna |"'.lln' mh |||-" i 15: -"'_-' .rrnn. |||. ||| 1- |_.' trim—int.. .-'u|lguié-a=j mviiilnlb Q'IEMWWL'W
ltt-'Wvuiligjn Lliuv-il.|.r:'_"n l-i'! Enea-'.'Ju'i- . _| ut "I 'un' N..—Poly 'Em lux-lsli: . EH'NWIItF-J ml.-mh
hiv-fri Hultman 'lxil Efik!"
meaning-ama pul—Mm Mania-gra...”... .Eflrllrml Wir. ||:th .'..;'. mmlig-Jnm- Rudin wife-tt Matrum"! wri'l'it'd'fim -'-'1 """-"" ' ' MIF-mn. ' -. __ ':l'å . MW.. .— ' """-- ii 1'qauliulh|'l'ulu|d nd'rl'i'b ngr; -' ' .. ...- näää . ...—». ' "" - | " '.EI'I-llhrrl , 'thlrlr't'r'tlih karl-ätt Kunna Julk— |||-I .. I .. H . ' ,. mh ”",; 155.355!” u.":ll' fil'lrå HÅWVFI'IIN'M' . || |. .- '1'l'ldk'-'=| Fäll-"r. '
' . r? Mauzu- dig'. ä'... '&i'. " . nimi, ,'ani'ndllwh. Mahdi"- _1-arl'1l'9rlu. 'en...—
2. Pågående utredningar
Enligt direktiven skall utredningen följa och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas från Regionberedningen (C 1992:06) samt Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000 (S 1992:04). Enligt tilläggsdirektiven skall arbetet också bedrivas i nära kontakt med den parlamentariska beredningen (1993:24) om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn.
2.1. Regionberedningen
Regionberedningen skall enligt sina direktiv (dir. 1992z86) utforma förslag om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.
Beredningen skall överväga ansvarsfördelningen i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Det bör klargöras vilka uppgifter som bör handhas inom ramen för en kommunal självstyrelse med lokal eller regional förvaltning och vilka uppgifter som bör förbehållas staten.
Därefter bör uppgiftsfördelningen inom de kommunala respektive de statliga områdena behandlas. Det gäller såväl ansvarsfördelningen mellan olika nivåer som mellan olika organ på samma nivå.
Som ett resultat av dessa överväganden om uppgiftsfördelningen mellan nivåer och huvudmän bör beredningen, enligt direktiven, lägga fram förslag till organisation för den offentliga verksamheten på regional nivå.
Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen stannar för bör den administrativa indelningen på regional nivå övervägas. Om beredningen finner skäl till det, bör förslag till ny indelning eller ändringar i nuvarande länsindelning utformas. I anslutning till detta bör beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga myndig- heters regionala organisation som kan följa av en förändrad lånsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå.
Enligt direktiven skulle beredningen ha slutredovisat sina förslag senast den 1 mars 1994. Regeringen har sedermera flyttat fram tidpunkten till den 31 december 1994.
Beredningen överlämnade i november 1993 delbetänkandet Västsverige och Skåne — regioner i förändring (SOU 1993:97). Beredningen förslår därvid att kommuner och landsting i Skåne och Västsverige på försök
under längst två mandatperioder skall få bilda regionförbund för regional samverkan. Beredningens förslag i delbetänkandet medför inga konsekvenser för
Landstingsekonomiska utredningen.
2.2. Hälso— och sjukvårdsutredningen
Hälso- och sjukvårdsutredningen skall enligt sina direktiv (dir. 1992z30) dels analysera och bedöma hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till år 2000, dels överväga hur hälso- och sjukvården bör finansieras och organiseras på den övergripande samhällsnivån. Kommitténs övervägan— den skall grundas på en analys och värdering av i första hand tre olika frnansierings— och organisationsmodeller; reformerad landstingsmodell, primärvårdsstyrd vård och obligatorisk sjukvårdsförsäkring. Kommitténs arbete har förlängts i förhållande till direktiven som angav
att arbetet skulle ha slutförts senast den 1 mars 1994.
Kommittén har överlämnat expertrapporten Hälso— och sjukvården i framtiden (SOU 1993:38) där de tre modellerna utvecklas.
De två senare modellerna skulle få konsekvenser för de kommunala utjämningssystemen. Den primärvårdsstyrda modellen innebär att huvud- mannaskap och Hnansieringsansvar skulle överföras från landstingen till kommunerna. Den ekonomiska utjämningen för hälso- och sjukvården måste därvid anpassas. Genom en obligatorisk sjukvårdsförsäkring skulle det inte längre föreligga ett kommunalt linansieringsansvar. Hälso- och sjukvården skulle därmed inte läggas till grund för den kommunala ut- jämningen.
2.3. Beredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn
Beredningen skall enligt sina direktiv (1993zl37) föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningama mellan dem skall utformas från och med den ljanuari 1996. Beredningens förslag skall baseras på följande.
- Bidragen utges även fortsättningsvis i form av ett samlat bidrag till
kommunen respektive landstinget.
- Bidragens huvudsyfte är att utjämna de ekonomiska förutsättningarna mellan kommuner respektive landsting. - Inkomst- och kostnadsutjåmning samt ekonomiska regleringar skall ske i ett bidrags- och utjämningssystem som omfattar alla kommuner respektive landsting.
- Utjämningssystemen för kommuner respektive landsting skall sam- ordnas så att de inte utgör ett hinder för skillnader i fördelningen i
huvudmannaskap. Ett gemensamt system kan övervägas.
- Utjämningen skall skapa förutsättningar för minskade skillnader i utdebitering såvitt dessa inte beror på skillnader i service, avgifter och effektivitet.
Beredningen skall behandla frågan om vilka incitament som bör finnas i systemet, vilka effekter dessa kan få och hur de bör utformas. Beredningens arbete skall utgå från Strukturkostnadsutredningens
förslag i betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993 :5 3) och Finansdepartementets rapport Kommunal inkomstutjåmning — alternativa modeller (Ds 1993:68).
Utjämningen för landstingen skall behandlas av beredningen och vägas samman med utjämningen för kommunerna. Beredningen skall därför ha ett nära samarbete med utredningen av landstingens utjämningssystem. Utredningens förslag avses därmed utgöra ett av underlagen för bered- ningens slutliga förslag.
Utjämning av inkomster
En utjämning av inkomster mellan kommuner respektive landsting skall enligt direktiven ha följande mål.
- Inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting bör vara till- räckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva av staten reglerad kommunal basverksamhet, givet normala förhållanden i fråga om struktur, service, avgifter och effektivitet. - Inkomstutjämningen bör vara långsiktigt hållbar och inte beroende av
nuvarande bidragsnivå. - Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting bör bidragsför- ändringen bli lika stor för landstinget respektive kommunerna sam-
mantaget i ett län.
Det ingår inte i beredningens uppdrag att vidareutveckla den modell med kommunal beskattning av bruttoinkomster som finns angiven som ett alternativ i Finansdepartementets nämnda rapport om kommunal in- komstutjämning.
Utjämning av strukturella kostnadsskillnader
En utjämning av strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respek- tive landsting skall enligt direktiven ha följande mål.
— Alla kommuner respektive landsting bör efter inkomst- och kostnads- utjämning ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva basverksamhet ("samma standard till samma pris"). - Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i service- nivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet. - Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara faktorer samt för kom- muner och landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.
En samordning mellan kommun- respektive landstingssystemet bör ske med hänsyn till varierande huvudmannaskapsfördelning för vissa verk- samheter.
Ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner/landsting
Beredningen skall föreslå hur ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn skall kunna ske samlat med en och samma metod, oav— sett vilken typ av åtgärd som skall regleras. Det är ett krav att regle- ringarna skall kunna göras på ett sätt som omfattar alla kommuner och
landsting. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1994.
3. Landstingens verksamhet och ekonomi
Innehållet i korthet: Kostnaden för landstingens verksamheter uppgick år 1992 till i genomsnitt 14 600 kronor per invånare, med betydande variationer mellan landstingen. Hälso- och sjukvård sva- rade för 69 % av kostnaderna. Landstingens verksamhet finansiera- des till 71 % med skatteinkomster medan statliga ersättningar och bi- drag svarade för 17 %. Skatteutjämningsbidragen netto svarade för 1 % av inkomsterna. Landstingens kostnader i förhållande till den totala skattekraften, inklusive tillskott av skatteunderlag, varierade från 14 % över genomsnittet i Uppsala län till 18 % under genom— snittet i Norrbottens län. För äldreomsorg, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och kollektivtrafik varierar huvudmannaskaps- gränserna mellan landstingen och kommunerna.
I detta avsnitt redovisas vissa uppgifter om landstingens verksamheter, kostnader och finansiering. Verksamhetens beståndsdelar och finansiering kommer senare i betänkandet att läggas till grund för förslagen om fram- tida utjämningssystem. Uppgifterna har i huvudsak inhämtats från Lands— tingsförbundet. Redovisade kostnader avser egen konsumtion.
I genomsnitt kostade landstingens verksamhet 14 600 kronor per invånare år 1992. Högsta värdet redovisar Stockholms läns landsting, 17 200 kronor. Den förhållandevis höga kostnaden förklaras av kollektiv- trafiken. Hallands läns landsting samt Göteborgs och Bohus läns landsting har överfört omsorgsverksamheten till kommunerna. Det gör att dessa landstings låga genomsnittskostnad inte kan jämföras med övriga landstings. I Jämtlands län har omsorgema för psykiskt utvecklingsstörda också överförts till kommunerna, men landstinget har behållit skatteintäk- tema och ersätter kommunerna enligt avtal. Även i övrigt förekommer vissa skillnader mellan länen när det gäller ansvarsfördelningen mellan kommunerna och landstinget. Vidare ingår kostnader för vården av äldre i de tre landstingsfria kommunernas kostnader, varför genomsnittskost- naden inte är jämförbar med landstingens.
Figur 3.1 Kostnader per invånare och huvudman 1992. Kronor.
an GHKLMNOPRSTUWXYZACBDIMMOG uz) 2) 3)
Hälso» o slukvår Inkl tandvård D Social o omsorgsverksamhot I Utblldnlng :) kultur 0 Diverse verksamheter o central lörvaltning
] Social verksamhet och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda överförda till kommunerna. 2 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda överförda till kommunerna. 3 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda inte redovisat på grund av integrering med skola, barnomsorg och boende.
Fördelningen av landstingens kostnader på olika huvudverksamhets- områden framgår av följande figur.
Figur 3.2 Kostnader fördelade på huvudverksamhetsområden 1992. Samtliga landsting. Procent.
Central
Dlv. verksamheter forvgånlng
S% Utb. och kultur
S%
Omsorger om
psyk. utv.slördc1 10 % Löns— och Tandvård 41% reglonslukvörd 54% Social
verksamhet 1%
Primärvård exkl tandvård 15%
3.1. Hälso- och sjukvård
Sjukvårdskostnaderna uppgick år 1992 till 69 % av landstingens total- kostnader. Därav utgjorde läns- och regionsjukvården 54 % och primär- vården, exklusive tandvård, 15 %.
Läns- och regionsjukvården består av regionsjukhus, lånssjukhus och länsdelssjukhus som bedriver somatisk korttidsvård, långtidssjukvård och psykiatri. För regionsjukvården tillämpas ett betalningssystem mellan landstingen.
Primärvården består i huvudsak av öppen primärvård vid låkarstationer och vårdcentraler. Det förekommer också viss sluten primärvård vid sjukhem för somatiskt sjuka liksom vid vissa vårdcentraler. Inom primär- vården frnns också kostnader för sjuktransporter, hjälpmedelscentraler m.m.
Tandvården motsvarade 5 % av landstingens totalkostnaden Tandvår- den består av barntandvård, specialisttandvård och vuxentandvård.
Skillnader i kostnader per invånare för hälso- och sjukvård hos olika huvudmän framgår av följande figur. Uppgifterna för de tre landstingsfria kommunerna är dock inte jämförbara med övriga uppgifter eftersom de även redovisat kostnader för äldrevården som den 1 januari 1992 över- fördes från landstingen till kommunerna.
Figur 3.1.1 Kostnader per invånare och huvudman för hälso- och sjukvård 1992. Kronor.
MMOGIBDABSTWYEXCACKUHFZOPNLDRMG
ELAns- och regionsjukvärd Cl Primärvård Inkl tandvård]
Som framgår av diagrammet redovisar Norrbottens läns landsting den högsta kostnaden per invånare för sjukvård inklusive tandvård om man undantar de landsfria kommunerna. Kostnaden var 12 000 kronor. I ge- nomsnitt för samtliga landsting låg kostnaden på 10 700 kronor. Den lägsta sjukvårdskostnaden per invånare redovisar Kronobergs läns lands- ting med 9 200 kronor.
För läns— och regionsjukvård uppgick kostnaderna per invånare till 7 800 kronor i genomsnitt. Blekinge läns landsting redovisar den högsta
kostnaden med 8 800 kronor per invånare. Den lägsta kostnaden hade enligt redovisningen Skaraborgs läns landsting med 5 400 kronor per invånare.
Kostnaden för primärvård var i genomsnitt 2 900 kronor per invånare. Skaraborgs läns landsting redovisar kostnader på 4 000 kronor per in- vånare och har därmed den högsta kostnaden. Lägsta kostnad redovisar Kronobergs läns landsting med 1 800 kronor per invånare.
Landstingen tillämpar i viss mån olika redovisningsmetoder vilket kan påverka kostnadsuppgifterna mellan läns- och regionsjukvård respektive primärvård.
Tandvård
Tandvårdens kostnader varierade mellan 340 och 860 kronor per invå- nare. Lägsta kostnaden redovisar Malmöhus läns landsting. Det högsta värdet redovisar Örebro läns landsting. Genomsnittskostnaden för samt- liga huvudmän var 610 kronor per invånare.
3.2. Social verksamhet och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
Det kostnadsmässigt minsta huvudverksamhetsområdet för landstingssek— tom är social verksamhet. Kostnaderna för tjugotvå landsting och de tre landstingsfria kommunerna uppgick år 1992 till 1,6 miljarder kronor, vilket motsvarar 1 % av de totala driftskostnaderna. I Hallands samt Göteborgs och Bohus län har omsorgsverksamheten överförts från lands- tinget till kommunerna.
Verksamheterna utgjorde bam— och ungdomsvård (barnhem, tonårs- hem och ungdomsvårdsskolor) till 39 %. Vård av missbrukare samt h jälpmedels- och habiliteringsverksamhet utgjorde 33 respektive 17 % av kostnaderna.
Figur 3.2.1 Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda fördelade på verksamhetsområden 1992. Samtliga huvudmän. Procent.
Allmän service 10% Undervisnlng 15% Fritid. kultur och övrigt 6%
Boende lör barn och Sysselsånnlng ungdom 13% 10%
Samlat boende lör vuxna
Integrerat boende lör 18%
vuxna 28%
Inom verksamhetsområdet omsorger om psykiskt utvecklingsstörda re— dovisas driftskostnader om totalt 11,8 miljarder kronor för tjugoen landsting och två av de landstingsfria kommunerna, Gotland och Malmö. Hallands läns landsting och landstinget i Göteborg och Bohus län hade överfört verksamheten till länens kommuner. Göteborgs kommun har ingen särskild redovisning för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda eftersom den integreras med skola, barnomsorg och boende. Kostnaden motsvarar cirka 9 % av den totala verksamhetens kostnader. Av figur 3.2.1 framgår att 18 % av omsorgsverksamheten redovisas som samlat boende, vilket omfattar boende på vårdhem och specialsjukhus. 28 pro- cent redovisas som integrerat boende för vuxna, vilket innefattar boende i gruppbostad och korttidshem.
Under sysselsättning redovisas dagcenterverksamhet och sysselsättning vid vårdhem. Kostnaden för detta motsvarade 13 % av omsorgsverksam- heten. Cirka 15 procent av kostnaderna inom omsorger redovisas under undervisning, vilket omfattar undervisning i grundsärskola, träningsskola, yrkesskola, specialsärskola samt vuxenundervisning.
Boende för barn och ungdom motsvarade ca 10 % av verksamheten. Boende omfattar elevhem, korttidshem och vårdhem. Övriga verksamhe- ter inom området omsorger om psykiskt utvecklingsstörda utgör kultur, fritid och övrigt, vilket motsvarade cirka 6 % av verksamheten.
Av figur 3.2.2 framgår att lägsta kostnad för omsorgsverksamheten redovisas för Malmöhus och Norrbottens läns landsting med ca 1 300 kronor per invånare. Högsta kostnaden per invånare hade Jämtlands läns landsting med 2 300 kronor.
Figur 3.2.2 Kostnader per invånare och huvudman för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda 1992. Kronor.
ZHIWACXYGULSPCTDFEABRMMKMBDONOG
1) UD
%"
__ %
%
%
” Överfört verksamheten till kommunerna 2) Kan ej redovisa uppgifterna
3.3. Utbildning och kultur
Landstingen är huvudmän för delar av gymnasieskolan och högskolan samt för cirka 50 av totalt 130 folkhögskolor i landet. Den landstings- kommunala utbildningen kostade totalt 6,2 miljarder kronor år 1992. Kostnaden för utbildning motsvarade för landstingen ca 5 % av den totala verksamheten.
Inom gymnasieutbildningen finns framför allt vårdutbildning, men även naturbruksutbildningar. Ungefär en tiondel av gymnasieskolans intag- ningsplatser är landstingskommunala. Kostnaden för gymnasieskolan motsvarade 40 procent av kostnaderna för landstingens utbildnings- och kulturverksamhet.
Kostnaderna för kulturella ändamål uppgick till cirka 1,3 miljarder kronor. De landstingsfria kommunerna redovisar inga kostnader för kultur på landstingssektom.
Figur 3.3.1 Kostnader för utbildning och kultur fördelade på verksamhetsområde 1992. Procent.
Allman service 0 951761th (% bildning 13% Kultur 19% Övrig utbildning ' 6% Personal- Gymnasie- utbildning 2% utbildning Högskole— 40% utbildning 14%
De olika huvudmännens kostnader för utbildning och kultur framgår av
följande figur.
Figur 3.3.2 Kostnader per invånare och huvudman 1992 för utbildning
och kultur. Kronor.
ZFSETHACYNXLKCGUWPROOBDMABIMMOG
I Utbildning Cl Kultur
Den högsta kostnaden för utbildning och kultur redovisar Jämtlands läns landsting med 1 130 kronor per invånare. Göteborgs kommun redo- visar det lägsta beloppet, 190 kronor per invånare. I genomsnitt uppgick kostnaden till 710 kronor per invånare. Kostnaderna för kultur uppgick till 170 kronor per invånare i genomsnitt.
3.4. Diverse verksamheter och central förvaltning
Av nedanstående tabell framgår kostnaderna för ett antal verksamheter som redovisas under området diverse verksamheter samt central förvalt- ning. Den största utgiftsposten för landstingen, 4,6 miljarder kronor, avsåg kollektivtrafik. Två tredjedelar av kostnaderna avsåg Stockholms läns landsting. Många landsting har gjort fastighetsförvaltningar till egna resultatenheter där hyrorna har marknadsanpassats. Den höga bruttokost— naden om 9,9 miljarder kronor motsvaras av höga bruttointäkter om 9,6 miljarder kronor.
Kostnaderna för central förvaltning uppgick till 3,5 miljarder kronor för landstingen. Cirka 60 % av kostnaderna avsåg centrala tjänsteman- naorganisationen. I övrigt ingår ADB—verksamhet och förtroendemanna- organisation m.m.
Tabell 3.4.1 Bruttokostnader för diverse verksamheter 1992. Miljoner
kronor.
Verksamhet Landsting Kollektivtrafik 4 642 Centraltvättinrättningar 928 Fastighetsförvaltning 9 858 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 358
varav beredskapsarbeten 172 lndustri och hantverk 174
varav medel till utvecklingsfonder 137 Turism 55 Central förvaltning 3 538
varav centrala tjänstemannaorgan 1 262
3.5. Landstingens finansiering
Av nedanstående ngr framgår landstingens inkomster år 1992 fördelade efter inkomstslag.
Figur 3.5.1 Inkomster efter inkomstslag 1992. Summa landsting. Procent.
Skotteinkomster 71 %
Försökringskasse— ersättning 8 %
Ersättning för lämnade tjänster 4 %
Av landstingens totala inkomster om 129 miljarder kronor svarade landstingsskatten för 91 miljarder kronor motsvarande 71 % av inkom- sterna. Statsbidragen uppgick till 12 miljarder kronor, motsvarande 9 % av inkomsterna. Därav utgjorde skatteutjämningsbidragen 7,1 miljarder
kronor. För att finansiera skatteutjämningssystemet betalade landstingen skatteutjämingsavgifter om 5,9 miljarder kronor. Nettotillskottet av skatteutjämningsbidrag uppgick därmed till 1,2 miljarder kronor.
Landstingens inkomster från socialförsäkringssektorn uppgick till drygt 13 miljarder kronor, vilket motsvarade 8 % av inkomsterna. Ersättningen till tandvård uppgick till 0,6 miljarder kronor.
Patientavgifterna utgjorde 3 % av inkomsterna. Patientavgifterna i slu— ten vård ingår fr.o.m. år 1989 i huvudsak i allmän ersättning från försäk- ringskassan. Patientaavgifterna i öppen vård uppgick till 3,4 miljarder kronor, och 1,4 miljarder kronor avsåg tandvård.
Skattekraft och kostnader
Eftersom landstingsverksamheten huvudsakligen är skattefinansierad har skillnader i skattekraft - antal skattekronor per invånare - stor betydelse för de enskilda landstingens finansiella förutsättningar. Den totala skatte- kraften bestäms av den egna skattekraften i länet, tillskott av skatteunder— lag upp till garanterad skattekraft samt avdrag i form av skatteutjäm- ningsavgift och avråkningsskatt.
Av nedanstående tabell framgår landstingens kostnader i relation till skattekraften.
Tabell 3.5.1 Skattekraft och kostnader budgetåret 1992 (index)
Egen Total Kostnad Kostnad
skatte- skatte- per in— per skatte- kraft kraft vånare krona * Stockholm 121 110 117 107 Uppsala 98 89 99 1 14 Södermanland 97 92 92 102 Ostergötland 95 92 100 1 10 Jönköping 94 94 95 102 Kronoberg 92 94 88 95 Kalmar 90 100 98 97 Blekinge 91 100 101 99 Kristianstad 90 95 90 95 Malmöhus 97 89 83 96 Halland ** 92 89 79 91 Gbg och Bohus ** 95 87 78 93 Alvsborg 93 92 90 100 Skaraborg 90 93 92 99 Värmland 93 103 103 100 Orebro 96 98 103 104 Västmanland 99 93 94 103 Kopparberg 94 102 100 98 Gävleborg 95 103 97 94 Västernorrland 99 1 10 103 93 Jämtland 90 121 108 88 Västerbotten 94 1 14 109 96 Norrbotten 97 125 102 82
* Justerat för skatteutjämningsavgift och avräkningsskatt. ** Ansvaret för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda överfört till kommunerna.
Som framgår hade Stockholms läns landsting den klart högsta egna skattekraften. Till följd av huvudmannaskapsfördelning och stor omfatt— ning i fråga om kollektivtrafiken var också kostnaderna per invånare för landstingsverksamheten klart högst i Stockholms län. Även i relation till den totala skattekraften var landstingets kostnader högre än genomsnittet i riket.
För övriga landsting varierade den egna skattekraften mellan 90 % av medelskattekraften för Kalmars, Kristianstads, Skaraborgs och Jämtlands län till 98 % för Uppsala län. Den totala skattekraften varierade från 87 till 125 % av medelskattekraften, där Norrbottens län låg högst.
Kostnadsvariationema mellan landstingen var mindre än skillnaderna i total skattekraft. Högst låg, förutom Stockholm, Västerbotten som hade 9 % högre kostnader än genomsnittet. Detta kompenserades dock av en total skattekraft om 114 % av medelskattekraften.
Lägsta kostnader i förhållande till den totala skattekraften hade Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands och Norrbottens län, vilka också hade höga nivåer för den totala skattekraften. (Landsting utan ansvar för omsorger för psykiskt utvecklingsstörda är inte jämförbara med övriga landsting.) I Norrbottens län låg den egna skattekraften något under genomsnittet för riket (- 3 %) medan kostnaderna i någon man översteg riksgenomsnittet (+ 2 %). Till följd av en total skattekraft om 125 % av medelskattekraften var dock kostnaderna i förhållande till den totala skattekraften 18 % lägre än riksgenomsnittet.
Volymförändring
För första gången har landstingssektom minskat sin konsumtion mätt i fasta priser. Samtidigt har köer arbetats bort och patienternas valfrihet ökat, vilket tyder på en förbättrad produktivitet. Volymen minskade mellan åren 1991 och 1992 med 1,2 %. En viktig förklaring till detta trendbrott är det skattestopp och de finansiella begränsningar i övrigt som staten ålagt sektorn. Volymförändringarnas fördelning mellan landstingen varierar dock med hänsyn till bl.a. skilda ekonomiska förutsättningar.
Fem landsting redovisar en volymökning år 1992. Landstinget i Kop- parbergs län ökade mest, 1,7 %. De lägsta värdena, - 4,8 respektive - 3,9 %, redovisade Örebro och Kronobergs län landsting. Av nedanstå— ende figur framgår volymföråndringama för samtliga landsting.
Figur 3.5.2 Volymförändring 1992 och 1989—1991 i genomsnitt per år. Lands- tingen är rangordnade i storlek efter volymf'örändring 1992
WACBDHHYDKMLFXEPABNZCUSOGT
3.6. Huvudmannaskapsskillnader
I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för skilda huvud- mannaskapsförhållanden inom de områden som senare föreslås omfattas av en utjämning för strukturella kostnadsskillnader, dvs. hälso- och sjukvård, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och kollektivtrafik.
Äldreomsorg
Ädelreformen genomfördes den 1 januari 1992. Reformen innehöll både obligatoriska och frivilliga inslag. Detta gjorde det möjligt för huvudmännen att i överläggningar närmare bestämma ansvarsfördelningen dem emellan.
Reformen innebar att kommunerna gavs skyldighet enligt socialtjänst- lagen (1980:620) att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad åt de äldre som behöver det (t.ex. servicebostäder, grupp- bostäder, ålderdomshem och lokala sjukhem). Kommunerna övertog an- svaret för och driften av de sjukhem och andra vårdinrättningar för somatisk långtidsvård som huvudsakligen har kommunen eller del av kommunen som upptagningsområde. Om en kommun och ett landsting är överens om det eller om det finns särskilda skäl behövde dock inte något övertagande ske. En kommun och ett landsting kan även komma överens om övertagande av andra vårdinrättningar för långtidsvård. Bestämmelser om detta finns i lagen (1990:1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdinrättningar.
Genom reformen infördes en skyldighet för kommunerna att bedriva sjukvård i de särskilda boendeformema och i bostäder med särskild
service. Kommunerna gavs även befogenhet att ge hemsjukvård i ordinärt boende. En kommun och ett landsting kan komma överens om att kom— munen skall ta över hela ansvaret för hemsjukvården. Som en följd av förändringen fick kommunerna ett ansvar för att tillgodose behov av tekniska hjälpmedel hos personer som får service och vård i särskilda boendeformer och bostäder med särskild service. Kommunernas ansvar för hälso- och sjukvård regleras i hälso- och sjukvårdslagen (1982z763).
Landstinget har huvudsakligen kvar huvudmannaskapet för hemsjuk— vård, utom i särskilt boende, i Stockholms, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar, Blekinge, Göteborgs- och Bohus, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs samt Västerbottens läns landsting. l Kronobergs, Malmöhus, Hallands, Skaraborgs och Jämtlands län har kommunerna tagit över hela hemsjukvården. Kommunerna har tagit över hemsjukvården med begräns- ning i tid och ålder i Uppsala, Älvsborgs, Värmlands och Örebro län. I Södermanlands, Västernorrlands och Norrbottens län har kommunerna tagit över hemsjukvården exklusive distriktssköterskor (kvalificerad hem- sjukvård).
De ekonomiska konsekvenserna reglerades genom en kombination av förändringar i kommunemas och landstingens skattesatser, skatteutjäm- ningssystemet samt övriga statsbidrag till kommuner och landsting. Skattesatsema ändrades enligt nedan redovisade skatteväxlingssatser.
Län Krona per skattekrona Stockholm 1,80 Uppsala 2,20 Södermanland 2,40 Ostergötland 1,85 Jönköping 2,00 Kronoberg 2,75 Kalmar 2,70 Blekinge 1,95 Kristianstad 2,30 Malmöhus 2,45 Halland 2,05 Göteborg och Bohus 2,25 Alvsborg 2,85 Skaraborg 2,70 Värmland 3,05 Orebro 2,20 Västmanland 2,90 Kopparberg 2,25 Gävleborg 2,00 Västernorrland 3 ,05 Jämtland 2,55 Västerbotten 2,65 Norrbotten 3,20
Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
Riksdagen har beslutat (prop. 1990/91:14, bet. 1990/91:SoU9, rskr. 1990/9lz97) att omsorgema om psykiskt utvecklingsstörda skall överföras till kommunerna senast den 1 januari 1996. Regleringar av de ekono- miska konsekvenserna sker genom ändrade skattesatser och förändringar i bidrags— och utjämningssystemet. Hittills genomförda skatteväxlingar framgår nedan.
Län Tidpunkt Verksamhet Kr/skkr Halland 91-01-01 Omsorger och särskola 1,50 Göteborg och Bohus 92-01-01 Omsorger och särskola 1,45 * Södermanland 92-01—01 Särskola 0,14 ** Norrbotten 92—01-01 Särskola 0,15 Kopparberg 93-01-01 Omsorger och särskola 1,68
* Fr.o.m. 93—01—01 har ytterligare växling gjorts med 0,07 kr/sldcr. ** Fr.o.m. 94-01-01 har ytterligare växling gjorts med 0,13 kr/skkr.
Psykiatri
Regeringen har föreslagit riksdagen (prop. 1993/94:218), att ett betal- ningsansvar införs den 1 januari 1995 för kommuner till landstingen för vissa långvarigt psykiskt störda personer. För detta skall kommunerna tillföras medel från landstingen. Enligt propositionen avser regeringen att under våren 1994 lämna förslag till ekonomisk reglering. I tekniskt hän- seende skall en temporär lösning tillämpas för år 1995 medan den slutliga regleringen skall samordnas med införandet av ett nytt statligt utjäm- ningssystem för såväl kommuner som landsting.
Kollektivtrafik
Den 1 juli 1978 infördes lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektivtrafik. Lagen innebar att ett länshuvudmannaskap infördes för att uppnå en politisk och ekonomisk samordning. Kommuner och landsting fick ett gemensamt ansvar för lokal och regional linjetrafik för person- transporter på väg. Sedan år 1989 har trafikhuvudmännen även ansvaret för lokal och regional persontrafik på järnväg.
1988 års trafikpolitiska beslut (prop. 1987/88:78, bet. 1978/881TU15, rskr. 1987/88:166) innebar bl.a. ökad frihet för parterna i ett län att organisera huvudmannaskapet. Om de är överens kan de låta landstinget ensamt eller kommmunerna ensamma vara trafikhuvudmän.
Huvudmännen har i de flesta fall valt att bilda gemensamt ägt aktiebolag med ansvar för kollektivtrafiken. Undantag år Malmöhus län där landstinget och Malmö kommun år 1992 bildade kommunalförbund.
Även i Kronobergs län finns ett för ändamålet bildat kommunalförbund. I Stockholms och Jämtlands län är landstinget ensamt huvudman. I Got- lands län svarar kommunen för huvudmannaskapet.
Normalt äger landstinget och kommunerna i länet hälften var av aktierna i bolaget. Undantagen är Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus samt Jämtlands län. I Stockholms län är landstingets aktieandel 99 % och i Jämtlands län är landstinget ensamt aktieägare. Inom Göteborgs och Bohus län har landstinget 25 % av aktierna och Göteborgs kommun 50 %. Resterande 25 % ägs av övriga kommuner i länet. I Västsverige finns också ett aktiebolag (GLAB) som ägs av länsbolagen i Göteborgs och Bohus län (48 %), Älvsborgs län (24 %) och Hallands län (16 %). Resterande 12 % äger Göteborgsregionens kommunalförbund. GLAB har trafikansvaret för bl.a. nio av kommunerna inom Göteborgs och Bohus län. I Malmöhus län äger kommunalförbundet 100 % av aktierna.
Landstingens bidrag täcker — med några undantag - 50 % av under- skottet i den regionala trafiken. För tätortstrafiken är landstingsbidraget i flera län lägre även om undantag härifrån också finns. I Stockholms och Södermanlands län finansierar landstinget däremot underskottet till 100 %. I Malmöhus län står landstinget för 63,5 % av underskottet me- dan landstinget i Örebro län står för 65 %. Jämtlands läns landsting ansvarar för basverksamheten (ca 80 %). Gävleborgs län har från och med år 1993 ett avtal som reglerar att landstinget beställer och har det ekonomiska ansvaret för den regionala trafiken.
||| .. " %th || - '. |||-|.l ._ |'.'.E| f.. ”: .' ut. 'mg': .. ' u|""='|l'laå";'-I._I"Ä"JiltFFJJ'lE'JJPthQ l'iB-l'l'tf' ';'.'.|tmb.']3$- !å'fjfuaum't nä; vigt-"lim": zl i RWÄ - ' ...| '. ._ | =||..r'n.wu.m.r—|n.|.-|gg. hwdwlmi e..-»|. an...-meta...- ”nh-rbbulEI '. .;lf'r'" "le'f ' 'I'W'f."'l*!'|$!£|jicqiin1! fr.-”1 :-|.'1||zsmnemo:'nn..|a citizbnal ' Mamman dar-4:43: man 1535; ut...-nm "Haggård-" ental Melee; mmm .. W! i?" ' Hcf ?lal'lriiimrii ,. .m amiga
"w.ld'äl*w
_— .c.— '.;f hmmm; F (& fil) % bmm-uma mi au." ' 'WW | || | ama am ., munk:
han hem amt-in angenäma -. . .*ufäwaiäm elämään usb % materia 1113?)ng -z- mrlme momrumäl nå!:raBi _. .. .'...' »mlmr'miii' att mamma "? Hä l'art-Lund ni.-m .räl anwa—nr JP 00.1 ""taka-"31% 1.1 mde'rrö | Jagmmbnul ...i. '. "? Pii 5.11 nandmsi 131235 15,1 mm;
';'J'fäi » |||-lil» - '.r- .fi—'å'; JEM jaga.—itf I P;? ' '1 _|. lam. Il? |_r..| WMR "' "-|||.
" in!-hff i'l'f' '|' ,,"|"' .it-i. ”AW-| .. ' rät lemma Mimoun?—
:... ”få; .-| www-Ett :..:c'a' ...... w. Fil.. . ""'-
-. || " . ifran .,; fll |.. ..|' || | '. ||" MJ f.! f ||. . r..; '....jw ...-.a...- &. .%- ':'-' .-|' . %' |. i.- |' 2' '|."r-""—'.:|"" au.- ' |'"|'|"l ”h |','||| :'(-"- . .. . " " ,-|'|l'-II'I=|':_ _l |.'| ' '|I |||. 'f|' .-"'.| '|']? 'äl'qill "I' ' '
"|. |. ' .- | .. .
. .|' -'||'v'i' .-'.-'.'-5.: » L'i-r. ' -. .k' '...'”? "'i' |||- . .-| _ '=-
'i'; ;r-lå'ltnåäl E'J'H't- JIL _|.- * Ä. ""få; "HK |.||'||' . ##] ."L|_1.|| | |||. ". ...... .o'fu . '-'- '._.a-g....... .: . . "
|... -'-'=l!5'|'|..PRH-":"" |||.||.|.|||._||| .| .. .
4 Skatteutj ämningssystemets utveckling
Innehållet i korthet: Skatteutjämningssystemet har sedan mitten av 1960—talet syftat till att genom statsbidrag utjämna skillnader i skattekraft och kostnadsförutsättningar. Hänsyn till skilda kostnads- förutsättningar har i stor utsträckning tagits utifrån allmänna bedöm- ningar, på grund av bristande underlag. I mitten av 1980-talet inför- des skatteutjämningsavgifter för att finansiera kostnadsökningar i systemet och för att fånga in kommuner som föll utanför utjäm- ningen till följd av hög egen skattekraft. År 1993 infördes ett nytt utjämningssystem för kommunerna med samma garanterade skatte- kraft för alla kommuner. För landstingen behölls emellertid det tidi- gare systemet med olika garantinivåer. I samband med reformen in— ordnades en rad specialdestinerade statsbidrag i den generella bi— dragsgivningen. Vidare beslutades ett avskaffande av skatteutjäm- ningsavgifter, avräkningsskatt och extra skatteutjämningsbidrag.
4.1. Historik
Skatteutjämningen före år 1966
Första gången riksdagen lämnade statsunderstöd till skattetyngda kommu— ner var år 1917. Bidraget utgick enligt en i förhållande till skattetrycket stigande skala. År 1927 fattade riksdagen ett nytt beslut om understöd av skatteutjämningsmedel till synnerligen skattetyngda kommuner. En statlig utjämningsskatt infördes av 1928 års riksdag för utjämning av det kom— munala skattetrycket. Utjämningsskatten togs bort av 1938 års riksdag tillsammans med den kommunala progressivskatt som hade ökat ojämn- heten i det kommunala skattetrycket.
År 1951 beslutade riksdagen om bidrag till särskilt skattetyngda kom- muner vars skatteunderlag var lägre än 75 % av medelskattekraften för landets landskommuner, med undantag för Norrbottens län och vissa andra kommuner där gränsen fastställdes till 80 %. För dessa kommuner ökade bidraget ju lägre skatteunderlaget och ju högre utdebiteringen var.
1966 års skatteutjämningssystem
Ett egentligt skatteutjämningssystem med tillskott av skattekraft infördes år 1966. Fortfarande togs dock hänsyn till utdebitering.
Riket indelades i tre skattekraftsområden där kommunerna tillfördes skatteunderlag till 90 (landsting 95), 100 respektive 125 % av medelskat— tekraften. Skatteutjåmningskommittén, vars betänkande (SOU 1964:19) låg till grund för bidragssystemet, hade försökt finna någon godtagbar fördelningsfaktor för att beakta skillnader i kostnader mellan kommuner inom samma område men inte lyckats med detta. Systemet komplettera- des därför med en utdebiteringsfaktor för att beakta kostnadsskillnader. För landskommun, köping eller stad vars sammanlagda utdebitering låg under en utdebiteringsgräns reducerades det garanterade skatteunderlaget efter en viss skala. Bidrag vid hög utdebitering utgick inte till landsting eller församling. Utöver detta kunde kommun om synnerliga skäl förelåg beviljas extra skatteutjämningsbidrag.
1974 års reviderade skatteutjämningssystem
Skatteutjämningsrevisionen föreslog i sitt betänkande (SOU 1972:44) att bidraget vid hög utdebitering skulle avskaffas och reduceringsregeln modifieras. Kommittén ansåg att bidraget vid hög utdebitering och de starkt progressiva reglerna kunde driva upp utdebiteringama. Dessutom innebar bidraget ett avsteg från den grundläggande principen om att skatteutjämningsbidragen i första hand skulle utgå på objektiva grunder. Kommittén föreslog också bl.a. att en skattekraftsgaranti skulle fastställas för varje kommun och landsting med ledning av deras kostnadsläge.
Med hänsyn till tveksamheter om revisionens försök att fastställa kommunernas kostnadslåge beslutade riksdagen (prop. 1973z44, bet. 19731FiU23, rskr. 1973z249) en provisorisk utökning av antalet skatte- kraftsområden till fem. Dessa skattekraftsområden fastställdes lika för kommuner och landsting. Olägenhetema med den schablonartade indel- ningen hanterades med extra skatteutjämningsbidrag. Skattekraftsområden och garantinivåer fastställdes med regionalpolitisk hänsyn. Regeringen ansåg det naturligt att särskilda åtgärder för att stimulera utvecklingen i vissa delar av landet inte skulle motverkas av bristande kommunal ser- vice eller mycket höga utdebiteringar. Enligt regeringen kunde det också uttryckas så att det i skatteutjämningssystemet borde byggas in en regio— nalpolitisk målsättning. Samtidigt avskaffades bidraget vid hög utdebite— ring och reduceringsregeln. Ett bidrag för befolkningsminskningar inför- des och extra skatteutjämningsbidrag kunde beviljas kommun utifrån en bedömning från fall till fall.
1980 års skatteutjämningssystem
Kommunalekonomiska utredningen sammanfattade i sitt betänkande (SOU 1977:78) kritiken mot dåvarande system i tre punkter. Indelningen i skattekraftsklasser var för grov och onyanserad. För lite hänsyn togs till strukturella olikheter mellan kommuner och landsting. Den lägsta garan- terade skattekraften (95 % av medelskattekraften) var för låg.
För att ge mer individuell rättvisa gjorde utredningen beräkningar över sådana skillnader i kostnadsnivå som kommunerna och landstingen inte själva eller i vart fall i mycket ringa mån kunde påverka. I kalkylerna för geografiskt läge ingick bebyggelse— och underhållskostnader, tran— sportkostnader, uppvärrnningskostnader och kallortstillägg. Kalkylema för bebyggelsestrukturens inverkan omfattade vatten och avlopp, gator och vägar samt parker i tätorter, kollektiv landsbygds— och tätortstrafik samt Skolskjutsar utanför tätort. Tillägg gjordes för vissa ospecificerade kost— nader i ett antal norrlandskommuner. Kostnadskalkylerna för bebyggelse- strukturen avsåg inte landstingen. Utredningen framhöll att faktorerna geografiskt läge och bebyggelsestruktur hade givits ett sådant innehåll att de innebar ett regionalpolitiskt stöd. Särskilda regionalpolitiska hänsyn ansågs därmed inte behöva tas. För sjukvårdshuvudmännen föreslog ut- redningen en justering av skattekraftsgarantin med hänsyn till ålders- faktorns betydelse för kostnadsskillnader i sluten vård.
Utredningens ursprungliga ambition var att de framräknade talen för varje kommun och landsting skulle gälla som en grundgaranti. Slutresul- tatet blev emellertid en kompromiss mellan de gjorda kalylema och en allmän bedömning av kostnadsnivän i de skilda kommunerna och lands- tingen. Orsaken var brister i det underliggande statistiska materialet och ovanan att göra denna typ av beräkningar. Dessutom kunde utredningen inte fånga in alla för kommunerna och landstingen opåverkbara kostna— der. Utredningen ville också undvika en alltför splittrad indelning inom geografiskt sammanhängande områden, i huvudsak länen. Utredningen föreslog att kalkylmetodema skulle ses över och vidareutvecklas.
Den lägsta grundgarantin sattes till 103 % av medelskattekraften och antalet klasser ökades till tolv. Att lägsta grundgaranti sattes högre än medelskattekraften får ses mot bakgrund av att det då ansågs att kom- munerna och landstingen behövde inkomstförstärkningar för att bygga ut sin service.
De särskilda bedömningar som utredningen gjorde och vissa spärregler som infördes innebar att överensstämmelsen mellan utredningens redo- visade kalkyler och de i praktiken tillämpade garantierna blev svag.
Med vissa ändringar lades den kommunalekonomiska utredningens förslag till grund för det nya skatteutjämningssystem som successivt infördes fr.o.m. år 1980 (prop. 1978/79:95, bet. 1978/79:FiU35, rskr. 1978/79: 355). I praktiken kom skillnaderna i grundgaranti att i huvudsak sammanfalla med den regionalpolitiska stödområdesindelningen. Med hänsyn till den kritik som riktades mot betänkandet vid remissbehand— lingen tillkallades en särskild utredare, Kommunala grundgarantiutred— ningen (DS 1983:11), för att se över statistik och kalkylmetoder för de
faktorer som ingick i grundgarantin. Den tekniska översynen kom också att omfatta förekomsten och omfattningen av särskilda kostnader för glesbygdskommuner och kommuner med stora tätorter. Utredningen för- anledde inte någon särskild proposition.
Förändringar år 1986
För att utjämna de mest extrema skillnaderna i skattekraft beslöt riksda- gen (prop. 1984/85:150 bil. 1, bet. 1984/85:FiU29, rskr. 1984/85z406) att införa en särskild progressiv tilläggsavgift på skatteunderlag som översteg 135 % av medelskattekraften. Tilläggsavgiften skärptes senare genom sänkt gräns för avgiften.
Från år 1986 infördes också en allmän skatteutjämningsavgift på kom- munernas och landstingens skatteunderlag. Under åren 1986-1992 använ- des denna avgift i huvudsak för att finansiera den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen.
Vidare infördes särskilda bidrag för åren 1986—1988 till högskattekom- muner för att de skulle sänka skattesatserna.
1989 års reformerade skatteutjämningssystem
I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 9) föreslogs en omfördelning av skatteutjämningsbidragen från de södra delarna av landet till de norra. 1979 års reform hade inneburit en kraftig höjning av garantinivån i de södra och mellersta delarna av landet, medan garanti- ema i den norra delen höjts väsentligt mindre.
I propositionen föreslogs också att de särskilda bidragen till högskatte- kommuner inarbetades i grundgarantin. Likaså föreslogs en maximering av den skattesats som fick läggas till grund för bidragsberäkningen. En enhetlig skattesats för bidragsgivningen ansågs olämplig då den skulle premiera kommuner och landsting med låga skattesatser. De kommuner och landsting som hade högre skattesatser än det föreslagna taket fick lägre skatteutjämningsbidrag genom ändringen. Denna bidragsminskning kompenserades i den norra delen genom en högre grundgaranti.
I propositionen föreslogs också att de åldersberoende verksamheter som beaktats i utjämningssystemet skulle kompletteras med gymnasieskolan för kommunerna och med den öppna värden för sjukvårdshuvudmännen. Dessutom föreslogs att den sociala strukturen skulle beaktas genom kom- munernas kostnadsskillnader för socialbidrag.
Riksdagen (bet. 1987/88zFiU19, rskr. 1987/88z244) antog förslagen i propositionen med vissa ändringar av grundgarantierna.
Utformning innan 1993 års reformerade system
År 1993 infördes nu gällande utjämningsystem. Innan reformen bestod systemet av
- allmänt skatteutjämningsbidrag, — extra skatteutjämingsbidrag, - allmän skatteutjämningsavgift och - särskild skatteutjämningsavgift.
För det allmänna skatteutjämningsbidraget fastställdes en grundgaranti som varierade mellan 100—157 % av medelskattekraften för kommunerna och mellan 100-141 % för landstingen.
På grundgarantin gjordes sedan tillägg eller avdrag för invånarnas ål- dersstruktur och befolkningsminskningar. För kommunerna tog man hän- syn till åldersberoende verksamheter och den sociala strukturen. För de flesta kommuner varierade avdragen och tilläggen, före den s. k. Ädel- reformen år 1992, mellan —5 till +5 procentenheter. För landstingen be— räknades åldersfaktom på liknande sätt för hälso- och sjukvården. För landstingen varierade faktorn mellan —8 och +9 procentenheter. För kommunerna och landstingen kunde ett tilllägg för befolkningsminsk- ningar utgå. För befolkningsminskning beräknades tillägg motsvarande 40 % av medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under den senaste tioårsperioden översteg 5 %.
Grundgarantin efter justeringama för åldersfaktom och befolknings- minskningar utgjorde den garanterade skattekraften. Skatteutjämnings- bidraget beräknades genom att tillskottet av skatteunderlag multipli— cerades med kommunens eller landstingets skattesats upp till vissa för kommunerna respektive landstingen gemensamma skattetak. Till följd av skatteväxlingen i samband med Ädelreformen år 1992 justerades skatte- taken länsvis.
Till ett betydande antal kommuner och landsting utgick extra skatte- utjämningsbidrag. Den totala bidragsvolymen uppgick till drygt 200 mil— joner kronor. Över hälften av pengarna avsåg stöd till kommuner och landsting som av olika orsaker hamnat i ekonomiska svårigheter. Bidrag utgick även för specifika ändamål som kollektivtrafik i glesbygd samt förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor.
För att finansiera ökningarna av skatteutjämningsbidragen till följd av skatteunderlagets utveckling betalade kommunerna och landstingen en allmän skatteutjämningsavgift. I syfte att ytterligare utjämna skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna tog staten också ut en särskild skatte- utjämningsavgift på skatteunderlag över den garanterade nivån.
4.2. Nuvarande systern
År 1993 infördes de nu gällande utjämningssystemen för kommuner och landsting (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/922FiU29, rskr. 1991/922345). Tidigare var systemen för landsting respektive kommuner uppbyggda efter likartade principer. I det nya systemet reformeradä emellertid ordningen för kommunerna medan den tidigare ordningen för landstingen behölls med vissa justeringar.
I samband med reformen fattades beslut att avskaffa såväl den allmänna och särskilda skatteutjämningsavgiften som avräkningsskatten. Vidare avskaffades en rad specialdestinerade statsbidrag och huvuddelen av det extra skatteutjämningsbidraget.
För landstingen avskaffades sex specialdestinerade statsbidrag där motsvarande belopp om 1 308 miljoner kronor överfördes till utgifts- ramen för vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen m.m. Bidragen avsåg verksamhetsområdena beredskapsplanläggning, färdtjänst, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, Särskolor, särvux och kollektiv lands— bygdstrafik (del av extra skatteutjämningsbidrag).
Kommunsysternet
Utjämningssystemet för kommunerna bygger på en långtgående inkomst- utjämning. Utgångspunkten är en för alla kommuner gemensam garanti— nivå. För år 1993 var den ca 127 % av den uppräknade medelskatte- kraften. Riksdagen fastställer årligen en bidragsram med utgångspunkt i vad som bedöms vara förenligt med det samhällsekonomiska utrymmet för kommunerna. Garantinivån blir därmed ett resultat av vad som ryms inom den ekonomiska ramen.
Utjämningsbidraget beräknas genom att tillskottet av skatteunderlag multipliceras med en för varje län fastställd enhetlig skattesats. Den länsvisa enhetliga skattesatsen har fastställts med utgångspunkt i skatte- satstaket från det tidigare utjämningssystemet. Till dessa 16 kronor per skattekrona har sedan lagts skatteväxlingssatsema på grund av äldrere- formen m.m., varefter en reducering gjorts med 5 % för att ge kom- munerna ekonomiska incitament att verka för ett ökat skatteunderlag. De länsvisa enhetliga skattesatserna varierade år 1993 mellan 16,91 och 18,93 kronor per skattekrona. *
För bidraget görs tillägg eller avdrag för vissa strukturella faktorer. Dessa beräknas som nominella belopp utifrån ett strukturkostnadsindex. Indexet bygger på åldersstruktur, social struktur, befolkningsgleshet och klimat. Kommuner med stor befolkningsminskning kan dessutom få ett särskilt tillägg på motsvarande sätt som för landsting.
Utjämningsbidraget utgår som ett preliminärt belopp baserat på upp- räknat skatteunderlag. Det slutliga utjämningsbidraget fastställs för varje kommun när det slutliga skatteunderlaget för bidragsåret är känt.
Landstingssystemet
För landsting och kommuner som inte ingår i landsting utgår skatte- utjämningsbidrag på följande sätt.
För landstingen (motsvarande) gäller som grundgaranti följande skatte- kraft i procent av medelskattekraften. Inom parantes anges landstingens egna skattekraft år 1992.
Stockholms län 100 (118) Uppsala län 100 (99) Södermanlands län 100 (97) Östergötlands län 100 (95) Jönköpings län 100 (92) Kronobergs län 100 (91) Kalmar län 103 (89) Blekinge län 105 (93) Kristianstads län 100 (89) Malmöhus län 100 (98) Hallands län 100 (93) Göteborgs och Bohus län 100 (98) Älvsborgs län 100 (94) Skaraborgs län 100 (89) Värmlands län 107 (94) Örebro län 103 "(97) Västmanlands län 103 (100) Kopparbergs län 107 (94) Gävleborgs län 107 (96) Västernorrlands län 115 (99) Jämtlands län 125 (91) Västerbottens län 129 (95) Norrbottens län 141 (101) Gotlands kommun 117 (81) Malmö kommun 100 (98) Göteborgs kommun 100 (106)
Med utgångspunkt i grundgarantin beräknas årligen varje landstings garanterade skattekraft. Den utgörs av grundgarantin med tillägg eller avdrag för åldersstrukturens inverkan på landstingets kostnader för sjuk- vård.
Detta tillägg eller avdrag beräknas på grundval av indextal för kost- nader för somatisk korttidsvård, psykiatrisk vård, läkarbesök i primär- vård och läkarbesök i sjukhusansluten vård. Indextalen beräknas med hjälp av standardtal som uttrycker genomsnittligt antal vårddagar res- pektive läkarbesök per invånare i riket i åldersgrupperna 0-14, 15—44, 45— 64, 65-79 samt 80 år och däröver. Standardtalen multipliceras med anta- let invånare i landstinget i respektive åldersgrupp, summeras för respek- tive verksamhet och divideras med antalet invånare. Indextalet uttrycker för varje verksamhet den sålunda beräknade utnyttjandegraden jämfört
med motsvarande tal för hela riket. De fyra indextalen vägs samman med utgångspunkt i sjukvårdshuvudmännens totala externa kostnader för de nämnda ändamålen. Tillägget eller avdraget utgörs av det sammanvägda indextalet, minskat med 100, multiplicerat med sammanlagda externa kostnader för ifrågavarande verksamheter per invånare i riket dividerat med medelskattekraften och medelskattesatsen för året före bidragsåret.
För varje landsting vars folkmängd under den senaste femårsperioden har minskat skall tillägg göras för den befolkningsminskning som över- stiger 2 % av folkmängden vid femårsperiodens början. Tillägget mot- svarar 40 % av medelskattekraften för varje person med vilken minsk- ningen under den senaste femårsperioden överstiger 2 %.
Ett landsting får skatteutjämningsbidrag om det egna skatteunderlaget understiger det garanterade skatteunderlaget. Bidraget motsvarar till- skottet av skatteunderlag multiplicerat med den för landstinget fastställda skattesatsen för bidragsåret i den mån den inte överstiger ett visst för varje landsting fastställt skattesatstak. De högsta skattesatser som skall tillämpas fastställs av regeringen. Hänsyn skall därvid tas till överens- kommelser mellan respektive landsting och kommuner inom landstings- ornrådet om en ändrad fördelning av uppgifterna inom området jämte åtföljande förändrad fördelning av den sammanlagda landstings- och kommunalskatten. Dessa högsta skattesatser har fastställts med utgångs- punkt i ett för alla landsting gemensamt tak på 13,50 kronor per skatte- krona. Justeringar har gjorts till följd av Ädelreformen och frivilliga huvudmannaskapsförändringar för särskolan och omsorgerna om psykiskt utvecklingsstörda. Skattesatstaken uppgår för närvarande till följande kronor per skattekrona.
Stockholms läns landsting Uppsala läns landsting Södermanlands läns landsting Östergötlands läns landsting Jönköpings läns landsting Kronobergs läns landsting Kalmar läns landsting Blekinge läns landsting Kristianstads läns landsting Malmöhus läns landsting Hallands läns landsting Göteborgs och Bohus läns landsting Älvsborgs läns landsting Skaraborgs läns landsting Värmlands läns landsting Örebro läns landsting Västmanlands läns landsting Kopparbergs läns landsting Gävleborgs läns landsting Västernorrlands läns landsting Jämtlands läns landsting Västerbottens läns landsting Norrbottens läns landsting
11,70 11,30 10,83 11,65 11,50 10,75 10,80 11,55 11,20 11,05 9,95 * 9,73 * 10,65 10,80 10,45 11,30 10,60 9,57 * 11,50 10,45 10,95 10,85 10,15
* Skatteväxlingar har skett för överföring av ansvaret för omsorger om psykiskt utvecklingsstöda till kommunerna
För en kommun som inte ingår i ett landsting motsvarar bidraget till- skottet av skatteunderlag multiplicerat med skattesatsen för bidragsåret i den mån den inte överstiger 11,20 kronor per skattekrona. Om en sådan kommuns skattesats understiger 28,60 kronor per skattekrona skall dock den högsta tillåtna skattesatsen minskas med 39 % av skillnaden mellan 28,60 kronor per skattekrona och kommunens skattesats.
Ekonomiska regleringar
För åren 1993 och 1994 tillämpas ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn för ändrat skatteunderlag m.m. i form av ett avdrag från skatteinkomstema. Metoden med regleringsavgifter har valts för att omfatta alla kommuner och landsting, vilket inte skulle blivit fallet vid en reducering av de generella bidragen i nuvarande utjämningssystem. För landstingen utgörs avdraget år 1994 av 389 kronor per invånare. Om något landsting hade höjt sin utdebitering, vilket inte skett, skulle avdraget utgjorts av 571 kronor per invånare. Regleringama har bl.a. bestämts till följd av ändrade avdragsbestämmelser i inkomstbeskatt- ningen och förändrade lagstadgade arbetsgivaravgifter.
För år 1993 genomfördes en samhällsekonomiskt motiverad indragning om 2,25 miljarder kronor från landstingen. Det skedde genom reducering av den allmänna sjukvårdsersättningen.
5. Målen för kommunala bidrags- och utj amnrngssystem
Innehållet i korthet: Huvuddelen av kommunernas och landstingens verksamhet utgörs av obligatoriska uppgifter med krav på likvärdig service. En naturlig motsättning finns mellan lokalt oberoende och statlig styrning. Graden av utjämning får bl.a. ställas mot behovet av ekonomiska incitament för kommuner och landsting att öka sin skattekraft. För att undvika bl.a. subventioner av skattehöjningar kan Utjämningen göras oberoende av kommunalskatteförändringar. Stats— bidragsgivningen utgör ett viktigt instrument för statens regleringar av kommunernas och landstingens skattefinansierade utrymme. Det finns intresse av att kunna genomföra huvudmannaskapsförändringar på ett ekonomiskt neutralt sätt samt att systemen skall vara så enkla och förutsägbara som möjligt.
5.1. Stat-kommunrelationen
Av regeringsformen (1974:152) framgår att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Riksdagen har den lagstiftande makten samt beslutar om skatt till staten och hur statens medel skall användas. Kärnan i den kommunala självstyrelsen består av en initiativrätt för olika åtaganden. Denna initiativrätt är nära förbunden med beskattningsrätten. Därmed kan olika kommunala initiativ förverkligas. Den kommunala självstyrelsen är emellertid inte oinskränkt. Riksdagen kan med lag lämna olika föreskrifter om kommunernas och landstingens verksamhet. Någon mer precis gräns för ansvarsfördelningen mellan den statliga och den kommunala nivån har inte ansetts lämplig att dra, utan denna får anpassas till skilda förhållanden över tiden. I själva verket är den kommunala och den statliga nivån djupt integrerad.
Frivilliga och obligatoriska uppgifter
Den kommunala servicen har expanderat kraftigt. Staten har lämnat kom- muner och landsting ålägganden för en rad olika uppgifter. Huvuddelen av kommunernas och landstingens verksamhet kan hänföras till obligato- riska uppgifter. Att staten valt att låta kommuner och landsting utföra huvuddelen av den offentliga servicen kan förklaras av att de visat sig kunna utföra uppgifterna på ett smidigt och resurseffektivt sätt samtidigt som mål om lokal politisk förankring kunnat uppnås.
Kommunernas och landstingens verksamhet kan således delas in i två kategorier. Den första utgörs av uppgifter som ålagts av staten, dvs. obligatoriska uppgifter. Den andra utgörs av sådana uppgifter som kom- munerna och landstingen själva tar initiativ till och som utgör den egent— liga kärnan i den kommunala självstyrelsen, dvs. frivilliga uppgifter.
Den nära integreringen mellan staten och kommunsektorn visar sig inte bara på lagstiftningssidan utan också på den finansiella sidan. Trots den huvudsakliga finansieringen med kommunalskatt spelar staten genom omfattande statsbidrag en viktig roll för landstingens och kommunernas finansiella förutsättningar. Genom generell bidragsgivning och allmän utjämning gör staten idag ingen finansiell åtskillnad mellan kommunernas och landstingens obligatoriska och frivilliga uppgifter.
Den nåra integreringen mellan staten och kommunsektom ger starka beroendeförhållanden men också vissa naturliga intressemotsättningar.
Kommunala intressen
Hos kommuner och landsting finns en naturlig strävan att få ansvaret för så mycket som möjligt av offentliga uppgifter som man anser sig vara väl skickade för. Det finns också en bred förståelse för att ansvaret kan medföra en viss statlig styrning så att nationella intressen kan tillgodoses. Samtidigt finns det en strävan hos kommuner och landsting att få så stort handlingsutrymme som möjligt. Därmed kan lokala och regionala poli- tiska prioriteringar få större betydelse. Från ett lokat eller regionalt politiskt perspektiv kan det finnas intresse av största möjliga ekonomiska oberoende i förhållande till staten. Det kan gälla att få disponera det egna skatteunderlaget eller att den finansiella situationen bestäms av egna be- slut om skatter och avgifter snarare än diverse statliga ekonomiska regle- ringar.
Statliga intressen
Från ett statligt perspektiv finns intressen av att såväl styra kommunernas och landstingens ekonomiska utveckling i stort som att tillgodose natio- nella intressen på olika områden. Samtidigt har det kommunala ansvaret en stor betydelse för kostnadsansvar, effektivitet och demokratin. Staten har därför anledning att begränsa sin styrning till enbart det som är
nödvändigt för att tillgodose viktiga nationella intressen. I detta ingår statens ansvar för samhällsekonomin i stort.
För att kommuner och landsting skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bra sätt är det viktigt att deras ekonomiska möjligheter är tillräckliga eller att staten inte ställer för långtgående krav i förhållande till resurs- ramama. För att underlätta såväl kommunernas och landstingens plane- ring som överläggningarna mellan staten och kommunsektorn finns det också intresse av att kommunsektorns inkomster erhålls efter så fasta principer som möjligt.
5 .2 Utjämning Likvärdig service
På det nationella planet ställs krav på god och likvärdig service för invånarna oberoende av bostadsort för en rad verksamheter som kommu- ner och landsting bedriver.
För att denna likvärdiga service skall komma till stånd behövs inte bara lagstiftningsåtgärder utan också ekonomiska förutsättningar. En del i detta är att genom statsbidrag eller utjämning inom kommunsektorn ta hänsyn till skilda förutsättningar i inkomster och behov. En annan del är att avväga de krav som ställs på kommunernas och landstingens verksamhet i förhållande till det tillgängliga ekonomiska utrymmet.
Utan utjämning av ekonomiska förutsättningar skulle statens krav på likvärdig kvalitet i servicen leda till betydande skillnaderi kommunalskatt mellan olika kommuner eller landsting. Om en kommun eller ett lands- ting inte skulle anse sig kunna ta ut tillräckligt hög skatt kan inte heller de nationella kraven tillgodoses. Med de långtgående krav staten ställer behövs det därför en utjämning. Det kan dock diskuteras hur långt utjäm- ningen bör sträcka sig.
Utjämningens omfattning
En utgångspunkt för utjämning kan vara att enbart bistå kommuner och landsting med svaga ekonomiska förutsättningar så att de kan upprätthålla en godtagbar service. Detta skulle kunna ske genom bidrag till dessa svaga kommuner eller landsting medan de med starkare ekonomiska för- utsättningar skulle finansiera sin verksamhet med eget skatteunderlag. En annan utgångspunkt kan vara en långtgående utjämning för obligato- riska uppgifter. Tanken vore därvid att statens finansiella åtgärder skulle överensstämma med verksamhetsregleringen. Frivilliga åtaganden från kommunernas och landstingens sidan, som kan variera i ändamål och omfattning, skulle däremot inte läggas till grund för utjämning. Ytterligare en utgångspunkt kan vara att helt utjämna skillnader i in- komstförutsättningar och strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Tanken bakom en sådan utjämning kan vara att skillnader i kommunala
utdebiteringar endast skall motsvaras av skillnader i avgifter, effektivitet och servicegrad.
Utjämningens finansiering
En fråga som uppkommer i sammanhanget är hur utjämningen skall fi— nansieras. All utjämning innebär omfördelning från inkomsttagare i kom- muner och landsting med goda ekonomiska förutsättningar till invånarna i ekonomiskt svagare kommuner och landsting. Utjämningen kan tekniskt utformas så att staten beskattar invånarna för att kunna lämna utjämnings- bidrag eller att utjämningen sker direkt mellan kommunerna respektive landstingen. Om utjämningen begränsas till att endast hjälpa särskilt ut- satta kommuner och landsting torde det enklaste tillvägagångssättet vara statliga bidrag. Om alla kommuner och landsting skall omfattas av utjäm- ningen kan man tänka sig antingen statliga bidrag som omfattar alla eller en inomkommunal utjämning. Alternativen ger olika resultat när det gäl— ler fördelningen mellan kommunal och statlig finansiering medan de reel- la ekonomiska effekterna kan bli ungefär desamma.
Olika kommunala intressen
lntressena i fördelningsfrågorna varierar mellan olika kommuner och landsting. För dem med svaga ekonomiska förutsättningar kan det finnas intresse av en långtgående utjämning. För kommuner och landsting med goda ekonomiska förutsättningar kan det finnas intresse av att inte helt förlora dessa fördelar genom långtgående utjämning. Nära knutet till detta kan en negativ inställning finnas till att genom avgifter finansiera utjämning. En uppfattning som finns är att staten ensamt bör svara för att ge svagare kommuner och landsting det tillskott de behöver.
Regeringsuttalanden
I propositionen om de nya statsbidragssystemen för kommuner och lands- ting (prop. 1991/92: 150, del II) angav regeringen sina utgångspunkter.
Ett viktigt syfte med det nya statsbidragsystemet för kommunerna var att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan dem. Bidraget skulle utgöra ett komplement till kommunernas skatteinkomster och inte göras beroende av vilken verksamhet kommunen bedriver. Skillnader i skattesats borde på sikt spegla skillnader i service, avgifter och effek- tivitet.
Den roll som kommunerna med tiden har fått innebär enligt proposi— tionen att alla kommuner oavsett storlek, struktur osv. , har en omfattande kärna av grundläggande service som torde vara relativt lika för alla. Alla kommuner borde därför garanteras vissa grundläggande ekonomiska för- utsättningar för att klara den verksamhet som medborgarna i kommunen
bör kunna kräva. Detta motiverade enligt regeringen en utjämning av skillnaderna i ekonomiska förutsättningar.
I 1993 års kompletteringsproposition anfördes att statens bidrag till kommuner och landsting syftar till att jämna ut sådana skillnader i utde- bitering som beror på skillnader i skattekraft och strukturella förhållan- den. Skillnader i utdebiten'ng skall avspegla sådant som varje kommun och landsting mera påtagligt rår över. För att utjämningen skall fungera bör alla kommuner och landsting omfattas.
5.3. Samhällsekonomisk tillväxt
Bidrags- och utjämningssystemen för kommuner och landsting har be— tydelse för tillväxten i samhällsekonomin på olika sätt.
Utjämningsgrad
En viktig aspekt för tillväxten i samhällsekonomin är graden av utjäm- ning, vilket kan ha betydelse för såväl den enskilde individens beslut som kommunernas och landstingens agerande. Utan utjämning skulle skillna- derna i invånarnas inkomster på olika håll få direkt återverkan på an- tingen den offentliga servicens omfattning och kvalitet eller på kom- munalskatter och kommunala avgifter. Sådana skillnader skulle få be- tydelse för enskilda individers val av arbete och bostadsort.
Graden av utjämning kan också ha betydelse för kommuners och lands- tings möjlighet och vilja att stimulera eller ge förutsättningar för att utveckla kommunens eller länets ekonomi. Det kan t.ex. gälla att till- handahålla en väl utbyggd service som underlättar förvärvsarbete, bo- stadsförsörjning eller direkta insatser för näringslivsutveckling eller regional utveckling.
Ett ekonomiskt incitament att öka skatteunderlaget innebär att kommu- ner och landsting får ekonomiskt utbyte av insatser med sådan betydelse. Om utjämningen är total kan en kommun eller ett landsting förlora in- täktsökningen genom minskade bidrag eller genom ökade avgifter. Därför kan kompensationsgraden i ett utjämningssystem sättas till en lägre nivå än 100 % för att ge incitament för skattekraftstillväxt. Om kompensa- tionsgraden (dvs. utjämningen för skillnader i skattekraft) är 80 % ökar således intäkterna i princip med 20 % av utdebiteringen på det ökade skatteunderlaget. Effekten blir dock något olika beroende på om man tillämpar statliga utj ämingsbidrag eller inomkommunal utjämning. Statliga utjämningsbidrag bygger på att nivån för den garanterade skattekraften ligger över samtliga enskilda kommuners och landstings egna skattekraft medan den garanterade nivån vid inomkommunal utjämning endast upp- går till medelskattekraften. Det innebär t.ex. att de ekonomiska effekterna för ett landsting eller en kommun med låg egen skattekraft av en reduce-
rad kompensationsgrad blir betydligt större med statliga utjämningsbidrag än vid inomkommunal utjämning.
Statsbidragens utformning
Även statsbidragens utformning har betydelse för det ekonomiska hand- lingsutrymmet i kommuner och landsting. Med stora frihetsgrader ökar möjligheterna till effektiviseringar, vilket påverkar tillväxten i samhälls- ekonomin antingen genom lägre utgifter eller mer och bättre service.
Genom att pengarna utgår som generella verksamhetsbidrag utan när- mare ändamålsbestämning - "alla pengar i en påse" - kan kommunerna och landstingen göra prioriteringar av resurserna så att de används på ett effektivt sätt. Just kommunernas och landstingens ansvar för en rad om- råden, som kan vara mer eller mindre beroende av varandra, och möj- lighet till prioriteringar mellan olika verksamheter är grunden för deras effektivitet som utförare av statliga ålägganden. Det förutsätter dock som tidigare nämnts ett betydande handlingsutrymme, vilket även bestäms av lagstiftningens utformning.
Före det nya statsbidrags- och utjämningssystem som infördes år 1993 förekom en rad specialdestinerade bidrag. Dessa kunde vara starkt stimu- lerande för en viss utveckling utan att de nödvändigvis förknippades med detaljerade regler i lagstiftningen. Kritik riktades dock mot att de i vissa fall var alltför utgiftsstimulerande och att de också kunde begränsa kom— munernas eller landstingens möjligheter att organisera verksamheten på lämpligt sätt utifrån de lokala förhållandena. Genom inordnandet av spe— cialdestinerade statsbidrag till kommuner och landsting i ett generellt bidragssystem ökade kommunernas och landstingens finansiella hand— lingsutrymme samtidigt som statsbidragens tidigare utgiftsstimulerande effekt kunde undvikas.
Syftet med inordnandet av tidigare specialdestinerade statsbidrag i den generella bidragsgivningen var att ge kommunerna möjlighet att bestäm— ma utformningen av och prioriteringen mellan de verksamheter man har ansvaret för. Det ökade lokala ansvaret ansågs också bidra till ett ökat medborgerligt engagemang. Därigenom skulle bättre förutsättningar skapas för en nödvändig utveckling och förnyelse i kommunerna och för en effektivisering och samordning mellan olika verksamheter.
De krav och önskemål som staten vill ställa på verksamheten skulle i första hand uttryckas i lagstiftningen eller genom andra ställningstaganden från statsmakternas sida, exempelvis i samband med uppföljning och utvärdering av kommunernas och landstingens verksamhet.
När det gäller lagstiftningen tillämpas numera huvudsakligen s.k. ram- lagar där en rad tidigare deltaljbestämmelser avskaffats. Som komplement till ramlagstiftningen finns dock s.k. pluslagar som anger mer detaljerade bestämmelser för vissa områden. Genom sådana lagar har det bl.a. varit möjligt att ge vissa målgrupper tydligt angivna rättigheter.
Finansiella bidrag och lagstiftning kan komplettera varandra för att uppnå ett önskat resultat. Genom ett generaliserat utjämnings- och stats-
bidragssystem kan ekonomiska förutsättningar tillskapas för att alla kom— muner eller landsting skall kunna erbjuda sina invånare en god och lik- värdig service på viktiga områden. Statliga bidrag kan dock även använ— das för mer direkt verksamhetsstyrning genom mer eller mindre uttalad koppling till olika ändamål. Det innebär i sin tur att avsaknad av ekono- miska styrmedel för olika verksamheter leder till att verksamhetsstyr- ningen främst får ske via lagstiftning. En avreglering och generalisering på bidragsområdet behöver därför inte leda till ett totalt sett ökat lokalt eller regionalt handlingsutrymme om regleringarna via lagstiftningen ökar.
Utvecklingen för kommuner respektive landsting har i dessa avseenden skett i delvis olika takt. För landstingen var förekomsten av specialde- stinerade statliga bidrag redan innan 1993 års reform betydligt mindre än för kommunerna. Frågan om statlig verksamhetsstyrning har också delvis olika karaktär. Landstingen domineras av hälso- och sjukvården där sta- tens styrning i stor utsträckning vilar på allmänna mål och krav på vård- personalens professionella kompetens. För kommunerna reglerar staten däremot olika verksamheter mer direkt när det gäller innehåll och fördel- ning.
5.4. Utgiftskontroll
Ekonomiska regleringar
Statsbidrags- och utjämningssystemen för kommuner och landsting har en viktig betydelse för statens stabiliseringspolitiska uppgifter. I dessa uppgifter ingår att verka för en utveckling av skattefinansierade utgifter och offentlig sysselsättning som är i balans med de samhällsekonomiska förutsättningama. Regleringar av kommunernas och landstingens ekono- miska utrymme sker också vid sidan om detta till följd av bland annat den s.k. finansieringsprincipen som innebär att statsbidragen anpassas för att neutralisera ekonomiska effekter av olika statliga beslut om ändrad verksamhet.
Med ett kommunalt finansieringsansvar för alla verksamheter kan sta- ten främst påverka volymutvecklingen i kommuner och landsting genom förändringar av de generella bidragens storlek. Det delade finansierings- ansvaret mellan å ena sidan staten och å andra sidan kommunerna och landstingen innebär dock att de sistnämna kan bestämma sina skattesatser. Som tidigare nämnts är beskattningsrätten central för den kommunala självstyrelsen. Staten har dock ansett sig kunna tillämpa tillfälliga skatte- stopp.
För att staten skall kunna vidta ekonomiska regleringar via bidrags- och utjämningssystemen krävs att alla kommuner och landsting omfattas av dem.
Opåverkbara bidrag
Avvecklingen av produktionsanknutna specialdestinerade statsbidrag innebar att vissa stimulanser till volymökningar avskaffades. Även ett utjämningssystem kan dock ge sådana stimulanser om bidraget ökar till följd av skattehöjning hos en kommun eller ett landsting. Det gäller särskilt vid statliga utjämningsbidrag med höga nivåer för garanterad skattekraft men också i viss mån vid inomkommunal utjämning. För att undvika denna effekt kan utjämningsbidragen göras oberoende av de en- skilda kommunernas eller landstingens beslut genom att enhetligt fast- ställda skattesatser tillämpas på tillskott av skatteunderlag. Därmed blir också skattesänkningar mer lockande eftersom bidragen då inte minskas.
Regeringsuttalanden
Regeringen har uttalat att staten utifrån samhällsekonomiska hänsyn bör fastställa riktlinjer för omfattningen av den skattefinansierade verksam- heten i den kommunala sektorn. För detta bör en bidragsram i sin helhet kunna fastställas, vilket inte är möjligt med dagens system för lands— tingen. Regeringen har vidare uttalat att systemet bör vara hållbart på sikt så att ekonomiska regleringar kan ske genom förändringar av statens bidrag omfattande alla kommuner och landsting. Kommuner och lands- ting skall inte kunna påverka regleringsbeloppen genom visst beteende.
5.5. Ansvarsförhållanden
M edborgarperspekti vet
Ur ett medborgarperspektiv finns intresse för den enskilde att kunna ut- öva mesta möjliga inflytande över de egna livsbetingelsema. Från denna utgångspunkt bör beslut fattas på så låg samhällsnivå som möjligt. Detta talar bl.a. för ett stort kommunalt handlingsutrymme. Samtidigt kan dock medborgarna vara intresserade av att offentlig service fördelas på ett likvärdigt sätt. För att undvika att bostadsorten och dess ekonomiska förutsättningar på ett avgörande sätt avgör standarden kan det därför krävas statliga insatser. Vid sidan om detta finns intresse av att inte be- höva betala mer än nödvändigt i skatt.
Ur ett medborgarperspektiv är det också viktigt att det på ett klart och tydligt sätt framgår var det politiska ansvaret för olika frågor ligger. Styrsystemen bör därför så långt möjligt utformas så att politiska krav riktas mot den politiska nivå som har det faktiska ansvaret.
Systemen bör också vara så utformade att de till sin uppbyggnad och funktion är så lättbegripliga som möjligt.
Relationen stat-kommun
För att relationerna mellan å ena sidan riksdagen och regeringen och å andra sidan kommunerna och landstingen skall fungera så smidigt som möjligt bör ansvarsförhållandena vara klara och tydliga Styrsystemet bör således vara väl anpassat till bl.a. hur kostnads- och finansieringsansvaret fördelar sig. Vidare finns det anledning att motverka återkommande överläggningar och diskussioner i frågor som mer permanent kan lösas i styrsystemet.
Hu vudmannaskapsskillnader
Statsbidragsgivningen och utjämningen bör också utformas så att önsk- värda huvudmannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting inte motverkas. I dagens system kan bidragsförändringen för kommuner respektive landsting i ett län bli olika stor vid skatteväxling. Det finns också risk för att huvudmannaskapsförändringar påverkas av dessa fak- torer och inte enbart av vilken huvudman som är bäst skickad att bedriva verksamheten. Regeringen har uttalat kravet som att statens totala bi- dragssumma i ett län inte skall påverkas av skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar.
5.6. Hållbarhet och förutsägbarhet
Det statliga bidrags- och utjämningssystemet för kommunsektorn bör vara utformat så att det inte mer än nödvändigt försvårar för kommuner och landsting att göra prognoser över sin ekonomiska utveckling. Är systemet uppbyggt på komplicerade grunder eller med betydande osäkerhetsfak- torer kan sådana prognoser försvåras. Systemen bör också vara så poli- tiskt och ekonomiskt stabila som möjligt för att undvika ändrade ekono- miska betingelser för kommuner och landsting.
5.7. Målkonflikter
De mål och utgångspunkter som ställs upp för det statliga bidrags- och utjämningssystemet kan i vissa avseenden komma i konflikt med varandra.
Förhållandet stat-kommun
En grundläggande motsättning gäller förhållandet mellan stat och kom- mun. Statlig utjämning och ekonomiska regleringar begränsar den kom- munala självstyrelsen. Kommunerna och landstingen får inte självständigt bestämma sin ekonomi genom direkt beskattning eller avgifter i förhållan- de till sina invånare. Detta kan dock ses som en naturlig konsekvens av att huvuddelen av kommunernas och landstingens verksamheter utgörs av från staten ålagda uppgifter. Med dagens fördelning av finansierings- ansvaret mellan staten och kommunsektorn kommer dock bidrags— och utjämningssystemen att inverka på såväl obligatoriska som frivilliga åtaganden i kommuner och landsting.
Utjämning och incitament
Graden av utjämning för kommunernas och landstingens skattefinansie- ring står i viss motsättning till ekonomiska incitament att verka för en förstärkning av skattekraften. En långt driven utjämning kan därför verka begränsande för den ekonomiska tillväxten i samhällsekonomin.
Likvärdighet och opåverkbar utjämning
Likvärdiga ekononomiska förutsättningar för kommuner och landsting står i viss motsättning mot önskemål om att bidrag eller avgifter i utjäm- ningssystemet inte skall kunna påverkas av kommunerna och landstingen. Konstanta bidrag eller avgifter innebär t.ex. att subventioner av skatte- höjningar undviks och att systemet kan hållas i ekonomisk balans, utan under- eller överskott. Det innebär dock att värdet av förändrade utdebi- teringar bestäms i direkt relation till det egna skatteunderlaget i stället för till en utjämnad nivå. Det innebär också att den faktiska kompensations- graden för enskilda kommuner och landsting bestäms av varierande av- vikelser mellan den egna utdebiteringen och den skattesats som tillämpas i utjämningen. (Se avsnitt 6.3)
... .
6. Inkomstutj amnlng
Innehållet i korthet: Utredningen har valt att närmare överväga alternativen statligt eller inomkommunalt finansierad utjämning av kommunala skatteinkomster. För att hantera huvudmannaskapsför- ändringar har utjämningen byggts upp på lika grunder för kommuner och landsting. Utjämningen omfattar samtliga kommuner och lands- ting samt tar utgångspunkt i deras ålagda uppgifter från staten. Bi- drag eller avgifter i utjämningen görs opåverkbara för det enskilda landstinget eller den enskilda kommunen.
I utredningens direktiv uppmärksammas problemen med skatteväx- lingar, automatiskt verkande bidragsregler samt att vissa kommuner och landsting inte omfattas av utjämningen.
Enligt direktiven skall systemet för landsting utjämna för skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Till den del för- slagen innebär konsekvenser för utjämningssystemet för kommunerna skall detta särskilt redovisas. Utredningen bör överväga möjligheten att inordna bidragsgivningen till kommuner och landsting i ett gemensamt system.
6.1. Finansdepartementets utredning om kommunal inkomstutjämning
Under hösten 1992 beslutades ett antal större förändringar inom bl.a. skatte- och transfereringssystemen för år 1993 och framåt. Eftersom des- sa förändringar påverkar underlaget för den kommunala beskattningen, och i vissa fall också kommunernas kostnader och övriga intäkter, fast- ställdes en ekonomisk reglering mellan staten och kommunsektorn. För år 1993 togs därför ca 10 miljarder kronor in från kommuner och lands- ting till staten. För att denna reglering skulle omfatta alla kommuner och landsting har staten för åren 1993 och 1994 valt en metod som, förutom vissa indragningar av statsbidrag, innebär att skatteinkomstema minskas med ett visst belopp per invånare i kommunen eller landstinget. Det har således varit nödvändigt att skapa ett särskilt instrument för dessa regle-
ringar, eftersom bidragssystemen med nuvarande konstruktion och om- fattning inte når alla kommuner och landsting och därför inte kan an— vändas för generella regleringar.
I 1993 års kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150) uttalade regeringen att mer stabila skatte- och bidragssystem bör eftersträvas, vilka möjliggör en långsiktigt hållbar nettoström av pengar från staten till kommunsektorn och därigenom ger utrymme för framtida ekonomiska regleringar till följd av bl.a. finansieringsprincipen. Ett utredningsarbete aviserades i syfte att belysa olika möjligheter. Olika metoder för revi- dering av skatte- och bidragssystemet skulle därvid belysas. I proposi- tionen nämns dels en metod som innebär att skatteunderlag omfördelas från kommunsektorn till staten, dels en metod som innebär att basen för den kommunala beskattningen breddas. Även andra metoder, samt olika varianter på metoderna skulle kunna belysas. Utredningsarbetet skulle också innefatta vilka förändringar i bidragssystemen som kan bli erfor- derliga. Eventuella förändringar skulle kunna träda i kraft år 1995.
Utredningsarbetet genomfördes av Finansdepartementet som till sin hjälp hade en arbetsgrupp med tjänstemän från Svenska kommunförbun- det, Landstingsförbundet, Svenska kyrkans församlings— och pastorats- förbund, Kyrkofonden samt Riksskatteverket och Statistiska centralbyrån. Utredningsarbetet presenterades i rapporten Kommunal inkomstutjäm- ning - alternativa modeller (Ds 1993:68).
I rapporten har tre tänkbara alternativa modeller utvecklats. Den första modellen innebär att nuvarande utjämningssystem för kommunerna be- hålls, men görs mer långsiktigt hållbart genom en begränsning av det kommunala skatteunderlaget. Den andra modellen innebär oförändrat skatteunderlag men ett delvis nytt system med en inomkommunalt finan- sierad utjämning för kommuner och landsting. Den tredje modellen inne- bär ett system med inomkommunalt finansierad utjämning i kombination med ett breddat kommunalt skatteunderlag.
I samtliga modeller gjordes beräkningarna utifrån lägre kompensations- grad än nuvarande 100 % för landsting och 95 % för kommunerna. För kommunerna tillämpades 80 % medan man för landstingen tillämpade alternativen 80 och 50 %. Den lägre nivån för landstingen motiverades med att deras skillnader i egen skattekraft är mindre än för kommunerna och att de därför inte påverkas lika mycket av förändringar i skatteunder— laget. Kompensationsgraden bestäms av hur höga skattesatser som till- lämpas i utjämningen i förhållande till kommunernas och landstingens egna utdebiteringar.
Bibehållen inkomstutjämning med ett begränsat kommunalt skatteunderlag
Modellen innebär att den kommunala beskattningen begränsas till inkom- ster upp till skiktgränsen för statlig inkomstskatt, den s.k. brytpunkten (190 600 kronor år 1993). För inkomster över brytpunkten höjs den stat- liga inkomstskatten från 20 till 50 %. De ökade statliga skatteintäkterna
återförs till kommunsektorn, efter minskning med ett belopp motsvarande nuvarande ekonomiska regleringar, genom höjda nivåer för garanterad skattekraft.
För år 1995 skulle enligt rapporten nivån för den garanterade skatte- kraften uppgå till 138 % för av medelskattekraften för kommunerna och 121 % för landstingen, vid 80 % kompensationsgrad. Den högsta egna skattekraften skulle uppgå till ca 120 % för kommuner och till 111 % för landsting efter reduktionen av skatteunderlaget. Det kan jämföras med en högsta egna skattekraft om 163 respektive 120 % utan förändring av skatteunderlaget.
Inomkommunalt finansierad inkomstutjämning och oförändrat skatteunderlag
Ett inomkommunalt utjämningssystem med oförändrat skatteunderlag skulle enligt rapporten innebära följande.
Alla kommuner och landsting garanteras i utgångsläget en skattekraft motsvarande den uppräknade medelskattekraften i riket. De kommuner och landsting som har en egen skattekraft över medelskattekraften får avstå en del av sina skatteinkomster till kommuner respektive landsting med en egen skattekraft under medelskattekraften. Ujämningssystemet är i princip finansiellt neutralt för staten. Statsbidrag kan utges som ett generellt bidrag, t.ex. per invånare, och utgöra en buffert för ekonomiska regleringar.
För de kommuner och landsting som betalar utjämningsavgift och för vilka den riksgenomsnittliga utdebiteringen plus/minus länsvis skatteväx- ling till följd av huvudmannaskapsförändringar överstiger den egna utde- biteringen bör enligt rapporten en särskild spärregel införas, som innebär att avgiftsgraden maximeras till 80 % av den egna utdebiteringen (alter- nativt 50 % för landsting). Kommunen eller landstinget får således be- hålla 20 % (alternativt 50 % för landsting) av de skatteinkomster som hänför sig till det skatteunderlag som ligger över 100 % av den uppräk- nade medelskattekraften.
Inomkommunalt finansierad utjämning och breddat skatteunderlag
I det andra alternativet för inomkommunal utjämning breddas det kom— munala skatteunderlaget för fysiska personer samtidigt som statsbidragen minskas i relation till de ökade kommunala skatteinkomstema. Utjäm- ningen sker i övrigt på samma sätt som i det föregående alternativet. Ett sätt att bredda skatteunderlaget är att hänföra den kommunala be- skattningen av fysiska personer till deras bruttoinkomst medan avdragen görs om till en skattereduktion som staten svarar för. Enligt rapporten skulle en sådan förändring innebära betydande ingrepp i principerna för inkomstbeskattningen och dessutom medföra tekniska och praktiska kom-
plikationer. En kommunal beskattning av bruttoinkomster skulle därför kräva en särskild utredning.
För kommunerna skulle statsbidragen år 1995 reduceras från 38 till 3 miljarder kronor. För landstingen skulle en åteneglering till staten om 11 miljarder kronor blir nödvändig om landstingens totala intäkter skulle vara oförändrade.
Ett alternativ som inte innebär samma ingrepp är, enligt rapporten, att betala ut kommunalskattemedel baserat på den taxerade förvärvsinkom— sten, medan vid beskattning av enskilda individer den taxerade förvärvs- inkomsten reduceras med grundavdraget. Statsbidragen till kommunerna år 1995 skulle därvid reduceras till 9 miljarder kronor medan en åter- reglering om 7 miljarder kronor skulle behöva göras från landstingen till staten för att ge oförändrad nettoinkomst.
Effekter av alternativen i Finansdepartementets utredning
Samtliga tre modeller i Finansdepartementets utredning innebär att alla kommuner och landsting omfattas av utjämningen och ett ekonomiskt incitament för ökning av den egna skattekraften genom en begränsad kompensationsgrad. De ekonomiska incitamenten verkar dock något olika i modellerna eftersom inkomstökningar över den s.k. brytpunkten får be- tydelse för kommunernas och landstingens inkomster i modellerna med inomkommunal utjämning men inte i modellen med statligt utjämnings- bidrag där inkomster över brytpunkten helt beskattas av staten. Modellerna med statliga utjämningsbidrag vid begränsat kommunalt skatteunderlag och inomkommunal utjämning vid oförändrat skatteunder- lag innebär en nettoström av statsbidrag. Om statsbidragen successivt minskar kan vissa kommuner eller landsting falla utanför utjämningen i modellen med statliga utjämningsbidrag. I en inomkommunal modell är utjämningen långsiktigt hållbar eftersom den finansieras inom den kom- munala sektorn. Däremot kan situationen uppkomma att statsbidragen till följd av ekonomiska indragningar försvinner och ersätts med avgifter från kommunerna eller landstingen om inte särskilda åtgärder vidtas för att i ett sådant läge öka statsbidragsvolymen. Vid inomkommunal utjäm- ning och breddat kommunalt skatteunderlag krävs dock en nettoreglering från landstingen till staten redan i utgångsläget. Modellerna med inomkommunal utjämning underlättar skatteväxlingar eftersom landsting och kommuner får samma totala skattekraft. I model- len med statliga utjämningsbidrag uppstår dock olika nivåer för den garanterade skattekraften hos kommuner respektive landsting. Det inne- bär att utjämningsbidragens omfattning förände om en skatteväxling läggs till grund för bidragsberäkningen.
De bästa planeringsförutsättningama för kommuner och landsting ger modellen med breddat kommunalt skatteunderlag eftersom de inte blir lika påverkade som idag av ändrade grunder för inkomstbeskattningen. Sämst planeringsförutsättningar ger modellen med begränsat kommunalt skatteunderlag på grund av osäkerhet om den s.k. brytpunktens utveck-
ling och om kommunerna och landstingen kommer att kompenseras för detta.
Ytterligare alternativ
Utöver de tre modeller som utvecklas i Finansdepartementets rapport anges två ytterligare alternativ. Det första alternativet utgörs av dagens utjämningssystem för kommunerna kompletterat med avdrag för skatte- inkomster som överstiger garantinivån för utjämningsbidraget. Alla kom- muner och landsting skulle därmed omfattas av utjämningen. Det andra alternativet innebär att alla inkomsttagare skulle betala kommunal bas- verksamhet genom en enhetlig statsskatt varefter dessa medel återförs till kommunsektorn enligt vissa fördelningskriterier.
6.2. Avgränsningar
Av tilläggsdirektiven till Landstingsekonomiska utredningen framgår att utredningens förslag avses utgöra ett av underlagen för den parlamen- tariskt sammansatta beredningens slutliga förslag till utjämning för kom- muner respektive landsting. Den parlamentariska beredningens direktiv (dir. 1993:137) blir därmed av indirekt betydelse även för Landstings- ekonomiska utredningen.
Av direktiven till den parlamentariska beredningen om statsbidrag och utjämning i kommunsektorn anges följande mål för inkomstutjämningen:
- Inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting bör vara till- räckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva av staten reglerad kommunal basverksamhet, givet nor- mala förhållanden i fråga om struktur, service, avgifter och effekti- vitet. - Inkomstutjämningen bör vara långsiktigt hållbar och inte beroende av nuvarande bidragsnivå. - Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting bör bidragsför- ändringen bli lika stor för landstinget respektive kommunerna sam- mantaget i ett län.
När det gäller den modell för inomkommunal utjämning och breddat kommunalt skatteunderlag som finns angiven i Finansdepartementets rapport om kommunal inkomstutjämning anges i beredningens direktiv att en sådan förändring skulle innebära ett principiellt mycket stort avsteg från vad som idag utgör grunden för stora delar av skattesystemet. Det ingår därför inte i beredningens uppdrag att vidareutveckla denna modell.
Motiven för ett breddat skatteunderlag skulle vara att göra kommunerna och landstingen mindre beroende av statliga bidrag och förändringar i skattesystemet. Enligt Landstingsekonomiska utredningens mening torde
det dock inte förhindra staten att vidta de ekonomiska åtgärder som från t.ex. samhällsekonomiska utgångspunkter anses påkallade. Att frånhända staten sådana möjligheter skulle heller inte vara förenligt med dess över- gripande roll när det gäller den offentliga sektorns och samhällsekono- mins utveckling. Vidare bör beaktas att den basbreddning med taxerad inkomst eller bruttoinkomst som utvecklats i Finansdepartementets rap- port om kommunal inkomstutjämning i båda fallen leder till betydande återregleringar från landstingen till staten för att ett ekonomiskt neutralt utfall skall uppnås. För kommunerna skulle däremot en viss andel av nuvarande statsbidrag bli kvar. Återregleringarna från landstingen skulle inte överensstämma med det mål som regeringen uttalat om en nettoström av statsbidrag, dvs. att avgifter inte bör tas ut av kommunerna och lands- tingen. Ekonorniska regleringar bör i stället ske genom förändringar av statsbidragens storlek. Dessa omständigheter talar enligt utredningens mening mot ett alternativ med breddat skatteunderlag. En sådan föränd- ring är inte heller en förutsättning för att uppnå ett väl fungerande utjäm- ningssystem. Dessutom kan det finnas anledning att inte i onödan föränd- ra det kommunala skatteunderlaget eftersom det i sig ger ekonomiska omfördelningseffekter mellan såväl enskilda inkomsttagare som mellan kommuner eller landsting. Utredningen har mot denna bakgrund inte funnit anledning att närmare överväga ett införande av inomkommunal
utjämning med breddat kommunalt skatteunderlag. Alternativet med statskommunal basskatt skulle innebära att utjäm- ningen mellan kommunerna respektive landstingen sker genom att kom— munal beskattning ersätts med direkt statlig finansiering. Detta alternativ är inte förenligt med Landstingsekonomiska utredningens uppdrag att föreslå ett system för utjämning av skillnader i skatteinkomster, vilket förutsätter kommunal beskattning.
Med dagens utjämningssystem för kommunerna kompletterat med av- drag för skatteinkomster som överstiger garantinivån skulle en nettoström av statsbidrag inte uppnås. Vidare skulle dessa avdrag ytterligare försvåra en lösning av skatteväxlingsproblematiken. Ordningen skulle inte heller vila på några tydliga principer utan snarast utgöra en mellanform av stat- liga utjämningsbidrag och inomkommunal utjämning. Utredningen har därför valt att inte utveckla ett sådant alternativ.
Med dessa avgränsningar återstår för Landstingsekonomiska utred- ningen att närmare överväga två grundmodeller. Den första modellen tar utgångspunkt i dagens system för kommunerna men kompletteras för att alla landsting skall omfattas av utjämningen och för att det totala statliga Utjämningsbidraget per län inte skall påverkas av skillnader i huvudman- naskap. Den andra modellen bygger på inomkommunal utjämning utan förändringar av det kommunala skatteunderlaget.
Enligt den parlamentariska beredningens direktiv bör inkomstutjäm- ningen vara långsiktigt hållbar och inte beroende av nuvarande bidrags- nivå. I detta avseende skiljer sig som tidigare nämnts de två grundmo- dellema åt genom att ett system med statligt finansierad utjämning förut- sätter en stor statsbidragsvolym för att alla kommuner och landsting skall bli bidragstagare medan inkomstutjämningen i en inomkommunal modell
finansieras inom kommunsektorn och således inte alls är beroende av statsbidrag. Med hänsyn till Landstingsekonomiska utredningens direk- tiv att utgångspunkten bör tas i nuvarande system för kommunerna bör dock även ett alternativ med statliga utjämningsbidrag belysas.
6.3. Reglerade skattesatser
Inkomstutj ämningen kan ske genom enbart bidrag baserade på tillskott av skatteunderlag eller i kombination med avgifter på skatteunderlag över en viss nivå. Bidrag eller avgifter beräknas efter kommunalt relaterade skattesatser. Det kan t.ex. vara kommunernas och landstingens egna ut- debiteringar eller av staten reglerade skattesatser för utjämningen. Regle- ring av skattesatsen kan ske t.ex. genom tillämpning av kommunernas eller landstingens egna utdebiteringar upp till vissa tak eller genom direkt fastställda särskilda skattesatser för utjämningen. Motiven för reglerade skattesatser i utjämningen kan vara flera.
Statlig utgiftskontroll
När skattesatstak infördes i utjämningssystemen medförde det bl.a. att skattehöjningar över taken inte ökade statens utgifter. Med en på förhand bestämd statlig bidragsram på det sätt som sker i nuvarande bidrags- och utjämningssystem för kommunerna påverkas emellertid inte statens totala utgifter av skattesatserna. Det skulle inte heller ske om kommunernas egna utdebiteringar lades till grund för beräkningen av utjämningsbidrag. Däremot skulle nivåerna för garanterad skattekraft bli beroende av såväl tillgängligt statsbidragsutrymme som nivån på de kommunala utdebite- ringarna.
Ett inomkommunalt utjämningsystem är i princip självfinansierat. Vid tillämpning av kommunernas eller landstingens egna utdebiteringar för utjämningen skulle dock vissa mindre över- eller underskott uppkomma i systemet om den genomsnittliga utdebiteringen är olika för kommu- ner eller landsting med en skattekraft under respektive över riksgenom- snittet.
Motverka skattehöjningar
Särskilda skattesatser kan också tillämpas för att motverka skattehöj- ningar och stimulera skattesänkningar. Med helt reglerade skattesatser i utjämningen påverkas inte bidrag eller avgifter, åtminstone inte i någon större utsträckning, av en enskild kommuns eller enskilt landstings skatte- förändring. (Den påverkan som kan ske är en eventuell anpassning av de reglerade skattesatserna till förändringar av medelutdebiteringen.)
Det bör dock noteras att dessa incitament mot skattehöjningar och för skattesänkningar medför att förändringen av skatteintäkterna per invånare blir olika vid samma förändring av kommunalskattesatsen eftersom den endast tillämpas på eget skatteunderlag. Kommunalskatteskillnader kan därmed inte bli en direkt avspegling av skillnader enbart i service, effek- tivitet och avgiftsnivå eftersom de också påverkas av skillnader i skatte- kraft. Med skattesatstak i stället för helt reglerade skattesatser kan dessa effekter bli mindre. Samtidigt minskar dock i så fall incitamenten mot skattehöjningar och för skattesänkningar.
Omfördelningar inom kommunsektorn
Ytterligare ett motiv för att införa reglerade skattesatser i bidragssystemet kan vara att motverka att andra kommuner eller landsting får betala en bidragsökning för att en viss kommun eller ett visst landsting höjer sin kommunalskatt. Detta blir effekten om kommunernas och landstingens egna skattesatser läggs till grund för bidrag och avgifter. En skattehöj— ning innebär då att de statliga bidragen till övriga kommuner eller lands- ting reduceras om statens kostnader skall hållas konstanta. Vid inomkom— munal utjämning skulle denna effekt kunna motverkas om staten tog de finansiella konsekvenserna av mindre under- eller överskott i utjämnings- systemet. Vid en modell med statliga utjämningsbidrag kan reglerade skattesatser motverka att bidragen urholkas av kommunalskattehöjningar. Om de reglerade skattesatserna i utjämningen inte anpassas till föränd- ringar i medelutdebiteringen förändras dock kompensationsgraden.
Tak eller särskilda skattesatser
I dagens system tillämpas skattesatstak för landstingen och särskilda skattesatser för kommunerna. Vid valet mellan skattesatstak och särskilda skattesatser kan konstateras att skattesatstak utgör en mellanform mellan egen utdebitering och särskilda skattesatser i utjämningssystemet som inte ger full ekonomisk kontroll men inte heller ger en full utjämning i för- hållande till egna utdebiteringar. Problemen med reglerade skattesatser i utjämningen belyses i det följande utifrån i sin helhet fastställda sär- skilda skattesatser.
Kompensationsgrad
Med särskilda skattesatser i utjämningen upprätthålls i praktiken inte en viss kompensationsgrad om 100 % eller någon lägre nivå för alla kom- muner och landsting. En kommun med lägre utdebitering än den länsvisa enhetliga skattesatsen som betalar utjämningsavgift i ett inomkommunalt utjämningssystem får t.ex. inte behålla 20 % av ett ökat skatteunderlag i ett system med 80 % kompensationsnivå. Det innebär att kompensa-
tionsnivån i systemet måste ligga väsentligen under 100 % för att undvika att en rad kommuner eller landsting förlorar skatteinkomster vid en till— växt av skattekraften. En möjlighet är också att införa spärregler som garanterar utfallet av skattekraftsökningar. Med sådana spärregler urhol- kas emellertid den stabilitet som enhetliga länsvisa skattesatser innebär genom att systemet i praktiken ändras i riktning mot att tillämpa egen utdebitering i utjämningssystemet.
Även vid en modell med statliga utjämningsbidrag påverkas den fak- tiska kompensationsgraden av den egna utdebiteringens relation till de reglerade skattesatserna i utjämningen. Är den egna utdebiteringen högre än den reglerade nivån blir kompensationsgraden lägre medan den blir högre om den egna utdebiteringen är lägre än den reglerade nivån.
Kompensationsgraden har således betydelse för hur mycket en kommun eller ett landsting får behålla av en skattekraftsökning. Detta måste dock skiljas från systemens totala utjämningsgrad. Kompensations- eller av— giftsgraden tillämpas på tillskott av skatteunderlag eller på skatteunderlag över medelskattekraften vid inomkommunal utjämning. Eftersom detta endast utgör en del av det totala skatteunderlaget blir således den totala utjämningsgraden mellan kommuner respektive landsting betydligt högre.
Detta kan belysas genom ett exempel: Om ett landsting har en egen skattekraft på 80 % av medelskattekraften och får utfyllnad upp till 100 % av medelskattekraften med kompensationsgrad 90 % blir den totala utjämningsgraden 98 %. Vid en given kommunalskattesats får således detta landsting 2 % lägre skatteinkomster än genomsnittet för landsting.
Till detta kommer också att den totala utjämningsgraden blir olika i systemen med statliga utjämningsbidrag eller inomkommunal utjämning. Ett system med utjämningsbidrag innebär betydligt större tillskott av skatteunderlag jämfört med inomkommunal utjämning. Kompensations- graden tillämpas därmed på en större del av skatteunderlaget vid statlig utjämningsbidrag. Den totala utjämningsgraden blir således lägre vid statliga utjämningsbidrag än vid inomkommunal utjämning vid samma kompensationsgrad.
Skattevåxlingar
Enhetliga nivåer på skattesatserna i utjämningen kan inte upprätthållas om huvudmannaskapsfördelningen skiljer sig mellan länen. Vid den s.k. Ädelreformen gjordes differentieringarna utifrån de faktiska kostnader som överfördes inom respektive län, för att det ekonomiska utfallet totalt sett skulle bli neutralt mellan landstinget och kommunerna i länet. Med ett sådant tillvägagångssätt upprätthålls emellertid inte den genomsnittliga nationella utgångspunkten, eftersom skilda servicenivåer, avgiftsnivåer och skillnader i effektivitet slår igenom i skattesatserna i utjämnings- systemet. Dessutom bör beaktas svårigheterna att upprätthålla och revi- dera differentieringarna på ett korrekt sätt över tiden. Vidare har diffe- rentieringarna vid Ädelreformen skett utan hänsyn till kostnadsfördel-
ningen mellan kommunerna i ett län vilket förvisso ligger i linje med den enhetliga nationella utgångspunkten men som kan skapa betydande om- ställningsproblem för vissa kommuner. För att klara denna situation in- förde staten en övergångsvis mellankommunal kostnadsutjämning. Proble— men kan möjligen lindras genom att istället tillämpa skattetak i utjäm- ningssystemet. Problem uppstår dock även vid differentieringar av sådana tak.
Bedömning
Reglerade skattesatser i utjämningssystemen skapar således en rad pro- blem som måste vägas mot deras fördelar. Enligt utredningens mening bör dock kravet på för kommuner och landsting opåverkbara bidrag och avgifter betraktas som överordnat de problem som reglerade skattesatser medför. Frågan om opåverkbara bidrag och avgifter har dock väsentligt större betydelse i ett system med statliga utjämningsbidrag och höga nivåer för garanterad skattekraft än vid inomkommunal utjämning där bidragen blir betydligt mindre.
6.4. Utj ämningsgrad
Ett skatteutjämningssystem kan utformas för att ge alla landsting och kommuner samma ekonomiska förutsättningar för sin beskattning. Det innebär lika stort kommunalt skatteunderlag per invånare i hela riket och att kommunernas och landstingens egna utdebiteringar tillämpas i utjäm- ningen. Det skulle emellertid innebära att utjämningsbidragens eller i förekommande fall utjämningsavgiftemas omfattning skulle bli beroende av de enskilda kommunernas eller landstingens utdebiteringar. Det skulle i sin tur verka stimulerande för skattehöjningar vid tillskott av skatteun- derlag och stimulerande för avgiftsfrnansiering i de fall utjämnings— avgifter erläggs. Vidare skulle omfördelningseffekter uppstå inom kom- munkollektiven till följd av utdebiteringsförändringar givet att systemet skall hållas i ekonomisk balans.
Även om bidrag och avgifter görs oberoende av enskilda landsting och kommuners egna utdebiteringar skulle dock ett utjämningssystem kunna utgå från en fullständig utjämning. Frågan uppkommer dock hur en så långtgående ekonomisk utjämning kan motiveras. En utgångspunkt kan vara fördelningspolitisk i den meningen att invånarna inte skall betala olika hög kommunalskatt beroende på kommunens eller landstingens re- lativa skattekraft. Omfattningen av kommunernas respektive landstingens verksamhet kan dock variera beroende på skillnader i frivilliga åtagan- den. En utjämning på basis av riksgenomsnitt skulle i så fall innebära att kommuner och landsting som avstått vissa frivilliga åtaganden ändå skulle omfattas av en utjämning i dessa delar, medan andra med omfattande frivilliga åtaganden inte skulle omfattas för denna högre offentliga stan-
dard. En rimlig utgångspunkt är därför att utjämningen bör avse sådan verksamhet som är gemensam hos kommunerna respektive landstingen.
Dessutom skulle betydande problem uppstå genom varierande faktisk kompensationsgrad i olika fall beroende på skillnader mellan utdebite- ringar och de skattesatser som skulle tillämpas i utjämningssystemen. Alla kommuner och landsting med en utdebitering under skattesatsen i utjämningssystemet skulle t.ex. förlora intäkter på ökningar av skattekraf— ten. Kommuner och landsting med utdebiteringar över skattesatserna i utjämningen skulle i stället bli överkompenserade vid skattekraftsök- ningar. En allmän utjämning skulle också innebära avsaknad av ekono— miska incitament för kommuner och landsting att stärka sin skattekraft.
Enligt utredningens mening kan inte en allmän utjämning till lika eko- nomiska förutsättningar för kommunerna och landstingen förenas med krav på opåverkbara bidrag och avgifter samt ekonomiska incitament för ekonomisk tillväxt. Detta tillsammans med de oklara utgångspunkterna för en allmän utjämning gör enligt utredningen att en annan utgångspunkt bör väljas.
Kommunerna och landstingen svarar för merparten av den offentliga service som riktas direkt till enskilda människor. Huvuddelen av deras verksamheter är samtidigt särskilt lagreglerad. Ett syfte med lagregle— ringarna är oftast att tillskapa en god och likvärdig service oberoende av den enskildes bostadsort. Huvuddelen av kommunernas och landstingens uppgifter är således obligatoriska inom ramen för en nationell politik. För att riksdagens mål om en likvärdig service för invånarna skall uppnås krävs bl.a. att de ekonomiska förutsättningama finns för detta. Det kan åstadkommas genom utjämningssystemen.
De obligatoriska uppgifterna utgör en gemensam kärna hos kommuner respektive landsting. De frivilliga åtagandena kan i större utsträckning variera. Det är också enligt utredningens mening rimligt med en överens- stämmelse mellan å ena sidan statens krav på likvärdig service för kom- munernas och landstingens verksamheter och å andra sidan omfattningen av den ekonomiska utjämningen. På så sätt blir avvägningar om hur långt utjämningen bör sträcka sig via statliga åtgärder mot kommuner och landsting mer konsekventa.
Utredningen har således valt att för utjämningen ta utgångspunkt i landstingens och kommunernas obligatoriska verksamheter. Det innebär således att att utjämningen inte omfattar hela det skattefinansierade om- rådet. Undantaget är t.ex. frivilliga åtaganden för att genom regionala utvecklingsinsatser eller näringslivsbefrämjande åtgärder stimulera den ekonomiska utvecklingen. Å andra sidan kan kommuner och landstingen med denna avgränsning få ett visst ekonomiskt utbyte om sådana insatser blir verkningsfulla.
6.5. Gemensamma utgångspunkter för modellerna
Utformningen av de båda modellerna för utjämning som utredningen valt att närmare belysa - statliga utjämningsbidrag respektive inomkommunal utjämning - bygger på vissa gemensamma utgångspunkter.
Utjämning omfattande alla
För att utjämningen skall ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar krävs att alla landsting och kommuner omfattas. Det innebär för ett system med statliga utjämningsbidrag att samtliga landsting och kommuner skall vara bidragstagare. Med inomkommunal utjämning omfattas samtliga i utjäm- ningen antingen som bidragstagare eller avgiftslämnare.
Lika nivå för total skattekraft
Inkomstutjämningen bör syfta till att skapa likvärdiga ekonomiska förut- sättningar varför det inte bör ske en differentiering av garantinivåer för skattekraften mellan olika delar av landet. Utjämningsbidrag baseras alltså på tillskott av skatteunderlag upp till en gemensam nivå. Avgifter vid inomkommunal utjämning baseras på skatteunderlag över garanti- nivån. Utjämning för strukturella behovs- och kostnadsskillnader bör ske i särskild ordning.
Utjämning för obligatoriska uppgifter
Utjämningen sker fullt ut för kommunernas respektive landstingens ge- mensamma obligatoriska uppgifter. Varierande frivilliga åtaganden läggs däremot inte till grund för utjämningen.
Genom denna avgränsning får den egna skattekraftens utveckling en viss betydelse för inkomsternas storlek. Därmed uppnås i någon mån ekonomiska incitament för kommuner och landsting att verka för tillväxt av sin skattekraft.
Opåverkbara bidrag eller avgifter i utjämningen
Utjämningsbidrag eller -avgifter görs opåverkbara för enskilda kommuner och landsting genom att reglerade skattesatser tillämpas på tillskott av skatteunderlag, alternativt skatteunderlag över medelskattekraften vid inomkommunal utjämning. Det innebär att den faktiska nivån på t.ex. ett landstings utdebitering eller utdebiteringsförändring inte påverkar bidrag eller avgifter. På så sätt kan också ekonomiska obalanser i utjämnings-
systemet motverkas. Det kan gälla såväl omfördelningar inom kommun- sektorn som totala under- eller överskott i utjämningen.
De reglerade skattesatserna i utjämningen bestäms utifrån de obligato- riska verksamheternas andel av medelutdebiteringen i riket för kommuner respektive landsting. Från denna utgångspunkt görs sedan justeringar i fördelningen av de reglerade skattesatserna mellan kommuner och lands— ting inom de län som har en avvikande ansvarsfördelning mellan huvud- männen i förhållande till normalfördelningen.
Neutrala skatteväxlingar
Skatteväxlingar till följd av huvudmannaskapsförändringar mellan lands- tingen och kommunerna skall inte påverka den totala omfattningen av bidrag eller avgifter i utjämningen. Det innebär att den eller de huvud- män som övertar viss verksamhet vid en skatteväxling som också inbe- grips i utjämningssystemet skall tillföras lika mycket utjämningsresurser som den huvudman från vilken verksamheten förs förlorar. Även i det fall utjämningsavgifter betalas skall den totala summan av dessa avgifter inte påverkas av sådana skatteväxlingar. För att uppnå en sådan neutrali- tet vid skatteväxlingar bör utjämningen för såväl landsting som kommu- ner vara uppbyggd på samma grunder.
Ingen automatik i statsbidragens utveckling
För att undvika automatik i de statliga utgiftemas utveckling skall stats— bidragens omfattning inte styras av reglerna i utjämningssystemet. Riks- dag och regering bör alltså årligen kunna bestämma statsbidragsvolymen enbart med hänsyn till samhällsekonomiska krav och ekonomiska regle- rmgar.
Nettoström av statsbidrag
Utredningens modeller är uppbyggda så att en nettoström av statsbidrag uppnås. Således erlägger ingen kommun eller inget landsting avgifter till staten.
Genom att statsbidrag utgår till samtliga landsting och kommuner kan ekonomiska regleringar ske genom förändringar av statsbidragens omfatt- nmg.
6.6. Beräkning av andelen obligatoriska verksamheter
Genomsnitt i riket
Avgränsningen till obligatoriska verksamheter innebär att hänsyn tas till deras andel av landstingens och kommunernas nettokostnader, dvs. kost- nader som finansieras med kommunalskatter och generella bidrag. Kost- nader som finansieras med avgifter eller specialdestinerade statsbidrag ingår inte i nettokostnaden. (Förfarandet beskrivs mer ingående i bilaga 5-)
För landstingen inräknas i de obligatoriska uppgifterna läns— och re- gionsjukvård, primärvård, barntandvård, social verksamhet, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, gymnasieutbildning, kollektivtrafik, färd- tjänst, sjukresor och delar av central förvaltning.
För kommunerna inräknas gator och vägar, kollektivtrafik, grundskola, gymnasieskola, barnomsorg, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg, räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd samt delar av central förvaltning.
Utredningen har sålunda beräknat de obligatoriska verksamheternas andel av nettokostnadema till 93 % för landstingen och till 85 % för kommunerna. Avsikten med beräkningarna är att vid införandet av ett nytt utjämningssystem ingångsvis bestämma nivån för de särskilda skattesatser som skall tillämpas i utjämningen. Löpande justeringar av dessa skattesatser bör därefter endast ske i form av omfördelningar till följd av skatteväxlingar. Andelen obligatoriska verksamheter bör därför anges i runda tal. Med hänsyn till detta och att medelutdebiteringen för landstingen påverkas av en hög utdebitering för landstinget i Stockholms län till följd av kollektivtrafiken bör landstingsandelen avrundas nedåt till 90 %.
Utredningen har således valt att för utjämningen utgå från 90 % av medelutdebiteringen för landstingen och från 85 % av medelutdebite— ringen för kommunerna.
Länsvisa avvikelser
I enskilda län kan ansvarsfördelningen mellan kommunerna och lands- tinget avvika från riksgenomsnittet. Utredningen har övervägt att ta hän- syn till detta genom att utifrån räkenskapsuppgifter beräkna kostnadsför- delningen för de obligatoriska uppgifterna mellan landstinget och kommu- nerna i länet. Ett sådant förfarande innebär emellertid att utjämningens fördelning mellan landstingen och kommunerna inom länen i betydande grad skulle påverkas av av skillnader i avgiftsfrnansiering, servicenivå och effektiviteten i resursutnyttjandet. Dessutom skulle fördelningen påverkas av olika redovisningsprinciper som utredningen inte funnit möj- lighet att neutralisera.
Mot denna bakgrund har utredningen i stället valt att justera för skill- nader i huvudmannaskapsfördelningen mellan kommunerna och lanstinget i olika län genom de skatteväxlingssatser som hittills beaktats i utjäm— ningssystemen. Det avser således skatteväxlingar till följd av Ädelrefor- men och huvudmannaskapsförändringen för omsorger om psykiskt ut- vecklingsstörda. Dessa skatteväxlingssatser har visserligen bestäms efter förhandlingar mellan parterna med utgångspunkt i bl.a. gällande regler för utjämningen. Att anpassa dessa skatteväxlingssatser till ett nytt utjäm— ningssystem torde förutsätta förnyade överläggningar mellan parterna. Enligt utredningens bedömning skulle sådana justeringar få en begränsad betydelse för fördelningen av utjämningen mellan landstinget och kom- munerna i olika län.
Utredningen har också övervägt om det i inkomstutjämningen bör tas hänsyn till huvudmannaskapsskillnader av större ekonomisk betydelse som inte beaktats i nuvarande utjämningssystem. För kollektivtrafiken finns sådana skillnader. Att bygga in en sådan komponent skulle i princip förutsätta skatteväxlingar mellan landstinget och kommunerna i vissa län. För utj ämningen av strukturella kostnadsskillnader inom kollektivtrafiken har utredningen valt att utgå från en normalfördelning av huvudmanna- skapet mellan landsting och kommuner. Med hänsyn till detta och till att den sammantagna kommunalskatten för kommuner och landsting skulle bli oförändrad har utredningen valt att inte bygga in en sådan komponent.
Utredningen har således valt att beakta huvudmannaskapsskillnader mellan landstingen och kommunerna i olika län utifrån de skatteväxlingar som byggts in i nuvarande utjämningssystem. Framtida skatteväxlingar kan byggas in i utjämningen på motsvarande sätt som hittills skett.
6.7. Statliga utjämningsbidrag
Enligt utredningens direktiv bör kommunsystemets tekniska grundkon- struktion vara förebild. Också kommunernas system är emellertid under omprövning inom ramen för den parlamentariska beredningen om stats- bidrag och utjämning inom kommunsektorn. Tre typer av förändringar bör göras för att belysa en tänkbar modell som så nära som möjligt an- knyter till dagens system för kommunerna.
För det första bör utgångspunkten som ovan nämnts tas i obligatoriska verksamheter. För det andra bör åtgärder vidtas så att samtliga kommu— ner och landsting blir bidragstagare. För det tredje bör åtgärder vidtas så att den totala bidragssumman inte påverkas av skatteväxlingar.
Utjämningssystemet för kommunerna bygger på att en nivå för garante- rat skatteunderlag genereras utifrån den tillgängliga statsbidragsvolymen och de reglerade skattesatserna. Med dagens tillgängliga utrymmen för statsbidrag genereras dock inte en tillräckligt hög garantinivå för att vare sig samtliga kommuner eller samtliga landsting skall bli bidragstagare. I vissa fall ligger kommunens eller landstingets skattekraft över den ga- rantinivå som blir resultatet.
För att inordna de kommuner och landsting som tenderar att hamna utanför utjämningen krävs att statsbidragsvolymen ökas. Det kan ske ge- nom att det kommunala skatteunderlaget begränsas och att kommuner och landsting kompenseras för detta genom ökade statsbidrag. Ett lämp- ligt sätt kan vara att begränsa det kommunala skatteunderlaget till skikt— gränsen för statlig inkomstskatt (186 600 kronor taxeringsåret 1994). Det innebär således att inkomster över den s.k. brytpunkten enbart skulle bli föremål för statlig inkomstskatt. Om bortfallet av kommunal beskatt- ning på dessa inkomster ersätts med en höjning av 30 procentenheter på den statliga inkomstskatten blir den högsta marginalskatten 50 % (exklusive kyrkoskatten), vilket ligger i linje med intentionerna bakom skattereformen. Statsbidragssummoma för utjämningsbidrag till kommu- ner respektive landsting ökas alltså motsvarande de statliga intäkts- ökningarna av denna höjning av den statliga inkomstskatten.
Med utgångspunkt i förhållandena år 1994 betyder det att statsbidrags- summorna skulle uppgå till 47,0 och 16,4 miljarder kronor för kommu- nerna respektive landstingen. Hänsyn har därvid tagits till beslutade eko- nomiska regleringar samt utredningens förslag om ett inordnande av all- män sjukvårdsersättning och bidrag för sjukresor i de generella statsbi- dragen för landstingen.
Statbidragens totala omfattning bestäms efter ekonomiska regleringar och inordnande av statsbidrag enligt följande.
Tabell 6.7.1 Statsbidragssummor
(miljarder kronor)
landsting Kommuner Dagens statsbidrag, brutto 7,6 38,0 Brytpunktsökning 10,1 15 ,7 Ekonomiska regleringar -3,4 -6,7 Inordning av statsbidrag 2,1 0 Nya statsbidragssummor 16,4 47,0
Från dessa utgångspunkter beräknas utj ämningsbidragen för landstingen och kommunerna enligt följande:
Steg 1 a) Statsbidragssummoma 47,0 och 16,4 miljarder kronor för kommuner-
na respektive landstingen läggs samman till en total bidragssumma, 63,4 miljarder kronor.
b) Reglerade skattesatser för utjämning bestäms på riksnivå utifrån de obligatoriska verksamheternas andel av finansieringen via kommunal- skatter och generella statsbidrag samt medelutdebiteringen per sektor
enligt följande:
Andel oblig- Medelut— - Reglerade riks- gatoriska debitering skattesatser verksamheter - Kommunerna: 0,85 x 18,46 = 15,69 - Landstingen: 0,90 x 11,44 = 10,30 — Totalt: 25,99 Steg 2
Utifrån den sammantagna reglerade skattesatsen för utjämning till kom- muner och landsting enligt ovan och den totala statsbidragssumman för kommuner och landsting fördelas statsbidragen per län efter den gemen- samma garanterade skattekraft pengarna räcker till.
Steg3
I detta steg fördelas statsbidragssumman per län mellan landstingen och kommunerna i länet.
Inledningsvis tas utgångspunkten i en normalfördelning av statsbidragen för varje län. Denna fördelning utgörs av relationen mellan statbidrag för landstingen och kommuner på riksnivå, dvs. 25,5 % för landstingen och 74,5 % för kommunerna.
Norrnalfördelningen av statsbidragssumman i länet justeras till följd av skatteväxlingar mellan kommunerna och landstinget. Det innebär att statsbidragsandelen för verksamheten hos den tidigare huvudmannen överförs till de nya huvudmännen. Den procentuella fördelningen av statsbidragssumman i länet mellan landstinget och kommunerna gäller fram tills dess en ny skatteväxling sker.
Vid ett införande av denna ordning tas först hänsyn till redan genom— förda skatteväxlingar som byggts in i utjämningssystemen, dvs. till följd av Ädelreformen och överförandet av ansvaret för omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. I båda fallen avser förändringarna ett överförande av huvudmannaansvar från landstingen till kommunerna.
Eftersom redan genomförda skatteväxlingar påverkat den genomsnitt- liga utdebiteringen för kommunerna respektive landstingen bör den läns- visa justeringen göras utifrån awikelsen från riksgenomsnittet. De sär- skilda skattesatser som tillämpas i såväl denna modell som modellen med inomkommunal utjämning framgår av bilaga 6, tabell 4.
Om den sammantagna skatteväxlingen i ett län är större än riksgenom- snittet förs ett belopp från statsbidragssumman för landstinget till statsbidragssumman för kommunerna. Är skatteväxlingen i stället lägre än genomsnittet omförs ett belopp från kommunerna till landstinget. Överföringsbeloppet bör motsvara statsbidragsandelen hos den tidigare huvudmannen, dvs. landstinget.
Överföringsbeloppet beräknas genom att skillnaden mellan den egna skatteväxlingen och genomsnittet för riket ställs i relation till den regle- rade riksskattesatsen för landstingen (dvs. 90 % av medelutdebiteringen). Denna andel multipliceras med statsbidragssumman enligt normalfördel- ningen för landstinget i länet.
Uppstår det ett positivt belopp, till följd av att den sammantagna skat- teväxlingen i länet varit större än riksgenomsnittet, förs detta belopp från statsbidragssumman för landstinget till statsbidragssumman för kommu- nerna i länet. Uppstår i stället ett negativt belopp omförs detta från statsbidragsumman för kommunerna i länet till landstinget.
Utifrån de sålunda beräknade statsbidragsbeloppen för landstinget och kommunerna i länet bestäms den procentuella bidragsfördelning som gäller fram tills dess en ny skatteväxling förs in i utjämningssystemet.
Vid framtida skatteväxlingar fastställs ny statsbidragsfördelning per län utifrån hela skatteväxlingssatsen.
Vid ekonomiska regleringar som utgör olika stora procentuella föränd- ringar av statsbidragen till kommunerna respektive landstingen justeras statsbidragsfördelningen för varje län. Det innebär att statsbidragsandelen för landstinget respektive kommunerna i ett län förändras med samma antal procentenheter som statsbidragsandelen förändras mellan landsting och kommuner på riksnivå.
Steg 4
Slutligen fördelas statsbidraget för kommunerna i respektive län utifrån den enhetliga skattesatsen för kommunerna i länet och den gemensamma nivån för garanterad skattekraft som genereras.
Det ekonomiska utfallet för landstingen och de landstingsfria kommu— nerna framgår av följande tabell.
Tabell 6.7.2 Skatter och bidrag vid statliga utjämningsbidrag (kronor per
invånare)
___________.____._—_— Landsting Egen Egna skatte- Bidrag till Bidrag till
utdebitering intäkter garantinivå garantinivå (kr/skkr) (kr/inv) (kr/skkr) ___—______________— Stockholm 12,50 11 717 1 212 1,29 Uppsala 11,30 9 344 1 974 2,39 Södermanland 10,83 8 954 2 040 2,47 Ostergötland 11,65 9 736 1 851 2,21 Jönköping 11,50 9 332 2 033 2,51 Kronoberg 11,25 9 000 2 266 2,83 Kalmar 11,80 9 397 2 280 2,86 Blekinge 12,55 10 377 1 926 2,33 Kristianstad 11,20 8 843 2 238 2,83 Malmöhus 10,73 8 825 2 053 2,50 Halland 10,20 8 111 2 473 3,11 Gbg o. Bohus 10,23 8 544 2 209 2,64 Alvsborg 11,15 9 209 2 109 2,55 Skaraborg 1 1,40 9 043 2 301 2,90 Värmland 11,45 9 496 2 125 2,56 Orebro 12,15 10 326 1 826 2,15 Västmanland 10,85 9 424 1 825 2,10 Kopparberg 9,97 8 339 2 243 2,68 Gävleborg 11,75 9 991 1 787 2,10 Västernorrland 10,95 9 532 1 837 2,11 Jämtland 11,20 9 080 2 152 2,65 Västerbotten 10,85 9 010 2 039 2,48 Norrbotten 10,20 9 954 1 764 1,99 Gotland 12,05 8 834 2 606 3,55 Malmö 11,02 9 222 1 928 2,30 Göteborg 11,50 10 167 1 624 1,84
___—________—__—_—-———-——
Landstingens och kommunernas finansiering med skatteintäkter och statsbidrag fördelas med denna modell enligt följande.
Tabell 6.7.3 Skatte- och bidragsånansiering
(miljarder kronor)
______________.__—_——————_—
Landsting Kommuner Skatteintäkter 85 ,0 137,9 Statsbidrag 16,4 47,0 Overföringsbelopp 0,1 -0,1 Totalt 101,5 184,8
6.8. Inomkommunal utjämning
Inomkommunal utjämning av skatteinkomster innebär att landsting eller kommuner med skattekraft under medelskattekraften i riket tillförs skatte- underlag upp till medelskattekraften. landsting och kommuner med en skattekraft över medelskattekraften i riket betalar en utjämningsavgift baserad på skatteunderlaget över medelskattekraften.
Inomkommunal utjämning för skatteinkomster innebär samma princip som utredningen föreslår för utjämningen av strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Utjämningen sker således helt som ett långsiktigt stabilt nollsummespel inom den kommunala sektorn.
Statsbidragen skiljs helt från utjämningen och används enbart för eko— nomiska regleringar eller för att utifrån samhällsekonomiska bedömningar påverka det skattefinansierade utrymmet i landstingen och kommunerna. De generella statsbidragen utgår med invånarrelaterade belopp för
kommuner respektive landsting. På motsvarande sätt som för den föregående modellen med statliga ut-
jämningsbidrag tas utgångspunkten i kommunernas och landstingens obligatoriska verksamheter. Samma reglerade skattesatser som i föregående modell tillämpas an- tingen för att beräkna bidrag på tillskott av skatteunderlag upp till medelskattekraften eller för att beräkna avgifter på skatteunderlag över medelskattekraften.
Efter ekonomiska regleringar och inordnande av den allmänna sjukvårdsersättningen och bidragen för sjukresor i den generella bidragsgivningen för landstingen fördelar sig finansieringen mellan skatteintäkter och statsbidrag enligt följande med denna modell.
Tabell 6.8.1 Skatte- och bidragsfinansiering
(miljarder kronor)
Landsting Kommuner Skatteintäkter 95,1 153,6 Statsbidrag 6,3 31,3 Totalt 101,4 184,9
Det ekonomiska utfallet för landstingen och de landstingsfria kommunerna av denna modell framgår av följande tabell.
Tabell 6.8.2 Skatter och bidrag vid inomkommunal utjämning (kronor per invånare)
___________________—————
Landsting Utdebitering Egna skatte- Utjämning Utjämning Generellt
(kr/skkr) intäkter avg/bidr. (kr/skkr) statsbidrag Stockholm 12,50 14 039 - 1 878 - 1,67 715 Uppsala 11,30 10 562 182 0,19 715 Södermanland 10,83 9 775 505 0,56 715 Ostergötland 11,65 10 684 380 0,41 715 Jönköping 11,50 10 125 769 0,87 715 Kronoberg 11,25 9 768 837 0,96 715 Kalmar 11,80 10 068 996 1,17 715 Blekinge 12,55 11 159 679 0,76 715 Kristianstad 11,20 9 573 1 017 1,19 715 Malmöhus 10,73 9 930 273 0,29 715 Halland 10,20 8 997 643 0,73 715 Gbg o. Bohus 10,23 9 554 163 0,17 715 Alvsborg 11,15 10 013 534 0,59 715 Skaraborg 11,40 9 681 1 034 1,22 715 Värmland 11,45 10 231 567 0,63 715 Orebro 12,15 11 207 311 0,34 715 Västmanland 10,85 10 369 - 38 - 0,04 715 Kopparberg 9,97 9 003 432 0,48 715 Gävleborg 11,75 10 746 402 0,44 715 Västernorrland 10,95 10 361 55 0,06 715 Jämtland 11,20 9 699 878 1,01 715 Västerbotten 10,85 9 750 539 0,60 715 Norrbotten 10,20 9 813 - 96 - 0,10 715 Gotland 12,05 9 315 1 844 2,39 715 Malmö 11,02 10 230 240 0,26 715 Göteborg 11,50 11 563 - 548 - 0,55 715
___—_________————-
. n'
: av '-
'”Ä'Åw . 1 * .1 ll'r'd-r
r
33151; mm:.”-
i lqhh In
(”1111 HH
1.341 namn
; Jil-341119]? utt'm'ld'hrll'l'
tundra?) halal-€ : tablån?)
7. Kostnadsutj amning
Utredningens bedömning: Utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader bör omfatta obligatoriska verksamheter eller så— dana som tidigare erhållit specialdestinerade statsbidrag. Vid beräk- ning av strukturella kostnadsskillnader bör man tillämpa en metod som bygger på att landstingens olika verksamheter behandlas var för sig, dvs. standardkostnadsmetoden. Beräkningsmodellerna för res- pektive verksamhet redovisas under de olika delavsnitten.
7.1. Inledning
Med kommunsystemet som förebild är det utredningens uppgift att ge landstingen och de landstingsfria kommunerna möjligheter att kunna erbjuda sina invånare en likvärdig service till samma pris. Medlen för att uppnå målet är dels en inkomstutjämning och dels en utjämning för struk- turella kostnadsskillnader.
Som exempel på strukturella kostnadsskillnader kan nämnas högre kostnader i glesbygd på grund av små vårdenheter och långa tran- sportavstånd. Det finns också strukturellt betingade behov som påverkar kostnaderna. Landsting med t.ex. många ensamboende har högre sjuk— vårdskostnader än andra.
Kostnadsutjämningen skall således kompensera för strukturella faktorer som gör att behovet av, eller kostnaderna för, landstingskommunal verksamhet är högre i vissa landsting. Kompensationen till de landsting som har en ogynnsam struktur skall betalas med motsvarande avdrag från de landsting som har en gynnsam struktur.
7.2. Verksamheter som skall omfattas av utjämningen
Utredningen anser att utjämningen för strukturella behovs- och kostnadsskillnader skall omfatta verksamheter som är obligatoriska för landstingen eller som tidigare erhållit s.k. specialdestinerade statsbidrag.
Det innebär att statsbidragssystemet bör utjämna för strukturella kostnadsskillnader inom
- hälso- och sjukvård, - bamtandvård, - omsorger för psykiskt utvecklingsstörda, - social verksamhet,
- utbildning, - kollektivtrafik,
- färdtjänst, - sjukresor och - central administration.
Kostnader som finansieras i särskild ordning med specialdestinerade statsbidrag bör ej omfattas av utjämningen. Detsamma gäller sådana verksamheter som år av frivillig natur. Mot denna bakgrund exkluderas
följande verksamheter,
— vuxentandvård, - kultur och - s.k. diverse verksamheter.
I praktiken innebär avgränsningen enligt ovan att knappt 95 % av landstingens verksamhet i landstingen blir föremål för kostnadsutj ämning.
7.3. Metoder för att härleda strukturella kostnadsskillnader
Landstingens kostnader kan schematiskt beskrivas med hjälp av figur 7.1. Det enhetliga behovet till en enhetlig kostnad, samt de strukturellt be- tingade behoven och kostnaderna för vilka landstingen skall kompenseras, utgörs av A och B i figuren. Landstingen skall inte kompenseras för skillnader i servicenivå, servicekvalitet, avgiftsnivå och effektivitet (C i
figuren).
Figur 7.1 Landstingskommunemas kostnader (principskiss)
C A B
Skillnader i Enhetligt behov Skillnader i kost- - serviceutbud till enhetlig nader p g a
- servicekvalitét kostnad strukturellt be- - avgiftsnivå tingade behov - effektivitet eller andra föruts.
Kostnader som systemet skall mäta
Landstingens totala kostnader
För att isolera opåverkbara kostnadsfaktorer finns i princip två metoder att tillgå, den s.k. posititva metoden (totalkostnadsmetoden) respektive den normativa metoden (standardkostnadsmetoden).
Totalkostnadsmetoden
Totalkostnadsmetoden innebär att landstingens totala kostnader (A +B + C i figur 7.1) analyseras och att man försöker hitta faktorer som förklarar skillnaderna i A+B. Metoden bygger på historiska kostnadsdata från landstingens redovisning. Med hjälp av en statistisk analysmetod (t.ex. multipel regressionsanalys) försöker man förklara till vilken del ett antal opåverkbara strukturfaktorer, t.ex. ålderstruktur och bebyggelsestruktur, ligger bakom de faktiska kostnadsskillnadema mellan landstingen, uttryckt i kronor per invånare.
För att analysen skall resultera i korrekta skattningar måste den bygga på en vederhäftig specificering av bakomliggande möjliga förklaringsfak- torer. De valda förklaringsfaktorema (oberoende variabler) skall vara kausala, vilket innebär att det skall finnas ett direkt eller indirekt orsaks— samband mellan faktoms värde och den beroende variabel (kostnaden per invånare) som man vill förklara. Förändras en faktors värde skall den följas av en förändring av utgiftsbehovet som svarar mot verkliga förhållanden. Faktorema skall också vara opåverkbara, vilket innebär att ett enskilt landsting inte skall kunna skaffa sig fördelar genom egna poli- tiska beslut eller genom att manipulera statistikunderlaget. Värdena för respektive faktor skall också vara registrerade på ett likvärdigt sätt.
Standardkostnadsmetoden
Med standardkostnadsmetoden, som bl.a. tillämpades i Strukturkost- nadsutredningen (SOU 1993:53), Grundgarantiutredningen (Ds Fi
1983:11) och av Kommunförbundet i "Bestämma i eget hus", analyseras varje slag av kommunal verksamhet (primärkommunal eller landstingskommunal) var för sig.
Först bestäms ett nationellt genomsnitt (kostnaden per capita) för varje verksamhet (A i figur 7.1). Sedan beräknas varje landstings kostnadsav- vikelse från denna nationella standard (C+B). Slutligen gäller det att söka fastställa till vilken del den registrerade avvikelsen för respektive verksamhet beror på opåverkbara strukturella faktorer (B) och till vilken del den beror på frivilliga beslut från landstingen (C).
För att härleda de strukturella orsakssambanden för respektive verksamhet används statistiska analysmetoder eller andra modeller som beskriver produktionsprocessen för verksamheterna.
För- och nackdelar med olika metoder
Om man lyckas förklara de strukturella kostnadsskillnadema med ett fåtal faktorer har totalkostnadsmetoden fördelen att den är förhållandvis enkel och att det i regel krävs en mindre arbetsinsats för att hålla modellen fortlöpande uppdaterad (gäller framförallt den primärkommunala verk- samheten med många olika delprogram).
De främsta nackdelarna med metoden är att
- den kan uppfattas som svårförståelig om politiker och tjänstemän inte känner igen de valda strukturfaktorerna från i det dagliga arbetet och - den inte fungerar vid successiva huvudmannaskapsförändringar samt att det i praktiken är nästan omöjligt att fånga upp strukturella kostnadsskillnader för olika verksamheter, t.ex. sjukvård, omsorg och kollektivtrafik med ett fåtal gemensamma variabler.
Med standardkostnadsmetoden är det lättare att känna igen de strukturella faktorerna utifrån erfarenheter från det dagliga arbetet inom respektive verksamhet. Vidare är det lättare att kritiskt granska modellkonstruktöremas förehavanden eftersom modellen i hög grad är processorienterad. Det är också den enda metod som fungerar vid huvud- mannaskapsförändringar mellan primärkommuner och landsting.
En nackdel med metoden är att den kan kräva en betydande arbetsin- sats, vilket framför allt gäller den kommunala verksamheten.
Oavsett val av metod är det av största vikt att framtagna kriterier (faktorer) för kostnadsutjämning är klart definierade och att de avspeglar direkta eller indirekta orsakssamband.
7.4. Val av metod
Utredningens bedömning: Beräkningen av strukturella kostnads- skillnader bör ske med en metod som bygger på att landstingens olika verksamheter behandlas var för sig, dvs. standardkostnads— metoden. Metoden är den för ändamålet mest lämpliga och den enda som uppfyller utredningsdirektivens krav på att inte motverka huvud— mannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting.
För att härleda de strukturfaktorer som skall ligga till grund för kost- nadsutjämningen mellan landstingen har utredningen valt standardkost- nadsmetoden. Metoden underlättar elimineringen av sådana kostnads- skillnader som beror på service, avgiftsnivå och effektivitet. Enligt direktiven skall endast sådana skillnader som beror på strukturellt betingade behov eller kostnader beaktas i strukturkostnadsutjämningen.
Vidare uppfyller metoden direktivens krav om att inte motverka huvud- mannaskapsförändringar mellan kommuner och landsting. Den har också den fördelen att man kan använda sig av bästa möjliga analys— och förklaringsmetod för respektive delverksamhet.
Mer konkret kan tillvägagångssättet beskrivas med hjälp av punkterna nedan.
1. För de verksamheter som bör ingå i kostnadsutjämningen har genom- snittskostnaden per invånare i riket (standardkostnaden) beräknats med ledning av landstingens bokslutsstatistik och andra datakällor. I sammanhanget bör påpekas att dataunderlaget har korrigerats och kompletterats för att såvitt möjligt göra redovisade uppgifter jämför- bara - se avsnitt 7.5 .
2. För respektive verksamhet har avvikelserna från standardkostnaden härletts och analyserats med hjälp av statistiska analysmetoder. Ana- lysema har genomförts i form av separata delstudier för respektive verksamhet. Målsättningen med studierna har varit att identifiera sådana kostnadsskillnader som har med struktur att göra och helt bortse från skillnader som beror på servicenivå, avgiftsnivå och effektivitet.
3. För varje landsting beräknas en teoretisk standardkostnadsersätming per verksamhet. Ersättningen baseras på standardkostnaden enligt punkt 1 med tillägg/avdrag för strukturella avvikelser härledda enligt punkt 2.
4. Strukturella kostnadsskillnader som inte kan hänföras till en viss verksamhet, t.ex. kallortstillägg, har behandlats separat. Standardkostnaden för denna faktor har satts till 0 kronor per invånare eftersom de kostnadsskillnader som kan hänföras till kall— ortstillägget ingår i och påverkar Standardkostnaden för respektive
verksamhet. Tilläggen till de som har en ogynnsam struktur med avseende på faktorn ifråga betalas med motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur.
5. Standardkostnadsersättningama summeras till en strukturkostnadser- sättning för respektive landsting. Strukturkostnadsindex erhålls ge— nom att räkna fram det vägda medelvärdet av samtliga landstings strukturkostnadsersättningar och dividera varje landstings ersättning med medelvärdet -se vidare avsnitt 9.3 "Utjämning av kostnads- skillnader".
6. Tillägget eller avdraget för struktur i kronor per invånare svarar mot skillnaden mellan den egna strukturkostnadsersättnjngen och det vägda medelvärdet för riket.
7.5. Dataunderlag
Landstingsförbundet sammanställer årligen en bokslutsstatistik som samlat redovisar landstingens kostnader för olika verksamheter. Statistiken ba- seras på uppgifter som förbundet samlar in från landstingen inklusive de landstingsfria kommunerna.
Utredningen har korrigerat och kompletterat bokslutsstatistiken för att såvitt möjjigt göra redovisade uppgifter jämförbara mellan landstingen - se bilaga 6 tabell 1.
Orsakerna till kostnadsskillnadema inom hälso- och sjukvården har ut- redningen identifrerat med hjälp av statistisk analysmetodik baserad på dels Malmöhus läns landstings (MLLzs) kostnadsredovisning, dels ULF- undersökningama (SCB:s undersökningar om levnadsförhållanden). MLL har sedan ett antal år tillbaka en relativt detaljerad kostnadsredovisning på kommunnivå där man registrerat patienternas kostnader från inskriv— ningstillfället. Utredningen har bedömt att detta underlag är bättre än bokslutsstatistiken för den typ av analyser som det här är fråga om, efter- som det eliminerar problemen med olika sätt att redovisa hyres- och kapitalkostnader etc. Bokslutsstatistiken används som ett komplement för att se om utfallet i genomförda analyser stämmer någorlunda överens med faktiskt redovisade kostnader i olika landsting.
Analysema för övriga verksamheter bygger på uppgifter från lands- tingens bokslutsstatistik, kommunernas räkenskapssammandrag, underlag från Strukturkostnadsutredningen, Folk- och bostadsräkningama samt diverse rapporter från Landstingsförbundet/landstingen.
7.6. Hälso— och sjukvård
Utredningens bedömning: Landstingen bör kompenseras för struk- turella merkostnader inom hälso- och sjukvården som beror på skill- nader i befolkningens åldersstruktur och medellivslängd samt i ande- len ensamboende. Landsting med glesbygd erhåller ett tillägg för små vårdenheter och höga transportkostnader.
Landstingens kostnader för hälso- och sjukvård (kostnader för egen konsumtion för läns- och regionsjukvård samt primärvård) varierar från 8 650 kronor per invånare (Kronoberg) till 11 200 kronor per invånare (Norrbotten) om man undantar de landstingsfria kommunerna (Gotland, Göteborg och Malmö) där kostnadsredovisningen inte är helt jämförbar med landstingens.
I samråd med miljömedicinsk expertis har utredningen analyserat or- sakerna till strukturella behovs- och kostnadsskillnader inom sjukvården inom ramen för en särskild delstudie. Resultatet av denna redovisas i bilaga 3.
Av delstudien framgår att skillnaderna i sjukvårdskostnader i huvudsak kan förklaras med
- andelen invånare i olika åldrar (åldersstrukturen), - medellivslängd för män och kvinnor samt - andelen ensamboende.
Äldersstrukturen
Av Malmöhus läns landstings kostnadsredovisning framgår att vårdkost- naden per invånare ökar med åldern bortsett från den allra yngsta åldersgruppen, 0-4 år, där kostnaden per invånare ligger i nivå med den för åldersgruppen 45—64 år, se tabell 7.1 nedan. År 1992 uppgick vård- kostnaden per invånare i Malmöhus läns landsting (MLL) till i genom— snitt 8 146 kronor.
Tabell 7.1 Vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper år 1992 Källa: Malmöhus läns landsting
Totalt 0-4 5-14 15-44 45-64 65-74 75-84 85-w 8 146 7 370 3 221 5 685 7 797 14 360 21 886 28 653
I de resursfördelningsmodeller som används i vissa landsting - Göte- borg och Bohus, Gävleborg, Stockholm samt Malmöhus - fördelas ge- nomgående ca 90 % av resurserna efter åldersstrukturen och resterande 10 % efter andra faktorer.
Om en sådan, starkt åldersbaserad fördelningsmodell, skulle tillämpas för att omfördela resurser mellan landstingen, skulle utfallet stämma
dåligt överens med landstingens redovisade kostnader. Utredningen har konstaterat att åldersstrukturen endast förklarar 48 % av kostnadsskill- nadema vad avser läns- och regionsjukvården i Malmöhus län. För riket som helhet förklarar åldersstrukturen endast 5 % av redovisade kostnads- skillnader. Landstingens totala kostnader samvarierar negativt med ål- dersstrukturen. Den främsta anledningen till att en strikt ålderbaserad fördelningsmodell inte bör användas i resursfördelningssammanhang, är att den inte förmår att fånga upp skillnader i ohälsa och höga kostnader i livets slutskede, liksom behovet av utökade resurser i glesbygd till följd av långa avstånd och en utspridd bebyggelse.
Ohälsa
Det är ett känt faktum att hälsoläget (ohälsan) i befolkningen påverkar behovet av sjukvård och därmed också kostnaderna.
Hälsan påverkas av den fysiska och psykosociala miljön samt av individen själv.
Miljörelaterade orsaksfaktorer i den fysiska miljön kan ge upphov till infektionssjukdomar, missbildningar, tumörer, hjärt- och kärlsjukdomar, lungsjukdomar, hudsjukdomar, ämnesomsättningssjukdomar etc.
Den psykiska förslitningen som på sikt leder till ohälsa påverkas bl.a. av arbetslöshet, bostadsmiljö, inkomster, utbildning, familjeförhållanden, skilsmässor, arbetsförhållanden och rollkonflikter. Den ohälsa som in- dividen själv kan påverka handlar bl.a. om tobaksrökning, alkohol, kost och motion.
I en resursfördelningsmodell är det inte möjligt att ta hänsyn till alla bakomliggande faktorer som påverkar hälsan i belblkningen. En sådan modell skulle bli mycket komplex och helt oöverblickbar. Det är därför nödvändigt att begränsa sig till ett fåtal faktorer som har ett direkt eller indirekt orsakssamband med ohälsan.
Miljö- och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett omfattande arbete angående hälsa, sjukvård och sociala förhållanden i Malmöhus län. Resultatet av detta arbete har visat att medellivslängden (antal återstående levnadsår från födseln) kan användas som ett sammanfattande mått på hälsoläget i befolkningen och att andelen ensamboende är den faktor som, bortsett från befolkningens storlek och ålder, bäst kan förklara kostnadsskillna- dema inom hälso- och sjukvården. I sammanhanget bör nämnas att MLLzs undersökningar har visat att medellivslängden för män är en bättre indikator på hälsoläget i befolkningen än motsvarande faktor för samtliga invånare - se vidare bilaga 3.
Socialmedicinska enheten vid vårdcentralen Kronan (Stockholms läns landsting) har tillsammans med Socialstyrelsen bedrivit ett liknande arbete som det i Malmöhus sedan mitten av 1980—talet. Detta arbete har utmynnat i en behovsrelaterad resursfördelningsmodell för Hälso- och sjukvårdsnämnden i Stockholms län.
För att kunna studera de sociodemograflska faktorernas inverkan på vårdbehovet gjorde "stockholmsprojektet" en samkörning mellan data från slutenvårdsregistret (SLV) 1981 och Folk- och bostadsräkningen år 1980. De för vårdbehovet viktigaste bakgrundsfaktorema visade sig vara
- ålder, — samboförhållanden/civilstånd,
- bostadsförhållanden och
- socioekonomisk tillhörighet (arbetare, tjänstemän, icke förvärvs- arbetande).
Den miljömedicinska sektionen i Malmöhus har ställt ett omfattande bakgrundsmaterial till utredningens förfogande. Våra egna analyser har visat att de faktorer som bäst förklarar redovisade kostnadsskillnader mellan kommunerna i Malmöhus län är
- åldersstrukturen, - andelen ej samboende i befolkningen över 16 år och
- medellivslängden för män.
Dessa tre variabler förklarar tillsammans ca 84 % av kostnadsskill- nadema.
En annan variabel som har ett mycket starkt samband med sjukvårds- kostnadema är andelen icke nordiska medborgare i befolkningen. Det verkar som om invandrarna har en sämre hälsa än befolkningen i övrigt. Denna variabel bör dock inte användas i en resursfördelningsmodell tillsammans med ensamboendevariabeln eftersom de samvarierar med varandra. Andelen invandrare och andelen ensamboende är högst i större städer.
Utredningens egna analyser har också visat att utbildningsnivån påver- kar kostnaderna. De med högre utbildning har en benägenhet att efter- fråga mer värd vid samma behov. En särskild faktor som tar hänsyn till utbildningsnivån bör av den anledningen inte vara med i resursfördel- ningsmodellen för hälso- och sjukvård.
Medellivslängd
Av vad som ovan redovisats framgår att medellivslängden för män fun- gerar som en bra indikator på ohälsan i befolkningen eftersom den sam- varierar med ett antal sociodemograliska bakgrundsvariabler som mer direkt påverkar hälsoläget.
I en fördelningsmodell där åldersstrukturen ingår som en, av ett antal fördelningsvariabler, har medellivslängden (inte bara för män utan också för kvinnor) en annan viktig funktion att fylla. Internationell forskning liksom en egen undersökning som utredningen låtit genomföra visar att individernas sjukvårdskostnader är högst i livets slutskede. De som avlider har 9 gånger högre kostnader per person än genomsnittet för
befolkningen. Ca 17 % av resurserna i sluten vård tas i anspråk av personer som är inne på sitt sista levnadsår - se bilaga 3, appendix 2. I en fördelningsmodell som enbart bygger på skillnader i åldersstruktur utan hänsyn till skillnader i ohälsa och medellivslängd blir de landsting som har en hög andel äldre överkompenserade eftersom ersättningarna stiger med åldern på befolkningen. Regioner med en låg andel äldre blir systematiskt underkompenserade.
Vad variabeln medellivslängd åstadkommer i en åldersbaserad fördel- ningsmodell, är att fördela höga kostnader i livets slutskede till den ål- derskategori där de rätteligen hör hemma - se frg 7.2.
Figur 7.2 Medellivslängd och sjukvårdskostnader
Sjukvårdskostnader per invånare
BebyggeLsestruktur (glesbygdens merkostnader)
Jämfört med tätbebyggda områden får områden med en gles bebyggelse- struktur merkostnader i form av
- högre kostnader per individ till följd av små vårdenheter och - högre transportkostnader.
För att klargöra glesbygdens merkostnader har utredningen genomfört en särskild delstudie i vilken de nordligaste länen medverkat. Studien, vars resultat redovisas i bilaga 3, har ytmässigt begränsats till de områ- den där det regionala befolkningsunderlaget understiger 400 000 invånare inom en 10-milsradie. I praktiken handlar det om ett område som ligger norr om en linje från norra Bohuslän upp till Gävle, samt delar av Kal- mar, Blekinge och Gotland - se figlr 7.3. För övriga delar av landet förutsätts att sjukvården skall kunna organiseras på ett optimalt sätt med samarbete över länsgränserna.
Figur 7 .3 Områden som ingår i respektive exkluderats ur glesbygdsstudien
Befolkningstöthet inom en radie på 10 mil
I ( 200 000 200 000 - 400 000 D > 400 000
Resultatet av studien visar att kostnaderna för sjukvården
- ökar med avståndet från länssjukhuset och - ökar med avtagande befolkningsunderlag.
Av figur 7.4 nedan framgår hur mycket det handlar om.
Figur 7.4 Sjukvårdens merkostnader i glesbygd
Befolkningsunderlag 200'400' Befollmingsunderlag (200'
""| ""T— "_l”— l'— ”1 T—
75 125 175 225 275 325 375 425 475 525 Avstånd i kilometer
Kostnadskurvan för de tre nordligaste länen har härletts från faktiskt redovisade kostnader för sjukhus och vårdcentraler i Norrbottens- och Jämtlands län. Totalt handlar det om ca 30 observationer. Som framgår av figuren ökar kostnaderna med avstånden från länssjukhusen, dvs. de som ligger i Luleå och i Östersund.
På grund av tidsskäl har utredningen inte haft möjligheter att närmare studera glesbygdsinrättningarnas eventuella merkostnader i Västernorr- land, Gävleborg, Kopparberg, Älvsborg, Kalmar och Blekinge. Merkost- nadema för de perifert belägna anläggningarna i dessa län har bedömts uppgå till 50 % av jämförbara anläggningar i de tre nordligaste länen.
Bedömningen grundar sig på
- att de tre nordligaste länen har ett regionalt befolkningsunderlag som understiger 200 000 invånare, ett underlag som motiverar fullt gles- bygdstillägg, - att flertalet län i södra Sverige (med undantag för Gotland och delar
av Älvsborgs-, Kalmar- och Blekinge län) har ett regionalt befolkningsnderlag som överstiger 400 000 invånare, ett underlag som inte ger något tillägg alls för perifert belägna anläggningar samt — att Västernorrland, Gävleborg och Kopparberg, samt delar av Alvs- borgs-, Kalmar- och Blekinge län, har ett regionalt befolkningsunder-
lag som ligger mellan 200 000 och 400 000, ett underlag som ligger mitt emellan norra Norrlands och södra Sveriges.
Gotland kan inte jämföras med något lån på fastlandet. Kostnaderna per individ blir högre än i andra län till följd av att bl.a. dyr specialut- rustning skall slås ut på färre individer än normalt. Möjligheterna att dela kostnader med angränsande län är också praktiskt taget obefintliga.
Utredningen har i glesbygdsmodellen jämställt Gotland med ett sjuk- vårdsdistrikt som befinner sig 10 mil från ett länssjukhus i övre Norr- land. Det innebär att Gotland erhåller ett glesbygdstillägg som svarar mot 1 149 kronor per invånare eller drygt 66 miljoner kronor.
Modellför beräkning av standardkostnadsersättningar för sjukvården
Utredningen anser att landstingen skall kompenseras för strukturella kost- nadsskillnader som kan hänföras till behovet av hälso- och sjukvård och gles bebyggelsestruktur. Landstingen bör inte kompenseras för merkost- nader som beror på skillnader i servicenivåer eller i patienternas be- teenden.
Den modell som utredningen valt för att beräkna landstingens standardkostnadsersättningar för hälso- och sjukvård ser ut på följande sätt;
Standardkostnads- = 35 718,94 + 0,54 * åldersstruktur - 470,32 *
ersättning medel livslängd + 117,12 * ej samboende + glesbygdstillägg/avdrag ålderstruktur = uttrycks i form av en teoretiskt beräknad
vårdkostnad per invånare i respektive landsting. Vårdkostnaden erhålls genom att multiplicera vård- kostnaden per invånare i olika åldersgrupper enligt tabell 7. 1 med befolkningen i respektive åldersgrupp och summera de erhållna värdena till en genomsnittskostnad per invånare.
medellivslängd = med medellivslängd avses genomsnittligt antal återstående levnadsår från födseln under perioden 1988-1992 för män och kvinnor. Det mått på medellivslängd (Mlivl) som använts i utredningen är beräknat enligt följande; Mlivl = (105* Mlivl för män + 100* Mlivl för kvinnor)/205. ej samboende = andelen av befolkningen över 16 år som ej är samboende
De valda faktorerna har antingen ett indirekt eller ett direkt orsakssam- band med kostnaderna. Att kostnaderna stiger med åldern är väl doku-
menterat. Materialet från Malmöhus och Stockholm visar att kostnaderna, allt annat lika, ökar med ca 20 % om individen är ensamstående i stället för samboende. Utredningen Hälso- och sjukvård inför 90-talet (HS 90) konstaterade att "sammanboende/ gifta har 40 % färre vårddagar än ge- nomsnittet medan de som ej sammanbor och är frånskilda eller aldrig har varit gifta har ca 70 % fler vårddagar än genomsnittet efter det att hänsyn tagits till ålder". Skillnaderna mellan samboende är större inom psykiatrin än inom kroppssjukvården.
Faktorn återstående medellivslängd åstadkommer en nödvändig kor- rigering av åldersstrukturfaktorn eftersom kostnaderna i livets slutskede är mycket höga. Medellivslängden utgör också en utmärkt indikator på ohälsan i befolkningen.
Glesbygdstillägget, som kompenserar för små vårdenheter och långa transportavstånd, är utformat som ett nollsummespel där ersättningarna till de landsting som har en ogynnsam struktur betalas med motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur.
Den valda modellen har en förklaringsgrad på 82 % tillämpad på kom- munerna i Malmöhus läns landsting. Tillämpad på landstingskollektivet som helhet förklarar modellen drygt 60 % av kostnadsskillnadema. Med förklaringsgrad avses ett statistiskt mått som på en skala från 1 till 100 (i procent) anger i vilken utsträckning variationen i kostnaden per invå- nare (den beroende Y—van'abeln) förklaras av de oberoende x-variablerna (åldersstruktur, medellivslängd och ej samboende).
Som jämförelse kan nämnas att en strikt åldersbaserad fördelnings- modell förklarar mindre än 5 % av kostnadsskillnaderna. Det finns också exempel från tidigare forskning på området där man kommit fram till att kostnadsskillnadema mellan landstingen helt och hållet är avhängig utbudsstrukturen.
I det perspektivet finns det anledning att betrakta modellens förkla- ringsgrad som mycket god. Dessutom orsakas vissa kostnadsskillnader av skillnader i service och beteenden, orsaker som medvetet exkluderats i modellen.
I tabell 7.2 redovisas en jämförelse mellan beräknade ersättningar (en- ligt modellen) och faktiskt redovisade kostnader. I bilaga 3, appendix 4, redovisas grunddata respektive beräknade ersättningar för hälso- och sjukvården mer detaljerat.
Tabell 7.2 Beräknade ersättningar och faktiskt redovisade siukvårdkostnader år 1992 (kronor per invånare)
Sjukvårds- Glesbygds Sjukvårds— Korrigerad Intäkter] ersättning tillägg/ ersättning kostnad kostade: exkl glesb avdrag inkl glesb Standardkostnad 0 10 206 10 206 0 Stockholm 11 382 —161 11 222 11 020 202 Uppsala 9 473 -161 9 313 10 317 —1004 Södermanland 9 711 -161 9 551 8 955 596 Östergötland 9 628 -161 9 467 10 366 -899 Jönköping 9 301 -161 9 141 9 743 -602 Kronoberg 9 253 -161 9 092 8 647 445 Kalmar 9 896 -67 9 830 9 832 -2 Blekinge 9 638 -161 9 477 10 238 -761 Kristianstad 9 405 -161 9 245 9 186 59 Malmöhus 9 440 -161 9 279 9 071 208 Halland 8 901 -161 8 740 9 194 -454 Gbg o. Bohus 9 198 -161 9 037 9 613 -577 Alvsborg 9 217 -153 9 064 9 479 -415 Skaraborg 9 217 -161 9 056 8 847 209 Värmland 10 540 59 10 599 10 736 -l37 Orebro 9 998 -161 9 837 10 463 -626 Västmanland 9 940 -161 9 780 9 798 -18 Kopparberg 10 322 32 10 355 10 406 -51 Gävleborg 10 634 257 10 891 10 389 502 Västernorrland 10 163 218 10 381 10 388 -7 Jämtland 10 739 558 11 297 9 599 1 698 Västerbotten 10 002 1 229 11 231 10 190 1 041 Norrbotten 10 106 1 769 11 875 11 651 224 Gotland 10 174 988 11 162 9 774 1 388 Malmö 11 577 -161 11417 11917 -500 Göteborg 12 100 -161 11 939 11 372 567
Med korrigerad kostnad avses faktiskt redovisad kostnad (kostnad för egen konsumtion) för hälso— och och sjukvård justerad för skillnader i huvudmannaskap för vissa verksamheter. Korrigeringama som gjorts för att såvitt möjligt göra redovisade kostnader jämförbara redovisas mer utförligt i bilaga 6, tabell 1. I sammanhanget bör nämnas att det inte varit möjligt att fullt ut korrigera för skillnader i huvudmannaskap vad beträffar delar av äldreomsorgen. I samband med ÄDEL—reformen väx- lades olika mycket verksamhet mellan landsting och kommuner. Hur respektive gränssnitt i olika län ser ut i praktiken är så gott som omöjligt att reda ut.
Flertalet landsting med regionssjukhus erhåller en ersättning som ligger under faktiskt redovisad kostnad.
Det landsting som får den lägsta ersättningen i förhållande till sina kostnader är Uppsala.
7.7. Tandvård
Kostnaderna för tandvården varierar från 426 kronor per invånare (Stock- holm) till 827 kronor per invånare (Norrbotten). I genomsnitt uppgår
kostnaderna till 606 kronor per invånare. Av redovisade kostnader avser mindre än hälften (278 kronor per invånare) obligatorisk tandvård, dvs. bamtandvård.
Enligt utredningens uppfattning bör en eventuell utjämning för struktu- rella kostnadsskillnader vad avser bamtandvården grunda sig på skillna- der i andelen bam 0-19 år.
Utredningen har dock konstaterat att en eventuell utjämning baserad på denna faktor ger små effekter (motsvarande 0 till 4 öre på skatten).
Mot denna bakgrund synes en utjämning för strukturella kostnadsskill— nader vad avser barntandvården inte motiverad. Enligt utredningens för- slag erhåller därför alla landsting en standardkostnadsersättning för bamtandvården som svarar mot genomsnittskostnaden för riket.
7.8. Omsorger om psykiskt utvecklingsstörda
Utredningens bedömning: Senast den 1 januari 1996 skall huvud- mannaskapet för omsorger av psykiskt utvecklingsstörda vara överfört från landstingen till kommunerna. Det innebär att en eventuell utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser omsorgsverksamheten bör ske i kommunsystemet.
Utredningen har inte funnit att det finns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Be- fintliga kostnadsskillnader mellan kommunerna är i allt väsentligt ett resultat av utbudsstrukturen.
För att enskilda kommuner med dyrbara vårdanläggningar inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen krävs att betalningsansvaret för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.
Om man undantar de landsting som redan överfört ansvaret för om- sorgsverksamheten till kommunerna i länet varierar kostnaderna från 1 278 kronor per invånare (Norrbotten), till 2 259 kronor per invånare (Jämtland). I genomsnitt uppgår kostnaden till 1 526 kronor per invånare.
Enligt riksdagens beslut (prop. 1990/91: 14, bet. 1990/91:SOU09, rskr. 97) skall omsorgema om pykiskt utvecklingsstörda vara överförda till kommunerna senast den 1 januari 1996. Det innebär att en eventuell utjämning för strukturella merkostnader framledes bör ske i kommun- systemet.
Utredningen har haft ambitionen att försöka utröna om det finns några strukturella behovsskillnader mellan kommunerna. Några sådana har vi inte funnit om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot har vi kunnat konstatera att det finns stora kostnadsskillnader som i allt väsent- ligt har med utbudsstrukturen att göra.
Speciella institutioner, typ antroposofema i Järna, har ofta mycket höga vårddygnskostnader eftersom det i princip handlar om tillsyn dygnet runt för omsorgstagare från olika delar av landet.
Vidare fungerar vissa institutioner som vårdmagneter i den meningen att omsorgstagare med speciella handikapp flyttar till de orter där spe- cialistvård finns att tillgå.
Kostnadsansvaret för en omsorgstagare åvilar den kommun i vilken han/hon är bosatt. Vid tillfällig vistelse har vistelsekommunen ett kost- nadsansvar enligt lagen om stöd och service (LSS).
Utredningen har försökt att kartlägga samtliga omsorgstagare efter vis- telsekommun respektive folkbokföringskommun. Utredningens ursprung- liga tanke var att utforma en standardkostnadsersättning till kommuner— na baserad på en enhetlig ersättning per omsorgstagare efter folkbokfö- ringsbegreppet.
Tyvärr fungerar inte ansatsen i praktiken eftersom sättet att förteckna omsorgstagare skiljer sig åt mellan länen och kommunerna. Vidare finns betydande kostnadsskillnader mellan olika vårdformer som gör att vissa kommuner kommer att få väsentligt högre kostnader än andra i samband med övertagandet av omsorgerna.
För att enskilda kommuner med många och dyrbara vårdanläggningar inte skall drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen krävs att betalningsansvaret för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skyndsamt utreds.
7.9. Psykiatrin
Som tidigare nämnts har regeringen föreslagit att ett betalningsansvar för kommunerna införs den 1 januari 1995 för vissa långvarigt psykiskt störda personer. För detta skall kommunerna tillföras medel från landstingen. Regeringen avser att lägga förslag till ekonomisk reglering under våren 1994.
I teknisk mening skall en temporär lösning tillämpas för år 1995 . Den slutliga regleringen skall samordnas med införandet av det nya statliga utjämningssystemet för kommuner och landsting är 1996.
I utredningens förslag är strukturella behovs- och kostnadsskillnader inbakade i strukturkostnadsersättningen för hälso- och sjukvård. Det innebär att landsting med höga kostnader för psykiatrisk vård är kompenserade för detta.
Utredningen har inte haft underlag för att skilja ut strukturella behov eller kostnader för den avgränsade verksamhet som ansvarsmässigt skall tas över av kommunerna. Regeringens förslag till ekonomisk reglering har ännu inte lämnats.
Mot denna bakgrund har utredningen inte beräknat någon särskild standardkostnadsersättning till kommunerna för långvarigt psykiskt störda.
7.10. Social verksamhet
Landstingens kostnader för social verksamhet (barn- och ungdomsvård, vård av missbrukare, hjälpmedels— och habiliteringsverksamhet) varierar från 27 kronor per invånare (Blekinge), till 438 kronor per invånare (Göteborg). I genomsnitt uppgår kostnaderna till ca 180 kronor per invånare.
I princip bör strukturella kostnadsskillnader för den sociala verksam— heten utjämnas i det nya statsbidragssystemet eftersom det handlar om obligatorisk verksamhet. En utjämning skulle dock få liten ekonomisk betydelse (motsvarande några ören på skatten). Utredningen anser mot denna bakgrund att det inte är motiverat att beräkna detaljerade standardkostnadsersättningar för den sociala verksamheten. Enligt utredningens förslag bör alla landsting få en standardkostnadsersättning som svarar mot genomsnittskostnaden för riket.
7.11. Utbildning och kultur
Utredningens bedömning: När det gäller högskoleutbildningen bör kostnadsutjåmningen mellan landstingen baseras på faktiskt inskrivna studenter. Utjämningen för stukturella kostnadsskillnader inom gym- nasieskolan regleras i kommunsystemet. Landstingens insatser för
kulturen år av frivillig natur och bör av den anledningen inte ingå i utjämningssystemet.
Landstingens kostnader för utbildning (de landstingsfria kommunerna undantagna) varierar från 346 kronor per invånare (Stockholm), till 975 kronor per invånare (Jönköping). I genomsnitt uppgår utbildningskost- nadema till 585 kronor per invånare. Kostnaderna för kulturen varierar från 84 kronor per invånare (Södermanland) till 404 kronor per invånare (Örebro).
Landstingen är huvudmän för vårdhögskolor som svarar för medellånga utbildningar. Dessa leder till yrken som t.ex. sjuksköterskor, sjukgym- naster och laboratorieassistenter. Minst en vårdhögskola finns i varje landsting.
Högskoleutbildningen kostar landstingen ca 1 miljard kronor per år. 20 % finansieras med statsbidrag och resterande 80 % med skattemedel. Genom interkommunala ersättningar har landstingen betalat varandra för de studenter som utbildar sig i annat landsting än i folkbok- föringslandstinget.
Sedan den 1 juli 1991 måste studenterna som huvudregel vara folkbok— förda i den kommun där vederbörande studerar. Folkbokföringsändring skall ske senast sex månader efter det att studierna påbörjats.
De interkommunala ersättningarna har således förlorat i betydelse som utjämningsinstrument. Eftersom det är en nationell angelägenhet att in- citamenten för att anordna högskoleutbildning inte blir negativa anser utredningen att en strukturkostnadsutjämning bör ske på grundval av skillnader i faktiskt inskrivna studenter.
De tidigare specialdestinerade statsbidragen till gymnasieskolan har helt och hållet lagts i kommunpåsen. Det innebär att strukturkostnadsutjäm— ningen för hela gymnasieskolan, (dvs. även för de program för vilka landstingen är huvudmän) bör ske i utjämningssystemet för kommunerna. Sedan är det upp till landstingen i respektive län att förhandla med kommunerna om ersättningen för att bedriva aktuella gymnasieprogram.
I likhet med Strukturkostnadsutredningen föreslår Landstingsekono— miska utredningen att Skolverket bör få i uppdrag att utarbeta en pro- gramvalsfaktor för gymnasieskolan. I detta arbete bör kostnadsskillna- dema för de program som landstingen normalt bedriver uppmärksammas.
Landstingens insatser för kulturen är av frivillig natur. Eventuella kost- nadsskillnader speglar skillnader i ambitionsnivå och effektivitet. Höga kostnader för kultur bör således inte kompenseras i det nya statsbidrags- systemet.
I avvaktan på statistik om antalet högskolestudenter i olika landsting har standardkostnadsersättningen för respektive landsting tills vidare beräknats med utgångspunkt från faktiskt redovisade kostnader.
7.12. Kollektivtrafik
Utredningens bedömning: Landstingen bör kompenseras för stmk— turella merkostnader för kollektivtrafiken som beror på skillnader i resebehov och bebyggelsestruktur. Ersättningen i landstingssystemet föreslås uppgå till 50 procent av de beräknade ersättningarna för kommun och landsting tillsammans i respektive län.
Landstingens kostnader för kollektivtrafiken varierar från 132 kronor per invånare (Kristianstad), till 1 836 kronor per invånare (Stockholm). Kostnadsskillnadema beror till en del på skillnader i huvudmannaskap, men framför allt på skillnader i omfattning och volym.
Strukturkostnadsutredningen
I juni 1993 lade Strukturkostnadsutredningen fram sitt betänkande, Kost- nadsutjämning mellan kommunerna, SOU 1993:53. Utredningen ansåg att kommunernas kostnader för kollektivtrafiken var speciellt svåra att behandla av bl.a. följande skäl.
- Kollektivtrafikens standard varierar starkt mellan storstäder, städer
och landsbygd. — Avgiftsnivån varierar samtidigt som det är svårt att värdera vad som
erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.
Dessa svårigheter gjorde att utredningen inte fann det möjligt att kon- struera en standardkostnadsersättning för kollektivtrafiken grundad på en enhetlig standard till ett enhetligt pris. I stället valde utredningen att konstruera ett tillägg för strukturella merkostnader som byggde på mer resonemangsmåssiga grunder.
Storleken på staden (storstadsområdet) antogs utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. Andra faktorer som utredningen ansåg vara strukturella var bl.a. långa avstånd i glesbygd, samt färjetrafiken mellan öarna i Öckerö kommun.
För kommunerna i Stockholms län beräknades ingen kompensation i kommunsystemet med motiveringen att det är landstinget i Stockholms län och inte kommunerna som finansierar kollektivtrafiken. Vidare förut- sätter Strukturkostnadsutredningen, om en fullständig kostnadsneutralitet eftersträvas, att landstingens utjämningssystem görs om så att kollektiv- trafiken beaktas.
Remissinstansernas synpunkter
Ett flertal remissinstanser som yttrat sig över Strukturkostnadsutred- ningens betänkande ifrågasätter om kollektivtrafik handlar om struktur över huvud taget. Många menar att höga kostnader för kollektivtrafik helt och hållet beror på skillnader i servicenivå.
Andra remissinstanser påtalar att barnomsorg och kollektivtrafik är nödvändig infrastruktur som bidrar till att generera pengar till inkomstutjämningen i det nya statsbidragssystemet.
Ur teknisk synpunkt kritiseras utredningen för att den valt att kompen- sera kommunerna för faktiska kollektivtrafikkostnader i stället för att härleda de strukturella behoven/kostnadema med hjälp av statistiska analysmetoder.
Utredningsdirektiven
Mot bakgrund av påtalade problem med skillnader i huvudmannaskap ingår det i denna utrednings uppdrag att presentera ett underlag för ut- jämning av strukturella kostnadsskillnader för de verksamheter där för- delningen av huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting varierar mellan länen. Det gäller främst omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, särskola och kollektivtrafik.
Utredningen har också valt att särskilt studera om storstadsregionernas höga kostnader för kollektivtrafik beror på en hög servicenivå, struktu- rella behovsskillnader eller både och.
Struktur eller service?
Frågan om höga kostnader för kollektivtrafiken har att göra med skill- nader i struktur eller servicenivå har utredningen låtit utreda inom ramen för en särskild delstudie. I denna belyses också för- och nackdelar med olika metoder för att hantera huvudmannaskapsproblematiken. Resultatet av studien, som i sin helhet redovisas i bilaga 4, visar
- att det vid en jämförelse mellan landstingen inte går att härleda något samband mellan höga kostnader för kollektivtrafik och låga taxor, — att behovet av att resa är strukturellt betingat samt - att de strukturellt betingade behoven och kostnaderna förklarar redovisade kostnadsskillnader till 90 %.
Behovet av att resa är särskit stort i områden där bostäder, arbets- platser och serviceinrättningar är skilda från varandra i det geografiska rummet. I Stockholmsregionen, med en enkärning arbetsmarknad, gör förortshushållen i genomsnitt 8 resor per dag. 60 % har mer än 30 minu- ters restid till arbetet och ca 30 % har mer än 1 timmes restid. I den svenska "normalorten", inklusive flertalet orter i Norrlands inland, kan många gå eller cykla till arbetet. Behovet av att resa är litet och därmed också behovet av kollektivtrafik.
I områden där behovet av att resa är stort kan resorna antingen ske med bil eller med kollektiva färdmedel. Storstadsområden där resandet sker med bil har i regel en spridd bebyggelsestruktur med stora och kostnadskrävande trafikanläggningar. Den stadsbyggnadsfilosofi som legat till grund för utbyggnaden av Stockholms- och Göteborgsregionen bygger på en vision om ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och kollektivtrafik. Genom att tunnelbanor, spårvägar och snabbtåg förlagts till vissa stråk får bebyggelsen karaktären av en stjämstad med satelliter längs trafikstråken.
Bebyggelsestrukturen i storstäderna är således strukturell och dessutom medvetet vald. En ändring till en struktur anpassad för bilen tar mycket lång tid och ger upphov till en rad andra kostnader. Dessutom är en sådan utveckling inte önskvärd ur miljösynpunkt.
Förutom storstäderna har skärgårdskommunema strukturella merkost- nader för kollektivtrafiken. De som är permanent boende på öarna kräver färjetrafik för att kunna ta sig till och från arbetet samma dag.
Modell för beräkning avstandardkostnadsersättningarför kallelaivtrajiken
Utredningen anser att de landsting och kommuner som har höga kostna- der för kollektivtraliken skall kompenseras för detta. Behoven och kost- naderna är strukturellt betingade. Det är också rimligt att de invånare som generellt reser mycket och som i hög grad är de som betalar till inkomstutjämningen i det nya statsbidragssystemet (förortsbefolkningen)
får en kompensation för kostnader som är helt avgörande för inkomster- nas förvärvande.
Kostnadsutjämningen bör endast omfatta den kollektivtrafik som finansieras av kommuner och landsting. Eftersom behovet av kollektiv- trafik är oberoende av huvudman föreslås att en teoretisk standardkost- nadsersättning först beräknas på länsnivå för kommuner och landsting tillsammans. Därefter bryts den länsvisa ersättningen ned på kommuner och landsting efter den normala huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och landsting, dvs. 50/50.
Den länsvisa ersättningen beräknas enligt följande formel,
Standardkostnadsersättning = - 557,32 + 15,35 x Rotgles + 1,07 x Rotfolk + 829,9 x Kärna + 46,6] x Rot öar
Rotgles = Roten ur invånardistansen - ett mått på genomsnittsavståndet mellan invånarna i ett län - (fångar glesbygdsproblematiken) Rotfolk = Roten ur folkmängden (fångar trängselproblematiken i tät- bygd) Kärna = Definieras som dagbefolkningen i den kommun som har störst dagbefolkning i länet dividerad med länets dagbe- folkning (fångar en-Iflerkärniga arbetsmarknader med ett stort resebehov) Rotöar = Definieras som roten ur antalet öar som har färjeförbindelser som medger daglig arbetspendling (fångar skärgårdproble- matiken)
Förslaget innebär att landstingen i Stockholms- och Sörmlands län endast kompenseras för 50 % av sina kollektivtrafikkostnader i lands- tingssystemet. Övriga landsting erhåller i stort sett full kompensation. Stockholms- och Sörmlandskommunema får en kompensation i kommun- systemet för kostnader som man inte har. Konstruktion är medvetet vald för att inte få alltför stora omfördelningseffekter i utjämningssystemet med krav på ytterligare skatteväxlingar mellan kommuner och landsting. Ur ett skattebetalarperspektiv är lösningen neutral eftersom Stockholms-
och Sörmlandskommunerna kommer att kunna hålla en lägre kommunal— skatt än andra kommuner. I sammanhanget bör påpekas ett standard- kostnadsersättningen inte skall ses som en ersättning för att bedriva en viss verksamhet i egentlig mening. Den ligger endast till grund för att beräkna tilläggen och avdragen inom ramen för strukturkostnadsutjäm- ningen i det nya statsbidragssystemet. Vid skilda huvudmannaskap för en viss verksamhet kan det bli nödvändigt att kompensera ett landsting eller en kommun för en verksamhet som någon annan bedriver. Om kostnads— ansvaret åvilar annan huvudman bör man kunna hålla motsvarande lägre utdebitering.
Eftersom det inte går att konstruera en nationell utjämningsmodell som klarar av att hantera alla problem som har med skilda huvudmannaskap att göra, kommer mellankommunala omfördelningsmodeller att krävas i varje län. Den valda lösningen torde vara den som kräver de minsta in—
greppen eftersom den i allt väsentligt påminner om hur det ser ut idag vad beträffar huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och lands- ting. I bilaga 4 skisseras en alternativ lösning på problemet med det delade huvudmannaskapet som innebär att strukturkostnaderna för kollek- tivtrafiken utjämnas i särskild ordning inom ramen för en separat "kol- lektivtrafikpåse" utanför inkomst- och kostnadsutjämningen i övrigt.
I tabell 7.3 redovisas den framräknade ersättningen per län tillsammans med kostnader och kostnadernas fördelning på landsting och kommuner.
Tabell 7 .3 Kostnader och standardkostnadsersättningar för kollektivtrafiken år 1992 (kronor per invånare)
Län Total Kostnadernas fördelning Kostnad ersättning Landsting Kommuner Stockholm 1 837 1 837 1 836 2 Uppsala 742 760 205 538 Södermanland 572 383 465 107 Ostergötland 724 607 3 19 405 Jönköping 590 607 284 306 Kronoberg 433 496 205 229 Kal mar 600 435 3 19 28 1 Blekinge 403 500 136 267 Kristianstad 261 447 132 128 Malmöhus 544 613 252 292 Halland 624 477 152 472 Göteborg 0. Bohus 1 127 1 183 470 657 Alvsborg 639 576 237 402 Skaraborg 344 390 166 178 Värmland 440 556 155 285 Orebro 536 617 216 320 Västmanland 682 612 296 3 86 Kopparberg 470 470 238 233 Gävleborg 547 547 231 316 Västernorrland 489 645 178 311 Jämtland 803 665 489 313 Västerbotten 585 670 209 376 Norrbotten 638 646 177 462 Gotland 583 583 292 292 Malmö 1 189 1 120 595 595
Göteborg
1091 1 230
546 546
7.13. Övriga verksamheter
Utredningens bedömning: Stockholms läns landsting bör kompen- seras med 150 kronor per invånare för att huvudmannaskapet för
färdtjänsten åvilar landstinget. I andra län åvilar ansvaret kommu- nerna och i kommunsystemet har kommunerna, exklusive kommu- nerna i Stockholms län, erhållit motsvarande kompensation.
Med övrig verksamhet avses central administration och sådana verk- samheter som landstingen redovisar under delprogram "diverse".
Kostnaderna för den centrala förvaltningen varierar från 181 kronor per invånare (Östergötland) till 919 kronor per invånare (Skaraborg). Genom- snittskostnaden uppgår till 375 kronor per invånare.
Redovisade kostnader under delprogram diverse varierar från ett över— skott på 1 179 kronor per invånare (Göteborgs- och Bohus län) till en kostnad på 1 313 kronor per invånare (Västerbotten).
Enligt utredningens bedömning bör landstingen inte kompenseras för eventuella merkostnader som redovisas under dessa båda delprogram. Kostnadsskillnaderna speglar i hög grad skillnader i redovisningssätt, effektivitet och olika ambitionsnivåer.
Det enda avsteg från denna bedömning som görs är att kompensera Stockholms läns landsting med 150 kronor per invånare för färdtjänsten. Åtgärden behövs för att ersättningen skall bli neutral mellan kommun- och landstingssystemet. I kommunsystemet erhöll samtliga kommuner utom kommunerna i Stockholms län 150 kronor per invånare.
Ersättningen till Stockholm betalas med motsvarande avdrag från övriga landsting, vilket gör 28 kronor per invånare.
Vidare anser utredningen att standardkostnadsersättningarna för färd- tjänsten bör utredas ytterligare, såväl i landstingssystemet som i kommun- systemet. Numera finns ett bra underlag för en fördjupad analys, något som saknades när Strukturkostnadsutredningen genomförde sitt arbete.
7.14. Skillnader som beror på geografiskt läge
Utredningens bedömning: Strukturella kostnadsskillnader som beror på geografiskt läge i landet, bygg- och uppvärmningskostnader, är så pass små att det inte synes motiverat att beakta dessa i utjäm- ningssystemet.
Strukturella kostnadsskillnader som kan hänföras till det geografiska läget i landet handlar främst om skillnader i uppvärmnings- och bygg-
kostnader. I kommunsystemet har kommunerna erhållit kompensation för dessa skillnader.
Utredningen anser att det inte är nödvändigt att kompensera för dessa skillnader i landstingssystemet eftersom det skulle ha liten ekonomisk betydelse.
De reinvesteringar som landstingen behöver göra årligen för att hålla byggnads- och anläggningskapitalet intakt ligger i storleksordningen 180 kronor per invånare. 5-10 % högre byggkostnader i storstadsregionema skulle ge Stockholms läns landsting ca 18 kronor per invånare och Göteborgs stad ca 10 kronor per invånare. Tillägget till storstäderna skulle betalas med ett avdrag på 2 kronor per invånare i de landsting där byggkostnaderna ligger under riksgenomsnittet. Skillnaderna när det gäller uppvärmningskostnaderna ligger i samma storleksordning.
7.15. Kallortstillägg
Utredningens bedömning: Landstingen i övre Norrland bör endast övergångsvis kompenseras för tidigare avtal om kallortstillägg efter- som avtalet upphörde 1 januari 1994. Kompensationen bör inte bakas in i strukturkostnadsutjåmningen i övrigt, utan läggas vid sidan om tillsammans med andra Övergångsersättningar.
Enligt avtal 89 AB (Allmänna bestämmelser), som upphörde den 1 ja- nuari 1994 hade arbetstagare som var stationerad i kommun/landsting eller del av kommun och landsting som förtecknades i bilaga till avtalet rätt till kallortstillägg, Det fanns fyra olika kallortsgrupper (A,B,C och D) och i vardera grupp hade arbetstagaren rätt att erhålla ett tillägg med en viss procentsats (1, 2, 4 eller 8 %) av lönen. Totalt berördes 37 kommuner och 4 landsting av avtalet. Arbetstagare som den 30 december 1993 erhöll kallortstillägg fick den 1 januari 1994 en lönehöjning som motsvarade kallortstillägget.
Utredningen bedömer tidigare ingångna avtal som en på kort sikt opå- verkbar faktor. Man kan inte sänka lönen motsvarande kallortstillägget från ett år till ett annat.
Mot denna bakgrund anser utrednigen att berörda landsting övergångsvis skall kompenseras för de merkostnader som det tidigare kallortstillägget medför. Kompensationen bör dock inte bakas in i strukturkostnadsutjämningen i övrigt eftesom den skall avvecklas efter hand. I kronor räknat handlar det om 125 miljoner kronor för Norr- botten, 43 miljoner kronor för Västerbotten, 5 miljoner kronor för Väs- ternorrland och 2 miljoner kronor för Jämtland.
Tilläggen och avdragen för kallortstilläggen utformas i form av en noll- summemodell där de landsting som inte berörs av kallortstillägget avstår 20 kronor per invånare till landstingen i övre Norrland.
! rfr
...a...
”utan. ! ': ”Mild!
...a-w
:'ilubr lir... lig.! ...Wod
...,-| l||||| || || H
”linnéa. .
Clin llt, 11333? "
* tät—ultram?
, :.st tt ig;
. . »: . _ , . — 731?! 331323
'Mina-. —- ag ,..._ ' :l HQ! nan.. i.e...fl fal Hu nu. c.! '» mattant» ' * himmla)! 'llil it?".
- m ?wutltrttnä L... ..'”..uilnl midi tear .. , mimik! www..
bi,l fullt/"ikh! mammi! tii- Hilti! MM & W Månar "161.111"!!! tta "hi
_ '*'*1um13;iarl ...-m MM giftig-..... ...i rix-::. P'zmgaåa'lwli
8. Statsbidrag
8.1. Vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen, m.m.
Till sjukvårdshuvudmännen utgår från socialförsäkringssystemet vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmännen. m.m.
Sjukvårdsersåttning från den allmänna sjukförsäkringen utges enligt 2 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) i form av ersätt- ning för bl.a. öppen hälso- och sjukvård, läkarvård, sjukvårdande be- handling som utförs av annan än läkare, sjukvård, tandvård samt för resekostnader i samband med vården eller behandlingen. Vidare utges viss ersättning för sjukvårdshuvudmännens kostnader för handikapphjälp- medel samt ersättning för avinstitutionalisering och förebyggande hälso- vård. Ersättningarna utbetalas enligt grunder som regeringen bestämmer.
Det nuvarande systemet med schabloniserad ersättning från den all- männa sjukförsäkringen till sjukvårdshuvudmännen, de s.k. Dagmarer- sättningama, har gällt sedan år 1985. Systemet innebar när det infördes en successiv övergång från prestationsbundna ersättningar till en samlad ersättning per invånare i form av en allmän sjukvårdsersättning. Därvid infördes även en samordning med försäkringens ersättningar till försäk— ringsanslutna privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster för att för- bättra förutsättningarna för en samordnad planering av den offentliga och privata hälso- och sjukvården i enlighet med hälso- och sjukvårds- lagen (1982:763).
Förutom en allmän sjukvårdsersättning har varje år lämnats ett varie- rande antal ersättningar för olika ändamål till sjukvårdshuvudmännen.
Fördelningen av ersättningarna bestäms genom avtal mellan staten och Landstingsförbundet inom en av riksdagen fastställd utgiftsram.
År 1988 ändrades fördelningen av den allmänna sjukvårdsersättningen till sjukvårdshuvudmännen genom att principen om en invånarbaserad sådan ersättning kompletterades med ett antal behovskriterier. Den så- lunda utvecklade fördelningsmodellen för den allmänna sjukvårdsersätt- ningen blev helt genomförd fr.o.m. år 1990. De socioekonomiska för- delningskriterierna som ligger till grund för den behovsrelaterade fördel- ningen är skillnader i befolkningens dödlighet, sjukfrånvaro och förtids- pensionering samt antalet ensamboende äldre. Modellen avsåg att ge sjukvårdshuvudmännen ökade förutsättningar att anpassa hälso- och sjuk— vårdens resurser till skillnader i vårdbehov. Modellen har tre behovs-
klasser. Differensen i ersättning per invånare mellan klasserna är 50 kronor.
Ersättningsbeloppen och grunderna för dem fastställs av regeringen i förordningen (1984:908) om vissa ersättningar till sjukvårdshuvudmän- nen från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring.
Förändringar med anledning av Kommunalekonomiska kommitténs förslag
Beslutet (prop. 1991/92:150, bet. 1991/921FiU29, rskr. 345) med anled- ning av Kommunalekonomiska kommitténs förslag (SOU 1991:98) inne- bar för landstingen bl.a. ett avskaffande av avräkningsskatten och en reducering av skatteutjämningsavgiften fr.o.m. år 1993.
Beslutet innebar vidare att sex specialdestinerade statsbidrag aweck- lades. Bidragen avsåg beredskapsplanläggning, färdtjänst, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, Särskolor, särvux och kollektiv landsbygds- trafik (del av extra skatteutjämningsbidrag).
I avvaktan på en översyn och utvärdering av formerna för det statliga stödet till kulturen bibehölls de bidrag inom kulturområdet som Kom- munalekonomiska kommittén föreslog skulle inordnas i en ett generellt bidrag till landstingen. Det gällde bidragen till regionala och lokala tea- ter-, dans- och musikinstitutioner, regionala museer, regional musikverk- samhet, samt regional bilioteksverksamhet. Inte heller inordnades en del av bidraget till insatser mot AIDS, vilket kommittén föreslog. För att skatteutjämningsavgiften skulle kunna slopas helt fr.o.m. år 1994 behövde en översyn företas av systemet för ersättningar till sjuk- vårdshuvudmännen. I annat fall skulle ersättningen till vissa sjukvårds- huvudmän understiga de ersättningar som lämnas till privata vårdgivare inom huvudmannens område och som dras av från ersättningen till sjuk- vårdshuvudmännen.
Ersättningar till sjukvårdshuvudmännen år 1994
Den nämnda översynen har genomförts under år 1993.
I regeringens kompletteringsproposition för budgetåret 1993/94 (prop. 1992/93:150 bil. 4) konstateras att förutsättningama för det företagna översynsarbetet successivt klarlagts dels genom riksdagsbeslutet om införande av ett nationellt husläkarsystem för vilka sjukvårdshuvudmän- nen har finansieringsansvaret, dels genom att läkarvårdstaxan varit före- mål för översyn. Vidare konstateras att den aviserade omläggningen av statsbidragsystemet kräver att sjukvårdshuvudmännen ges det direkta kostnadsansvaret för och övertar administrationen av ersättningarna till försäkringsanslutna privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster. För att fullfölja regeringens intentioner om slopande av etableringsbegräns- ningarna även för de privatpraktiker som inte är husläkare, krävs enligt propositionen ett system som är förenligt med sjukvårdshuvudmännens
planeringsansvar för vården enligt hälso— och sjukvårdslagen samtidigt som huvudmännen ges möjlighet till en effektiv kontroll av hälso- och sjukvårdens kostnadsutveckling.
Mot denna bakgrund föreslog regeringen i kompletteringspropositionen att finansieringsansvaret av ersättningen för såväl de försäkringsanslutna läkarna som sjukgymnasterna skulle överföras till sjukvårdshuvudmännen fr.o.m. år 1994. Till följd av omläggningen av statsbidragssystemet före- slog regeringen vidare en utgiftsram för vissa ersättningar från sjukför- säkringen till sjukvårdshuvudmännen om totalt 2 703 miljoner kronor för år 1994. Det innebär en minskning med 4 292 miljoner kronor jämfört med år 1993.
Riksdagen godkände i huvudsak de föreslagna riktlinjerna för ändring- arna i ersättningssystemet och fastställde utgiftsramen för år 1994 till 2 703 miljoner kronor (bet. 1992/93zFiU30, rskr. 1992/93:447).
Efter överläggningar mellan representanter för staten och sjukvårds- huvudmännen träffades mot denna bakgrund överenskommelse om ersätt- ningar till sjukvårdshuvudmännen för år 1994 enligt följande.
Den minskade utgiftsramen och det samtidiga överförandet av det direkta finansieringsansvaret för vården av privatpraktiserande läkare och sjukgymnaster till landstingen innebär, enligt överenskommelsen, att varken förutsättningar eller behov längre föreligger att utge en allmän sjukvårdsersättning som skall överstiga varje huvudmans kostnader för dessa vårdgivare. Det innebär att parterna enats om att en jämfört med tidigare är mindre del av den totala ersättningen skall utgöras av en allmän sjukvårdsersättning.
Mot denna bakgrund enades parterna om att den allmänna sjukvårdser- sättningen borde uppgå till sammanlagt 700 miljoner kronor för år 1994 och att beloppet skulle fördelas enligt gällande behovsbaserade modell, som bl.a innebär att skillnaden i ersättning är 50 kronor per invånare mellan var och en av de tre behovsklasser som sjukvårdshuvudmännen är indelade i.
Ersättningen till sjukvårdshuvudmännen för år 1994 skall enligt överenskommelsen utgå till följande ändamål och med följande belopp (miljoner kronor).
Allmän sjukvårdsersättning 700 Sjukresor 1 370 Rehabiliterings- och behandlingsinsatser 510 Handikappinstitutet 51 Psykoterapeutiska behandlingsresurser 39,5 Informationsförsörjning m.m. 21 Centrum för epidemiologi och social analys 5 Praktiktjänstgöring av kiropraktorer 0,5 Överföring av vissa patienter från Sverige till Finland 0,25 Institutioner för HIV-smittade 5,75
8.2. Specialdestinerade statsbidrag till landstingen
Utöver ersättningarna från socialförsäkringsystemet utgår till landstingen år 1994 statsbidrag enligt följande.
Utbildningsdepartementet Miljoner kronor Klinisk utbildning och forskning (LUA) 1 114 Övrigt 72 Socialdepartementet
Husläkare 171 Handikappområdet 635 Insatser mot AIDS 65 Hälso- och sjukvård i krig 23 Bidrag till vårdartjänster 16 Tandvård 516 Övrigt 24 Kammunikationsdepartementet Ersättning till trafikhuvudmännen 96 Kulturdepartementet
Bidrag till regional musikverksamhet 230 Bidrag till regional biblioteksverksamhet 36 Bidrag till regional teater m.m. 24 Bidrag till regionala muséer 15
Landstingen erhåller även statsbidrag för arbetsmarknadspolitiska åt— gärder. Hittills har dessa åtgärder varit av relativt blygsam omfattning.
9. Förslag
Utredningens förslag: Ujämning för skatteinkomster och struk- turella kostnadsskillnader föreslås ske inom ramen för ett inomkom— munalt system. Utjämningen sker fullt ut för de uppgifter som är ålagda av staten. För utjämningssystemets anpassning till skatteväx- lingar till följd av huvudmannaskapsförändringar inordnas kommuner och landsting i samma system. Det statliga bidraget utges i form av ett invånarrelaterat generellt bidrag. För landstingen inordnas den allmänna sjukvårdsersättningen och bidraget för sjukresor i den ge- nerella bidragsgivningen. Den särskilda ersättningen för befolknings- minskningar slopas för landstingen. För ekonomiska omfördelnings- effekter tillämpas vissa övergångsregler.
Enligt utredningens direktiv skall en utjämning ske för landstingen avseende skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kost- nader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Utredningen bör överväga möjligheten att inordna kommuner och landsting i ett gemensamt systern.
Vidare framgår att statsmakterna måste kunna styra bidragsbeloppet. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar som påkallas av bl.a. finansieringsprincipens tillämpning.
Förslag skall lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas av hur ansvarsfördelningen ser ut. Utredningen bör vidare överväga om ytterligare statsbidrag kan inordnas i ett reviderat system.
9.1. Utgångspunkter
Utredningens förslag bygger på följande utgångspunkter:
- För att förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting skall kunna ske på ett ekonomiskt neutralt sätt bör utjäm- ningen för kommuner och landsting samordnas. Det innebär att de totala utjämningsbidragen eller utjämningsavgiftema i ett län inte skall påverkas av ändrad ansvarsfördelning mellan landstinget och
kommunerna i länet. Hänsyn bör också tas till att sådana huvud- mannaskapsförändringar kan beröra kommunerna i länet på olika sätt.
- Utjämningen bör utformas så att alla landsting och kommuner ges likvärdiga ekonomiska förutsättningar att utföra av staten ålagda upp- gifter. Det innebär att frivilliga åtaganden som i stor utsträckning kan variera till ändamål och omfattning mellan landsting eller mellan kommuner inte läggs till grund för utjämningen. - Den totala omfattningen av utjämningsbidrag eller utjämningsavgifter skall inte påverkas av utdebiteringsförändringar. - Staten skall kunna styra bidragsramen. Bidragens totala omfattning skall alltså inte bestämmas av automatiskt verkande regler. Därmed kan en bidragsram fastställas efter ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. - Utjämning av inkomstförutsättningar samt för strukturella behovs-
och kostnadsskillnader bör ske inom ramen för utjämningssystemet som separata delar. Det innebär att utjämningssystemet dels skall medföra likvärdiga inkomstförutsättningar dels skall utjämna för strukturella behovs- och kostnadsskillnader.
— Systemet bör vara hållbart på sikt. Det bör därför baseras på tydliga principer och utjämningen skall kunna upprätthållas vid förändringar i statsbidragsvolymen. - Systemet bör vara så enkelt, överskådligt och tydligt som möjligt. Det bör således inte möta alltför stora hinder att förstå uppbyggnaden och innebörden av systemet. De olika inslagen i systemet bör komma till så klart uttryck att de var för sig kan granskas och diskuteras.
9.2. Statsbidrag och inkomstutjämning
Utredningen har som anförts i avsnitt 6 funnit anledning att närmare överväga två alternativa modeller för inkomstutjämning. Båda modellerna innebär att skatteväxlingar till följd av huvudmanna- skapsförändringar kan genomföras utan att den totala bidrags- eller av- giftsvolymen i utjämningen påverkas inom respektive län. Det förutsätter att utjämningen sker enligt samma principer för såväl landsting som kom- muner. Båda modellerna innebär också att alla kommuner och landsting omfattas av utjämningen. De medger också att staten kan fastställa stats- bidragens omfattning, dvs. att statens utgiftsutveckling inte bestäms av automatiskt verkande regler.
Statliga utjämningsbidrag
Med statliga utjämningsbidrag lämnas tillskott för skillnaden mellan egen skattekraft och en garanterad nivå för skattekraften som ligger över samt- liga landstings och kommuners egen skattekraft.
Modellen innebär
- integrering mellan statsbidrag och utjämning, - utjämningen beroende av viss statsbidragsvolym, — behov av en samordnad bidragsgivning mellan kommun och lands- ting på länsnivå för att hantera skatteväxlingar och — ändring av beskattningsunderlaget.
Med denna modell ökar statsbidragsandelen i landstingens och kommu- nernas finansiering och statsbidragen används för såväl ekonomiska reg- leringar mellan stat och kommunsektorn som ekonomisk utjämning.
Integreringen av statsbidrag och utjämning innebär att utjämningen blir beroende av en viss statsbidragsvolym. Sjunker den för mycket faller kommuner eller landsting ur utjämningen genom att de inte längre blir bidragstagare. Den garanterade skattekraften blir således lägre än den egna skattekraften för de kommuner eller landsting som faller ur utjäm- ningen. I ett sådant läge kan det bli nödvändigt att öka statsbidrags- volymen genom ytterligare begränsningar i det kommunala skatteunder- laget, varvid kopplingen till skiktgränsen för statlig inkomstskatt inte längre kan upprätthållas.
Integreringen av statsbidrag och utjämning innebär att utfallet av eko- nomiska regleringar påverkas av utjämningssystemets konstruktion. En minskning av statsbidraget till utjämningen innebär att nivån för den garanterade skattekraften reduceras. På tillskottet av skatteunderlag till- lämpas emellertid olika reglerade skattesatser till följd av skillnader i huvudmannaskap mellan kommunerna och landstingen i de olika länen. Räknat i kronor per invånare blir en indragning således större vid högre reglerad skattesats. En ökning av bidraget får motsatt effekt.
För att det sammantagna beloppet för utjämningsbidrag till ett län inte skall påverkas av skatteväxlingar för vilka hänsyn tas i utjämningssyste- met har utredningen tillämpat en modell där utjämningsbidragen fördelas på länen varefter dessa summor fördelas mellan landstinget och kommu- nerna i länet. För länen innebär detta att samma nivå för garanterad skattekraft tillämpas. Till följd av omfördelningarna inom länen på grund av olika huvudmannaskapsförhållanden genereras dock olika garanti- nivåer mellan kommuner respektive landsting i olika län. Modellen med- ger därför inte att upprätthålla principen om samma totala skattekraft för alla kommuner respektive landsting.
Genom begränsningen av det kommunala skatteunderlaget minskar skillnaderna i egen skattekraft mellan kommunerna respektive lands— tingen. Ersättningen med statlig inkomstskatt för kommunal beskattning över den s.k. brytpunkten möjliggör en enhetlig högsta marginalskatt för alla inkomsttagare. Därmed får löntagare i kommuner eller landsting med låg utdebitering en skattehöjning medan löntagare i kommuner eller landsting med hög utdebitering får en skattesänkning.
Kopplingen av det kommunala skatteunderlaget till skiktgränsen för statlig inkomstskatt kan leda till komplikationer i de kommunalekono- miska överläggningarna mellan staten och kommunsektorn. Ändras bryt-
punkten kan detta föranleda överläggningar om kompensatoriska åtgärder. Även brytpunktens utveckling i förhållande till det totala skatteunder- lagets utveckling kan föranleda diskussioner om statsbidragens utveck- ling. Mot denna bakgrund skulle en särskild brytpunkt kunna övervägas för den kommunala beskattningen som t.ex. höjs i takt med det totala skatteunderlagets utveckling. En sådan åtgärd skulle dock komplicera
skattesystemet.
Inomkommunal utjämning
Vid inomkommunal utjämning utgår bidrag vid låg egen skattekraft som motsvaras av avgifter vid hög egen skattekraft.
Modellen innebär
- utjämning inom kommunkollektivet, - lika principer för inkomst- och kostnadsutjämning, - åtskillnad mellan inkomstutjäming och statsbidrag, - långsiktigt hållbar utjämning helt oberoende av statsbidragsvolym och - bibehållet kommunalt skatteunderlag.
Sett till omfördelningseffekterna är det ingen avgörande skillnad mellan en utjämning för skillnader i landstingens och kommunernas skatteinkom— ster via statliga utjämningsbidrag eller inomkommunal utjämning. Skill- naden utgörs i princip av att staten i det förra fallet beskattar invånare i landsting och kommuner med goda ekonomiska förutsättningar och för över dessa resurser till landsting och kommuner med svaga ekonomiska förutsättningar. I det andra fallet med inomkommunal utjämning sker resursöverföringen direkt mellan landsting respektive kommuner.
Inomkommunal utjämning ger en tydligare bild av utjämningens fak- tiska innebörd än statliga utjämningsbidrag. Den ligger också i linje med det huvudsakliga kommunala finansieringsansvaret. Utjämningen i denna modell innebär att landstingens och kommunernas beskattning för de obli- gatoriska verksamheterna sker på den genomsnittliga skattekraften i riket i stället för på den egna skattekraften.
Utformningen av inkomstutjämningen som ett s.k. nollsummespel, där bidrag till vissa landsting och kommuner motsvaras av avgifter från andra landsting och kommuner, överensstämmer med de principer som redan gäller för utjämningen av strukturella behovs- och kostnadsskillnader i kommunsystemet. Med statliga utjämningsbidrag skulle utjämningen för skillnader i skatteinkomster och strukturkostnader bygga på olika prin- ciper.
Den inomkommunala modellen ger en tydlig åtskillnad mellan statsbi— drag och utjämning. Statsbidragen frigörs sålunda från utjämningen som i sin tur inte blir oberoende av statsbidrag. Den statliga bidragsdelen används för ekonomiska regleringar av landstingens och kommunernas skattefinansierade utrymme. Frikopplingen från utjämningen gör att de
ekonomiska regleringarnas faktiska fördelning inte påverkas av utjäm- ningssystemets konstruktion.
Att den inomkommunala utjämningen utformas som ett nollsummespel oberoende av statsbidrag innebär att den blir långsiktigt hållbar.
Inomkommunal utjämning kräver inte några ingrepp i det kommunala beskattningsunderlaget. Därmed uppstår inte heller några omfördelningar i beskattningen av inkomsttagama. Med den lägre statsbidragsandelen vid inomkommunal utjämning bestäms landstingens och kommunernas finan— sering i högre grad genom beskattning av eget skatteunderlag.
Slutsatser
För att så nära som möjligt ansluta till den tekniska grundkonstruktionen för det nuvarande bidrags- och utjämningssystemet för kommunerna har utredningen prövat en modell med statliga utjämningsbidrag för inkomst- utjämningen. Modellen medför dock en rad nackdelar. Genom skilda principer för inkomst- och kostnadsutjämning och till följd av de åtgärder som krävs för att statsbidragen per län inte skall påverkas av skatteväx- lingar vid huvudmannaskapsförändringar blir modellen tämligen kompli- cerad och svåröverblickbar. Utjämningens långsiktiga hållbarhet blir beroende av statsbidragsvolymens utveckling. Modellen innebär kompli- kationer för landsting och kommuner när det gäller att göra inkomst- prognoser och kan också leda till komplikationer för överläggningarna mellan staten och kommunsektorn. Fördelningen av ekonomiska regle- ringar påverkas av utjämningssystemet.
Utredningen föreslår istället att ett inomkommunalt utjämningssystem införs. Ett sådant system blir enklare och mer överblickbart. En klar åtskillnad uppnås mellan ett kommunalt finansieringsansvar och stats- bidrag som buffert för ekonomiska regleringar. Statsbidragsberoendet blir mindre och utjämningen långsiktigt hållbar. Samma princip tillämpas för såväl inkomst- som kostnadsutjämning.
Med hänsyn till de krav som utjämningssystemet bör tillgodose vid huvudmannaskapsskillnader och huvudmannaskapsförändringar föreslår utredningen att landsting och kommuner införs i samma system för inkomstutjämning. Kravet på systemet bör vara att det totalt sett går ekonomiskt jämnt upp för landsting och kommuner. Till följd av huvudmannaskapsskillnader bör dock vissa över- respektive underskott mellan kommun- och landstingssidan accepteras.
Utj ämningen bör ta utgångspunkt i landstingens och kommunernas obli- gatoriska uppgifter. Därmed avgränsas utjämningen till en för landsting respektive kommuner gemensam kärna av verksamheter. En koppling uppstår också mellan statens reglering av landstingens och kommunernas verksamheter och de finansiella åtgärderna. Genom denna avgränsning får utvecklingen av ett landstings eller en kommuns egna skatteunderlag en viss betydelse för inkomstutvecklingen. Dessutom undviks att en rad kommuner och landsting med låga utdebiteringar drabbas av intäkts-
minskningar vid tillväxt av skatteunderlaget, när särskilda skattesatser tillämpas i utjämningen.
Bidrag och avgifter bör vara opåverkbara för kommuner och landsting. Det innebär att särskilda skattesatser tillämpas för bidrag baserade på tillskott av skatteunderlag upp till medelskattekraften eller för avgifter baserade på skatteunderlag över medelskattekraften. De särskilda skatte- satserna bör bestämmas utifrån de obligatoriska uppgifternas andel av finansieringen i form av skatteintäkter och generella statsbidrag för lands- tingen respektive kommunerna. Det innebär att de särskilda skattesatserna ingångsvis bestäms utifrån 90 % av medelutdebiteringen för landstingen och 85 % för kommunerna. De sålunda beräknade skattesatserna justeras för de län där huvudmannaskapsfördelningen mellan landstinget och kom— munerna avviker från riksgenomsnittet. Hänsyn bör därvid tas till skatte- växlingssatserna till följd av Ädelreformen och omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Framtida skatteväxlingar för tillkommande huvud- mannaskapsförändringar inom obligatoriska områden kan successivt föras in i utjämningen.
De huvudmannaskapsförändringar som varit och nu är aktuella avser i huvudsak överförande av ansvar från landsting till kommuner. Eftersom generella statsbidrag bör fungera som buffert för ekonomiska regleringar är det en fördel om statsbidragsandelen inte skiljer sig alltför mycket mellan kommuner och landsting. I dagsläget är statsbidragsandelen vä- sentligt lägre för landsting än för kommuner. Utredningen anser därför att aktuella huvudmannaskapsförändringar bör kunna ske utan att statsbi- dragens fördelning ändras.
Utredningen har övervägt frågan om spärrregler som garanterar en viss kompensations- och avgiftsgrad vid låga utdebiteringar. Utredningen har emellertid funnit att de särskilda skattesatserna bör gälla fullt ut. Därmed undviks att bidrag och avgifter blir opåverkbara genom utdebiterings- förändringar för vissa landsting och kommuner och påverkbara genom utdebiteringsförändringen för andra. Vidare undviks ekonomiska obalan- ser och omfördelningar inom kommunsektorn till följd av sådana spärreg- ler. Med utredningens avgränsning till obligatoriska verksamheter torde inkomstminskningar vid tillväxt av skatteunderlaget, till följd av lägre utdebiteringar än de särskilda skattesatserna, inte uppstå mer än undan- tagsvis. Detta särskilt efter den utjämning av kommunalskatteskillnader som en likvärdig utjämning kan förväntas bidra till. Utredningen bedömer därför inte att avsaknaden av spärregler totalt sett kommer att få någon inverkan av betydelse för landstingens och kommunernas ekonomiska incitament att verka för ökning av skattekraften.
En specificering av den inomkommunala utjämningen för landsting och landstingsfria kommuner lämnas i bilaga 6, tabell 5.
I samma bilaga, tabell 6 redovisas vad utfallet av inkomstutjämningen skulle bli för kommunerna med de principer som utredningen tillämpat.
9.3. Utjämning av kostnadsskillnader
Utredningens förslag: Utjämningen för strukturellt betingade be- hov och kostnader bör baseras på en teoretiskt beräknad struktur- kostnadsersättning för varje landsting. För varje verksamhet som skall ingå i strukturkostnadsutjämningen beräknas en standardkost- nadsersättning. För de verksamheter som inte skall omfattas av strukturkostnadsutjämningen erhåller landstingen en ersättning
som svarar mot riksgenomsnittet. Därefter summeras standard- kostnadsersättningen per verksamhet till en strukturkostnadser- sättning.
Skillnaden mellan denna ersättning och det vägda medelvärdet för riket multiplicerat med befolkningen utgör tillägget till eller avdraget från landstingens skatteinkomster.
Modell för beräkning av strulaurkostnadsersättning
Utredningens förslag till modell för beräkning av strukturkostnadser- sättningen utgår från standardkostnaden per verksamhet och härledda strukturella kostnadskillnader. Det betyder att standardkostnadsersätt- ningen per landsting och per verksamhet byggs upp med hjälp av enhets- kostnader och strukturella faktorer (indikatorer) som förklarar obser— verade kostnadsawikelser. Det sammanvägda resultatet per verksamhet har normerats så att det överensstämmer med verksamhetens andel av den totala kostnaden för egen konsumtion, vilket innebär att t.ex. hälso- och sjukvården får rätt genomsnittsvärde i standardkostnadsersättningen. Därefter adderas standardkostnadsersättningen per verksamhet till en total ersättning per landsting. l tabell 9.3.1 redovisas framräknade totalersätt- ningar för samtliga landsting.
Strukturkostnadsindex erhålls genom att räkna fram det vägda medel- värdet av samtliga landstings strukturkostnadsersättningar och dividera varje landstings ersättning med genomsnittet. Även detta index redovisas per landsting i tabell 9.3.1.
118 Förslag Tabell 9.3.1 Standard- och strukturkostnadsersättningar samt strukturkostnadsindex Sjuk- Barn— Om— Kollek- Hög- Ovrig Struktur- Struktur- vård tand- sorger tiv skola verks. kostnads— kostnads- vård trafik ersättn. index Standard- 11 206 278 1 526 439 115 1 830 14 395 100 kostnad Stockholm 11 221 278 1 526 918 74 1 952 15 970 110,94 Uppsala 9 312 278 1 526 380 235 1 802 13 534 94,02 Södermanland 9 550 278 1 526 192 117 1 802 13 465 93,54 Östergötland 9 467 278 1 526 304 210 1 802 13 586 94,38 Jönköping 9 140 278 1 526 303 278 1 802 13 328 92,59 Kronoberg 9 092 278 1 526 248 157 1 802 13 103 91,02 Kalmar 9 829 278 1 526 218 103 1 802 13 756 95,56 Blekinge 9 477 278 1 526 250 106 1 802 13 438 93,35 Kristianstad 9 244 278 1 526 224 125 1 802 13 199 91,69 Malmöhus 9 279 278 1 526 307 99 1 802 13 291 92,33 Halland 8 740 278 1 526 239 106 1 802 12 690 88,16 Gbg o. Bohus 9 036 278 1 526 592 133 1 802 13 367 92,86 Alvsborg 9 064 278 1 526 288 27 1 802 12 985 90,20 Skaraborg 9 055 278 1 526 195 78 1 802 12 934 89,85 Värmland 10 599 278 1 526 278 186 1 802 14 669 101,91 Orebro 9 836 278 1 526 309 202 1 802 13 953 96,93 Västmanland 9 779 278 1 526 306 53 1 802 13 745 95,49 Kopparberg 10 354 278 1 526 235 80 1 802 14 275 99,17 Gävleborg 10 891 278 1 526 273 84 1 802 14 854 103,19 Västernorrland 10 380 278 1 526 322 117 1 802 14 426 100,22 Jämtland 11 296 278 1 526 333 138 1 802 15 372 106,79 Västerbotten 11 230 278 1 526 335 213 1 802 15 384 106,87 Norrbotten 11 874 278 1 526 323 146 1 802 15 949 110,80 Gotland 11 161 278 1 526 291 0 1 802 15 059 104,61 Malmö 11 416 278 1 526 560 133 1 802 15 715 109,17 Göteborg 11 938 278 1 526 615 0 1 802 16 159 112,26
Strukzurkostnadserkosmadsersätmingen
Stmkturkostnadsersättningarna varierar avsevärt mellan olika landsting. Med utredningens utgångspunkt att landstingen skall ha likvärdiga ekono- miska förutsättningar att bedriva landstingskommunal verksamhet med given ambitionsnivå finns således avsevärda, strukturellt betingade, skill- nader att ta hänsyn till.
Ersättningarna är störst i övre Norrland och i storstadsområdena. Högsta ersättningen får Göteborgs kommun med 16 159 kronor per in- vånare. Norrbottens läns landsting, Stockholms läns landsting och Malmö kommun erhåller 15 949, 15 970 kronor respektive 15 715 kronor per in- vånare.
För Norrbotten innebär förslaget ett strukturkostnadstillägg på 1 554 kronor per invånare eller 414 miljoner kronor.
Halland erhåller den lägsta ersättningen med 12 690 kronor per invå- nare. Låga ersättningar får också Skaraborg och Älvsborg med 12 934 respektive 12 985 kronor per invånare.
Den enskilt största orsaken till skillnader i kostnadsersättning är skill- naderna i medellivslängd. Medellivslängden i de olika landstingen redo- visas tillsammans med övriga strukturfaktorer för hälso— och sjukvård i bilaga 3, appendix 4. Strukturfaktorerna för kollektivtrafiken redovisas i bilaga 5, tabell 2.
Strukturkostnadsersättning kontra kostnader
Utredningen anser att strukturkostnadsersättningen tillsammans med in— komstutjämningen ger landstingen (med undantag för Stockholms läns landsting) likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet med samma ambitionsnivå för de verksamheter som ersättningen omfat- tar. Det innebär att skillnaden mellan ersättningen och redovisade kost- nader skulle motsvaras av skillnader i huvudmannaskap, service, kva- litét, grad av avgiftsfinansiering och effektivitet i utförandet.
Förutsättningarna för Stockholms läns landsting blir inte likvärdiga med övriga landstings eftersom endast hälften av den härledda standardkost- nadsersättningen för kollektivtrafiken kompenseras i utjämningssystemet för landstingen. Ur ett skattebetalarperspektiv är dock förslaget neutralt eftersom hälften av kollektivtrafikersättningen föreslås bli kompenserad i kommunsystemet. Landstingsskatten i Stockholms län kommer att bli högre än i andra län medan kommunerna i länet kommer att kunna hålla en lägre skatt än andra kommuner. Så ser det också ut i dagsläget.
En jämförelse mellan den beräknade strukturkostnadsersättningen för landstingen och en korrigerad kostnad för egen konsumtion redovisas i tabell 9.3.2. En korrigering av de kostnader som redovisas i boksluts- statistiken är nödvändig för att göra kostnaderna jämförbara. Bl.a. före- ligger skillnader i huvudmannaskap, främst vad beträffar omsorger och kollektivtrafik. Den korrigerade bokslutsstatistiken redovisas i bilaga 5, tabell 1.
Tabell 9.3.2 Kostnader och strukturkostnadsersättning (kronor per invånare)
Korrigerad Struktur- Differens kostnad kostnads- 1992 ersättning Stockholm 17 183 15 970 —1 213 Uppsala 13 961 13 534 -427 Södermanland 13 380 13 465 85 Ostergötland 14 341 13 586 —755 Jönköping 13 660 13 328 -332 Kronoberg 12 643 13 103 460 Kalmar 14 180 13 756 -424 Blekinge 14 455 13 438 -1 017 Kristianstad 12 906 13 199 293 Malmöhus 11 804 13 291 1 487 Halland 12 660 12 690 30 Göteborg 0. Bohus 13 043 13 367 324 Alvsborg 12 842 12 985 143 Skaraborg 13 223 12 934 -289 Värmland 14 795 14 669 126 Orebro 14 726 13 953 -773 Västmanland 13 418 13 745 327 Kopparberg 14 465 14 275 -190 Gävleborg 13 843 14 854 1 011 Västernorrland 14 605 14 456 —179 Jämtland 15 493 15 372 -121 Västerbotten 15 581 15 384 -197 Norrbotten 14 892 15 949 1 057 Gotland 14 076 15 059 983 Malmö 15 824 15 715 -109 Göteborg 15 578 16 159 582
De faktorer som utredningen identifierat för att utjämna för strukturella kostnadsskillnader - och som fångar upp skillnader i ohälsa, höga kost- nader i livets slutskede samt behov av att resa - förklarar nära 70 % av skillnaderna i landstingens kostnader. Förklaringsgraden kan betraktas som mycket hög med tanke på att det också finns kostnadsskillnader som beror på skillnader i utbudsstruktur, beteenden, service och effektivitet, skillnader som utredningen inte beaktat.
Skillnaden mellan strukturkostnadsersättning och redovisade kostnader är större än 1 000 kronor per invånare (motsvarande ca 1 krona på skat- ten) i fem landsting. Av dessa erhåller två — Stockholm och Blekinge - en ersättning som är lägre än redovisade kostnader. Norrbotten, Gävle- borg och Malmöhus erhåller alla en ersättning som väsentligen överstiger redovisade kostnader. Norrbottens höga ersättning i förhållande till kostnaderna kan förklaras med att kommunerna i länet frivilligt tog över mer verksamhet i samband med ÄdelEL-växlingen (ca 500 kronor per invånare för hemsjukvården). Denna kostnad ingår inte i ovan redovisad kostnad.
Stockholms läns landsting har som tidigare nämnts inte kompenserats fullt ut för sina kollektivtraiikkostnader i landstingssystemet. Hälften av kostnaderna föreslås kompenserade i kommunsystemet, dvs. utjämnings- bidraget för kommuner.
9.4. Ersättning för befolkningsminskning
De nuvarande utjämningssystemen innehåller en konstruktion för att kom- pensera större befolkningsminskningar. För varje landsting vars folk— mängd under senaste femårsperioden minskat utgår tillägg för den befolk- ningsminskning som överstiger 2 % av folkmängden vid femårsperiodens början. Tillägget motsvarar 40 % av medelskattekraften för varje person med vilken minskningen under den senaste femårsperioden överstiger 2 %.
Merkostnader för kommuner eller landsting kan uppkomma vid såväl kraftiga befolkningsminskningar som kraftiga befolkningsökningar. De nu gällande bestämmelserna tar endast fasta på befolkningsminskningar.
För landstingen har regeln om extra resurser vid befolkningsminsk— ningar inte kommit till praktisk tillämpning. Enligt utredningen skulle inte heller en regel om kompensation för kraftiga befolkningsökningar få någon betydelse för landstingen.
Utredningen föreslår mot denna bakgrund att regeln om tillägg för befolkningsminskningar slopas för landstingen.
9.5. Genomförande
1993 års reform för kommunerna
Vid införandet av det nya bidrags- och utjämningssystemet för kommu— nerna år 1993 beslutades vissa övergångsregler med hänsyn till de ekono- miska omfördelningseffekter som uppstod i förhållande till det tidigare systemet.
Kommunalekonomiska kommitten hade föreslagit att den årliga ök— ningen eller minskningen av bidraget högst skulle få uppgå till ett belopp motsvarande 2 % av kommunens bruttokostnader och att övergångstiden skulle sträcka sig över tre år.
Regeringen valde emellertid att relatera bidragsförändringen till kom- munernas sammanlagda inkomster i form av skattemedel och bidrag i stället för till bruttokostnadema. På grund av skillnader i kommunernas redovisning ansågs detta vara ett mer neutralt mått.
Kommunalekonomiska kommitténs förslag skulle motsvara 3 % på denna lägre kostnadsbas. Med hänsyn till de stora krav som skulle kom— ma att ställas på kommunerna i olika avseenden är 1993 fastställdes att den maximala bidragsförändringen endast skulle uppgå till hälften, dvs. 1,5 %, av summan för skattemedel och ett referensbidrag för år 1993. För år 1994 får skillnaden mellan utjämningsbidraget för år 1994 och ett av regeringen fastställt referensbidrag uppgå till högst 1,5 % av summan av de beräknade skatteinkomstema år 1994 och referensbidraget. Diffe- rensen för skatteinkomster tillsammans med bidrag varierar mellan ca +/- 15 % i förhållande till det nuvarande systemets utformning.
Förslag
Utredningens förslag innebär visssa omfördelningseffekter för lands- tingens inkomster i form av skatter och bidrag kommer att förändras med mellan -10 % och +18 % i förhållande till nuvarande system, se tabell 9.5.1.
För att underlätta anpassningen till dessa förändringar föreslår utred— ningen att omfördelningseffektema fördelas över en fyraårsperiod med lika stort årligt nominellt belopp per landsting. Beloppen som beräknats utifrån förhållandena år 1994 framgår av nedanstående tabell.
Tabell 9.5.1 Övergångsregler - Avdrag och tillägg i milioner kronor
Landsting Total omfördelnings- Avdrag/tillägg
effekt 1996 1997 1998 Stockholm 856 -641 -428 -214 Uppsala 68 —51 -34 — 17 Södermanland 26 -19 - 13 —6 Ostergötland -36 27 18 9 Jömköping - 145 109 73 36 Kronoberg — 124 93 62 31 Kalmar -l6O 120 80 40 Blekinge -161 120 80 40 Kristianstad -206 155 103 52 Malmöhus 43 -32 -21 -11 Halland —172 129 86 43 Gbg o. Bohus 14 —11 —7 -4 Alvsborg -261 196 130 65 Skaraborg —212 159 106 53 Värmland -16 12 8 4 Orebro -74 55 37 18 Västmanland 10 -7 -5 -2 Kopparberg -80 60 40 20 Gövleborg 33 -25 —16 -8 Västernorrland '267 200 134 67 Jämtland -190 143 95 48 Västerbotten -193 144 96 48 Norrbotten -218 164 109 55 Gotland -27 20 13 7 Malmö 356 -267 -178 -89 Göteborg 898 -674 —449 -225
9.6. Inordning av statsbidrag
Eftersom det inte längre finns behov av den allmänna sjukvårdsersätt- ningen och eftersom behovsskillnader på grund av ohälsa m.m. beaktas i strukturkostnadsutjämningen, bör den allmänna sjukvårdsersättningen kunna avvecklas och motsvarande belopp tillföras ett nytt bidrags- och utjämningssystem för landstingen. Även bidraget till sjukresor bör inord- nas i statsbidragspåsen eftersom hänsyn till glesbygdsförhållanden för
hälso- och sjukvård föreslås i utjämningen av strukturella kostnads— skillnader.
När det gäller de specialdestinerade statsbidragen i övrigt kan konstate- ras att bidragen på kulturområdet bibehölls inför förändringarna år 1993 i avvaktan på en utredning om kulturpolitikens inriktning. En kommitté med uppgift att utreda problematiken ifråga har tillsatts (KU 1993z03). Arbetet beräknas vara avslutat till utgången av år 1994 (dir. 1993:24). Landstingsekonomiska utredningen lämnar mot denna bakgrund inte nå— got förslag avseende de specialdestinerade statsbidragen på kulturom— rådet. Inte heller har utredningen funnit anledning att föreslå ytterligare inordnanden av specialdestinerade statsbidrag på de områden som omprö— vades inför år 1993.
Utredningens förslag innebär att 2 070 miljoner kronor bör överföras till det nya statsbidrags- och utjämningssystemet.
9.7. Regionalpolitiska aspekter
Differentieringen av grundgarantiema i dagens skatteutjämningssystem för landstingen år ett uttryck för tidigare försök att väga in kostnadsskill- nader mellan landstingen och regionalpolitiska ambitioner. Differentie- ringama kom till stor del att sammanfalla med stödområdesindelningen.
Någon tydlig gräns mellan regionalpolitiska inslag och utjämning för inkomst- och kostnadsskillnader kan inte utläsas ur tidigare beslutsunder- lag. De regionalpolitiska ambitionerna har uttalats som att utvecklingen i vissa delar av landet inte skall motverkas av bristande kommunal ser- vice eller mycket höga utdebiteringar.
Att kunna upprätthålla en god offentlig service i hela landet utan stora skillnader i kommunalskatt år enligt utredningen en mycket viktig förut- sättning för den regionala utvecklingen. Med en effektiv utjämning av skillnader i inkomstförutsättningar och strukturella kostnadsskillnader på det sätt som utredningen föreslår förutsätts detta mål kunna uppnås. Att vissa omfördelningseffekter uppstår i förhållande till nuvarande garanti- nivåer för landstingen får närmast ses i ljuset av att man tidigare inte lyckats att på ett tillfredställande sätt fånga in de strukturella kostnads— skillnaderna.
Utöver den utjämning utredningen föreslår kan man dock tänka sig motiv för ytterligare resurser till vissa regioner.
Ett sådant motiv skulle kunna vara att via utjämningssystemet tillföra resurser för högre sysselsättning i den offentliga verksamheten, vilken har särskild betydelse för kvinnor. Utredningen förordar emellertid att arbetsmarknadspolitiska åtgärder beslutas i särskild ordning i stället för att inordnas i ett utjämningssystem. Därmed kan åtgärderna lättare an- passas till hur problemen varierar över tiden.
Ett annat motiv för extra resurser till vissa landsting skulle kunna vara att ge utrymme för regionalpolitiska utvecklingsinsatser. Landstingens främsta regionalpolitiska betydelse är dock av inomregional natur, dvs.
hur landstingens egna verksamheter fördelas inom länen. Direkta regio— nalpolitiska utvecklingsinsatser förekommer inte i någon större omfatt- ning. Extra resurstilldelningar torde därför främst leda till högre offentlig sysselsättning utan större betydelse för den långsiktiga utvecklingen. Ut- redningen anser därför att regionalpolitiska insatser bör beslutas och finansieras i annan ordning än över utjämningssystemet. När det gäller regionala utvecklingsinsatser innebär avtalet om medlemskap i den euro— peiska unionen betydande möjligheter inom infrastruktur, utbildning och forskning, teknikspridning, företagsutveckling, utveckling av turism, långtids— och ungdomsarbetslöshet samt jordbruk och landsbygdsutveck— ling.
Utredningen har således funnit att de förslag som lämnas i syfte att ge förutsättningar för likvärdig offentlig service i hela landet utan större skillnader i korrununalskatter har en särskild betydelse för svagare regio- ner. Utredningen har därutöver inte funnit anledning av differentiera resurstilldelningen med hänsyn till arbetsmarknadsförhållanden och behov av regional utveckling. Sådana insatser från statens sida bör således inte inordnas i bidrags— och utjämningssystemet, vars syfte bör vara att till» skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar.
10. Effekter
10.1. Skatteintäkter och statsbidrag
Utredningen har beräknat skatteintäkter och utjämningsbidrg tillsammans med den strukturkostnadsersättning som föreslås. Beräkningen har gjorts för år 1994 och med de regler som kommer att gälla när systemet med inkomst- och strukturkostnadsutjämning är fullt ut genomfört. Med un- dantag för kallortstillägget ingår inga övegångs- bidrag/avdrag i beräk- ningen.
I tabell 10.1 redovisas egna skatteinkomster, bidrag och avdrag för struktur i kronor per invånare år 1994. I bilaga 6, tabell 3 görs motsva- rande redovisning i miljoner kronor.
Tabell 10.1 Intäkter, tillägg och avdrag enligt utredningens förslag (kronor per invånare)
Landsting Egna Utjämning Struktur- Generellt Kallorts- Summa skatte- ning avg./ tillägg/ stats- tillägg intäkter intäkter bidrag avdrag bidrag
Stockholm 14 039 -1 877 1 575 715 -20 14 419 Uppsala 10 562 182 -861 715 -20 10 590 Södermanland 9 775 505 -930 715 —20 10 068 Östergötland 10 684 380 —809 715 -20 10 944 Jönköping 10 125 769 -l 067 715 -20 10 525 Kronoberg 9 768 837 -1 292 715 -20 10 011 Kalmar 10 065 995 -639 715 -20 11 117 Blekinge 11 159 678 -957 715 -20 11 578 Kristianstad 9 573 1 017 -1 196 715 —20 10 089 Malmöhus 9 930 273 -1 104 715 -20 9 804 Halland 8 997 643 -1 705 715 -20 8 653 Gb o. Bohus 9 554 163 -1 028 715 -20 9 393 Alvsborg 10 013 534 -1 410 715 -20 9 836 Skaraborg 9 681 1 033 -1 460 715 -20 9 950 Yärmland 10 231 567 274 715 -20 11 767 Orebro 11 207 311 -442 715 -20 11 773 Västmanland 10 369 -38 -650 715 -20 10 378 Kopparberg 9 003 432 -119 715 —20 10 010 Gävleborg 10 746 402 459 715 -20 12 302 Västernorrland 10 361 55 31 715 -1 11 161 Jämtland 9 699 878 978 715 -5 12 263 Västerbotten 9 750 539 990 715 148 12 134 Norrbotten 9 813 -96 1 554 715 446 12 429
Gotland 9 315 1 844 664 715 -20 12 516 Malmö 10 230 240 1 320 715 -20 12 481 Göteborg 11 563 -548 1 765 715 —20 13 463
126. Effekter Omfördelningsäekter
I förhållande till nu gällande statsbidragssystem innebär utredningens förslag vissa omfördelningseffekter. Med oförändrad utdebitering kom- mer de landstingsfria kommunerna (Malmö och Göteborg) att få betydligt större intäkter än tidigare. De nordligaste landstingen liksom Blekinge läns landsting får intäktsminskningar.
Detta skall dock inte tolkas som om Malmö och Göteborgs kommuner får bättre förutsättningar än andra när det gäller möjligheterna att kunna erbjuda invånarna "samma standard till samma pris". Vad det egentligen handlar om är att de nordligaste landstingen har bättre ekonomiska förut- sättningar i gällande statsbidragssystem.
I dagens system har Göteborgs kommun en intäkt som uppgår till knappt 95 % av riksgenomsnittet. Utdebiteringen ligger strax över snittet för riket. Kostnadsnivån ligger på 107 %.
Förändringen mellan det föreslagna systemet respektive det nu gällande uttryckt i kronor per invånare och i miljoner kronor redovisas i tabell 10.2 nedan.
Tabell 10.2 Intäktsförändringar mellan det nu gällande och föreslaget system
Landsting Intäkter i miljoner kronor Intäkter i kronor per invånare Utred- Nuva- Diffe— Utred- Nuva- Diffe- ningens rande rens ningens rande rens förslag system förslag system (1) (2) (1-2) (1) (2) (1-2)
Stockholm 24 286 23 431 856 14 419 13 911 508 Uppsala 2 990 2 922 68 10 590 10 349 241 Södermanland 2 663 2 637 26 10 068 9 971 97 Ostergötland 4 433 4 469 -36 10 944 11 033 -89 Jönköping 3 270 3 416 -145 10 525 10 993 —468 Kronoberg 1 796 1 920 -124 10 011 10 704 -692 Kalmar 2 692 2 852 -160 11 117 11 780 -662 Blekinge 1 756 1 917 -161 11 568 12 637 -1 059 Kristianstad 2 958 3 165 -206 10 089 10 793 -703 Malmöhus 5 512 5 469 43 9 804 9 728 76 Halland 2 289 2 461 -172 8 653 9 302 -649 Gbg o. Bohus 2 974 2 960 14 9 393 9 348 44 Alvsborg 4 397 4 658 -261 9 836 10 419 -584 Skaraborg 2 777 2 988 -212 9 950 10 708 -759 Värmland 3 354 3 370 16 11 767 11 824 58 Orebro 3 237 3 311 -74 11 773 12 041 -268 Västmanland 2 705 2 696 10 10 378 10 342 36 Kopparberg 2 905 2 985 -80 10 010 10 287 -277 Gävleborg 3 556 3 523 33 12 302 12 188 114 Västernorrland 2 906 3 173 -267 11 161 12 187 -1 026 Jämtland 1 668 1 858 -190 12 263 13 663 -1 400 Västerbotten 3 126 3 319 -193 12 134 12 881 -748 Norrbotten 3 314 3 532 -218 12 429 13 248 -819
Gotland 723 750 -27 12 516 12 981 -465 Malmö 2 965 2 609 356 12 481 10 983 1 498 Göteborg 5 879 4 981 898 13 463 11 406 2 057
Kostnader mot intälaer
1 vad mån utredningens förslag lever upp till utredningsdirektivens mål- sättning om likvärdiga ekonomiska förutsättningar går självfallet inte att mäta genom att jämföra intäkterna i gällande statsbidragssystem med intäkterna i det föreslagna systemet. Ett sådant angreppssätt förutsätter att det befintliga systemet utgör normen för vad som anses "rättvist".
Den mest relevanta jämförelsen när det gäller förslagets effekter är att jämföra kostnader mot intäkter. Vid en så gott som fullständig inkomst- utjämning är det kostnadernas storlek i förhållande till intäkterna som är avgörande för landstingens ekonomi.
Utfallet, kostnader mot intäkter, har tidigare redovisats i tabell 9.3.2.
Bidrag 1" det nuvarande respektive det föreslagna systemet
Genom att dra bort de egna skatteintäkterna från summan av skatteintäk- ter, bidrag och avgifter i det nuvarande respektive det föreslagna syste- met ser man hur mycket bidrag som de olika landstingen får i respektive system. Som framgår av tabell 10.3 nedan är det de tre nordligaste lands- tingen samt Gotland som får mest bidrag i kronor per invånare i såväl utredningens förslag som i det nuvarande statsbidragssystemet.
I utredningens förslag får de nordligaste landstingen mindre bidrag än tidigare men den stora skillnaden mellan hur det ser ut idag och vad ut- redningen föreslår är att de ekonomiska förutsättningama för Malmö och Göteborg förbättras väsentligt. Som framgår av vad som tidigare redo- visats har Malmö, Göteborg, Stockholm och Norrbotten de högsta kost- naderna (som i allt väsentligt är strukturella). Enligt direktivens målsätt- ning om likvärdiga ekonomiska förutsättningar, är det naturligt att utjäm- ningen för strukturella kostnadsskillnader omfördelar intäkter till dessa landsting och kommuner.
Fördelarna av en hög egen skattekraft i Stockholms respektive Norr- bottens län elimineras genom inkomstutjämningen.
Tabell 10.3 Bidrag i nuvarande respektive föreslaget statsbidragssystem
Landsting Bidrag i miljoner kronor Bidrag i kronor per invånare
Nuv.syst. Förslag Förändr. Nuv.syst. Förslag Förändr.
Stockholm -216 640 856 -128 380 508 Uppsala -60 8 68 —213 28 241 Södermanland 52 78 26 196 294 97 Ostergötland 141 105 -36 349 260 -89 Jönköping 270 124 - 145 868 400 -468 Kronoberg 168 44 -124 936 243 -692 Kalmar 415 255 -160 1 715 I 052 -662 Blekinge 224 64 -161 1 479 420 -1 059 Kristianstad 358 152 -206 1 220 517 -703 Malmöhus -1 13 -71 43 -202 —126 76 Halland 81 -91 -172 304 -345 —649 Gbg o. Bohus -65 -51 14 -205 -161 44 Alvsborg 182 -79 -261 406 -178 -584 Skaraborg 287 75 -212 1 028 269 -759 Värmland 454 438 16 1 593 1 536 -58 Orebro 229 156 -74 833 566 -268 Västmanland -7 2 10 -27 9 36 Kopparberg 373 292 -80 1 284 1 008 --277 Gävleborg 417 450 33 1 442 1 556 114 Västernorrland 476 208 -267 1 826 801 -1 026 Jämtland 539 349 -190 3 965 2 565 -1 400 Västerbotten 807 614 -193 3 131 2 384 -748 Norrbotten 916 697 -218 3 434 2 616 —819 Gotland 212 185 —27 3 666 3 201 -465 Malmö 179 535 356 753 2 250 1 498 Göteborg -69 830 898 -157 1 900 2 057
________________—-_—_————_-
Vem betalar till vem?
Debatten om statsbidragssystemen och dess utformning handlar ofta om vem som vinner eller förlorar på olika förslag, liksom om vem som be- talar till vem.
I tabell 10.4 nedan redovisas en sammanställning av det fiktiva pen- ningflödet mellan landstingen i statsbidragssystemet i form av utjämnings -avgifter/bidrag och struktur -tillägg/avdrag.
Som framgår av tabellen erhåller Gotland, Jämtland, Västerbotten och Norrbotten de största nettobidragen. Bidragen till dessa landsting motsvarar en utdebitering på mellan 1,0 - 3,25 kronor per skattekrona. De landsting som är de största nettobidragsgivama är Älvsborg och Halland. Intäktsförändringen i procent mellan det nu gällande respektive föreslagna systemet framgår också av tabellen.
Tabell 10.4 Vem betalar till vem och vad blir utfallet i förhållande till nu gällande statsbidragssystem?
Landsting lnkomst- Kostnads- Netto- Netto— Utfall utjämning utjämning bidrag bidrag Nya ./ . Gzla Förändr. i procent (kr/inv) (kr/inv) (kr/inv) (kr/skkr) Stockholm - 1 877 1 575 - 302 -0,27 3,65 Uppsala 182 —861 -679 —0,73 2,33 Södermanland 505 —930 -425 -0,47 0,98 Ostergötland 3 80 -809 -429 —O,47 -0 , 81 Jönköping 769 -1 068 -298 -0,34 -4,26 Kronoberg 837 —1 292 -455 -0,52 -6,47 Kalmar 995 -639 356 0,42 -5,62 Blekinge 678 -957 -278 -O,3l —8,38 Kristianstad 1 017 -1 196 —l79 —O,21 -6,52 Malmöhus 273 -1 104 -831 -0,90 0,78 Halland 643 —1 705 -1 062 -1,20 -6,98 Gbg o. Bohus 163 -1 028 —865 -0,93 0,48 Alvsborg 534 -1 410 -876 -0,98 -5,60 Skaraborg 1 033 -1 460 -427 —0,50 -7,08 Värmland 567 274 841 0,94 -0,49 Orebro 311 —442 -131 -0, 14 -2,22 Västmanland -38 -650 -687 -0,72 0,35 Kopparberg 432 -119 313 0,35 -2,69 Gävleborg 402 459 861 0,94 0,94 Västernorrland 55 31 86 0,09 -8,42 Jämtland 878 978 1 855 2,14 —10,25 Västerbotten 539 990 1 528 1,70 —5,80 Norrbotten -96 1 554 1 458 1,52 —6,18 Gotland 1 844 664 2 508 3,25 -3,58 Malmö 240 1 320 1 560 1,68 13,64 Göteborg —548 1 765 1 216 1,21 18,03
10.2. EU-aspekter
Utredningen skall enligt direktiven beakta EU—aspekter i sitt arbete. EU arbetar efter subsidiaritetsprincipen, vilket innebär att frågor skall av— göras på lägsta möjliga nivå såvida inte åtgärderna hämmar konkurrensen och de fria marknaderna. Skatte— och skatteutjämningssystem får avgöras av Sveriges riksdag så länge de inte direkt subventionerar företag. Utredningens förslag innebär inga subventioner till företag som påverkar den fria konkurrensen.
Satsningar från EU:s strukturfonder förutsätter att den svenska rege- ringen svarar upp med lika stora insatser som EU. EU:s satsningar skall vara addidativa. Ett väl utvecklat skatteutjämningssystem kan vara en god bas i sådana gemensamma satsningar, eftersom det medför att kommuner och landsting kan bidra med infrastruktur och god service.
11. Förslagets fortlevnad
Utredningens förslag: Utredningen anser att det föreslagna systemet skall modifieras årligen med hänsyn till förändringar i skattekraft, lagstiftning, huvudmannaskapsförändrinar etc.
Underlaget för kostnadsutj ämnin gen uppdateras årligen med hänsyn till befolknings— och prisförändringar. Modellerna som ligger till grund för att beräkna olika standardkostnadsersättningar bedöms kunna vara fasta i systemet under en längre tidsperiod.
Inkomstutjämningen förutsätter en årlig uppdatering med hänsyn till befolkningsförändn'ngar och förändringar i skattekraft och skatteväx- lingar.
De föreslagna modellerna för beräkning av standard- och strukturkost- nadsersättningar baseras på kostnadsuppgifter, strukturfaktorer och fasta ersättningsvärden.
Utredningen föreslår att kostnadsuppgiftema och modellerna för att beräkna standardkostnadsersättningar låses i systemet och är givna under en flerårig period. De faktorer som fångar upp de strukturella kost- nadsskillnadema bedöms som stabila över tiden. Strukturkostnadsersätt- ningarna räknas endast om årligen med hänsyn till befolkningsföränd- ringar. Den genomsnittliga strukturkostnadsersättningen kan således förändras Över tiden, dels genom förändringar mellan landstingen och dels genom förändringar i riket totalt.
Landstingens genomsnittliga strukturkostnadsersättning (14 395 kronor per invånare i 1992 års priser) bör dessutom räknas upp till aktuellt år med nettoprisindex, vilket innebär att samtliga delposter räknas upp med samma belopp.
Systemet behöver modifieras årligen med hänsyn till eventuella föränd- ringar i lagstiftning, huvudmannaskapsförändringar m.m. Dessa kan bl.a. leda till att funktionerna förändras.
Efter en längre period om exempelvis fem år bör en mer genomgri- pande översyn göras av utjämningen för strukturella kostnadsskillnader dels för att få aktuella kostnadsdata, dels för att kunna ta hänsyn till förändringar i landstingens verksamhet.
Kommittédirektiv
Statligt utjämningssystem för landsting
Dir. 1993163
Beslut vid regeringssammanträde: 1993-06-10
Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstings- fria kommuner.
Bakgrund och utgångspunkter Olika utjämningssystem för landsting och kommuner
Till och med år 1992 var skatteutjämningssystemen för kommuner resp. landsting uppbyggda efter likartade principer.
År 1993 infördes ett nytt system för utjämningsbidrag till kommuner (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92zFiU29, rskr. 1991/92:345 och prop. 1992/93:36, bet. 1992/93zFiU2, rskr. 1992/93:119). Ett mål för det nya statliga utjämningsbidraget är att stimulera en förnyelse och ut- veckling av den offentliga sektorn. Ett annat mål är att ge kommunerna likvärdiga ekonomiska förutsättningar så att skillnader i skattesatsnivåer främst avspeglar skillnader i service och avgiftsnivåer samt hur effektivt verksamheten bedrivs. Det nya bidraget innebär en relativt långtgående inkomstutjämning. Bidraget består av tre delar: bidrag för utjämning av kommunernas skatteinkomster, tillägg eller
avdrag på grund av skillnader i strukturella förhållanden och tillägg för större befolkningsminskning. Det nya utjämningsbidraget för kommuner har beslutats med utgångs punkt i Kommunalekonomiska kommitténs förslag i betänkandet Kommunal ekonomi i samhällsekonomisk balans - statsbidrag för ökat handlingsutrymme och nya samarbetsformer (SOU 199198).
I Kommunalekonomiska kommitténs uppdrag ingick också att utreda statsbidragsgivningen till landstingen. Kommitténs förslag och sedermera riksdagens beslut innebar för landstingen att det gamla skatteutjämnings- systemet behölls med vissa justeringar. En av dessa justeringar var att de landstingsfria kommunerna numera får bidrag ur såväl kommun- som landstingssystemet. För landstingen sker inte samma långtgående in- komstutjämning som för kommunerna. För varje landsting (och lands- tingsfri kommun) ges bidrag som beräknas utifrån en viss grundgaranti som varierar mellan 100 och 141 % av medelskattekraften. Från denna garanti görs sedan tillägg eller avdrag beroende på befolkningens ålders— struktur i resp. landsting. Tillägg ges också för större befolkningsminsk- ning. Bestämmelserna om skatteutjämningssystemet för landsting finns i lagen (1992:671) om skatteutjämningsbidrag till landsting.
Olikheterna i systemen består framför allt i att statsbidragen svarar för olika stora andelar av kommunernas resp. landstingens skattefinansierade verksamhet samt att skilda tekniker och ambitioner valts när det gäller hur skillnader i skatteinkomster och strukturellt betingade kostnader ut-
jämnas.
Nackdelar med nuvarande utformning av systemen
Som jag anmälde i årets kompletteringsproposition (prop. 1992/93:150 bil. 6) finns det problem förknippade med att de nuvarande utjämnings- systemen för kommuner resp. landsting är olika utformade. Systemen hanterar t.ex. inte på ett konsekvent sått bidragsgivningen mellan och inom länen när det är skillnader i fördelningen mellan kommuner och landsting av ansvaret för vissa verksamheter. Det gäller t.ex. kollektiv- trafiken samt delvis vården och omsorgen om äldre. En successiv föränd- ring av ansvarsfördelningen pågår också när det gäller särskolan och stödet till utvecklingsstörda personer.
Det grundläggande problemet i detta sammanhang är att samma verk- samhet i bidragshänseende värderas olika beroende på ur vilket system huvudmannen får bidrag. Skillnaderna i garanterad skattekraft utgör där- vid en komplikation vid skatteväxling eftersom bidragsförändringen för landstinget inte blir densamma som den sammantagna förändringen för kommunerna i länet. Till detta kommer att kostnads- och intäktsök- ningarna vid ett uppgiftsövertagande fördelar sig ojämnt mellan kommu- nerna inom ett län. En annan omständighet som kan vålla problem är successiva huvudmannaskapsförändringar, dvs. förändringarna genomförs inte samtidigt ialla län.
Nuvarande konstruktion av skatteutjämningssystemet för landstingen innebär att bidragets storlek ökar med automatik. Bidragskonstruktionen medger alltså inte att en viss bidragsram fastställs på det sätt som gäller för utjämningssystemet för kommuner. Detta är inte förenligt med prin- cipen att samhällsekonomiska hänsyn bör ligga till grund för beslut om bidragets storlek.
Varken utjämningssystemet för kommuner eller skatteutjämningssyste- met för landsting omfattar alla kommuner resp. landsting. I årets kom- pletteringsproposition anförde jag därför att båda utjämningssystem nu- varande konstruktion och omfattning, är otillräckliga för att klara både en utjämning av ekonomiska förutsättningar mellan kommuner resp. landsting och behovet av sådana generella regleringar mellan staten och kommunsektorn som följer av bl.a. finansieringsprincipens tillämpning. Av bl.a. detta skäl har ett utredningsarbete påbörjats inom Finansdepar- tementet. I arbetet ingår att belysa hur skattesystemet skull kunna revide- ras för att bidra till att lösa problemet med de ekonomiska regleringarna. Förslag avses föreläggas riksdagen så att förändringama kan träda i kraft år 1995. Oavsett vilka förändringar som beslutas så kommer dessa med
största sannolikhet att få konsekvenser för utjämningssystemet för lands— tingen.
Uppdraget
Grundläggande krav på systemet
Inriktningen på utredarens arbete bör vara att utjämningssystemet för landsting bättre skall överensstämma med utjämningssystemet för kom- muner så att de problem jag har redogjort för minimeras. Det innebär att systemet skall utjämna skillnader i skatteinkomster och i strukturellt be- tingade kostnader. Kommunsystemets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Det står utredaren fritt att redovisa en eller flera lösningar. Samtliga alternativ bör dock vara heltäckande. Till den del förslagen skulle innebära konsekvenser för utjämningssystemet för kom- munerna skall detta särskilt redovisas. Utredaren bör överväga möjlig- heten att inordna bidragsgivningen till kommuner resp. landsting i ett gemensamt system.
Statsmaktema måste kunna styra det bidragsbelopp som skall fördelas. Därför får ett nytt system inte medföra automatiska kostnadsökningar som är fallet med dagens skatteutjämningssystem. Systemet måste också på ett lämpligt sätt kunna hantera de ekonomiska regleringar som påkal- las av bl.a. finansieringsprincipens tillämpning.
Det eller de bidragssystem som föreslås skall kunna träda i kraft senast år 1996. I vissa delar måste dock ett genomförande kunna ske redan år 1995. Jag återkommer strax till detta.
Skillnader i huvudmannaskap
Utredningen bör översiktligt kartlägga och i ekonomiska termer kvanti- fiera skillnaderna mellan länen vad avser huvudmannaskapet för olika kommunala verksamheter, dvs. om det är kommunerna eller landstinget som har ansvaret för verksamheten i fråga. Med denna kartläggning som utgångspunkt skall förslag lämnas till hur bidragsgivningen tekniskt bör utformas, så att bidragsbeloppet till kommunerna och landstinget i ett län totalt sett inte påverkas av hur ansvarsfördelningen ser ut. I detta sam- manhang bör också den nämnda skatteväxlingsproblematiken belysas.
Inordning av ytterligare bidrag
Från och med år 1993 inordnades ett antal statsbidrag i den generella bidragsgivningen. Utredaren bör överväga om ytterligare bidrag kan in- ordnas i ett reviderat system.
Fördelningsmässiga effekter
Utredaren skall redovisa de fördelningsmässiga effekterna av de förslag som läggs fram. Redovisningen skall göras för varje landsting och lands- tingsfri kommun.
Andra utredningsförslag
Utredarens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för utredningsuppdraget. Det gäller bl.a. det tidigare nämnda påbörjade utredningsarbetet inom Finansdepartementet, Struktur- kostnadsutredningen (Fi 1992:17), Regionberedningen (C 1992:06) Kom— mittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000 (S 1992:04). Utredaren bör följa dessa utredningar och redovisa vilka konsekvenser de förslag som presenteras i dessa får för de egna
förslagen.
De två förstnämnda utredningarna skall avge förslag med sikte på ett genomförande år 1995 . Därför skall utredaren med utgångspunkt i dessa förslag i ett delbetänkande föreslå eventuella följdåtgärder inom det egna utredningsuppdragets ram och som också bör genomföras redan år 1995 .
Arbetets bedrivande
Utredaren skall biträdas av en eller flera referensgrupper, med god insikt i kommunalekonomiska förhållanden. En av dessa skall vara parlamen- tariskt sammansatt. Utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om regionalpolitiska effekter (dir. 1992z50).
Utredarens arbete skall vad gäller förslag som bör genomföras redan år 1995 vara avslutat senast den 15 november 1993.
I övrigt skall utredningen vara slutförd senast den 31 augusti 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976: 119) - med uppdrag att föreslå ett reviderat system för utjämnings- bidrag till landsting och landstingsfria kommuner,
att besluta om ledamöter i referensgrupper, sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för utredningsarbetet skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.
(Finansdepartementet)
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Landstingsekonomiska utredningen (Fi 1993:14)
Dir. l994:3
Beslut vid regeringssammanträde: 1994-01-27
Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.
Landstingsekonomiska utredningen (Fi 1993: 14) skall ha slutfört sitt arbete redan den 16 maj 1994.
Uppdraget
Med stöd av regeringens bemyndigande den 10 juni 1993 (dir. 1993:63) tillkallade chefen för Finansdepartementet en särskild utredare med upp- drag att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner. Utredningen skall enligt direktiven vara slutförd senast den 31 augusti 1994.
Regeringen har därefter den 22 december 1993 (dir. 1993:137) beslutat att bemyndiga chefen för Finansdepartementet att tillkalla en parlamen- tariskt sammansatt beredning med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningama mellan dem skall utformas. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1994.
Uppdraget till den särskilde utredaren sammanfaller med delar av upp- draget till den parlamentariskt sammansatta beredningen. I direktiven till beredningen angavs att beredningen skall ha ett nära samarbete med ut- redaren av landstingens utjämningssystem. Vidare angavs att utredarens
förslag avses utgöra ett av underlagen för beredningens slutliga förslag. Utredaren av landstingens utjämningssystem måste därför slutföra sitt uppdrag vid en tidigare tidpunkt än vad som angavs i direktiven till ut- redaren. Som nytt datum skall gälla den 16 maj 1994. Utredningsarbetet skall bedrivas i nära kontakt med den nämnda parlamentariskt samman- satta beredningen.
(F inansdepartementet)
Behovs- och kostnadsskillnader inom hälso- och sjukvården
1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte
I juni 1993 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå ett reviderat system för utjämningsbidrag till landsting och landstingsfria kommuner. Inriktningen på arbetet bör enligt direk- tiven för uppdraget vara att utjämningssystemet för landsting bättre skall överensstämma med utjämningssystemet för kommuner. Kommunsyste- mets tekniska grundkonstruktion bör därvid vara förebild. Det innebär att systemet skall utjämna för skillnader i skatteka och strukturellt be- tingade kostnader och behov. Efter utjämningen skall respektive landsting kunna erbjuda sina invånare "samma standard till samma pris".
Utjämningen för strukturella kostnadsskillnader handlar om att ge landstingen tillägg till respektive avdrag från övriga intäkter med hänsyn till skillnader i strukturella opåverkbara förhållanden, t.ex. ålders- och bebyggelsestruktur. Tillägget till landsting med en ogynnsam struktur skall betalas med motsvarande avdrag från landsting med en gynnsam struktur.
Denna rapport syftar till att identifiera strukturella behovs- och kost- nadsskillnader och klargöra deras betydelse för kostnaderna. Vidare före— slås en metodik för att för varje landsting beräkna en teoretisk kostnad (standardkostnadsersättning) för hälso- och sjukvård. Standardkostnads- ersättningen skall motsvara kostnaden för respektive landsting att, givet andra strukturella förhållanden, erbjuda invånarna en servicenivå som svarar mot genomsnittet för riket till en genomsnittlig kostnad per pres— (ation.
1.2 Rapportens uppläggning
I avsnitt 2 ges en kortfattad beskrivning av de resursfördelningsmodeller som för närvarande tillämpas vid olika landsting. Avsnitt 3 beskriver ett antal strukturella faktorer som påverkar behovet av respektive kostna- derna för sjukvård och i avsnitt 4 görs en fördjupad beskrivning av gles— bygdsproblematiken.
I avsnitt 5 redovisas resultatet av en statistisk analys som försöker förklara i vad mån ett antal strukturella orsaksfaktorer ligger bakom observerade kostnadsskillnader och i avsnitt 6 föreslås en modell för att beräkna standardkostnadsersättningen till respektive landsting och lands- tingsfri kommun.
1.3 Proj ektorganisation
Arbetet med att utforma en modell som utjämnar för strukturella behovs- och kostnadsskillnader inom hälso- och sjukvården har huvudsakligen bedrivits inom sekretariatet för Landstingsekonomiska utredningen. Ekonomisk och miljömedicinsk expertis har biträtt sekretariatiet i två olika arbets-lreferensgrupper.
I den miljömedicinska referensgruppen har följande personer ingått.
— Finn Diderichsen, Karolinska institutet, institutionen för social— medicin, - Urban Janlert, Västerbottens läns landsting, - Mårten Lagergren, Socialdepartementet, - Thor Lithman, Malmöhus läns landsting, samt — Kurt Lennart Spetz, Socialstyrelsen.
Finn Diderichsen har dessutom, på uppdrag av Landstingsekonomiska utredningen, analyserat SCB:s ULF-material (Undersökning av Levnads— Förhållanden) för att försöka identifiera vilka sociodemografiska variabler som är betydelsefulla för att skatta en individs vårdutnyttjande.
Miljö— och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting har under ledning av Thor Lithman bistått utredningen med ett omfat- tande underlagsmaterial. På utredningens uppdrag har MLL dessutom genomfört en särskild undersökning i syfte att klarlägga hur mycket av sjukvårdens resurser som tas i anspråk av individer som är inne på sitt sista levnadsår.
Tore Öberg, ekonomidirektör vid Norrbottens läns landsting, har lett en särskild arbetsgrupp med uppdraget att närmare analysera de merkost- nader som beror på en ogynnsam bebyggelsestruktur, långa avstånd och
perifert läge.
2 Resursfördelningsmodeller inom landstingen
Som framgår av sammanställningen nedan är de flesta av de resursför- delningsmodeller som idag tillämpas vid de olika landstingen uppbyggda efter likartade principer. 90-95 % av resurserna fördelas efter befolk- ningens åldersstruktur och resterande 5—10 % efter andra faktorer.
Bohuslandstinget
Bohuslandstinget tillämpar en modell som dels bygger på en åldersrelate- rad sjukvårdspeng per invånare, dels tar hänsyn till vissa sociala fakto- rers betydelse för behovet av sjukvård. Utjämningen med hänsyn, till so- ciala faktorer innebär att man gör ett tillägg till, respektive avdrag från, det åldersrelaterade sjukvårdsbehovet på maximalt 10 %.
De sociala faktorer som ligger till grund för ovan nämnda korrigering är arbetslöshet, medelinkomst, ensamboende, utbildningsnivå och ohälso— tal.
Malmöhus läns landsting (MLL)
Fördelningen av resurser till olika sjukvårdsområden i Malmöhus län har successivt övergått från en produktionsorienterad budget, till en konsumtionsorienterad och numera behovsrelaterad budget.
I den produktionsrelaterade budgeten var det vårdresursemas lokalise- ring som låg till grund för tilldelningen av resurser. Den konsumtions- orienterade fördelningsmodellen baserades på observerad vårdkonsumtion totalt för landstinget i skilda åldersgrupper och vårdområden. Kostnaden per enhet (vårddag, besök hos läkare) sattets lika för olika åldrar. I den modell som nu tillämpas har man gått ett steg vidare och kompletterat med befolkningsrelaterade faktorer som fördelningsgrund. Den behovsre— laterade modellen grundas på
— befolkning (antal invånare, ålderssamrnansättning) - kostnader (totala kostnader för vård samt per invånare och per åldersgrupp) - ohälsa (fångas upp med hjälp av patientenkäter samt medellivs- längden för män).
I MLL:s vägning av "ohälsa" och "befolkning" har "ohälsan" bedömts svara för 10 % av sjukvårdens nettokostnader. "Befolkningen” antas svara för 90 % av kostnaderna.
Landstinget i Gävleborg
Från och med år 1994 tillämpar landstinget i Gävleborg en befolknings- baserad resursfördelningsmodell. Följande faktorer påverkar fördel-
ningen;
- befolkningen (antal, ålders— och könsfördelning), - befolkningens rumsliga fördelning (geografiskt index), - ett hälsoindex baserat på sju hälsoindikatorer samt — försäkringskassans ersättning till privata läkare och sjukgymnaster.
2 % av resurserna fördelas efter hälsa/ohälsa. Resterande 98 % för- delas efter åldersrelaterade konsumtionsvikter och det geografiska in- dexet.
I sammanhanget bör nämnas att befolkningens fördelning i det geogra— fiska rummet tillmäts en mycket liten betydelse. Inom såväl primärvården som slutenvården fördelas 95 % (eller mer), av kvarvarande 98 %, efter befolkningsrelaterade konsumtionsvikter.
Stockholms läns landsting (SLL)
En nödvändig förutsättning för att befolkningen i ett län skall kunna er- bjudas vård på lika villkor är att resurserna till olika sjukvårdområden står i relation till behoven. Under senare hälften av 1980-talet utveck- lades därför en behovsrelaterad resursfördelningsmodell i Stockholms län inom ramen för ett samarbetsprojekt mellan Socialstyrelsen och Social- medicinska enheten, vårdcentralen Kronan.
De variabler som används i modellen är
Ålder - Femårsklasser
Samboförhållanden/civilstånd
- Samboende
- Ej samboende, frånskild eller gift - Ej samboende, änka/änkling - Ej samboende, ogift
Bostadsförhållande
— Eget hem - Bostadsrätt om minst två rum — Hyresrätt om minst två rum - Enrumslägenhet - Uppgift om bostad saknas
Socioekonomisk tillhörighet
— Högre tjänstemän, företagare eller studerande. — Lägre tjänstemän, eller tjänstemän på mellannivå. — Arbetare. - Korttidsarbetande eller ej förvärvsarbetande.
I fördelningsmodellen beräknas först det genomsnittliga antalet vård- tillfällen och vårddagar för hela Stockholms län. Beräkningen görs se- parat för olika vårdgrenar och för alla kombinationer av ålder, sam- boende/civilstånd, bostadsförhållande samt socioekonomisk tillhörighet. Inom varje kategori tas landstingets genomsnitt för vårdtillfällen och vårddagar som skattning av genomsnittligt behov av sjukhusvård (inklu- sive sjukhusbunden öppen vård). Skattningen av vårdbehovet per område erhålles utifrån antal invånare i området och deras fördelning efter kombinationer av ålder, civilstånd, samboförhållanden, bostadsförhållanden och socioekonomisk tillhörighet. Minsta område i modellen är för närvarande primärvårdsområde.
Vårdbehovet för ett sjukhusområde fås genom en summering av vård- behovet för respektive primärvårdsområde.
Utnyttjandet av slutenvård mäts i antal vårdtillfällen och antal vård- dagar. För resursbehovet finns inte något absolut mått. I stället skapas relativa tal som tjänar som vikter vid fördelningen av landstingets gemen- samma resurser. Inom varje vårdgren fördelas 40 % i relation till antal vårdtillfållen och 60 % i relation till antal vårddagar. För långvård och psykiatri sker fördelningen enbart i relation till antal vårddagar.
För primärvården saknas motsvarande underlag. Här viktas behovet i första hand till fem åldersklasser grundat på antal besök per åldersklass hos distriktsläkare år 1986. Dåvarande nordvästra och sydvästra sjuk- vårdsområdena har fått representera hela landstinget, eftersom övriga områden hade en ofullständig registrering av öppenvård.
För åldersklassen 15-64 år görs en ytterligare omfördelning med hån- syn till att personer med många sjukskrivningsdagar samt förtidspensione- rade personer i genomsnitt har fler besök än de med få sjukskrivnings- dagar.
Resurser till starroperationer ingår i "övrig kirurgi" och fördelas se- parat per område i proportion till antal invånare över 64 år.
Behovsuppskattningarna räknas fram till senare år med hjälp av Re- gionplane- och trafikkontorets prognoser för folkmängds— och åldersför- delning per primärvårdområde. För kvinnosjukdomar utnyttjas födelse- prognoser.
Nya prognoser ges årligen ut i november månad. Prognoserna omfattar innevarande år samt sex år framåt. För året före används verklig för- delning.
Efter viktning av vårdgrenama enligt fastställd fördelning räknas re- sursfördelningen till de olika sjukvårdsområdena fram.
Norrbottens läns landsting
Norrbottens läns landsting har tagit fram en åldersrelaterad modell som ett hjälpmedel för resursfördelningen i länet. Fördelningen av resurser styrs dock fortfarande av politiska överväganden.
3 Strukturella behovs- och kostnadsfaktorer
3. 1 Allmänt
De resursfördelningsmodeller som landstingen för närvarande använder fördelar, som ovan nämnts, ca 90 % av resurserna efter åldersstrukturen och resterande 10 % efter andra faktorer.
Om en sådan starkt åldersbaserad fördelningsmodell skulle tillämpas för att omfördela resurser mellan landstingen skulle utfallet stämma dåligt överens med faktiskt redovisade kostnader. Åldersstrukturen förklarar endast 5 % av redovisade kostnadsskillnader när det gäller hälso— och sjukvården. Landstingens totala kostnader samvarierar negativt med åldersstrukturen.
Den främsta anledningen till att en strikt åldersbaserad fördelnings- modell inte bör användas i resursfördelningssammanhang är att den inte förmår att fånga upp väsentliga strukturella skillnader som dels har med skillnader i ohälsa och höga kostnader i livets slutskede att göra, dels beror på att glesbygden behöver utökade resurser till följd av långa av- stånd och en utspridd bebyggelse.
3.2 Ohälsa
Det är ett känt faktum att hälsoläget (ohälsan) i befolkningen påverkar behovet av sjukvård och därmed också kostnaderna. Hälsan påverkas av den fysiska och psykosociala miljön samt av individen själv.
Miljörelaterade orsaksfaktorer i den fysiska miljön kan ge upphov till infektionssjukdomar, missbildningar, tumörer, hjärt- och kärlsjukdomar, lungsjukdomar, hudsjukdomar, ämnesomsättningssjukdomar etc.
Den psykiska förslitningen som på sikt leder till ohälsa påverkas bl.a. av arbetslöshet, bostadsmiljö, inkomster, utbildning, familjeförhållanden, skilsmässor, arbetsförhållanden och rollkonflikter. Den ohälsa som in- dividen själv kan påverka handlar bl.a. om tobaksrökning, alkohol, kost och motion.
I en resursfördelningsmodell är det givetvis inte möjligt att ta hänsyn till alla bakomliggande faktorer som påverkar hälsan i befolkningen. En sådan modell skulle bli mycket komplex och helt oöverblickbar. Det är därför nödvändigt att begränsa sig till ett fåtal faktorer som har ett direkt eller indirekt orsakssamband med ohälsa.
Miljö- och samhällsmedicinska sektionen vid Malmöhus läns landsting (MLL) har sedan ett antal år tillbaka bedrivit ett omfattande arbete an- gående hälsa, sjukvård och sociala förhållanden i Malmöhus län.
I MLL:s studier har 85 karaktäristika (variabler) använts för att be— skriva invånarnas sociala situation, levnadsvanor, miljö- och hälso- situation. Variablema kan delas upp i orsaksvariabler (sociala förhållan- den, levnadsvanor och miljö) och effektvariabler (sjuklighet). Uppgifterna har hämtats från officiell statistik och en speciell enkätundersökning som genomförts för att komplettera registerdata. Bakgrunds- respektive effekt- variablerna finns förtecknade i appendix 1.
I ett första steg har värdet på var och en av de 85 variablerna för varje kommun först relaterats till genomsnittet för landstinget och därefter rangordnats från 1 till 19. Därefter har rangtalen för de 85 variablerna summerats för varje kommun och rangordnats på nytt utifrån den erhåll— na summan. I ett tredje steg har samvariationen mellan medellivslängd och sammanvägda variabler beräknats liksom samvariationen mellan me- dellivslängd och kostnader.
Resultatet av MLL:s studier visar att medellivslängden för män funge- rar som en utmärkt indikator på ohälsan i befolkningen, se figur 1. Högre ohälsa samvarierar med lägre medellivslängd. En låg livskvalitét ger kortare livslängd. Sociala förhållanden samvarierar med alkohol- relaterade sjukdomar, läkemedel, inläggningar i sluten vård samt sjuk— dagar. De sociala förhållandena påverkar män mer än kvinnor.
Resultaten från genomförda studier i MLL visar också att resurs- förbrukningen är störst i de kommuner som har den lägsta medellivs— längden.
Figur 1 Medellivslämgd för män 1983-1987 i relation till rangordning av ohälsovariabler (Y-axeln) exklusive dödlighet (47 st) i 19 skånska kommuner
Rangordning 19 QLandskrona 18 QBurlöv 17 QTrelleborg 16 QHelsingbotg 1 5 OEslöv 14 .Lund 13 QBjuv 12 QSkurup 1 1 QYstad 1 0 QKävlinge 9 Höör 8 OSvedala 7 OS)öbo 6 QStatlanstorp 5 Hörby 4 Qevalöv 3 Höganäs 2 QLomma 1 Wellinge () F l l l l 73 år 74 år 75 år 76 år 77 år 78 år Medellivslängd män
På uppdrag av Landstingsekonomiska utredningen har Institutionen för hälsa och Socialmedicin vid Karolinska Institutet analyserat SCB:s ULF- material för att belysa vilka sociodemografiska variabler som är av bety— delse för att skatta en individs vårdbehov. Analysen bygger på SCB:s ULF-undersökningar av personer över 15 år 1988—1989, totalt ca 13 000 personer.
Vårdbehovet - i denna undersökning identiskt med ett teoretiskt vård- utnyttjande — beräknas på basis av intervjupersonemas egna uppgifter för en tremånadersperiod om antal vårdtillfällen och vårddagar i sluten vård, antal läkarbesök, antal kontakter med distriktssköterska eller sjuk- gymnast, samt om han/hon haft behov av men inte sökt läkarvård.
Variablema har vägts ihop till ett samlat mått på vårdutnyttjandet enligt nedanstående formel. Resultatet redovisas i tabell 1.
Vårdutnyttjande = 25*vårdtillfällen + 5*vårddagar + 3*läkarbesök + ]*övrig kontakt (inkl ej tillgodosedda behov)
Tabell ] Kvot för vårdutnyttiande för den angivna gruppen jämfört med jämförelsegrupp. Jämförelsegruppen är för varje variabel "övriga" om inget annat anges. Univariat och multivariat logistisk regression. Sverige__1988—89. Personer som vistas på sjukhem är exkluderade (post Adel)
Univariat Multivariat Multivariat med interaktioner
H-region 1-2 (storstäder) 0,98 0,99 0,98 H-region 5-6 (Norrland) 1,03 1,04 0,78 H-region 3-4 (övriga reg) 1 1 1 1-24 år 0,71 9,78 0,64 25-44 0,78 0,83 0,73 45-64 1 1 1 65-74 1,46 1,57 2,81 75-84 2,37 2,53 2,81 84-w 3,24 3,30 3,93 Icke förvärvsarbetande 2,15 2,11 1,63 Arbetare 1,24 1,11 1,07 Tjänstemän, företagare,
studerande 1 1 1 Utlandsfödd 1,23 1,29 1,28 EnsamboendeI-stående 1,20 0,96 1 , 13 Boende i hyres- eller
bostadsrätt 1,49 1,29 1,28 H5—6 och ensamboende 1,39 H5-6 och arbetare eller
ej förvärvsarbetande 1,29 16—55 år och ej förvärvs-
arbetande 2,13 65—w år och ensamboende 0,67
3.3 Skillnader i åldersstruktur
Som framgår av tabell 1 ovan ökar vårdkostnaden per invånare med ål— dern. Genomsnittskostnaden för åldersgruppen 85 år och äldre är nära 4 gånger så hög som den för åldersgruppen 45—64 år. En mer detaljerad redovisning av vårdkostnaderna per åldersgrupp lämnas i kapitel 5, tabell 2.
3.4 Skillnader i medellivslängd
Som tidigare nämnts har MLL ställt ett omfattande underlagsmaterial till utredningens förfogande. Utredningen har bl.a. haft tillgång till uppgifter om kostnaderna per kommun i länet samt väsentliga bakgrunds- och ef- fektvariabler som påverkar hälsan i befolkningen.
Detta har gjort det möjligt för utredningen att göra egna statistiska analyser, se vidare avsnitt 5. På ett tidigt stadium kunde konstateras att de faktorer som bortsett från åldersstrukturen bäst kunde förklara redo- visade kostnadsskillnader mellan kommunerna i länet var medellivs-
längden och andelen ensamboende. Sambandet mellan medellivslängd i kombination med ålder och kostnader är mycket starkt, inte bara vad beträffar medellivslängden för män, utan också för medellivslängden för män och kvinnor sammantaget.
Detta faktum tick utredningen att överväga om skillnader i medellivs- längd inte bara speglar skillnader i ohälsa utan också fångar upp annan väsentlig struktur som är av betydelse för kostnaderna. Det vi främst hade i åtanke var om medellivslängden också fångar upp strukturella skillnader på grund av höga kostnader i livets slutskede. Om de som är inne på sitt sista levnadsår tar stora resurser i anspråk blir de kommuner/landsting som har en hög andel äldre överkompenserade i en strikt åldersbaserad fördelningsmodell eftersom ersättningarna stiger med åldern på befolkningen. Regioner med en låg andel äldre blir på motsva- rande sätt systematiskt underkompenserade.
På Huddinge sjukhus pågår för närvarande ett arbete som bl.a. syftar till att ta reda på hur stor andel resurserna som går åt till personer som befinner sig i livets slutskede. Arbetet är ännu inte avslutat men från de som arbetar med projektet tick vi information om att det finns interna- tionell forskning på området som tyder på att kostnaderna före döden är mycket höga. The New England Journal of Medicine har nyligen (Feb 94) publicerat en artikel "The Economics of Dying — The Illusion of Cost Savings at the End of Life" som styrker hypotesen.
För att snabbt få bättre kunskaper om kostnaderna i livets slutskede gav Landstingsekonomiska utredningen MLL i uppdrag att specialbearbeta MLL:s patientstatistik. I MLL finns ett patientadministrativt datasystem för öppen och sluten vård med uppgifter om patienternas ålder, hemort, läkarbesök, vårddagar, utskrivna/vårdtilltällen, operationer i sluten vård m.m. Ett preliminärt resultat av undersökningen tyder på att ca 17 % av kostnaderna för slutenvård tas i anspråk av de som är inne på sitt sista levnadsår. Motsvarande siffra för öppenvården är ca 3,5 %. För befolk- ningen som helhet gäller att ca 10 % av vårdkostnadema går till de som avlider under året - se appendix 2. De som avlider har 9 gånger högre kostnader per person än snittet för befolkningen.
Med tanke på att kostnaderna i livets slutskede är mycket höga och att medellivslängden varierar mellan kommuner och regioner är det således viktigt att en resurfördelningsmodell för hälso- och sjukvården korrigerar för skillnader i medellivslängd.
4 Glesbygdsproblematiken 4. 1 Allmänt
I februari 1994 gav Landstingsekonomiska utredningen en särskild ar- betsgrupp i uppdrag att närmare studera landstingens merkostnader som beror på ogynnsam bebyggelsestruktur, långa avstånd och perifert läge. Arbetsgruppen har bestått av ekonomichefer från berörda sjukvårds— huvudmän.
% 1 l l !
Lantmäteriet i Luleå har hjälpt till med att utveckla den analysmodell som utredningen använder för att beräkna ersättningarna till glesbygds- landstingen. De geografiska databearbetningarna har utförts av Lant- mäteriet Kartor i Kiruna. Ekonomifunktionerna vid landstingen i Norr- botten och Jämtland har sammanställt det ekonomiska underlag som legat till grund för arbetsgruppens analyser.
På grund av den begränsade utredningstiden har analysen koncentrerats till området hälso— och sjukvård. Denna sektor svarar för den dominerade delen av landstingets kostnader i de aktuella områdena. Geografiskt har det undersökta området avgränsats till områden som har en befolknings— täthet som understiger 400 000 invånare inom en radie på 10 mil. I prak- tiken innebär detta att "sjukvårdens glesbygd" finns norr om en linje från norra Bohuslän till ostkusten vid Gävletrakten samt i delar av östra Kalmar län och på Gotland - se figur 2.
Figur 2 "Sjukvårdens glesbygd"
Belolkningstöthet inom en radie på 10 mil
I ( 200 000
CI > 400 000
200 000 - 400 000
4.2 Stora avstånd och litet befolkningsunderlag
Förutsättningarna för sjukvårdshuvudmännen att ge medborgarna olika former av vårdservice varierar kraftigt mellan olika regioner. Det är framför allt följande två faktorer som orsakar strukturella mer- kostnader i "sjukvårdens glesbygd":
- litet befolkningsunderlag samt — stora avstånd.
Litet befolkningsunderlag
En vårdinrättning kan inte vara hur liten som helst. Då kan den inte ge den service som är tänkt. Detta förhållande är alla planerare och sjuk- vårdspolitiker i glesbygden väl medvetna om. För invånarnas basservice finns alltid en viss grundkostnad i form av lokaler, utrustning och beman- ning. Denna kostnad för ett visst öppethållande eller en viss jourverksam- het är densamma oavsett graden av utnyttjande.
För att exempelvis den befolkningsmässigt lilla och geografiskt stora kommunen Arjeplog ska kunna ge sina medborgare en fullgod basservice krävs resurser för läkarmottagning, distriktssköterskemottagning, mödra- och barnavård, sjukgymnastik, arbetsterapi och laboratorium. Dessutom är vårdcentralen i Arjeplog förstärkt med observationsplatser med dygnet- runt-tillsyn, läkarjour och ambulanssjukvård för att kompensera det stora avståndet till närmaste akutsjukhus. Dessa kompletteringar är inte motive- rade ur befolkningstäthetssynpunkt utan ska ses som en extra säkerhets- resurs om något händer.
Med riksgenomsnittet som måttstock är vårdcentralen i Arjeplog, lik- som andra glesbygdsvårdcentraler, överdimensionerad. Kostnaden för att driva vårdcentralen i Arjeplog är mer än dubbelt så hög per invånare jämfört med en vårdcentral i centrala Luleå, för att ta ett exempel inom samma län. Då har inte hänsyn tagits till de långa resor som befolk- ningen inom Arjeplogs kommun har till sin vårdcentral. I centrala Luleå ligger vårdcentralen inom tio minuters gångavstånd för alla.
När det gäller sjukhusvården är frågan om vårdservice i förhållande till befolkningsunderlaget än mer komplicerad. Det svaga underlaget utanför de stora befolkningskoncentrationema talar för en samordning av resur- serna. De geografiska och tidsmässiga avstånden är emellertid stora och invånarna vill ha någorlunda nära till ett sjukhus. Det talar för en sprid— ning av vården. Många landstingskommuner har av hänsyn till dessa omständigheter organiserat sjukhusvården till många små enheter som blir förhållandevis dyra att driva.
I sjukhusdebatten har de små sjukhusen ifrågasatts under senare tid. Många menar att framför allt de små akutsjukhusen med dygnet—runt— beredskap tar en alltför stor andel av de samlade sjukvårdsresursema. Dessutom anses de äventyra den medicinska kvaliteten och säkerheten.
Röster har höjts för att lägga ner mindre akutsjukhus och koncentrera vården till enheter med större upptagningsområden.
Vi har ännu inte sett effekterna av strukturdebatten fullt ut. Med stor sannolikhet kommer vissa akutsjukhus att läggas ner av medicinska säker— hetsskäl och med hänsyn till ekonomin. Å andra sidan accepterar inte be- folkningen hur stora avstånd som helst. Många är säkert inte medvetna om de extrema skillnader som finns på den svenska sjukvårdskartan. I ytan för Gällivare sjukvårdsdistrikt kan man utan vidare få plats med Sörmland, Västmanland, Uppland och Närke.
Ett annat exempel på fördyrande omständigheter finner man på Got— land. Kommunen, som är huvudman för sjukvården måste med hänsyn till det geografiska läget upprätthålla vårdresurser som normalt kräver väsentligt större befolkningsunderlag. Visby lasarett har en akutsjukvård och en specialisering som vida överstiger det som motiveras av Gotlands befolkning.
Den ökande fritiden gör att ett stort antal människor söker sig till om- rådena utanför storstäderna. I "sjukvårdens glesbygd" finns många välbe- sökta turistområden. För sjukvårdshuvudmännen innebär turismen att hälso- och sjukvårdsservicen säsongsmässigt måste anpassas till en betyd- ligt större efterfrågan. Under några månader på året fördubblas befolk- ningen inom många områden. Trycket på den kostsamma akutsjukvården, inklusive ambulanssjukvården ökar.
Stora avstånd
Avstånden i vårdkedjan spelar stor roll för sjukvårdens kostnader. Med ökade avstånd, dåligt utvecklad infrastruktur och geografiska hinder krävs mer omfattande investeringar i transportteknik för att förflytta sjuka och skadade till och mellan olika vårdinrättningar.
Stora delar av "sjukvårdens glesbygd" saknar allmänna kommunika— tioner vilket betyder att många är tvugna att åka taxi så fort de ska besöka läkare eller annan sjukvårdspersonal i ett icke atkut sjukvårds- ärende. De normala sjukresoma betalas till viss del av patienterna själva, men merparten av kostnaderna för de längre transporterna drabbar sjuk— vårdshuvudmannen.
Trots utbyggnaden av vägnätet så kan fortfarande många människor inte besöka en vårdinrättning över dagen för en provtagning eller en enklare undersökning. Av tradition har detta lösts genom att de långväga patienterna fått en sängplats på sjukhuset. Inte för att de ur medicinsk synvinkel behöver den 24—timmars tillsyn som då ställs till deras för- fogande, utan enbart därför att de inte kan ta sig hem. På senare år har landstingen blivit mer observanta på denna onödiga och dyra "vårdform" och börjat komplettera organisationen med patienthotell i närheten av sjukhusen.
Stora avstånd gör också att den s.k. polikliniseringens vinster inte blir lika tydliga i glesbygden. Meningen är ju att patienten eftter behandling-
en/operationen ska kunna resa hem. Vinsterna ligger i eftervården som kan skötas via primärvården med hemmet som bas.
För de patienter som kommer till sjukhuset från mer avlägsna delar gäller inte detta. De behöver någonstans att sova över natten. Ofta löses detta genom patienthotell, om det finns ett sådant, men många blir in- lagda på traditionellt sätt med dyrbar och onödig dygnet-runt-tillsyn.
Den som studerar sjukvårdskartan upptäcker en mängd filialmottag- ningar i glesbygden. Det kan vara en distriktssköterskemottagning som har öppet någon dag i veckan eller en vårdcentralsläkare som tar emot äldre patienter i byns skola varje onsdag. Filialmottagningar finns på många ställen i landet men de är särskilt dyrbara i glesbygden eftersom läkaren/sköterskan tillbringar en stora del av arbetstiden i bil. På sjuk- huset måste ofta vikarier tas in för att täcka tidsbortfallet.
I glesbygden finns också speciella problem när det gäller ambulanssjuk- vården. Det största problemet är att ambulanssjukvården måste operera över stora och inte sällan otillgängliga områden. Ett sätt att förstärka ambulanssjukvården är att knyta den närmare sjukvården och stärka per- sonalens kompetens, eller att stationera ambulanser vid vårdcentraler i glesbygd för att förkorta utryckningstiden. Man kan också utrusta ambu- lanserna med mer avancerad utrustning och läkemedel så att de blir något av rullande akutmottagningar. Allt detta finns redan eller håller på att utvecklas ytterligare. Dessutom används specialinredda helikoptrar allt mer.
Men ambulanssjukvården i glesbygden är dyr. En ambulans som ska vara tillgänglig dygnet runt, året om, kräver en bemanning som motsva- rar 8 - 10 heltidstjänster. Beredskapen för helikoptertransportema kostar ändå mer.
Möjligheterna till rationaliseringar är små om man vill behålla en mål- sättning som innebär att 90 % av befolkningen i "sjukvårdens glesbygd" ska kunna nås av ambulans inom 30 minuter och att övrig befolkning ska nås med helikopter som är i luften senast 30 minuter från det att larmet gar.
De luftburna sjuktransporterna kostar mycket mer än de markbundna och används mer frekvent i glesbygd. Gällivare sjukvårdsdistrikts sam- lade kostnader för flygtransporter av sjuka och skadade är exempelvis lika stora som motsvarande kostnader i hela Sverige upp till södra Norr- land.
Även regionsjukvården i norrlandslänen och på Gotland blir dyrare för sjukvårdshuvudmännen på grund av de långa avstånden. Av de ca 20 000 patienter från Jämtland, Norrbotten och Västernorrland som årligen besöker regionsjukhuset i Umeå, reser cirka hälften med flyg.
Andra faktorer som ökar kostnaderna Andra faktorer som medför högre kostnader i glesbygd handlar om
- att det är dyrare att rekrytera kvalificerad personal i glesbygd,
— att avsaknaden av konkurrens driver upp kostnaderna samt - att kallortstillägget i de nordligaste länen medfört högre lönekost-
nader.
4.3 Beräkning av glesbygdens merkostnader
Den metod som utredningen använt för beräkna glesbygdens merkostnader bygger på en analys av de merkostnader som uppkommer i vårdkedjan med ökande avstånd till länssjukhuset. Länssjukhuset betraktas som navet för sjukvården i respektive landstingsområde. Merkostnaderna har stegvis beräknats enligt följande.
Steg]
Med start i hemmet och med länssjukhuset som slutpunkt har reseavstån— det beräknats för varje individ. Reseavståndet motsvarar 1,2 gånger fågelvägsavståndet i kustkommuner. I inlandet motsvarar reseavståndet 1,5 gånger fågelvägsavståndet. Befolkningens antal och fördelning efter olika reseavstånd till länssjukhusen redovisas i appendix 3.
Steg2
Med hjälp av statistiska metoder har sambandet mellan kostnader och avstånd beräknats. De faktiska hälso- och sjukvårdkostnadema i Jämtland (8 kommuner) och i Norrbotten (14 kommuner) ligger till grund för beräkningarna.
Den härledda kurvan har bedömts kunna representera områden där det regionala befolkningsunderlaget inom en IO-milsradie understiger 200 000 invånare, dvs i Jämtland, Norr— och Västerbotten. Inom övriga områden i "sjukvårdens glesbygd", där det regionala befolknings- underlaget uppgår till mellan 200 - 400 000 invånare, har merkost— naderna bedömts uppgå till 50 % av den härledda kostnaden i respektive avståndsmn, se figuren nedan.
Figur 3 Sjukvårdens merkostnader per invånare vid olika avstånd från länssjukhusen
Befolkningsunderlag 200'400' Befolkningsunderlag (200'
325 375 425 475 525 Avstånd i kilometer
Steg3
I detta steg multipliceras antalet invånare inom respektive avståndsmn med den härledda kostnaden enligt steg 2. Produkterna för respektive av— ståndsmn summeras till en glesbygdsmerkostnad för varje landsting, se appendix 3. I sammanhanget bör påpekas att merkostnaderna inom 5 mil från länssjukhuset har satts till 0 kronor.
5 Statistisk analys 5. 1 Allmänt
För att försöka förklara till vilken del ett antal opåverkbar strukturella faktorer ligger bakom observerade kostnadsskillnader inom hälso— och sjukvården har utredningen använt sig av en statistisk analysmetod (multipel regressionsanalys).
Den beroende variabel (y-variabeln) för vilken observerade skillnader skall förklaras är vårdkostnaden per invånare. Dataunderlaget har hämtats från MLL:s patientadministrativa datasystem för öppen och sluten vård ur vilket vårdkostnaden per invånare och per kommun kan erhållas. Ut- redningen har bedömt att det är bättre att göra analyserna på MLL:s material än på Landstingsförbundets bokslutsstatistik som redovisar sjuk- vårdskostnaderna per landsting. Dels är uppgifterna i MLL:s system re- gistrerade på ett likartat sätt, dels slipper man problem som har med olika redovisningsmetoder för kapitalkostnader m.m. att göra.
De faktorer (x-variabler) som testats för att förklara observerade kost— nadsskillnader i y—variabeln (kostnaden per invånare) är identiska med de
bakgrundsvariabler och de demografiska variabler som finns förtecknade i appendix 1, dvs. medellivslängd, ej samboende, utländska medborgare, arbetslöshet, utbildning, arbete och industri. Dessutom har en särskild åldersfaktor skapats för varje kommun. Faktorn är framräknad genom att multiplicera vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper år 1992 enligt tabell 2 nedan med befolkningen i resp åldersgrupp. Därefter sum— meras de erhållna värdena till en teoretisk vårdkostnad per kommun.
Tabell 2 Vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper år 1992 Källa: Malmöhus läns landsting
Totalt 0—4 5-14 15-44 45-64 65-74 75-84 85-w 8 146 7 370 3 221 5 685 7 797 14 360 21 886 28 653
5 .2 Resultat
Resultatet av analysen visar att det finns fyra faktorer som markant skil- jer sig från övriga faktorer när det gäller att förklara observerade kostnadsskillnader. Dessa fyra är
- åldersstruktur,
- medellivslängd, - ej samboende och - utländska medborgare.
Åldersfaktorn förklarar ensam knappt 49 % av observerade kost- nadsskillnader i Malmöhus läns landsting. Åldersfaktorn i kombination med medellivslängden för män förklarar knappt 74 % av skillnaderna. Åldersstrukturen tillsammans med ej samboendefaktom förklarar 73 %.
Den hösta förklaringsgraden med tre faktorer (84 %) erhålls genom att kombinera åldersfaktom med medellivslängden för män och ej samboen- de. Byter man ut medellivslängden för män mot medellivslängden för män och kvinnor tillsammans sjunker förklaringsgraden till 82 %.
Åldersfaktom tillsammans med medellivslängden för män och och ut- ländska medborgare förklarar ca 80 % av kostnadsskillnaderna.
En regression med samtliga fyra variabler ökar förklaringsgraden endast marginellt, från 84 till 84,5 %. Detta hänger samman med att ej sambovariabeln samvarierar med utländska medborgare.
Om man för in en ytterligare faktor i modellen - utbildningsnivån - ökar förklaringsgraden i modellen till 86 %. Allt annat lika verkar det som om personer med högre utbildning har en benägenhet att efterfråga mer vård än andra.
Av figur 4 nedan framgår vilken ersättning respektive kommun i MLL skulle få i förhållande till sina kostnader om en fördelningsmodell med tre fördelningsvariabler (medellivslängd för män, åldersstruktur och ej samboende) tillämpades. I sammanhanget bör påpekas att faktorernas in- bördes vikter bestämts av regressionsmodellen - se vidare avsnitt 6.
Figur 4 Kostnader och ersättningar till kommunerna i Malmöhus läns landsting med en resursfördelningsmodell som fördelar resurserna efter medellivslängden för män, ålderstrukturen och andelen i befolkningen som ej är sammanboende
Redovisad kostnad Ersättning enligt modell
Bjuv Ystad Sjöbo Eslöv
Hörby
Höör
Lomma Staffanstorp Burlöv Svalöv Trelleborg oganas Skurup
Landskrona
Svedala Helsingborg
Vellinge Kävlinge H
6 Modell för utjämning av strukturella behovs— och kostnadsskillnader
Utredningen anser att landstingen skall kompenseras för strukturella kost- nadsskillnader som kan hänföras till behovet av hälso- och sjukvård eller en gles bebyggelsestruktur. Landstingen bör inte kompenseras för mer- kostnader som beror på skillnader i avgifter eller i patienternas be- teenden.
Den modell som utredningen valt för att beräkna landstingens standard- kostnadsersättningar ser ut på följande sätt;
Standardkostnads— = 35 718,94 + 0,54 *åldersstruktur- 470,32*medel- ersättning livslängd + 11 7,12 * ej sammanboende + - glesbygds- tillägg/avdrag
åldersstruktur = uttrycks iform av en teoretisk! beräknad vårdkost- nad per invånare i respektive landsting. Vårdkostnaden erhålls genom att multiplicera vårdkostnaden per invånare i olika åldersgrupper
enligt tabell 2 med folkmängden i respektive åldersgrupp och därefter summera de erhållna
värdena till en teoretisk genomsnittskostnad per invånare
medellivslängd = med medellivslängd avses genomsnittligt antal åter- stående levnadsår från födseln under perioden 1988— 1992 för män och kvinnor sammantaget. Medellivslängden (Mlivl) beräknas enligt följande; Mlivl = (105*Mlivlför män + 100 *Mlivlför kvin— nor)/205
ej samboende = andelen av befolkningen över 16 år som ej är samboende
De valda faktorerna har antingen ett indirekt eller ett direkt orsakssam- band med kostnaderna. Att kostnaderna stiger med åldern är väl dokume- terat. Materialet från Malmöhus och Stockholm visar att kostnaderna, allt annat lika, ökar med ca 20 % om individen är ensamstående i stället för samboende. Utredningen Hälso- och sjukvård inför 90-talet (HS 90) kon- staterade att "samboende/ gifta har 40 % färre vårddagar än genomsnittet medan de som ej sammanbor och är frånskilda eller aldrig har varit gifta har ca 70 % fler vårddagar än genomsnittet efter det att hänsyn tagits till ålder". Skillnaderna mellan samboende och ej samboende är större inom psykiatrin än inom kroppssjukvården.
Faktorn återstående medellivslängd åstadkommer en nödvändig korrige- ring av åldersstrukturfaktorn eftersom kostnaderna i livets slutskede är mycket höga oavsett om man dör vid 76 eller 83 års ålder, se figuren nedan. Faktorn fungerar också som en utmärkt indikator på ohälsan i befolkningen.
Figur 5 Medellivslängd och siukvårdskostnader Sjukvårdskodnader perinvånare
76 79 82
Glesbygdstillägget är utformat som ett nollsummespel där ersätt— ningarna till de landsting som har en ogynnsam struktur betalas med motsvarande avdrag från de som har en gynnsam struktur.
Den valda modellen har en förklaringsgrad på 82 % tillämpad på kommunerna i Malmöhus läns landsting. Tillämpad på landstingskollek- tivet som helhet förklarar modellen ca 60 % av kostnadsskillnadema. En strikt åldersbaserad modell förklarar mindre än 5 % av kostnadsskill- nadema och en modell uppbygd efter samma priciper som Stockholms läns landstings modell — se avsnitt 3.2 — förklarar mindre än 15 % av kostnadsskillnaderna.
Dessutom orsakas vissa kostnadsskillnader av skillnader i service och beteenden, orsaker som medvetet exkluterats i modellen.
I tabell 3 redovisas en jämförelse mellan beräknade ersättningar (enligt modellen) och faktiskt redovisade kostnader (kostnader för egen konsum- tion). Kostnaderna är korrigerade med avseende på skillnader i huvud- mannaskap m.m. för att de skall vara jämförbara. I sammanhanget bör nämnas att det inte varit möjligt att fullt ut korrigera för skillnader inom delar av äldreomsorgen. I samband med Ädel-reformen växlades olika mycket verksamhet mellan landstingen och kommunerna i olika län. Hur respektive gränssnitt ser ut i praktiken är så gott som omöjligt att reda ut.
Tabell 3 Beräknade ersättningar och faktiskt redovisade sjukvårdkostnader år 1992 (kronor per invånare)
Sjukvårds- Glesbygds Sjukvårds- Korrigerad Intäkta'J ersättning tillägg/ ersättning kostnad knatade: exkl glesb avdrag inkl glesb Staudardkostnad 0 10 206 10 206 0 Stockholm 11 382 —161 11 222 11 020 202 Uppsala 9 473 -161 9 313 10 317 -1004 Södermanland 9 711 -161 9 551 8 955 596 Ostergötland 9 628 -161 9 467 10 366 -899 Jönköping 9 301 -161 9 141 9 743 -602 Kronoberg 9 253 -161 9 092 8 647 445 Kalmar 9 896 -67 9 830 9 832 -2 Blekinge 9 638 -161 9 477 10 238 -761 Kristianstad 9 405 -161 9 245 9 186 59 Malmöhus 9 440 -161 9 279 9 071 208 Halland 8 901 -161 8 740 9 194 —454 Gbg o. Bohus 9 198 -161 9 037 9 613 -577 Alvsborg 9 217 -153 9 064 9 479 -415 Skaraborg 9 217 -161 9 056 8 847 209 Värmland 10 540 59 10 599 10 736 -137 Orebro 9 998 -161 9 837 10 463 —626 Västmanland 9 940 -161 9 780 9 798 -18 Kopparberg 10 322 32 10 355 10 406 -51 Gävleborg 10 634 257 10 891 10 389 502 Västernorrland 10 163 218 10 381 10 388 -7 Jämtland 10 739 558 11 297 9 599 1 698 Västerbotten 10 002 1 229 11 231 10 190 1 041 Norrbotten 10 106 1 769 11 875 11 651 224 Gotland 10 174 988 11 162 9 774 1 388 Malmö 11 577 -161 11417 11 917 -500 Göteborg 12 100 —161 11 939 11 372 567
De bakgrundsvariabler som legat till grund för beräkningen av stan- dardkostnadsersättningen för respektive landsting redovisas i appendix 4.
Appendix 1 Variabelförteckning för Malmöhus läns landsting med angivande av ålder, år och källa
Demografiska variabler
Variabel Ålder År Källa Anmårlming Medellivslängd m/kv Vid 0 år 1983-1992 Befreg, -
SCB Medellivslängd m/kv Vid 65 år 1983-1992 Befreg,
SCB _______________—_———— Bakgrundsvariabler ”___—___— Variabel Alder År Källa Amådming ___—___!— Ej samboende 15 + 1990 FoB, SCB - Utländska Samtl iga 1992-12-31 Befreg,SCB — medborgare Förgymnisial 16—74 1990-12-31 Befolk— Indelning: utbildning ningens förgymna—
utbildning sial , efter— reg, SCB gymnisial Arbetare 16—64 1990 FoB, SCB Indelning: arbetare, tjänstemän, företagare Industri Industri 1991—12-31 Företags- Indelning reg, SCB jordbruk, industri, handel samfärdsel, banker, offentlig förvaltning Arbetslöshet 29—64 Feb 1993 AMD Arbets- sökande utan arbete Förtidspension 16-64 1991-12-31 Riksförsåk- - ringsverket Socialbidrag 18+ 1991 SCB Bidrags-
tagare
___—____—_——————
Appendix 2 Vårdkostnader i livets slutskede
Avlidna som fått sluten vård i Malmöhus läns landsting
Ålder Antal Döda i % Total Kostnad av vårdt. kostnad för döda
(tkr) (tkr) 0—4 22 4,71 85 453 4 025 5-14 10 7,42 38 235 2 837 15-44 92 2,21 557 487 12 320 45-64 474 12,28 456 101 56 009 65-74 895 22,00 408 512 89 873 75-84 1 567 21,16 454 951 123 565 85-w 1 129 33,33 203 563 67 848 Totalt 4 085 16,95 2 204 303 356 477
Avlidna som fått öppen vård i Malmöhus läns landsting
Ålder Antal Döda i % Total Kostnad av besök kostnad för döda
(tkr) (tkr) 04 14 0,06 176 093 106 514 12 0,09 156 233 141 15-44 147 0,31 561 886 1 742 45-64 632 2,16 450 917 9 740 65-74 1 151 6,08 258 703 15 729 75-84 2 031 11,35 230 582 26 171 85-w 1 686 21,13 86 058 18 184 Totalt 5 673 3 35 1 920 473 71 813
Dödas andel av den totala budgeten
Dödas Hela andel % budg. i % Sluten vård 16,17 48,62 (__)ppen vård 3,74 42,36 Ovrigt 9,02 Totalt 9,45 100
Glesbygdstilligg för bilso- och sjukvård - Antal invånare på olika avstånd (km) från linus] nkhuset samt summa glesbygdsersitting 1 milj kr. Landsting 0-5 6—10 1 1-15 16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41-45 46-50 51-55 S:a minn
Norrbotten 101055 64 837 18 724 8 466 15 059 25 275 5 401 14 588 11 447 1 125 119 513 Västerbotten 106 233 26 812 64 530 22 346 8 076 14 148 8 953 1 673 1 234 1 725 258 356 Jämtland 71 915 23 633 19 695 16 833 3 212 409 0 0 98 Våstemorrland 127 456 40 006 68 296 19 594 5 321 146 0 0 99 Gävleborg 6 081 37 453 56 443 31 587 16 234 1 124 0 0 121 Kopparberg 914 28 318 24 273 14 608 2 141 1 362 1 302 136 Värmland 10485 42912 46991 4491 2 514 524 Älvsborg 0 159 3 762 0 Kalmar 92 223 33 190 13 667 Blekinge 0 0 0 Gotland 0 28 783 28 783
0000000 0000000
3000
0 0 0
000000000
56 63 4 23 0 66
0
0 00000 0000
Ersittnlng per lnv efter avståndet (km) från liuajnkluet och det regionala befolkningsunderlaget
Regionalt 6-10 1 1-15 16-20 21-25 26-30 31-35 36-40 41 -45 46-50 51-55 befounderlng -200 000 723 1575 2266 3046 4094 5502 7396 9941 13362 17961 200' - 400' 362 788 1133 1523 2047 2751 3698 4971 6681 8981
Appendix 3
Glesbygdstillägg
Landsting/åldersklnss
Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland Göteborg & Bohus Älvsborg Shmborg Våmrland Örebro Västmanland Kopparberg Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten
Gotland Malmö Göteborg Totalt
Vårdkostnndlinv
0-4
119 953 20 900 17 795 28 275 21937 11 912 16 303
9 504 19 890 38 300 18 708 24002 32 241 19 935 18 970 18 312 17 985 19 952 19 290 16 568 9 105 18 521 18 289 4 246 14 592 28 099
603 584
7 370
5-14
181 687 34 275 30 735 47 420 37 717 22 006 28 504 17 537 35 317 65 989 32 402 39 010 54 672 34 799 31 989 31 577 29 560 35 054 32 060 29 443 15 865 32 235 31 523
7 241
22 528 41 245
1 002 390
3 221
15—44
728 452 122 985 101 892 166 706 121 718
71 306 92 380 58 114 112 968 229 383 104 909 127 811 177 698 110 147 110 153 107 988 104 716 111 361 111 844 100 077 52 703 104 481 109 336 22 898 96 263 190 551 3 548 840
5 685
45-64
382 394 60 033 60 996 92 312 69 470 40 899 56 487 37 108 68 016 131 443 59 828 73 140 102 452 62 943 67 363 63 204 62 669 66 917 69 355 63 587 30 718 57 812 64 448
12 991 53 413 92664 2002 662
7 797
65-74
140 921 21 410 25 435 39 746 31 452 17 045 25 147 15 156 29 962 49 385 24 471 27 797 41 563 26 976 30 536 28 070 24 997 30 688 30 705 27 734 14 790 24 334 24 058
5 330 26 255 42 823
826 786
14 360
75-84
89 891 14 324 16 297 26 215 21 277 11 857 17 750 10 652 20 564 32 310 16 008 17 226 28 639 18 399 19 791 19 514 15 884 20 633 20 123 18 097
9 804 14 865 14 606 3 760 18 199 29 547
546 232
21 886
8S+
26 542 4 683 4 708 7 594 6 296 3 936 5 341 3 195 6 276 10 202 4 846 5 052 8 656 5 661 5 889 5 660 4 285 5 640 5 813 5 323 2 925 3 739 3 829
1 112 5 434 8 882 161519
28 653
Totalt
1 669 840 278 610 257 858 408 268 309 867 178 961 241 912 151 266 292 993 557 012 261 172 314 038 445 921 278 860 284 691 274 325 260 096 290 245 289 190 260 829 135 910 255 987 266 089 57 578 236 684 433 811
8692 013
- Antal invånare i olika åldersklasser
Appendix 4.1 Hälsö— och sjukvård
eore e s ng . sam- n - es yg s- 11 Landsting virdkostn/lnv an or an+ v boende kostnad (1) tillägg kostnads- 0
(ildersstrukt) /0 (krAnv) (kr/luv) ersättning ___—___—
Stockholm 7 991 74,12 80,27 77,12 50,30 11 382 -161 11 222 Uppsala 7 849 75,66 80,94 78,24 41,61 9 473 -l61 9 313 Södermanland 8 306 74,53 80,95 77,66 38,92 9 711 -161 9 551 Östergötland 8 305 75,20 80,70 77,88 39,21 9 628 -161 9 467 Jönköping 8 438 75,72 81,04 78,32 37,97 9 301 -l61 9 141 Kronoberg 8 382 75,97 81,07 78,46 38,45 9 253 -161 9 092 Kalmar 8 599 75,14 80,10 77,56 38,50 9 896 -67 9 830 Blekinge 8 518 75,11 80,99 77,98 38,68 9 638 -161 9 477 Kristianstad 8 509 75,70 81,09 78,33 38,45 9 405 -161 9 245 Malmöhus 8 137 75,35 81,25 78,23 40,01 9 440 -161 9 279 Halland 8 216 76,35 81,69 78,95 38,66 8 901 -161 8 740 Göteborg & Bohus 8 026 75,92 81,00 78,40 39,45 9 198 -l6l 9 037 Älvsborg 8 285 75,87 81,09 78,42 38,47 9 217 -153 9 064 Skaraborg 8 349 75,82 80,76 78,23 37,42 9 217 -161 9 056 Vännland 8 552 74,18 79,75 76,90 40,72 10 540 59 10 599 Örebro 8 514 75,06 80,31 77,62 39,87 9 998 -161 9 837 Västmanland 8 232 74,82 80,42 77,55 40,48 9 940 -161 9 780 Kopparberg 8 505 74,34 79,88 77,04 39,94 10 322 32 10 355 Gävleborg 8 541 73,80 79,70 76,68 40,57 10 634 257 10 891 Västernorrland 8 544 74,56 79,83 77,13 38,96 10 163 218 10 381 Jämtland 8 595 74,11 80,13 77,05 42,56 10 739 558 11 297 Västerbotten 8 075 74,37 79,52 76,88 38,96 10 002 1 229 11 231 Norrbotten 8 025 73,99 80,06 76,95 40,22 10 106 1 769 1 1 875 Gotland 8 280 74,51 80,01 77,19 40,64 10 174 988 11 162 Malmö 8 766 73,58 80,39 76,90 49,50 11 577 -161 11 417 Göteborg 8 441 73,86 79,89 76,80 50,64 12 100 -161 11 939 Totalt 8 275 74,81 80,48 77,58 42,53 10 206 0 10 206
1) Beräknas enligt följande formel, Standardkostnad = 0,54 x åldersstruktur - 470,32 x medellivslängd + 117,12 x ej samboende
Appendix 4.2 Hälso- och sjukvård - Grunddata, strukturfaktorer och standard— kostnadsersattningar (kronor per invånare)
Kollektivtrafik — Struktur eller service?
1 Inledning
1.1 Bakgrund och syfte
I den Landstingsekonomiska utredningens uppdrag ingår att bl.a. presen- tera ett underlag för utjämning av strukturella kostnadsskillnader för de verksamheter där fördelningen av huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting varierar mellan lånen. Det gäller främst kollektivtrafik, omsorger om psykiskt utvecklingsstörda, samt särskolan.
Syftet med denna bilaga är att bl.a. belysa huruvida höga kostnader för kollektivtrafik är att betrakta som struktur eller service, samt att ge förslag till hur frågan om skilda huvudmannaskap för kollektivtrafiken kan hanteras i statsbidragssystemen för kommuner och landsting.
1.2 Utredningens uppläggning
Bilagan är disponerad på följande sätt. I kapitel 2 görs en kort samman- fattning av Strukturkostnadsutredningens förslag med tonvikten lagd på utredningens behandling av kollektivtrafiken och i kapitel 3 sammanfattas remissinstansernas synpunkter på förslaget.
I kapitel 4 förs ett allmänt resonemang kring ett antal faktorer som skulle kunna tänkas påverka behovet av, respektive kostnaderna för, kol- lektivtrafik och i kapitel 5 redovisas resultatet av en statistisk analys som försöker förklara i vad mån förklaringsfaktorema kan ligga bakom obser— verade kostnadsskillnader.
I kapitel 6 redovisas ett antal alternativa sätt att utjämna för stukturella behovs- och kostnadsskilnader vad avser kollektivtrafiken. Problem som har med skillnader i huvudmannaskap mellan kommuner och landsting att göra, belyses särskilt.
2 Strukturkostnadsutredningens förslag
2. 1 Principerna
I juni 1993 lade Strukturkostnadsutredningen fram sitt betänkande, Kost- nadsutjämning mellan kommunerna (SOU 1993:53). Utredningens förslag syftar till att kommunerna, efter utjämning för strukturella kostnads- skillnader, skall ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva en kommunal verksamhet med given ambitionsnivå. Utredningen har analyserat strukturella behovs- och kostnadsskillnader för varje slag av kommunal verksamhet var för sig. För varje verksamhet som kan betrak- tas som obligatorisk för kommunerna, eller som tidigare haft s.k. special- destinerade statsbidrag, har en standardkostnadsersättning beräknats. Summan av de beräknade standardkostnadsersättningarna för respektive kommun utgör kommunens strukturkostnadsersättning. Denna jämförs sedan med det vägda medelvärdet för riket varvid ett strukturkostnads- index erhålls. Om kommunen har en högre strukturkostnadsersättning än det vägda medelvärdet för riket får den ett strukturtillägg. Detta betalas i form av ett strukturavdrag från kommuner vars strukturkostnadsersätt— ning ligger under det vägda medelvärdet. Den använda metoden kallar utredningen för standardkostnadsmetoden.
2.2 Förklaringsfaktorer
Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader år åldersstrukturen. De kommuner som har många äldre, barn och skolbarn erhåller generellt en högre strukturkostnadsersättning. Glesbygdskom- munerna får också ett tillägg för sin utspridda bebyggelse med många små skolenheter och en starkt decentraliserad hemtjänstorganisation. Vidare anser utredningen att storstäderna skall kompenseras för sina speciella problem och merkostnader.
De merkostnader som specifikt kan hänföras till storstädernas bebygg- else— och näringslivsstruktur handlar bl.a. om barnomsorg, individ- och familjeomsorg samt kollektivtrafik. Kompensationen för merkostnader inom barnomsorgen, som i hög grad är behovsorienterad, motiverar utredningen med att barnomsorgen är samhällsekonomiskt lönsam och att det därför bör finnas incitament i utjämningssystemet som stimulerar till en utbyggnad av densamma.
2.3 Kollektivtrafiken
Kommunernas kostnader för kollektivtrafiken anser Strukturkostnadsut- redningen vara speciellsvåra att behandla av bl.a. följande skäl
- huvudmannaskapet för kollektivtrafiken varierar från län till län,
- kollektivtrafrkens standard varierar starkt mellan, storstäder, städer och landsbygd samt - avgiftsnivån varierar samtidigt som det är svårt att värdera vad som erhålls för avgiften i olika län och ortstyper.
Dessa svårigheter gjorde att utredningen inte fann det möjligt att kon- struera en standardkostnadsersättning för kollektivtrafiken som är grundad på en enhetlig standard till ett enhetligt pris. I stället valde man att kon- struera ett tillägg för strukturella merkostnader som bygger på mer reso- nemangsmässiga grunder. Med ledning av redovisade kostnader för kol- lektivtrafrken indelar Strukturkostnadsutredningen kommunerna i olika grupper. Indelningen görs med hänsyn till de strukturfaktorer som utred- ningen funnit relevanta i sammanhanget. Storleken på staden (storstads- området) antas utgöra en strukturell faktor som påverkar kostnaderna. De långa avstånden i glesbygden antas också vara en strukturell faktor som ger upphov till merkostnader. Vissa speciella kommuner som t.ex. Öckerö med sin omfattande färjetrafik anses också ha strukturella mer- kostnader som skall ersättas.
Standardkostnaden för kollektivtrafiken byggs upp med hjälp av ett generellt belopp på 300 kronor per invånare till samtliga kommuner exklusive kommunerna i Stockholms län. Till detta belopp görs ett struk- turellt tillägg för kommuner som redovisar kostnader väsentligt över 300 kronor per invånare. Vid beräkning av strukturtillägget har först den redovisade kostnaden sänkts med 20 % med motiveringen att de senaste årens konkurrensupphandling av kollektivtrafiken medfört lägre kostnader i storleksordningen 10-20 %.
Anledningen till att kommunerna i Stockholms län inte kompenseras för kostnaderna för kollektivtrafiken har att göra med huvudmannaskapspro- blematiken och det faktum att det är landstinget i Stockholms län och inte kommunema som finansierar kollektivtrafiken.
Kollektivtraiikkostnadema är inte uttryckligen medtagna i landstingens statsbidragssystem. Det innebär att det ur ett skattebetalar-/medborgar- perspektiv skulle ha varit rätt att lägga landstingens kostnader för kollek- tivtrafiken till kommunernas kostnader, och i kommunsystemet kompen- sera för det skatteuttag som landstingen behöver för kollektivtrafiken.
Under förutsättning att kostnaderna för kollektivtrafiken kompenseras helt i kommunernas statsbidragssystem skulle kommunerna i Stockholms län få ett statsbidrag som svarar mot en utdebitering på 2,10 kronor/skkr lägre än i övriga Sverige. Emellertid är utdebiteringen i Stockholms läns landsting endast omkring 0,70 kronor/skkr (år 1991) högre än genomsnit- tet för landstingen. En tillämpning av den "teoretiskt korrekta metoden" skulle således leda till att kommunerna i Stockholms län skulle få ett genomsnittligt bidrag från andra kommuner som svarar mot en utdebite- ring på 1,40 kronor/skkr. Denna effekt uppstod eftersom Stockholms läns landstings egna skatteunderlag uppgick till 122 % av medelskattekraften medan den garanterade låg på 95 %. Landstinget kunde således med sin egna skattekraft, utöver den garanterade, finansiera i stort sett hela kost- naden för kollektivtrafiken.
Mot denna bakgrund förutsätter Strukturkostnadsutredningen att lands— tingens kostnader för kollektivtrafiken är direkt eller indirekt kompense- rade i landstingens inkomstsystem.
Den av Strukturkostnadsutredningen använda metoden för att beräkna kostnaderna för kollektivtrafiken kräver således, om en fullständig kost- nadsutjämning eftersträvas, att landstingens statsbidragssystem görs om så att kollektivtrafiken beaktas. I sammanhanget bör också påpekas att Strukturkostnadsutredningen gjort en alternativ beräkning av struktur- kostnadsersättningen för kommunerna i Stockholms län där de berörda kommunerna ges ett tillägg med 1 860 kronor per invånare.
3 Remissinstansernas synpunkter
Ett flertal remissinstanser menar att höga kostnader för kollektivtrafiken helt och hållet borde tillskrivas servicekontot.
Andra remissinstanser påtalar att barnomsorg och kollektivtrafik är nödvändiga delar av den infrastruktur som bidrar till att generera in— komster till inkomstutjämningen i det nya statsbidragssystemet.
Ur teknisk synpunkt kritiseras Strukturkostnadsutredningen för att den valt att kompensera kommunerna för faktiska kollektivtrafikkostnader i stället för att härleda de strukturella behoven/kostnaderna med hjälp av statistiska analysmetoder.
4 Struktur eller service?
4.1 Metod
Mot bakgrund av den framförda kritiken finns det således anledning att närmare studera om framför allt storstadsregionemas höga kostnader för kollektivtrafik beror på en hög servicenivå, strukturella skillnader, eller både och. I det följande görs därför ett försök att mer utförligt belysa problematiken ifråga.
Den metod som används för att ge svar på frågan om det handlar om struktur eller service kallas för multipel regressionsanalys - se vidare kapitel 5. Med denna försöker man kartlägga till vilken del ett antal opåverkbara faktorer (bebyggelsestruktur, trängsel, skärgård etc.) kan ligga bakom faktiskt observerade kostnadsskillnader i olika delar av lan- det.
För att analysen skall resultera i syftningsriktiga skattningar måste den bygga på en korrekt specificering av bakomliggande möjliga förklarings— faktorer. Med andra ord skall de faktorer som prövas antas ha ett väsent- ligt inflytande på den variabel som skall förklaras, dvs. kostnaden per in- vånare.
4.2 Tänkbara förklaringsvariabler Det är rimligt att anta att behovet av kollektivtrafik påverkas av
— behoven av att resa i allmänhet och behoven av att resa mellan bo- stad och arbetsplats i synnerhet, - bebyggelse— och näringslivsstrukturen (i orter där man kan gå till jobbet är givetvis behovet av kollektivtrafik litet), - antalet bebodda öar utan fast broförbindelse, — tillgänglighet/trängseleffekter samt
politiska beslut (t.ex. vad beträffar miljörestriktioner).
Behoven påverkar utbudet av kollektivtrafik och därmed också kostna- derna. Dessutom torde nettokostnadema vara beroende av
- hur kollektivtrafiken är organiserad i fysisk mening (spårbunden trafik är dyrare än bussar i linjetrafik, färjetrafik kostar mer än landsvägstrafik etc.), - bebyggelsestrukturen (dyrt i glesbygd där kundunderlaget är litet) samt - intäkterna (avgiftsnivån och eventuellt statsbidrag).
4.3 Hur och varför reser man?
Transporter förekommer i samband med produktion, reproduktion och fritid. Vissa transporter är bundna i tid och rum, andra inte.
Exempel på resor i samband med produktion är bl.a. pendling mellan bostad och arbetsplats samt tjänsteresor. Fritidsresor handlar om sådana resor som man gör på fritiden medan s.k. reproduktionsresor kan exem— plifieras av det kombinerade resandet som har med "ungar på dagis", arbete i city och extern handel att göra.
Figur 4.1 Hushållens resande
PEN VLING REPRODUKTIONSKESOK
itf
BOåTAD %% FRITIDSKESOR
Av alla personresor i riket svarar fritidsresorna för ca 40 % , reproduk- tions- och arbetsresor för ca 25 % vardera och resterande 10 % av tjäns- teresor. Ca 50 % av alla resor sker med bil och ca 15 % med kollektiva färdmedel. Resterande resor sker till fots eller med cykel.
Hushållens resor för inköp, service, barntillsyn, sjukvård, skola m.m., sker till 50 % med bil och till ca 10 % med kollektiva färdmedel. Resor till släkt och vänner, sommarstuga m.m., sker till ca 50 % med bil och till ca 20 % med kollektiva färdmedel. Arbetsresoma sker till ca 55 % med bil, och till knappt 17 % med kollektiva färdmedel.
När det gäller resandet (färdmedelsvalet) på fritiden finns inga större skillnader mellan storstäder och övriga regioner. Mellan 10-20 % av resorna sker med kollektiva färdmedel.
I alla andra avseenden skiljer sig resandet i storstadsregionema av- sevärt från resandet i övriga regioner.
I Stockholmsregionen gör förortshushållen 8,1 resor per dag medan hushållen i innerstaden gör 6,0 resor per dag. Totalt handlar det om 4,8 miljoner personförflyttningar per dygn. Till dessa siffror kommer varu- transporter, genomfartstrafik och trafik alstrad av tillfälliga besökare.
37 % av samtliga resor i regionen sker med bil och 31 % med kollek— tiva färdmedel. Resterande resor sker till fots (22 %) eller med cykel/ övriga färdmedel (10 %).
43 % av allt resande i Stor-Stockholm avser bostads/arbetsplatsresor eller tjänsteresor. I regionen som helhet sker 44 % av arbetsresorna med kollektiva färdmedel. 39 % av arbetsresoma sker med bil. Arbetsresoma från förorterna sker till ca 60 % med kollektiva färdmedel.
I Göteborgsregionen skedde hälften av alla resor med kollektiva färd— medel på 1950-talet. Idag ligger andelen på knappt 30 %.
I Malmöregionen är bilberoendet betydligt större än i de båda övriga storstadsregionema. Av förortshushållen är det bara knappt 20 % som använder kollektivtrafiken för att ta sig till och från arbetet.
Det finns således stora skillnader när det gäller resandet i allmänhet och arbetsresoma i synnerhet mellan olika regioner. Om detta har struk- turella orsaker eller enbart handlar om skillnader i servicenivå vad avser kollektivtrafiken penetreras mer utförligt i följande avsnitt.
4.4 Bebyggelsestrukturen Allmänt
Såväl resandet som behovet av kollektivtrafik påverkas av en orts eller en regions bebyggelsestruktur.
Bebyggelsestrukturen är resultatet av en ständigt pågående process. Husen som finns idag uppfördes ursprungligen för att tillgodose behov som fanns i samhället vid byggtidpunkten. Genom förändringar i sam- hället har husens ursprungliga utformning blivit otidsenlig. Husen an- passas successivt till nya behov. Den ursprungliga utformningen sätter dock en tydlig prägel på husen och begränsar anpassningsmöjlighetema.
Men inte bara de enskilda husen är bestämda av sin tids förutsätt- ningar. Även bebyggelsens lokalisering är bestämd av historiska omstän- digheter. För att bereda plats för tätorternas nya invånare till följd av urbaniseringen har nya bostadsområden efter hand lagts till de gamla. Var de nya områdena kommit att ligga beror på geografiska förutsätt- ningar, markägandet och kommunikationsmöjlighetema.
Orterna har på detta vis byggts ut i etapper med relativt homogen be- byggelse i varje område. Detta möjliggör olika slags typiseringar av bebyggelsen som bl.a. avser orts-, områdes- eller hustyper. Genom typiseringen kan kunskaper om varje områdes förutsättningar och begränsningar erhållas, en kunskap som kan öka förståelsen för viktiga samband i bebyggelsemiljön.
Olika ortstyper
Tätortemas struktur varierar mellan olika slags orter. Några av de viktigaste faktorerna är
- ortens storlek, - ortens roll i regionen samt - ortens näringsliv.
De ortstyper som enligt vedertagen klassificering karaktäriseras av ett omfattande resande är storstäder och förorter.
Tätorternas inre struktur
Den svenska staden kan schematiskt indelas i elva olika typområden efter tillkomstperiod enligt följande;
Typområde lillkomstperiod Slutna stadskärnan 1920-talet och tidigare Äldre småhusområden 1880-1040 Egnahemsområden 1940- och 1950-talen Inkorporerade mindre tätorter Äldre flerbostadshusområden 1930-1950 Miljonprogrammets flerbostads-
husområden 1960-1974 Nya småhusområden 1965 och senare Nya flerbostadshusområden 1975 och senare Institutionsområden 1850 och senare Äldre arbetsområden 1940—talet och tidigare Nya arbetsområden 1950 och senare
Nämnda områden kan fogas samman till en bild av den svenska typstaden i enlighet med figur 4.2 nedan.
Figur 4.2 Den svenska typstaden
$ sluten stadskärna ns nya småhusområden as äldre småhusområden nF nya flerbostadshusområden ehS egnahemsområden ! lnstilullonsområden iT inkorporerad tätort nA nya arbetsområden åF äldre tlerbostadshusområden åA äldre arbetsområden mF miljonprogrammets llerbosladshusomréden
Avstånden mellan bostäder och arbetsplatser respektive bostäder och centrumfunktioner är i de flesta städer inte längre än högst några kilo- meter. Eftersom flertalet invånare kan nå sina arbeten respektive service- funktioner inom 10 till 15 minuter genom att gå eller cykla finns inget större behov av kollektivtrafik för att öka tillgängligheten.
Ett konkret exempel på tillgängligheten (bostäder/arbetsplatser/service) i en typisk svensk småstad (Sollefteå) redovisas i figur 4.3. Som framgår av figuren är avstånden mellan bostäder, arbetsplatser och centrumfunk- tioner små. Behovet av att resa är litet vilket givetvis också påverkar behovet av kollektivtrafik.
I sammanhanget bör också nämnas att mindre än 10 % av de som för- värvsarbetar i Sollefteå arbetspendlar. Där arbetspendlingen är liten är efterfrågan på kollektivtrafik låg. 1 klassificeringssammanhang tillhör Sollefteå kategorin "självständig liten ort".
Figur 4.3 Bebyggelsestrukturen i "siälvständiga små orter"
SOLLEFTEÅ
& Sluten stadskärna Äldre flerbostadshvsomm'dm Miljonproarammeis (lcrbmladskusomr Nun flerbostadshusområden mmm Äldre småhusområden [D]] Nga småhusområden mmm] Eqnahcmsområacn Imlilulionsområden % Äldre arbeisplafSOmrådcn & Nua arbetsplatsområden
Storstädernas strukturella utveckling
Före ångmaskinen var bebyggelsen i Stockholm koncentrerad till stensta- den. På 1870-talet när de första järnvägarna öppnades blev bosättning möjlig längs stambanorna. I slutet av 1890-talet byggdes också ett antal enskilda förortsjämvägar i syfte att exploatera jungfrulig mark i stadens omgivningar (främst mot Saltsjön och för de högre samhällsklassema). Järnvägarna möjliggjorde en industriell utveckling och självständiga sam- hällen växte upp i pärlband från stadens centrum.
I skärgården infördes ångbåtstrafik men på grund av rådande klimat handlade det mest om sommamöjen vid sekelskiftet. Porslinsfabriken i Gustavsberg är dock ett exempel på en tidig industrilokalisering i skär- gården.
År 1909 invigdes den första spårvägslinjen (Skanstull—Enskede). År 1911 öppnades tre linjer för trafik på Södra Förstadsbanan, alla utgående från Liljeholmen: en till Aspudden-Hägerstens Allé, en till Tellusborg och en till Midsommarkransen. Efter två år förlängdes aspuddenlinjen till Mälarhöjden.
Den första linjen till Bromma öppnades för trafik år 1914. År 1926 hade Brommalinjen förlängts till Nockeby. Söder om Stockholm fick Gröndal spårvägsförbindelse med staden är 1923, Skarpnäck år 1926 och Örby år 1930.
Efter örbylinjens tillkomst var förortsspårvägamas utbyggnad kring Stockholm i stort sett avslutad. Det spårvägsnät som byggdes under 1910- och 1920-talen kvarstod utan några större förändringar ända fram till 1950—talet då förortsspårvägama efter hand ersattes av tunnelbanorna.
Busstrafiken i Stockholm växte först fram i ytterområdena. En av de första reguljära omnibusslinjema invigdes år 1907 på sträckan Kungs- holms Villastad och Kungsbron. Busstrafiken kom dock inte igång på allvar förrän efter första världskriget. Exempel på ytterområden som fick bussförbindelse med Stockholm under 20-talet är Dalarö, Vendelsö och Björknäs, Drottningholm, Älta och Enebyberg.
Tiden 1950-1975 kom att präglas av bilismens definitiva genombrott, tunnelbanan och det s.k. miljonprogrammets flerbostadsområden.
Schematiskt är det tämligen enkelt att beskriva bebyggelseutvecklingen i stockholmsregionen under 1950- och 1960-talen. Den följer i allt väsentligt tunnelbanenätets utbyggnad.
Figur 4.4 'Iimnelbanans utbyggnad i Stockholm
AKALLA 1977
. HORBY 197!
NJULSYA 1915 . .
Nissan snuuo ms.
BÅGARHOSS ' 1958
N0R5801RG
FARSYA 1950 915 | | FARSYA STRAND 1971
Inruuan
Tunnelbanan har i hög grad bidragit till regionens nuvarande stjämform och där pendeltågen har integrerat stationssamhällena i en enda regional arbetsmarknad. Stockholm, Solna och Sundbyberg utgör kärnan i länets arbetsmarknad med ca 600 000 sysselsatta av totalt 950 000.
Figur 4.5 Pendlingsströmmarna i Stockholms län är 1990
4——>
60.000
Kranskommunerna
190.000 40.000
Norrtälje. Nynäshamn och Södertälje
Länets regionala centra
Storstadscentret . _
Göteborgs utveckling under perioden 1910-1950 påminner om Stock- holms, vilket innebär att den tillkommande bebyggelsen kom att hamna centralt i regionen med goda kollektivtrafikförbindelser.
Nedanstående figurer visar tillkommande bebyggelse i Göteborg under perioden 1900 - 1930 respektive 1930 - 1940 samt spårvägs- och buss— näten år 1945.
Figur 4.6 Tillkommande bebyggelse i Göteborg 1900-1940 samt spårvägsnätet år 1945
FKÄNTDKP
är» %
(Ammar
Bostads- och arbetsområden Bostadsområden från tiden 1900—1930 1930-1940
KVIBERG
WEEKGSYAMN
KÄLLTOAP Spårvägsnätet 1945
ST SIGFKIDS FUN
5ÅILGRD'SU
massm— 6420
%LTHOLHEN
Efterkrigstidens stadsbyggande i Göteborgsregionen hade förberetts genom den regionplan som utarbetades åren 1943-1944 under ledning av Sune Lindström. Stadsbyggnadsvisionen liknar, som tidigare nämnts Stockholms, såtillvida att det finns en stark koppling mellan planeringen av kollektivtrafik och bebyggelse. Den främsta skillnaden ligger i att Stockholm satsade på att bygga ut tunnelbanenätet medan Göteborg sat— sade på spårvägar och busslinjer.
Kommunerna i Göteborgsregionen hör intimt samman genom att regio- nen är en gemensam bostads— och arbetsmarknad. Ca 45 % av de för- värvsarbetande som bor i grannkommunerna till Göteborg arbetar i läns— huvudstaden.
Utvecklingen i Malmöregionen under i stort sett hela 1900-talet skiljer sig väsentligt från utvecklingen i de båda övriga storstadsregionema. Visserligen har Malmö stad expanderat ut över de gamla jordbruksbyg- derna men några förortsområden typ Enskede i Stockholm och Kålltorp i Göteborg har aldrig blivit byggda. Expansionen i den övriga regionen hade redan ägt rum i och med järnvägarnas tillkomst i slutet av 1800- talet.
Den tidiga expansionen i stationssamhällena runt Malmö i kombination med jordbrukets starka ställning i regionen har lett till att Malmö inte fått samma dominans över näringslivet i regionen som vad Stockholm och Göteborg fått över sina respektive regioner. Malmöregionen har blivit jämförelsevis mer flerkärnig. Förutom i Malmö/Arlöv finns ett differen— tierat näringsliv i Lund och Trelleborg. Vidare finns regionala arbets- områden i Kävlinge, Staffanstorp och Svedala.
En annan påtaglig skillnad när det gäller utvecklingen av Malmöregio- nen och framför allt den i Stockholmsregionen är att bilismen kommit att dominera resandet i Malmö. Över 80 % av allt resande i Malmöregio- nen skedde redan år 1970 med bil medan bilismens andel av det totala resandet i Stockholmsregionen vid samma tidpunkt var mindre än hälften.
I mitten av 1970-talet stod många lägenheter i miljonprogrammets flerbostadsområden i storstäderna tomma. En omedelbar följd av detta blev ett kraftigt minskat bostadsbyggande. Den totala bostadsproduk- tionen sjönk med drygt 60 % och drabbade framför allt flerbostads- husen. Det enda större flerbostadsprojekt som färdigställts i storstads- regionema efter 1975 är "Järvastaden" i Stockholm med Kista som stads— delsgruppscentrum.
I stället kom 1970—talet att präglas av en omfattande småhusproduktion i perifera lägen. Schematiskt kan den rumsliga fördelningen av denna produktion, som nådde sin topp 1978, åskådliggöras med hjälp av figuren nedan.
Figur 4.7 1970-taletssmåhusproduktionsamt1980-taletsförtätningsområden
miljonproarammelS flerbostamr. nga Småhusamråden förtätningsomräden
Den omfattande småhusproduktionen har fört med sig att hushållen i storstadsregionerna har fått en allt sämre tillgänglighet till arbete och service. För att ta sig till pendeltåg, tunnelbane- och spårvägsstationer med direktförbindelser till stadskärnoma där arbetsplatserna ligger kan hushållsmedlemmama inte längre gå. Man tvingas att åka bil eller matar- buss till terminalerna. Bilen blir ett nödvändigt komplement till kollektiv- trafiken.
Problemet ifråga kan även illustreras med hjälp av nedanstående figur. Denna visar andelen hushåll i olika delar av Stockholmsregionen som 1971 respektive 1986 bodde mindre än 500 meter från buss—, tunnel- bane-, eller pendeltågsstation med direktförbindelse till city.
Figur 4.8 Andelen hushåll som bor mindre än 500 meter från terminal med direktförbindelse till city i olika delar av Stockholmsregionen
_ Hela regionen 72 % _ Hela regionen 55% mkl. inners ordens befolka. Inkl. innerstadens befolka.
De problem som den allt sämre anpassningen mellan bebyggelse- och trafiksystemen i Stockholm medfört handlar om dels trängsel, tidsutdräkt och hälso- och säkerhetsrisker, dels onödig energiförbrukning och kol-
oxidutsläpp.
Slutsats angående sambandet mellan bebyggelse- och trafiksystem
Som framgår av vad som ovan redovisats finns ett starkt ömsesidigt sam- band mellan bebyggelse och trafik (BoT). Detta samband kan schematiskt illustreras med hjälp av figuren nedan.
Figur 4.9 Samband mellan bebyggelse och transportsystem
Kontaktbehov
Genererar
Bebyggelsen innehåller olika individer och aktiviteter som har ett kon— taktbehov med varandra. Detta leder å ena sidan till en efterfrågan på transporter som i sin tur leder till att ett differentierat transportsystem växer fram. Å andra sidan, när transportsystemet väl finns kommer detta att generera ny bebyggelse. Vad som är hönan och ägget i detta sammanhang (bebyggelsen eller transportsystemen) kan diskuteras men det lutar i allt väsentligt mot att den bebyggelsestuktur som vi har idag runt om i landet med ?få undantag är ett resultat av kommunikationssystemens framväxt.
Stadsbyggandet i storstäderna (framför allt i Stockholm ocln Göteborg) bygger på en vision om ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och kollektivtrafik. Synsättet ifråga handlar om struktur, inte om service.
Det finns olika stadsbyggnadsfilosofier av vilka stjärnstatden är en. Genom att tunnelbanor, spårvägar och snabbtåg anläggs i vissa stråk får bebyggelsen karaktären av en stjärnstad med satelliter längs trzafikstråken.
En annan typ av regional tillväxtstruktur är den s.k. spridda: tillväxten. Den innebär att såväl bostäder som arbetsplatser lokaliseras ]perifert och glest.
I den allmänna debatten är det många som ser lösningen på trafik- och miljöproblemen i storstäderna i denna regionstruktur. Det ärr emellertid svårt att se att tanken på att människor skall bo, arbeta, hantdla och roa sig på samma ställen gäller för Göteborgs- och Stockholmsregiionen. Dels ser invånarna på respektive region som en enda arbetsmairknad, dels förefaller det osannolikt att hushållen skall flytta om i den omfattning som krävs för att alternativet skall leda till ett minskat resarnde i prak- tiken.
Man kan således konstatera att behovet av att resa starkt hiänger sam- man med bebyggelsestrukturen. I enkämiga arbetsmarknadsnegioner där man bor i ett område, arbetar i ett annat och handlar i ettt tredje, är behovet av att resa mycket stort. I självständiga små orter nned en hög själförsörjningsgrad kan man gå eller cykla till det mesta.
Andelen boende med mer än 30 min respektive 60 min falktisk restid till arbetet i olika regioner redovisas i tabellen nedan.
Tabell 4.1 Faktisk restid till och från arbetsplatsen enligt SCB:s levnadsnivåundersökning 1990-91 (Procent)
>30min >60min
Stockholmsregionen 59 29 Göteborgsregionen 52 15 Malmöregionen 38 13 Större tätorter 39 8 Mindre tätorter 28 9 Landsbygd i syd 39 14 Landsbygd i norr 34 10
Som framgår av tabellen har landsbygdshushållen i södra Sverige längre restider till/från arbetet än hushållen i de norrländska glesbygderna, vilket går stick istäv med den allmänna uppfattningen om att man reser mycket och långt i inlandskommunema. Förklaringen till detta har att göra med att det är långt mellan större orter i Norrlands glesbygd och att det är få som arbetspendlar dagligen, se tabell 4.2. Byter man arbete byter man också bostadsort.
Tabell 4.2 Andelen förvärvsarbetande som pendlar till annan kommun
'(ommun Andel pendlare Kommuntyp
Botkyrka 65 Förort, Stockholm Upplands—Bro 66 Förort, Stockholm Mölndal 52 Förort, Göteborg Landskrona 23 Medelstor industristad Tranås 13 Mångsidig "normalort" Örnsköldsvik 5 Större stad i Norrland Arjeplog 9 Självständig glesbygdsort Kiruna 4 Industriort i Norrland
Behovet av att resa är således stukturellt betingat. Av vad som ovan redovisats framgår också att det sätt på vilket arbetsresoma kan/bör orga-
niseras skiljer sig åt från region till region. Den stadsbyggnadsfrlosofi som legat till grund för utbyggnaden av Stor—Göteborg och Stor-Stock- holm bygger på en vision om ett samspel mellan bostäder, arbetsplatser och kollektivtrafik. En stadsbyggnadstilosi där bilen sätts i centrum leder till storstadregioner som påminner om Los Angeles med stora och kost— nadskrävande trafrkanläggningar. Samtliga riksdagspartier anser att en sådan utveckling inte är önskvärd i Sverige. Den trafikpolitiska målsätt- ningen för storstadsregionerna går ut på att främja kollektivtratikresandet och såvitt möjligt begränsa bilismen.
4.5 Glesbygd och större öar utan fast broförbindelse
Av vad som ovan redovisats framgår att bebyggelse- och näringslivs- strukturen ger upphov till strukturella skillnader vad beträffar behovet av att resa och därmed också behovet av kollektivtrafik. Utöver dessa skill— nader finns också strukturella skillnader som påverkar kostnaderna för att bedriva kollektivtrafik. Till dessa hör bl.a. den glesa bebyggelsestruk- turen i Norrlands inland. Där underlaget är litet blir kostnaden per pro- ducerad personkilometer hög.
I kommuner/landsting med större öar utan broförbindelse med fastlan- det blir kostnaderna för kollektivtrafiken högre än normalt eftersom färjetrafik är betydligt dyrare än busstrafik.
Kustlinlen från Nynäshamn i söder till Norrtälje i norr bildar ett skår- gårdlandskap med mer än 30 000 öar, holmar, kobbar och skär. Öarna sammanbinds genom 19 broar och 12 färjeleder.
På Västkusten är det ett 40-tal öar utan broförbindelse med fastlandet som kräver reguljär färjetrafik och i Blekinge skärgård är det 8 öar som har dagliga färjeförbindelser med fastlandet.
Färjetrafik i kommunal regi finns också i Ömsköldsviks kommun (Ulvön), Jönköpings kommun (Visingsö) och i Landskrona kommun (Ven).
4.6 Intäkter (avgifter)
När man beräknar eventuella strukturersättningar för kollektivtrafiken är det viktigt att man också beaktar skillnader i taxenivå, om sådana finns.
Vid köp av kontantbiljetter för en kortare resa varierar taxoma från 6 kronor (Skaraborg) till 13 kronor i Stockholms län.
Taxan för ett månadskort/länskort varierar från 330 kronor (Gotland) till 1 000 kronor (Norrbotten).
Emellertid kan inte ett länskort i Norrbotten jämföras med ett länskort på Gotland. I Norrbotten kan man använda länskortet för att resa från Luleå till Riksgränsen för att åka skidor (50 mil enkel resa). För den dagliga arbetspendlingen finns alternativ som är betydligt billigare.
Strukturkostnadsutredningen fann att det inte föreligger några större av- giftsskillnader mellan olika regioner så länge man jämför samma typ av färdbevis med varandra.
5 Statistisk analys
5. 1 Allmänt
För att förklara till vilken del ett antal opåverkbara strukturella faktorer ligger bakom faktiskt observerade kostnadsskillnader vad avser kollektiv—
trafiken har, som tidigare nämnts, en statistisk analysmetod som kallas multipel regressionsmalys använts.
Den beroende variabel (y-variabeln) som skall förklaras är kostnaden per invånare. Kostnaden har definierats som summan av landstingets plus kommunernas kostnader inom ett län. Det är nödvändigt att lägga ihop kommunernas och landstingens kostnader för att man skall få jämförbara mått i analysen. Tar man enbart med landstingens (eller kommunernas) kostnader för kollektivtrafiken jämför man "äpplen mot päron" eftersom det finns skillnader i huvudmannaskapsfördelningen, såväl mellan länen som mellan landsting och kommuner inom ett län. De faktorer som tes- tats för att försöka förklara kostnadsskillnaderna (X-variablerna), handlar om bebyggelsestruktur och avgiftspolicy.
5.2 Definition av variabler
Y-variabel (beroende variabel):
total kostnad i kronor per invånare (kommun+landsting) X-variabler:
rotgles definieras som roten ut invånardistansen (det genom- snittliga avståndet mellan invånarna i ett län). Variabeln avser att fånga upp glesbygdsproblematiken.
kärna definieras som dagbefolkningen i den kommun som har flest förvärvsarbetande i ett län dividerad med dagbe- folkningen i länet totalt. Variabeln avser att fånga upp problemen/skillnadema beträffande en- kontra flerkär- niga arbetsmarknadsregioner. I en flerkärnig region kan många gå eller cykla till jobbet. En flerkärnig region karaktäriseras av en omfattande pendling.
rotfolk definieras som roten ur folkmängden. Variabeln avser att fånga upp trängselproblematiken i storstäderna.
rat öar definieras som roten ur antalet större öar utan fast bro- förbindelse och med färjor i linjetrafik som medger ar- betspendling (skärgårdrpmblematiken).
Förutom ovan nämnda variabler har två andra variabler testats i ana- lysen. Den ena avser att fånga upp skillnader i atgiftspolicy och den andra skillnader i faktisk arbetspendling.
5 .3 Resultat
Den statistiska analysen har visat att det vid en jämförelse mellan lands- tingen inte går att härleda något samband mellan höga kostnader för kol- lektivtrafiken och låga taxor.
Den har också visat att arbetspendlingen i hög grad samvarierar med den variabel som avser att spegla bebyggelsestrukturen - "kärna" (en/ flerkärnig arbetsmarknad). Eftersom pendlingen är ett resultat av den regionala bebyggelsestrukturen är det den senare variabeln som skall betraktas som strukturell och opåverkbar i sammanhanget. Således åter— står endast fyra variabler för att försöka förklara observerade kostnads- skillnader (glesbygdsvariabeln, trängselvariabeln, skärgårdsvariabeln och regionstrukturvariabeln).
Regressionsanalysen med dessa fyra variabler ger ett Rf—vänle på 0,90. Det handlar såeledes om en mycket hög förklaringsgrad eftersom 1,0 är
max. Variablemas koefficienter och T-värden redovisas i tabell 5 . 1.
Tabell 5.1 Förklaringsvariabler kollektiva-ank, R3=o,9o
(förklaringsgrad) Variabel Koefficient T—värde Konstant - 557,32 - 4,81 Rotgles 15,35 2,32 Rotfolk 1,07 4,46 Kärna 829 ,90 3 ,66 Rot öar 46,61 2,23
I figur 5.1 nedan visas modellens utfall respektive faktiskt redovisad kostnad per län. Gotland har ersatts med faktiskt redovisad kostnad eftersom förhållandena på ön inte kan jämföras med förhållandena på fastlandet. I sammanhanget bör också nämnas att öar där Vägverket svarar för färjetrafiken har exkluderats ur beräkningen.
Figur 5.1 Jämförelse mellan modellvärden och faktiskt redovisade kostnader
Redovisad kostnad Ersättning enligt modell
&":qu ** 'o 't: 'OO'U ": 'U ' %gssafå.gåsåååätsååsåååsåå äa=eesa aå=åsaioE=—Eäåå3?z gogeg samsas-u gasen,-åäö e »a—å az , w> _QOg az
ge _8 > nu: > 3 > 8
6 Alternativa sätt att hantera kostnadsutjämningen
Som framgår av vad som ovan redovisats föreligger stora strukturella skillnader när det gäller behovet av att resa. I områden där bostäder, arbetsplatser och olika serviceinrättningar är skilda från varandra reser befolkningen 1-2 timmar per dag. I "normalstaden" kan de allra flesta gå eller cykla till arbetet respektive centrum.
Eftersom det är de invånare som generellt reser mycket (förortsbefolk— ningen) som skall betala till inkomstutjämningen i det nya statsbidrags- systemet kan det anses skäligt att dessa kompenseras för de merkostnader som kollektivtrafikresandet medför. I annat fall får de avstå inkomster utan att få göra avdrag för inkomsternas förvärvande.
Man bör heller inte glömma bort att kollektivtrafiken liksom kommuni- kationssystemen i övrigt spelar en fundamental roll för ekonomisk effek— tivitet, en insikt som idag tycks ha gått förlorad. Det är särskilt förvånan- de med tanke på att frågeställningen en gång gjordes till en politisk ak— tualitet av så vitt skilda personer som högermannen Eli Heckscher, folk- partisten Bertil Olin och socialdemokraten Hjalmar Branting.
"Om vi taga i betraktande den livliga samfärdselns inverkan på vår tids utveckling i materiellt hänseende, skola vi finna, att dess inflytande på detta område är ofantligt stort. Det är nämligen den lätta samfärdseln, som allena möjliggör konkurrensen, denna omätligt viktiga faktor i våra dagars alla industriella och merkantila förhållanden". (Brantings ord från en ungdomsuppsats).
Vid en utjämning för strukturella kostnadsskillnader vad avser kollek- tivtrafiken måste man ta hänsyn till skillnader i huvudmannaskap. Skill- nader förekommer dels mellan länen och dels mellan kommuner och landsting inom respektive län. Vidare är Vägverket inblandad i viss kol- lektivtrafik t.ex. vad beträffar färjetrafiken mellan fastlandet och olika oar.
Den kollektivtrafik för vilken kostnadsutjämning bör ske är den som finansieras av kommuner och landsting. Eftersom behovet av kollektiv- trafik är oberoende av huvudman torde det vara lämpligt
a) at först beräkna en teoretisk standardkostnadersättning på länsnivå och
b) att därefter bryta ned den länsvisa ersättningen på kommuner och landsting i respektive län.
De länsvisa ersättningarna kan beräknas med ledning av resultaten från den statisiska analys som ovan redovisats i kapitel 5. Det innebär att respektive län (kommuner + landsting) erhåller en standardkostnadser- sättning som baseras på följande formel.
Standardkostnadsersättning = -55 7,32 + 15,35*R0tgles + 1,07*Rotfolk + 829,90*Kärna + 46,61*Rot öar
Den framräknade ersättningen per län liksom kostnaderna fördelade på kommuner och landsting framgår av tabell 6.1.
Tabell 6.1 Standardkostnadsersättningar för kollektivtrafiken (kronor per invånare år 1992)
Län Kostnad Total Kostnadernas fördelning ersättning Landsting Kommuner Stockholm 1 837 1 837 1 836 2 Uppsala 742 760 205 53 8 Södermanland 572 383 465 107 Östergötland 724 607 3 19 405 Jönköping 590 607 319 306 Kronoberg 433 496 205 229 Kalmar 600 435 3 19 28 1 Blekinge 403 500 136 267 Kristianstad 261 447 132 128 Malmöhus 544 613 252 292 Halland 624 477 152 472 Gbg o. Bohus ] 127 1 183 470 657 Alvsbo rg 639 576 237 402 Skaraborg 344 390 166 178 Värmland 440 556 155 285 Orebro 536 617 216 320 Västmanland 682 612 296 386 Kopparberg 470 470 238 233 Gävleborg 547 547 231 316 Västernorrland 489 645 178 31 1 Jämtland 803 665 489 3 13 Västerbotten 5 85 670 209 376 Norrbotten 63 8 646 177 462 Gotland 583 583 292 292 Malmö 1 189 1 120 595 595 Göteborg 1 091 1 230 546 546
Standardkostnadsersättningen per län är tämligen enkel att beräkna. Att fördela ut ersättningarna på landsting och kommuner är betydligt svårare om man har ambitionen att detta skall ske på ett rättvist sätt. I princip kan man tänka sig följande modeller för att fördela ut den länsvisa er- sättningen till kommuner och landsting
a) kompensera alla merkostnader för kollektivtrafiken i landstingssyste- met och låta kommunerna och landstinget i respektive län göra upp om hur tilläggen/avdragen skall fördelas respektive finansieras,
b) samma som 3), men med den skillnaden att alla kostnader kompen— seras i kommunsystemet,
c) beräkna ersättningarna totalt för länen och fördela ut kostnaderna på landsting och kommuner i respektive län efter faktisk kostnadsfördel- 111118,
d) beräkna ersättningarna totalt för länen och fördela ut kostnaderna på landsting och kommuner efter normalfördelningen vad beträffar huvudmannaskapet, dvs. 50/50 samt
e) ersätta merkostnaderna för kollektivtrafiken genom ett avdrag i in— komstutjämningen (i detta fall betraktas kollektivtrafikkostnadema som en kostnad för inkomsternas förvärvande).
Ett ytterligare alternativ skulle kunna vara att kommuner och landsting gemensamt bidrar till kostnaderna och får en ersättning från ett för kommuner och landsting gemensamt system för kollektivtrafik. I detta bidrar samtliga landsting och kommuner med 450 kronor per invånare till kollektivtrafiken, dvs. vardera hälften av den riksgenomsnittliga kostnaden på ca 900 kronor per invånare. Från denna gemensamma "kollektivtrafikpåse" erhålls länsvisa ersättningar enligt de beräknade standardkostnadsersättningarna. Principen för denna gemensamma kollektivtrafikpåse redovisas schematiskt i nedanstående figur.
Figur 6. 1 Principmodell med gemensam "kollektivtraåkpåse" för kommuner och landsting
Landsting bidrar med 450 kr/inv
Länsvis ersättning enl beräknad standard-
. .. .. kostnadsersåttning, tre alternativa modeller för fördelning på landsting/kommuner
Kollektivtrafiken kostar ca 900 kr/inv
Kommuner bidrar med 450 kr/inv
Ersättningen per län kan fördelas mellan landstinget och kommunerna enligt åtminstone tre olika modeller:
1. Ersättningen till landstinget respektive länets kommuner sker efter den faktiska kostnadsfördelningen, netto.
2. Ersättningen fördelas med 50 % till landstinget och med 50 % till länets kommuner utom i Stockholms län, där fördelningen blir ca 75 % till landstinget och ca 25 % till kommunerna.
3. Hur ersättningen fördelas mellan landsting och kommuner avgörs av landstinget och kommunerna i respektive län.
I nedanstående tabell redovisas ett exempel från tre lån på hur utfallet skulle se ut enligt fördelningsmodell 1.
Tabell 6.2 Fördelning av standardkostnadsersättningar för lån på landsting och kommuner vid en gemensam "kolalektivtraäkpåse" (exempel med avrundade avdrag/ersättningar)
Län Kom/Lt Avdrag Ersättning Fördelning Netto AB Kommuner -450 +1 850 +450 0 Landsting -450 + 1 400 +950 C Kommuner -450 +750 + 550 + 100 Landsting -450 + 200 + 250 L Kommuner -450 +450 +225 -225 Landsting -450 +225 -225
Fördelningsmodellema kan innebära att man i de olika länen behöver förhandla om en annan fördelning av kostnadstäckningen för kollektiv— trafiken mellan länets kommuner och där det i utjämningssystemet gjorda avdraget och den erhållna ersättningen beaktas vid förhandlingarna.
Ingen av de metoder som är tänkbara är riktigt bra. Kompenserar man alla kostnader i landstingssystemet måste de landsting som skall betala till utjämningen kräva ersättningar från kommunerna i sina respektive län. Kompenserar man alla kostnader i kommunsystemet måste kommunerna i Stockholms län bilda ett "kommunalförbund" som samlar ihop de pen- gar som landstinget skall ha (landstinget i AB län är huvudman för kollektivtrafiken). Väjer man alternativ c) får man samma problem som i alternativ a), eftersom de flesta landsting inte ensamma kan bära den kostnad som ofördelningen till Stockholm innebär.
Alternativ d) innebär att stockholmskommunema får ersättningar för kostnader som ligger på landstinget och alternativ e) leder till att man ruckar på principerna för utjämningssystemet i sin helhet, eftersom man gör avdrag för vissa kostnader i inkomstutjämningen.
Alternativet med en särskild kollektivtrafikpåse ruckar också på principerna för det nya statsbidragssystemet.
Om man har ambitionen att såvitt möjligt lindra de skattemässiga om- fördelningseffektema av kollektivtrafikens strukturkostnader bör man välja alternativ (1) eller e). Väljer man alternativ d) får stockholmskom- munema ersättningar för kostnader som man inte har, vilket i sin tur leder till att man kan hålla en lägre kommunalskatt än andra. Ur ett skattebetalarperspektiv behöver dock en sådan lösning inte vara helt fel- aktig eftersom kommuninvånarna får motsvarande högre landstingsskatt. Så ser det för övrigt också ut i dagsläget. Oavsett val av metod krävs en mellankommunal utjämningsmodell inom respektive län.
Källor
Andersson Åke E, Strömqvist Ulf: K—Samhällets Framtid SCB, Rapport nr 82: Våra dagliga resor 1982-1991 SOU 1989:79: Storstadstrafik 4 Boverket 1992: Storstadsuppdraget Svenska kommunförbundet 1988: Svensk tätort - En kunskapssamman- ställning för planeringsändamål
Andelen obligatorisk verksamhet i kommuner och landsting
Kostnadsdejinitianer
Beräkningarna bygger på 1992 års kostnader. Uppgifterna är hämtade från kommunernas räkenskapssammandrag och landstingens bokslutssta- tistik.
För både kostnads— och inkomstutjämningen bör utjämning ske för de kostnader som inte betalas av någon annan, dvs. i princip nettokostnaden. Bruttokostnaden reduceras därför med avgiftsintäkter, ersättning från andra huvudmän, specialdestinerade statsbidrag m.m. Den nettokostnad som återstår är med andra ord den som ska betalas med skatteintäkter och generella statsbidrag.
År 1993 omvandlades ett antal specialdestinerade statsbidrag till generella. Det gällde främst kommunerna där bidragen för skola, barn- omsorg, äldreomsorg samt gator och vägar blev generella. För lands- tingen berördes främst omsorg och särskola samt färdtjänst i Stockholms län. Kostnader motsvarande dessa bidrag har lagts till ovan nämnda net- tokostnad för respektive verksamhet.
Bidraget för sjukresor föreslås bli ett generellt statsbidrag. Kostnader motsvarande detta bidrag ingår därför också i beräkningarna.
För kommunerna ingår inte kostnaderna för bostadsbidrag och KBT, eftersom staten har övertagit kostnadsansvaret.
Kostnaderna för gemensam kommunadministration respektive central administration för landstingen innehåller både kostnader som rör obliga- torisk verksamhet och kostnader av mer frivillig natur. Dessa kostnader har därför schablonmässigt beräknats vara till hälften obligatoriska.
Primärkommuner Riksgenomsnitt för primärkommunal verksamhet (kronor per invånare) Totala Nettokostnader netto- obligatoriska kostnader verksamheten Gemensam kommunadministration l 495 därav obligatoriskt 748 748 Arbete och näringsliv 282 Mark och bostäder 125 Gator och vägar 743 743 Kollektivtrafik 331 331 Flyg— och sjötrafik 18 Fritid och rekreation 1 174 Kultur 579 Energi, vatten och avfall 52 Grundskola 4 931 4 931 Gymnasieskola 1 881 1 881 Ovrig utbildning 460 Barnomsorg 3 862 3 862 lndivid- och familjeomsorg 1 546 1 546 Aldreomsorg 5 321 5 321 Räddningstjänst 414 414 Miljö-, hälso- och samhällsskydd 97 97 Totalt 23 311 19 874 Obligatorisk andel 85.3 % Landsting
Riksgenomsnitt för landsting (kronor per invånare)
Totala Nettokostnader netto- obligatoriska kostnader verksamheten Central förvaltning 333 därav obligatorisk 167 167 Läns- och regionsjukvård 7 059 7 059 Primärvård 1 933 1 933 Tandvård 373 373 därav bamtandvård 278 278 Social verksamhet 133 133 Omsorger, inkl. särskola 1 436 1 436 Utbildning 404 därav gymnasie 186 186 Kultur 145 Diverse 952 därav kollektivtrafik 595 505 därav färdtjänst 83 83 Sjukresor 161 161 Total kostnad 12 929 12 031 Obligatorisk andel 93.1 %
På grund av redovisningsproblem ingår inte de landstingsfria kommu- nerna och Västerbotten i beräkningarna.
Tabellbilaga
Tabeller 1 Korrigerad bokslutsstatistik 196
2 Kollektivtrafik - Strukturvariabler och standardkostnadsersättningar 197
3 Intäkter, tillägg och avdrag i miljoner kronor 198
4 Särskilda skattesatser för landsting och landstingsfria kommuner 199
5 Inomkommunal utjämning av inkomster för landsting och landstingsfria kommuner 200
6 Inomkommunal utjämning av inkomster för kommuner 201
Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland
Göteborg & Bohu;
Älvsborg Skaraborg Värmland Örebro Västmanland Kopparberg Gävleborg Västernorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten
Gotland Malmö
Göteborg
TOTALT
7 904 10 338 10 563 8 019
681 517 753
287 85 247 55 94 113 37 196 189 68 170 171 438 183
1 458 1 534 1 487 1 459 1 475 1 596 2 008 1 425 1 560
1 454 1 552 1 499 1 585 1 847 1 657 1 646 2 259 1 658 1 247 1 928 1 526
346 647 571 857 975 708 824 662 751 558 572 853 642 610 571 650 660 813 689 378 424 374 187 559
103 167
84 192 151 80 159 185 107
136 211 404 163 202 212 275 316 257 185
1 837 742 572 724 590 433 600 403 261
583 1 189 1 091 869 331
356 919 294 562 336 392 256 470 863 504 482 337 340 376
14 367 16 418 16 123 14 823
Halland, GöteErg- & Bohus län samt Göteborgs kommun har påförts kostnader för omsorgsverksamhet som växlats över till kommunerna. Norrbotten har påförts kostnader motsvarande kostnaderna för den geriatrik som kommunerna i länet tog över vid ADEL—växlingen.
De landstingsfria kommunemn har påförts kostnader som svarar mot riksgenomsnittet för kultur och diverse verksamheter.
Göteborg- och Bohuslän har lämnat in en korrigerad bokslutsstatistik. Uppgifterna för Västerbotten är osäkra.
kronor per invånare per invånare år 1992) Korrigerad bokslutsstatistik (kostnader för egen konsumtion,
Tabell 1 196
Tabell 2 Kollektivtrafik - Strukturvariabler och standard-
kostnadsersättningadkronor per invånare)
Lia Rotgeler ]) Rotfolk 2) Kina 3) Rotöar 4) eraitta. 5)
Stockholm 8.25 1286.28 0,55 9,43 Uppsala 13,23 523,37 0,67 0,00 Södermanland 12,88 506,77 0,24 0,00 Odergötland 13,23 637,26 0,34 0,00 Jönköping 13,93 556,54 0,37 1,00 Kronoberg 15,33 42,63 0,44 0,00 Kalmar 15,23 491,82 0,28 0,00 Blekinge 12.29 388,80 0,40 2.65 Kritianstad 12.53 539,88 0.28 0.00 Malmöhus 9,27 886,99 0.37 1.00 Halland 12.57 507,81 0,36 0,00 Göteborg & Bohu 9.49 861,71 0,67 6,24 Älvsborg 13,15 666,53 0,27 0,00 Skaraborg 13,53 527,41 0,21 0,00 Värmland 16,37 533,09 0,35 0,00 Orebro 13.78 523,08 0,49 0,00 Vistmanland 12,96 509,35 0,51 0,00 Kopparberg l 8. 36 538,88 0.21 0.00 Gävleborg 16,43 537,90 0,33 0,00 Väatemorrland 17,61 511,16 0.41 1.00 Jämtland 25,51 368,79 0.53 0.00 Vasterbotten 22,49 503,82 0,42 0,00 Norrbotten 25,67 514,62 0,31 0,00 Gotland
Standard- kol.-ada—
1 837 742 572 724 590 433 600 403 261 782 624 1 436 639 344 440 536 682 470 547 489 803 585 638 582
1) Rotgles ' Kvadntroten ut invånardistansen (Killa : Svensk Nationalatlas, Befolkningen) 2) Rotfolk = Kvadratroten ur folkmängden 1992-12-31 3) Kärna = Dabef'okningen i den kommun i länet med störst dagbefolkning/länets dagbefolkning 4) Rotöar ' Kvadratrolen ur antalet öar som medger daglig arbetspendling 5) Beräknas enligt fomieln 657,32 + 15.35 )( Rotgles + 1.07 )( Rotfolk + 8299 )( Kärna + 46.61 :( Rotöar
198 Bilaga 6 Tabell 3 Intäkter, tillägg och avdrag i milioner kronor Egna Utjäm— Struktur. Gene- Kallorte- Landsting skatte- nlng avgJ tillägg] rellt tillägg Intäkter bidrag avdrag atalabldr
Stockholm 23 646 -3 161 2 630 1 205 -33 Uppsala 2 983 51 —240 202 -6 Södermanland 2 585 133 -240 189 -5 Östergötland 4 328 154 —330 290 —8 Jönköping 3 146 239 —331 222 -6 Kronoberg 1 753 150 -231 128 -4 Kalmar 2 437 241 -155 173 -5 Blekinge 1 693 103 -145 108 -3 Kristianstad 2 807 298 -350 210 -6 Malmöhus 5 583 153 -615 402 -11 Halland 2 380 170 -445 189 -5 Göteborg & Bohus 3 025 52 -323 226 -6 Älvsborg 4 477 239 -629 320 -9 Skaraborg 2 701 288 -407 200 -6 Värmland 2 916 161 78 204 -6 Örebro 3 082 86 -121 197 -5 Västmanland 2 703 -10 -169 186 -5 Kopparberg 2 612 125 -35 207 -6 Gävleborg 3 106 116 133 207 -6 Västernorrland 2 698 14 8 186 -0 Jämtland 1 319 119 133 -1 Västerbotten 2 512 139 253 184 38 Norrbotten 2616 -26 414 191 119 Gotland 538 106 38 -1 Malmö 2 431 57 312 170 -5 Göteborg 5 050 -239 766 312 -9
urnma Intäkter
24 286 2 990 2 663 4 433 3 270 1 796 2 692 1 756 2 958 5 512 2 289 2 974 4 397 2 777 3 354 3 237 2 705 2 905 3 556 2 906 1 668 3 126 3 314
723 2 965 5 879
________________________—___._.—_-———-————-—————-——
Genomanlttllg För obligatoriska Landsting
(inom)
Stockholm Uppsala Södermanland Östergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland Göteb. o bohtts Älvsborg Skaraborg Värmland Örebro Västmanland Keppubers Gävleborg Västernorrland Jämtland Vista-botten Norrbottqt
Gotland Malmö Göteborg
________________._________—-—-_-———_—-————-——————
utdebitering
11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44 11,44
verksamheter
'0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30 '0,9=10,30
Äldreomsorg
Egen
-1,8 -2,2 —2,4 - 1 ,85 -2 -2.75 -2,7 -1,95 -25 -2,4 5 -2,05 -2,25 -2,85 -2,7 -3,05 -2,2 -2,9 -2,25 -2 -3,05 -2,55 —2,65 -3,2 -2,3 -2,3 .2,3
Skattevärllngar
Omsorger och särskola
Genomsnittlig Egen
+2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +z,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3 +2,3
vO »0
-0,17 -0,17 -0,17
Genomsnittlig
+0.17 +0,17 +0,17 +0,17 +0,17 +0,17 +0,l7 +0,1 7 +0,17 +0,17 +0,17 +0,17 +0.17 +0,17 +0,17 +0,17 +0,17 +0,17 +O,17 +0,17 +0,17 +0,17 40,17 +0,17 +0,17 +0,17
Anm. Utöver de skatteväxlingar som utredningen beaktat för omsorger och särskola har 0.14 kr/skkr tillkommit för Södermanlands läns landsting samt 0.07 kr/skkr för Göteborg och Bohus läns landsting
Särskild
skattesats
=10,97 =10,57 =10,24 =10,92 =10.77 =10,02 = 1 0,07 =10,82 =10,47 =10,32 =9,22 =9,07 =9,92 =] 0,07 =9,72 = 1 0,57 =9,87 =8,84 =10,77 =9,72 =] 0,22 =1 0,1 2 =9,42
=10,3 =10,3 =10,3
Tabell 4 Särskilda skattesatser för landsting och landstingsfria kommuner
n : (motsv.)
Stockholm Upp-ala Södermanland Östergötland Jönköping Kronoberg Kalmar Blekinge Kristianstad Malmöhus Halland Oöteb. o bohua Älvsborg Skaraborg Värmland Örebro Vistmanland Kovpubers Gävleborg Vistemorrland Jämtland Västerbotten Norrbotten
Gotland Malmö
Göteborg 436.714 11.50 10.30 439 416 5.050 -239 312 5.122 ___—___—
nt v 93-11-01
8.735.540
1.684.3 59 282.386 264.474 405.104 3 10.7 17 179.409 242.1 52 15 1.692 293.221 562.203 264.563 3 16.6 1 8 447.067 279.054 285.005 274.988 260.648 290.154 289.046 260.383 13 5.977 257.665 266.612
57.741 237.588
l) Farligt 1993 än taxering 2) Genomsnittligt skatteunderlag per invlnare 3) Diff mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den särskilda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjänmingabidrag. allmän sjukvlrdaersilttning. bidrag för
gen ntdeb (kr/ride)
12,50 11,30 10,83 11.65 11,50 11,25 1 1,80 12,55 11,20 10,73 10,20 10,23 11,15 11,40 11.45 12.15 10.85
9.97 11,75 10,95 11,20 10.85 10,20
12,05 1 1,02
rs skatte- lata
10,97 10,57 10.24 10.92 10.77
- 10,02
10.07 10,82 10.47 10.32 9,22 9,07 9,92 10.07 9.72 10.57 9,87 8,84 10,77 9,72 10,22 10,12 9,42 10,30 10,30
underlag
160 269 252 386 296 171 230 144 279 535 252 301 426 266 271 262 248 276 275 248 129 245 254
55 226
23.650 2.983 2.585 4.328 3.146 1.753 2.437 1.693 2.807 5.583 2.380 3.025 4.477 2.701 2.916 3.082 2.703 2.612 3.106 2.698 1.319 2.512 2.616
538 2.431
och avdrag (3
-240
-3.163 51 134 154 239 150 241 103 298 153 170 52 239 288 162 86 -10 125 116 14 119 139
106 57
rtata-
1.205 202 189 290 222 128 173 108 210 402 189 226 320 200 204 197 186 207 207 186
97 184 191 41 170
+I- ut] bidrag (4 + rtatrbld
21.692 3.236 2.908 4.772 3.607 2.031 2.852 1.904 3.315 6.138 2.740 3.303 5.035 3.189 3.281 3.364 2.879 2.945 3.429 2.898 1.535 2.835 2.781
686 2.658
sjukresor samt avdrag för nuvarande ekonomiska regleringar
Tabell 5 Inomkommunal utjä landstingsfria kommuner
mnrng av i
nkomster för landsting och
Kommuner
BOTKYRKA DANDERYD EKERÖ HANINGE HUDDINGE JÄRFÄLLA LIDINGÖ NACKA NORRTÄLJE NYNÄSHAMN SALEM SIGTUNA SOLLENTUNA SOLNA STOCKHOLM SUNDBYBERG SÖDERTÄLJE TYRESÖ
TÄBY UPPLANDS-BRO UPPLANDS-VÄSBY VALLENTUNA VAXHOLM VÄRMDÖ ÖSTERÄKER
ENKÖPING HABO
TrERP UPPSALA ÅLVKARLEBY ÖSTHAMMAR
1) Enligt 1993 års taxering
Antal lnv 93—11-01
8.735.540
69.184 28.297 20.334 63.787 75.358 57.594 38.362 67.1 35 49.1 24 22.522 1 2.841 32.522 52.946 53.453 692.374 31.016 81.455 35.1 20 58.208 19.851 35.778 23.072 7.370 25.096 31.560 36.130 16.474 20.283 177.638 9.358 22.503
Egen utdeb (kr/skkr) 17,60 13,45 16,55 18,30 17,75 17,35 15,52 16,15 17,05 17,30 17,05 17,30 1 6,15 14,60 15,80 16,60 17,25 16,70 13,20 17,80 17,80 15,90 16,70 17,30 15,80 18,70 18,00 19,70 18,05 20,20 20,20
2) Genonnnittligt skatteunderlag per invånare 3) Dill" mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den särskilda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjämningsbidrag, allrm'in sjukvårdsersättning, bidrag för sjukresor samt avdrag för nuvarande ekonomiska reglerinpr
Särskild skatte- sata
15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,02 15,42 15,42 15,42 15,42 15,42 15,42
Skatteund. uppräknat till 1994 är:
nivä 1)
952 2)
8.315
67 43 22 66 81 68 54 79 43 23 14 34 62 61 792 34 82 39 75 21 40 24 24 33 33 17 17 169 20
Genom- Egna snlttligt skatte— uppräknat Intäkter skatte»
underlag
66 1.176 27 584 19 366 61 1.216 72 1.438 55 1.187 37 844 64 1.276 47 732 21 397 12 239 31 592 50 1.004 51 892 659 12.514 30 570 78 1.406 33 655 55 993 19 376 34 712 22 380 7 128 24 421 30 528
34 612 l 6 307 19 333 169 3.050 9 176 21 395
'l'lllskott och
Generellt Egna sk.!nt.
stats-
+/- ut]
avdrag 3) bidrag 4) + statsbld
-237
248 101 73 229 270 206 137 241 176 81 46 1 17 190 191 2.480 1 1 1 292 126 209 71 128 83 26 113 129 59 73 636 34 81
1.409 438 397 1.358 1.569 1.189 713 1.290 966 455 258 659 1.017 930
12.997 609
1 .638
694 414 751 434 145 504 590 767 345 443 3.688 212 504
Tabell 6 Inomkommunal utJa
nmmg av lll komster för kommuner
Kommuner
ESKILSTUNA FLEN
GNESTA KATRINEHOLM NYKÖPING OXELÖSUND STRÄNGNÄS TROSA VINGÅKER
BOXHOLM FINSPÅNG KINDA LINKÖPING MJÖLBY MOTALA NORRKÖPING SÖDERKÖPING VADSTENA VALDEMARSVIK YDRE ÅTVIDABERG ÖDESHÖG
ANEBY EKSJÖ GISLAvm GNOSJÖ JÖNKÖPING NÄSSJÖ SÄVSJÖ TRANÅS VAGGERYD VETLANDA VÄRNAMO
1) Enligt 1993 årstaxen'ng
Antnl hv Egen 93-11-01 utdeb (kr/akkr)
8.735.540
89.798 17.368 9.654 33.217 48.373 12.227 28.325 9.964 9.894
5.654 23.180 10.563
128.538 26.222 42.399 120.878 13.833
7.663 8.937 4.267 12.677 5.947 7.307 18.124 29.608 9.796
1 13.638 30.725 12.027 17.867 12.364 27.809 31.452
19,87 19,77 18,67 18,67 18,67 19,47 18,67 18,67 19,57 18,35 19,50 19,60 17,85 18,10 19,10 19,65 18,80 18,45 19,35 17,35 18,10 18,35 18,25 19,00 18,00 17,50 18,20 18,85 18,00 19,00 18,00 18,60 18,50
2) Genarmninligt skattamdalag pa- invånare 3) Din' mellan genomnittligt och eget akanermdalag multiplicerat med den enskilda skattesatam 4) Nuvarande akatteutjånmingsbidrag, allmän ajukvårdaasåttning, bidrag lör sjuhuor sam avdrag lör nuvarande ekaromiaka regleringar
Siraldkl slutte- sata
15,75 15,75 15,75 15,75 15,75 15,75 15,75 15,75 15,75 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,07 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22 15,22
Skane-nd. upprlknat till 1994 in
nlvi 1)
952 2)
8.315
83 15 29 46 13 26 10 21
123 22 37 112
Genom— Egna anlttlgt akntte- npprlknnt Intikter slutte-
underlag
85 1.645 17 298 9 151 32 539 46 864 12 258 27 492 9 183 9 160
5 84 22 406 10 159
122 2.189 25 404 40 711 115 2.205 13 218
7 126 9 130
4 55 12 198 6 80 7 94 17 296 28 476
9 154
108 1.899 29 501 11 167 17 289 12 182 26 434 30 531
Tulskott
oda
Generelt
annu- Egna aktat.
+I- utj
avdrag 3) bidrag 4) + Saubld
-237
43 23 17 43
-26 10
20 12 19 29 40 47 43 24 27 14 17 20 28 26 27 58 40 33 27 25 48 19
322 62 35
1 19
173
101 36 35
20 83 38 460 94 152 433 50 27 32 15 45 21 26 65 106 35 407 110 43
100 113
2.009 383 203 701 1.034 276 603 214 215
116 508 226 2.645 538 910 2.681 291 161 189 260 121 148 386 197 2.364 652 243 380 252 581 662
___—_________________—_———_—————————
Kommuner Antal lnv Egen Särskild Skatteund. Genom- Egna Tillskott Generellt Egnn skjut. 93-11-01 utdeb skatte- uppråknat snittligt skatte- och stats- +/- utj (kr/skkr) sats till 1994 år: uppriknat intäkter avdrag 3) bidrag 4) + statsbid nivå 1) skatte- 8.735.540 952 2) underlag -237 8.315
________________________—_-——-———-—
ALVESTA 19.800 18,75 15,97 16 19 304 42 71 417 LESSEBO 9.090 19,25 15,97 7 9 143 19 33 195 LJUNGBY 27.564 18,25 15,97 24 26 432 41 99 572 MARKARYD 10.708 19,25 15,97 9 10 168 23 38 230 TINGSRYD 14.572 19,25 15,97 11 14 212 45 52 310 UPPVIDINGE 10.455 19,75 15,97 9 10 168 23 37 229 VÄXJÖ 71.287 19,00 15,97 66 68 1.258 26 255 1.540 ÄLMHULT 15.933 16,75 15,97 14 15 233 20 57 310 BORGHOLM 11.884 18,20 15,92 8 11 147 52 43 241 EMMABODA 10.545 19,00 15,92 9 10 175 13 38 226 HULTSFRED 16.733 18,70 15,92 14 16 258 34 60 352 HÖGSBY 7.050 19,30 15,92 5 7 102 23 25 150 KALMAR 57.272 18,70 15,92 52 55 978 36 205 1.218 MÖNSTERÅS 13.304 19,20 15,92 11 13 219 20 48 287 MÖRBYLÅNGA 13.815 18,20 15,92 11 13 199 35 49 284 NYBRO 20.752 18,60 15,92 18 20 333 30 74 437 OSKARSHAMN 27.126 18,55 15,92 25 26 464 13 97 574 TORSÅS 8.019 19,20 15,92 6 8 109 31 29 169 VIMMERBY 15.989 18,45 15,92 13 15 243 32 57 333 VÄSTERVIK 39.663 18,95 15,92 34 38 641 62 142 846
KARLSHAMN 31.450 18,70 15,17 29 30 543 13 113 669 KARLSKRONA 59.648 18,35 15,17 53 57 967 62 214 1.243 OLOFSSTRÖM 14.928 18,20 15,17 14 14 255 3 53 312 RONNEBY 29.176 18,20 15,17 25 28 461 37 105 603 SÖLVESBORG 16.490 18,45 15,17 14 16 254 29 59 342 1) Enligt 1993 års taxering
2) Genomsnittligt skatteunderlag per invånare
3) Diff mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den särskilda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjämningsbidrag, allmän sjukvårdsersättning, bidrag för sjukresor samt avdrag för nuvarande ekonomiska regleringar
————————________——___
Kommuner Antal inv Egen Sirsldld Skatteund. Genom- Egna Tillskott Generellt EgnaskJnt. 93—11-01 utdeb skatte- uppriknat snittligt skatte- odl stats- +l— utj (ln/:kkr) sata till 19941" upprllmat intlkter avdrag 3) bidrag 4) + mtsbid nivå 1) skatte- 8.735.540 952 2) undelag -237 8.315
BROMÖLLA 12.676 18,15 15,52 1 1 12 203 13 45 262 BÅSTAD 14.060 17,80 15,52 12 13 212 23 50 285 HÄSSLEHOIM 49.468 17,30 15,52 42 47 721 84 177 982 KLIPPAN 16.292 18,20 15,52 14 16 253 25 58 336 KRISTIANSTAD 72.980 18,30 15,52 65 69 1.192 67 261 1.521 OSBY 13.599 18,55 15,52 11 13 212 23 49 284 PERSTORP 7.445 18,30 15,52 7 7 122 6 27 155 SIMRISHAMN 20.412 17,80 15,52 16 19 290 48 73 412 TOMMELILLA 12.675 17,80 15,5 2 9 12 165 43 45 254 ÅSTORP 13.145 18,30 15,52 11 13 205 21 47 272 ÅNGELHOIM 35.622 17,05 15,52 32 34 541 34 128 702 ÖRKELLJUNGA 9.728 16,95 15,52 7 9 127 28 35 189 ÖSTRA GÖINGE 15.119 18,80 1552 13 14 238 27 54 319 BJUV 14.264 18,27 15,67 12 14 227 18 51 296 BURLÖV 14.3 85 18,62 15,67 14 14 260 —4 52 307 ESLÖV 28.263 18,27 15,67 24 27 443 42 101 5 86 HELSINGBORG 111.726 18,37 15,67 105 106 1.937 14 400 2.351 HÖGANÄS 22.895 1 7,27 15,67 22 22 377 -0 82 458 HÖRBY 13.754 17,27 15,67 11 13 183 39 49 271 HÖÖR 13.390 18,27 15,67 11 13 202 26 48 277 KÄVLINGE 24.028 17,17 15,67 23 23 388 4 86 478 LANDSKRONA 36.297 18,77 15,67 33 35 624 20 130 775 LOMMA 17.496 16,77 15,67 19 17 325 -43 63 345 LUND 94.071 18,02 15,67 88 90 1.588 22 337 1.947 SJÖBO 16.626 16,52 15,67 13 16 213 46 60 319 SKURUP 13.794 18,27 15,67 11 13 207 28 49 285 STAFFANSTORP 18.540 17,02 15,67 19 18 315 —14 66 368 SVALÖV 12.926 18,52 15,67 11 12 199 25 46 270 SVEDALA 17.974 18,27 15,67 16 17 300 11 64 375 TRELLEBORG 37.075 18,27 15,67 33 35 606 33 133 772 VELLINGE 29.092 16,77 15,67 32 28 531 -62 104 573 YSTAD 25.607 18,52 15,67 23 24 418 29 92 538
1) Enligt 1993 års taxering
2) Genomittligt skatteunderIag per invånare
3) Diff mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den särskilda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjämningsbidrag, allmän sjukvårdsersättning, bidrag för sjukresor samt avdrag för nuvarande ekonomiska regleringar
93-11-01
ESSUNGA FALKÖPING GRÄSTORP GULLSPANG GÖTENE HABO
HJO KARLSBORG LIDKÖPING MARIESTAD MULLSJÖ SKARA SKÖVDE TIBRO TIDAHOLM TÖREBODA VARA
ARVIKA EDA
FILIPSTAD FORSHAGA GRUMS HAGFORS HAMMARÖ KARLSTAD
KIL KRISTINEHAMN MUNKFORS STORFORS SUNNE
sÄFFLE TORSBY ÅRJÄNG
1) Enligt 1993 års taxering
8.735.540
6.093 31.921 6.160 6.435 13.835 9.570 9.213 7.872 36.394 24.710 7.450 18.701 48.813 1 1.1 93 1 3.246 10.476 16.972
27.034
9.350 13.120 1 2.314 10.363 1 5.821 14.1 55 77.809 12.3 22 25.924 4.726 5.247 14.028 17.749 14.960 10.083
utdeb (kr/skin)
18,70 18,70 19,20 20,50 18,85 17,20 19,20 19,35 19,10 19,60 18,20 19,45 1 8,15 17,45 18,95 19,35 18,70 19,45 19,55 19,55 20,45 20,45 20,35 20,15 19,80 20,05 20,85 20,55 19,80 19,85 19,95 20,55 19,30
2) Genomsnittligt skatteunderlag per invånare 3) Diff mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den särskilda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjämningsbidrag, allmän sjukvårdsersättning, bidrag lör sjukresor samt avdrag ('är nuvarande ekonomiska regleringar
skatte- sats
15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 15,92 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 1 6,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27 16,27
upprlknat till 1994 år:
nivl 1) 952 2) 8.315
mlttligt uppriknat
rkatte— undulag
30
OCMOOFW _— m
24 18 46 11 13 10 16 26 12 12 10 15 13 74 12 25
13 17 14 10
rkatte- intikter
84 495 93 102 213 137 145 134 604 429 108 322 826 161 208 151 243
438 144 222 216 183 294 279 1.520 213 486 85 87 223 303 253 148
od!
stals-
+/- ut]
avdrag 3) bidrag 4) +statsbid
-237
20 62 1 6 18 30 1 8 20 48 22 114 22 23 50 34 33 28 130 89 27 67 175 40 47 38 61 97 33 47 37 57 51 279 93 17 19 50 64 54 36
127 672 131 143 292 189 197 171 782 544 153 409 1.016 224 281 223 354 587 202 287 279 235 361 324 1.755 275 601 108 116 308 394 338 215
___—H—
Kommuner Antal lnv Egen Särskild Skatteund. Genom- Egna Tillskott Generellt Egna skdnt.
93-11-01 utdeb skatte- nppriknat snittligt skatte- och stats— +l— ut]
(kr/skkr) sats till 1994 in uppriknat intäkter avdrag 3) bidrag 4) + statsbid nivå 1) skatte- 8.735.540 952 2) underlag -237 8.315 %
BOLLNÄS 28.037 18,50 15,22 24 27 449 37 100 586 GÄVLE 89.518 18,65 15,22 89 85 1.656 —54 321 1.922 HOFORS 11.645 20,00 15,22 11 1 1 221 0 42 263 HUDIKSVALL 38.703 19,25 15,22 34 37 661 38 139 838 LJUSDAL 21.092 20,00 15,22 17 20 347 42 76 464 NORDANSTIG 11.295 19,00 15,22 9 11 167 29 40 237 OCKELBO 6.473 19,50 15,22 5 6 102 14 23 139 OVANÅKER 13.363 19,00 15,22 1 1 13 206 29 48 282 SANDVIKEN 39.316 19,75 15,22 37 37 735 4 141 879 SÖDERHAMN 29.604 18,80 15,22 27 28 499 25 106 630 HÄRNÖSAND 27.440 20,80 16,27 26 26 541 2 98 641 KRAMFORS 23.985 20,60 16,27 20 23 419 41 86 545 SOLLEFTEÅ 24.460 20,85 16,27 21 23 440 36 88 563 SUNDSVALL 94.513 20,05 16,27 97 90 1.936 -108 339 2.167 TIMRÅ 18.816 20,10 16,27 18 18 353 5 67 426 ÅNGE 12.391 20,55 16,27 11 12 219 19 44 282 öRNSKöLDSVIK 58.778 19,05 16,27 54 56 1.031 30 211 1.271
BERG 8.576 20,35 15,77 6 8 128 29 31 188 BRÄCKE 8.477 20,05 15,77 7 8 137 20 30 187 HÄRJEDALEN 12.316 20,55 15,77 10 12 207 26 44 277 KROKOM 14.761 20,00 15,77 12 14 233 38 53 324 RAGUNDA 6.831 20,55 15,77 6 7 116 13 24 154
STRÖMSUND 15.664 20,55 15,77 13 15 260 36 56 352 ÅRE 9.996 20,05 15,77 8 10 157 26 36 219 ÖSTERSUND 59.356 19,15 15,77 57 56 1.087 -4 213 1.295
m
1) Enligt 1993 års taxering
2) Genomsnittligt skatteunderlag per invånare
3) Diff mellan genomsnittligt och eget skatteunderlag multiplicerat med den sätsln'lda skattesatsen
4) Nuvarande skatteutjånnnngsbidrag, allmän sjukvårdsersättning, bidrag för Sj ukresor samt avdrag för nuvarande ekonomi ska regleringar
_______________________—————
Kommuner Antal inv Egen Slrsklld Skatteund. Genom- Egna Tillskott Generellt Egna alpint. 9341—01 utdeh skatte- uppriknat mlttligt skatte- oeh stats- +I- utj (kr/skkr) sats till 199-tira upprilcnat intikter avdrag 3) bidrag 4) + statsbid nlvi 1) skatte 8.735.540 952 2) underlag -237 8.315
_____________________——————-
BJURHOLM 2.875 20,15 15,87 46 7 10 63 DOROTEA 3.716 20,65 15,87 61 9 13 84 LYCKSELE 14.126 20,10 15,87 1 256 11 51 318 MALÅ 4.063 20,40 15,87 72 6 15 92 NORDMALING 8.201 19,65 15,87 126 22 29 177 NORSJÖ 5.229 20,40 15,87 89 10 19 118 ROBERISFORS 7.774 20,15 15,87 121 22 28 171 SKELLEFTEÅ 75.805 20,15 15,87 70 72 1.403 40 272 1.715 SORSELE 3.459 20,65 15,87 56 9 12 78 STORUMAN 7.593 20,15 15,87 129 13 27 169 UMEÅ 96.962 2035 15,87 92 92 1.873 4 347 2.224 vnHELMINA 8.440 20,65 15,87 142 19 30 191 VINDELN 6.582 19,65 15,87 101 18 24 142 VÄNNÄS 8.749 20,15 15,87 145 18 31 194 ASELE 4.091 20,65 15,87 68 9 15 92 ARJEPLOG 3.732 20,85 16,57 68 5 13 86 ARVIDSJAUR 7.893 19,15 16,57 136 7 28 171 BODEN 30.566 20,20 16,57 2 2 590 -2 110 698 GÄLLIVARE 22.275 20,90 16,57 2 21 475 -25 80 529 HAPARANDA 10.921 19,35 16,57 10 166 30 39 235 JOKKMOKK 6.586 20,45 16,57 6 123 4 24 151 KALIX 19.197 20,20 16,57 18 18 367 2 69 437 KIRUNA 26.227 21,20 16,57 28 25 593 -50 94 637 LULEÅ 69.623 20,35 16,57 71 66 1.451 -83 249 1.617 PAJALA 8.377 20,65 16,57 7 8 137 23 30 189 PITEÅ 40.837 20,60 16,57 39 39 795 4 146 946 ÄLVSBYN 9.434 19,80 16,57 8 9 165 11 34 210 ÖVERKALIX 4.719 21,15 16,57 4 4 83 10 17 109 ÖVERTORNEÅ 6.225 20,10 16,57 5 6 96 19 22 137
GOTLAND 57.741 19,70 15,69 45 55 879 162 207 1.248 MALMÖ 237.588 18,00 15 ,69 221 226 3.971 87 851 4.909 GÖTEBORG 436.714 18,80 15,69 439 416 8.252 -365 1.565 9.452
__________________._____.__——-——-—_———
MVM'WOWF NMMQWVWD
M ")
|— 10
wowv VWOt
FWINM MFOMOKO
1) Enligt 1993 års taxering
2) Genomsnittligt skattermderlag per invånare
3) Diff mellan gmomsnittligt och eget skattetmderlag multiplicerat med den slrskilda skattesatsen
4) Nuvarande skattemjnmningsbidrag, allmän Sjukvlrdsersåttning, bidrag för sjukrwor samt avdrag för nuvarande ekonomiska reglaingar
Kommuner Antal lnv Egen Sinldld Skatteund. Genom- Egna 'l'lllalum Generellt Egm lkJnt. 93-11-01 ntdeb Ilan.- uppriknat anittiigt alum- och mu- +/- utj (kr/:kkr) att till 1994 in nppriknnt htilmer avdrag 3) bidrag 4) + ahubid nivå 1) auth- 8.735.540 952 2) underlag -237 8.315 ___—a_—
ASKERSUND 12.302 19,20 15,42 10 12 198 21 44 264 DEGERFORS 1 1.642 19,60 15,42 10 1 1 203 11 42 256 HALLSBERG 16.566 19,20 15,42 15 16 282 17 59 358 HÄLLWORS 8.993 19,70 15,42 8 9 159 8 32 199 KARLSKOGA 33.415 19,70 15,42 34 32 661 -27 120 754 KUMLA 18.845 18,70 15,42 17 18 317 16 68 400 LAXÅ 7.292 19,70 15,42 7 7 132 4 26 162 LINDESBERG 24.860 19,20 15,42 22 24 423 25 89 537 LJUSNARSBERG 6.409 19,70 15,42 5 6 106 1 1 23 140 NORA 10.729 19,00 15,42 9 10 180 11 38 230 ÖREBRO 123.935 19,50 15,42 116 118 2.264 29 444 2.737 ARBOGA 14.595 19,95 16, 12 13 14 269 7 52 328 FAGERSTA 13.637 20,90 16,12 13 13 277 —4 ' 49 321 HALLSTAHAMMAR 16.389 19,90 16, 12 16 16 313 -2 59 370 HEBY 13.931 19,90 16,12 11 13 216 39 50 305 KUNGSÖR 8.536 19,80 16,12 8 8 151 8 31 190 KÖPING 26.269 20,25 16, 12 24 25 479 22 94 595 NORB ERG 6.690 20,00 16, 12 6 6 120 6 24 150 SALA 22.310 20,40 16, 12 19 21 385 38 80 503 SKINNSKATI'EEERG 5.342 19,90 16, 12 4 5 88 10 19 118 SURAHAMMAR 11.346 19,40 16,12 11 11 206 3 41 250 VÄSTERÅS 121.603 18,55 16,12 125 116 2.310 -142 436 2.604 AVESTA 24.372 21,43 17,15 22 23 478 15 87 581 BORLÄNGE 47.494 21,78 17, 15 45 45 977 6 170 1.153 FALUN 54.763 20,63 17,15 53 52 1.102 -22 196 1.276 GAGNEF 10.520 20,93 17,15 9 10 185 20 38 243 HEDEMORA 17.058 21,18 17,15 15 16 309 28 61 398 LEKSAND 15.329 20,78 17,15 13 15 269 28 55 352 LUDVIKA 28.526 21,93 17,15 27 27 589 5 102 696 MALUNG 11.462 20,93 17,15 10 11 205 19 41 265 MORA 20.881 21,45 17,15 18 20 391 28 75 494 ORSA 7.350 21,68 17,15 6 7 125 21 26 172 RÄTTWK 11.398 20,93 17,15 9 11 197 25 41 262 SMEDJEBACKEN 13.020 21,78 17,15 12 12 264 5 47 315 SÄTER ] 1.899 20,43 17, 15 10 1 1 205 22 43 270 VANSBRO 7.778 20,78 17,15 6 7 127 22 28 177 ÄLVDALEN 8.304 21,43 17,15 7 8 142 22 30 194 ___—___—
1) Enligt 1993 år: taxering 2) Genomsnittligt skattemderlag per invånare 3) Din'mellxn genomsnittligt och eget ekattmmderiag multiplicerat med den dunkla ahttentsm 4) Nuvarande skatteutjimningebidng, allmln cjukvirdsadnning. bidrag för ejukruor tamt avdrag lör nuvuandn ekonomiska regin-ingar
Kom muner
________________—_———_———
FALKENBERG HALM STAD HYLTE KUNGSBACKA LAHOLM VARBERG HARRYDA KUNGÄLV LYSEKIL MUNKEDAL MÖLNDAL ORUST PARTILLE SOTENÅS STENUNGSUND STRÖMSTAD TANUM TJÖRN UDDEVALLA OGKERÖ
ALE ALINGSÅS BENGTSFORS BORÅS DALs—ED FÄRGELANDA HERRLJUNGA LERUM L1LLA EDET MARK MELLERUD SVENLJUNGA TRANEMO TROLLHÄTTAN ULRICEHAMN VÅRGÅRDA VÄNERSBORG ÅMÅL ___—____________-———————
1)Enligt 1993 minering
Antal lnv 93-11-01
8 .735 540
38.572 82456 11335 58.881 23.037 50.922
28.202 35.86 15.358 11.055 53.234 15.032 31.398
9.860 19.506 10.877 12.432 14.600 48.343 1 1.425
25.167 34.208 1 1.587 103.292 5.352 7.512 9.747 34.062 13.248 33.527 10.522 11.284 12.491 51.767 22.989 10.571 36.383 13.358
Egen utdeb (kr/riskt)
19,05 18.05 18,55 19,35 19,05 20,05 20,02 20,27 21,47 21,77 18,47 20,77 19,87 19,77 20,77 21,22 20,77 19,77 21,52 19,57 20,00 20,15 20,35 19,10 20,65 20,05 18,75 19,25 20,55 19,15 19,85 19,25 18,60 19,75 18,25 18,85 20,50 20,55
2) Gmansnittligt skatteunderlag per invånare . 3) Diff mellan genomsnittligt och eget skannndalag multiplicu—at med dal unblda :buesatsen ' . 4) Nuvlnnde SkattmtjAmninngidng, allmln sjukvårdsersaming, binta; för sjukast! samt avdrag ib: nuvarande anatomiska reglerna::
Slukild skatte- tll!
16,77 16,77 16,77 16,77 16,77 16,77 16,92 1 6,92 1 6,92 16,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 1 6,92 16,92 1 6,92
16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07 16,07
Skatteund. upprllmat till 1994 in 111111 1) 952 2) 8315
32 74
9 58 1 7 43
28 34 13
9 56 12 32
8 19
9 9 13 44 10
23 31 10 96 4 6 8 34 11 28 8 9 11 50 19 8 35 12
Genom- mittligt
Egna tutte-
Tillakntt och
Generdll mu-
Egna tunt. OI- ut]
upprllmat lntlkter avdrag 3) bidrag 4) +|tatxbid dutta. underlag
37 78 1 1 56 22 48
27 34 15 11 51 14 30
9 19 10 12 14 46 11
24 33 1 1 98
5 7 9 32 13 32 10 1 1 12 49 22 10 35 13
603 1.330 169 1.128 38 869
691 287 1 94 1 .027 250 637 1 65 392 1 87 1 88 249 941 1 93
468 615 203 1.836 84 1 17 145 656 230 530 160 169 198 986 348 155 7w 238
-237
85 74 24 —38 78 86
-25 —8 21 27 -84 39 -37 17 -5 26 47 22 39 17
9 33 17 35 17 21 24 —26 23 68 32 31 20 —11 45 29
1 18
138 294 40 211 83 182
101 126 55 40 191 54 112 35 70 39 45 52 173 41
90 123 42 370 19 27 35 122 47 120 38 40 45 185 82 38 130 48
826 1.698 233 1301 490 1.138
643 809 363 261 1.134 342 713 218 457 252 280 37.3 1.153 251
567 770 262 2.241 120 165 205 751 3(Xl 718 229 241 263 1.161 476 222 840 304
Kronologisk förteckning
cape-w N
ooxl
10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.
18.
. Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. Fi. . Kommunerna, Landstingen och Europa + Bilagedel. C. . Mäns föreställningar om kvinnor och Chefskap. S. . Vapenlagen och EG. Ju. Kriminalvård och psykiatri. Ju. . Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. Fi. . EU, EES och miljön. M. . Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. UD.
. Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. Ku. '
Ansluming till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. UD. Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. SB. Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. UD. JIK-metoden, m.m. Fi. Konsumentpolitik i en ny tid. C. På väg. K. Skoterköming påjordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. M. Års- och koncemredovisning enligt EG-direktiv. Del I och II. Ju. Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. C.
35.
36. 37.
38. 39.
40. 41. 42. 43.
44. 45. 46.
47.
48. 49. 50. 51.
52. 53. 54. 55. 56.
Vår andes Stämma — och andras.
Kulturpolitik och intemationalisering. Ku. Miljö och fysisk planering. M. Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. UD. Kvinnor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. UD. Gamla är unga som blivit aldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreäret 1993. S. Långsiktig strålskyddsforskning. M. Ledighetslagstiftningen —— en översyn. A. Staten och trossamfunden. C.
Uppskattad sysselsättning — om skatternas betydelse för den privata tjänstesektorn. Fi. Folkbokföringsuppgihema i samhället. Fi. Grunden för livslångt lärande. U.
Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. S. Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. U. Kunskap för utveckling + bilagedel. A. Utrikessekretessen. Ju.
Allemanssparandet — en översyn. Fi. Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. Ku. Teaterns roller. Ku. Mästarbrev för hantverkare. Ku. Utvärdering av praxis i asylärenden. Ku. Rätten till ratten — reformerat bilstöd. S. Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. S.
19. Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning 57. Beskattning av fastigheter, del II — Principiella i en effektiv biständsförvaltning. UD. utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. 20. Reformerat pensionssystem. S. Fi. 21. Reforrnerat pensionssystem. Bilaga A. 58. 6 Juni Nationaldagen. Ju. Kostnader och individeffekter. S. 59. Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och 22. Reformerat pensionssystem. Bilaga B. förslag. M. Kvinnors ATP och avtalspensioner. S. 59. Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av 23. Förvalta bostäder. Ju. vattenområden. M. 24. Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. S. 60. Särskilda skäl — utformning och tillämng av 25. Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. S. 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i 26. Att förebygga alkoholproblem. S. utlänningslagen. Ku. 27. Vård av alkoholmissbrukare. S. 61. Pantbankemas kreditgivning. N. 28. Kvinnor och alkohol. S. 62. Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. 29. Barn — Föräldrar — Alkohol. S. 63. Personnummer — integritet och effektivitet. Ju. 30. Vallagen. Ju. 64. Med raps i tankarna? M. 31. Vissa mervärdeskattefrågor Ill — Kultur m.m. Fi. 65. Statistik och integritet, del 2 — Lag om 32. Mycket Under Samma Tak. C. personregister för officiell statistik m.m. Fi. 33. Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. 66. Finansiella tjänster i förändring. Fi. Ku. 67. Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. 34. Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. Ku. Fö.
68. Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. Fi. gt?! ;o, C), i 't & 4,03
Kronologisk förteckning
69. On the General Principles of Environment Protection. M. 70. Inomkommunal utjämning. Fi.
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen Om kriget kommit... Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949-1969 + Bilagedel. [11]
J ustitiedepartementet
Vapenlagen och EG [4] Kriminalvård och psykiatri. [5] Års- och koncentredovisning enligt EG-direktiv. Del 1 och II. Ju. [17] Förvalta bostäder. [23] Vallagen. [30] Utrikessekretessen. [49] 6 Juni Nationaldagen. [58]
Personnummer — integritet och effektivitet. [63]
Utrikesdepartementet
Historiskt vägval — Följderna för Sverige i utrikes- och säkerhetspolitiskt hänseende av att bli, respektive inte bli medlem i Europeiska unionen. [8] Anslutning till EU — Förslag till övergripande lagstiftning. [10] Suveränitet och demokrati + bilagedel med expertuppsatser. [12] Rena roller i biståndet — styrning och arbetsfördelning i en effektiv biståndsforvalming. [19] Sexualupplysning och reproduktiv hälsa under 1900-talet i Sverige. [37] Kvirmor, barn och arbete i Sverige 1850-1993. [38]
Försvarsdepartementet Räddningstjänst i samverkan och på entreprenad. [67]
Socialdepartementet
Mäns föreställningar om kvinnor och chefskap. [3] Reformerat pensionssystem. [20] Reformerat pensionssystem. Bilaga A. Kostnader och individeffekter. [21] Reforrnerat pensionssystem. Bilaga B. Kvinnors ATP och avtalspensioner. [22] Svensk alkoholpolitik — en strategi för framtiden. [24] Svensk alkoholpolitik — bakgrund och nuläge. [25] Att förebygga alkoholproblem. [26] Vård av alkoholmissbrukare. [27] Kvinnor och alkohol. [28]
Barn — Föräldrar — Alkohol. [29] Gamla är unga som blivit äldre. Om solidaritet mellan generationerna. Europeiska äldreåret 1993. [39] Sambandet mellan samhällsekonomi, transfereringar och socialbidrag. [46]
Rätten till ratten — reformerat bilstöd. [55] Ett centrum för kvinnor som våldtagits och misshandlats. [56]
Kommunikationsdepartementet På väg. [15]
Finansdepartementet
Ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken. [1] Sverige och Europa. En samhällsekonomisk konsekvensanalys. [6] JIK—metoden, m.m. [13]
Vissa mervärdeskattefrägor III — Kultur m.m. [31] Uppskattad sysselsättning — om Skattemas betydelse för den privata tjänstesektorn. [43] Folkbokföringsuppgihema i samhället. [44] Allemanssparandet — en översyn. [50] Beskattning av fastigheter, del II — Principiella utgångspunkter för beskattning av fastigheter m.m. [57] Rationaliserad fastighetstaxering, del I. Fi. [62] Statistik och integritet, del 2 — Lag om personregister för Officiell statistik m.m. [65] Finansiella tjänster i förändring. [66]
Otillbörlig kurspåverkan och vissa insiderfrågor. [68] Inomkommunal utjämning. [70]
Utbildningsdepartementet
Grunden för livslångt lärande. [45] Avveckling av den obligatoriska anslutningen till studentkårer och nationer. [47]
Kulturdepa rtementet
Förnyelse och kontinuitet — om konst och kultur i framtiden. [9] Vandelns betydelse i medborgarskapsärenden, m.m. [33]
Tekniskt utrymme för ytterligare TV-sändningar. [34] Vår andes stämma — och andras. Kulturpolitik och intemationalisering. [35] Minne och bildning. Museernas uppdrag och organisation + bilagedel. [51] Teaterns roller. [52] Mästarbrev för hantverkare. [53] Utvärdering av praxis i asylärenden. [54]
Särskilda skäl — utformning och tillämpning av 2 kap. 5 5 och andra bestämmelser i utlänningslagen. [60]
Näringsdepartementet Pantbankemas kreditgivning. [61]
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Ledighetslagstiftningen — en översyn [41] Kunskap för utveckling + bilagedel. [48]
Civildepartcmentet Kommunerna, Landstingen och Europa. + Bilagedel. [2]
Konsumentpolitik i en ny tid. [14] Kvalitet i kommunal verksamhet — nationell uppföljning och utvärdering. [18] Mycket Under Samma Tak. [32] Staten och trossamfunden. [42]
Miljö- och naturresursdepartementet EU, EES och miljön. [7]
Skoterköming på jordbruks- och skogsmark. Kartläggning och åtgärdsförslag. [16] Miljö och fysisk planering. [36] Långsiktig stTålskyddeorskning. [40] Vilka vattendrag skall skyddas? Principer och förslag. [59] Vilka vattendrag skall skyddas? Beskrivningar av vattenområden. [59] Med raps i tankarna? [64] On the General Principles of Environment Protection. [69]
