Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att utarbeta förslag om särskild lagstiftning för att de problem skall kunna hanteras som uppstår när kommuner och landsting inte kan betala sina skulder.

Utgångspunkter för uppdraget

Den svenska kommunallagstiftningen saknar bestämmelser om ett förfarande när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder. Det finns inte heller någon annan lagstiftning som innehåller regler för denna situation. Detta framkom inte minst när Haninge kommun ansökte om statligt stöd för att lösa kommunens ekonomiska problem. Även om en sådan situation kan antas inträffa endast undantagsvis behövs lagstiftning. I de nordiska grannländerna Norge, Finland och Island finns det lagstiftning som på olika sätt tar sikte på sådana förfaranden. Regeringen aviserade i årets kompletteringsproposition (prop. 1994/95:150 bil. 7, s. 3 och 78) avsikten att utarbeta förslag om en särskild lagstiftning för att kunna hantera problem som uppstår när kommuner och landsting inte kan fullgöra sina betalningsförpliktelser. Vid riksdagsbehandlingen beredde finansutskottet samtliga utskott tillfälle att avge yttrande över kompletteringspropositionen i de delar som berörde respektive utskotts beredningsområde. Konstitutionsutskottet pekade i sitt yttrande (1994/95:KU6y) bl.a. på att frågan om statlig förvaltning av en kommun i betalningssvårigheter måste ses från utgångspunkten att kommuner enligt regeringsformen är tillförsäkrade självstyrelse. Utskottet förutsatte därför att grundlagsenligheten av det aviserade förslaget kommer att utredas ordentligt innan det läggs fram. Finansutskottet angav i sitt betänkande (bet. 1994/95:FiU 19) att det utgick från att de synpunkter som konstitutionsutskottet anlagt på grundlagsfrågan övervägs av regeringen i samband med utredningsarbetet. I 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen anges att den svenska folk- styrelsen förverkligas bl.a. genom kommunal självstyrelse. Det finns inte någon enhetlig definition på vad som avses med denna självstyrelse. Synen på innebörden har också varierat genom tiderna. Regeringen beslutade den 17 augusti 1995 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppgift att analysera innebörden av den kommunala självstyrelsen och beskattningsrätten och dess förhållande till grundlagsbestämmelserna (dir. 1995:111). Kommittén har enligt direktiven att vid behov lämna förslag till förtydliganden av eller ändringar i grundlagsbestämmelserna om den kommunala självstyrelsen. Kommittén skall på Finansdepartementets initiativ yttra sig över sådana förslag med anknytning till grundlagsbestämmelserna som man under det närmaste året avser utarbeta inom departementet. Detta gäller bl.a. förslag till bestämmelser om ett förfarande för när kommuner eller landsting inte kan betala sina skulder. Uppdraget till den särskilde utredaren skall ses som ett led i det beredningsarbete som pågår inom regeringskansliet. Avsikten är därför att den särskilde utredarens betänkande skall lämnas för yttrande till den ovan nämnda parlamentariska kommittén.

Utredarens uppgift

Utgångspunkten för utredningsuppdraget är att en kommun eller ett landsting alltid skall fullgöra sina betalningsförpliktelser och således reglera sina skulder. Det kan dock inträffa att en kommun eller ett landsting råkar in i en sådan situation att man inte själv klarar av denna och får betalningssvårigheter. Utredaren skall lämna ett förslag till lagstiftning som reglerar förfarandet när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder. Utredaren bör i sitt betänkande redovisa ett urval av andra länders lagstiftning på området. Utgångspunkten för förslaget till lagstiftning skall vara att det är kommunen eller landstinget som initierar förfarandet. I den kommunala självstyrelsen får anses ligga att en kommun själv eller ett landsting självt tar ansvar för sin ekonomi. Därför skall kommunen eller landstinget först ha prövat alla rimliga utvägar för att klara av sin situation. Det är först sedan en kommun eller ett landsting konstaterat att man inte på egen hand klarar av att lösa sina ekonomiska problem, och därför anser sig behöva extra-ordinära insatser, som det särskilda förfarandet avses komma i fråga. Utredaren skall föreslå regler för hur en kommuns eller ett landstings begäran om extraordinära insatser skall hanteras av regeringen. Överväganden skall härvid göras t.ex. om en kommission skall tillsättas med uppgift att dels utreda kommunens eller landstingets ekonomiska situation och dels föreslå åtgärder för den fortsatta hanteringen.

När en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skulder råder inte en total brist på medel, utan det finns alltid ett tillflöde i form av skattemedel, bidrag m.m. Utredaren skall överväga om förslaget till lagstiftning bör innehålla bestämmelser om i vilken ordning olika skulder skall betalas innan en kommuns eller ett landstings ekonomi återigen tillåter betalning av samtliga förfallna skulder. En jämförelse bör göras med konkurslagen (1987:672) och med förmånsrättslagen (1970:976). Utredaren skall överväga om det finns skäl för regeringen, eller någon som regeringen utser, att under en övergångsperiod överta vissa av kommunens eller landstingets beslutsbefogenheter för att främja och säkerställa en ekonomisk rekonstruktion. Vidare skall utredaren överväga om kommunen eller landstinget under en viss period bör åläggas en underställningsplikt vad gäller beslut om investeringar, lån, borgen eller andra liknande ekonomiska åtaganden.

Om det bedöms att statliga åtgärder behövs för att en kommun eller ett landsting skall klara att betala sina skulder skall utredaren överväga hur statens tillsyn över kommunen eller landstinget skall utformas. Tillsynen kan avse såväl den tid som behövs för att utreda kommunens eller landstingets ekonomiska situation som tiden efter det att eventuellt statligt stöd har lämnats. Utredaren skall också överväga en eventuell reglering av det fall när en kommun eller ett landsting inte kan betala sina skuldermen ändå inte vidtar de åtgärder eller tar de initiativ till förfarande som den tänkta lagstiftningen syftar till. Utredaren skall bedöma förslagets förhållande till regeringsformens bestämmelse om den kommunala självstyrelsen. Om utredaren finner att det behövs ändring i grundlagsbestämmelse om den kommunala självstyrelsen skall förslag lämnas till sådan ändring. Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 15 februari 1996.