Beslut vid regeringssammanträde den 21 december 1995

Sammanfattning av uppdraget

Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04) skall, utöver vad som omfattas av redan givna direktiv, kartlägga de brister och problem som finns vid den punktskattekontroll som gäller införsel av EG-interna varor och lämna de förslag som behövs för att förbättra effektiviteten i kontrollen. Kommitténs huvuduppgifter är att

• utreda hur myndigheternas befogenheter skall vara utformade för att möjliggöra en effektiv punktskattekontroll,
• undersöka vilka sanktioner som behövs för det fall föreskrivna ledsagardokument och säkerheter saknas vid transport av skattepliktiga varor,
• lämna förslag till hur skattekontrollen av privatinförsel skall utformas.

Bakgrund

Skatteflyktskommitténs tidigare direktiv

Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04) tillsattes under våren 1995. Kommittén skall enligt sina direktiv (dir. 1995:11) utforma en ny lagstiftning mot skatteflykt mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av lagen (1980:865) mot skatteflykt. Vidare skall kommittén ompröva reglerna om skatterevision i syfte att stärka och effektivisera skattekontrollen. Kommittén har genom ett särskilt regeringsbeslut också fått i uppdrag att utreda hur kontrollen av skatte- och avgiftsredovisningen vid tillfällig handel skall förbättras. Kommittén skall enligt direktiven ha slutfört sitt arbete före utgången av år 1995.

Skattemyndighetens kontrollbefogenheter på punktskatteområdet

Kontrollen av punktskatter sker liksom annan skattekontroll genom deklarationsgranskning, punktskattebesök och skatterevisioner. Deklarationerna innehåller endast ett fåtal uppgifter. En djupare kontroll förutsätter därför normalt revision. Liksom på skatteområdet i övrigt ändrades revisionsreglerna genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 juli 1994. Revision får ske hos den som är eller kan antas vara bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1976:125) eller skyldig att föra räkenskaper enligt jordbruksbokföringslagen (1979:141) och hos annan juridisk person än dödsbo för att kontrollera att uppgiftsskyldigheten fullgjorts riktigt och fullständigt. En skillnad i förhållande till revisionsreglerna på skatteområdet i övrigt är att revisorn får ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten. Han får också granska fordon, särskild räknarapparatur, mätapparatur och tillverkningsprocesser. Revisioner sker normalt i samverkan med den reviderade. Skattemyndigheten har dock genom vitesbestämmelser och lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet tvångsmedel till sitt förfogande. Skattemyndigheten i Kopparbergs län är beskattningsmyndighet för punktskatter. Myndigheten får dock uppdra åt skattemyndigheterna i Stockholms, Malmöhus samt Göteborgs och Bohus län att besluta om skatterevision.

Beskattningsförfarandet inom EU

Kommersiell införsel

EG har beslutat om gemensamma förfaranderegler för punktskatterna på alkohol, tobak och mineraloljor. Reglerna innebär i princip att de skattepliktiga varorna skall kunna cirkulera fritt, dvs. utan gränskontroller och beskattningskonsekvenser, mellan medlemsländerna ända tills de når den slutliga konsumenten, och att beskattningen skall ske i konsumtionslandet. Den svenska lagstiftningen har EG-anpassats. Varorna är visserligen skattepliktiga i och med att de har framställts inom EG eller i och med att de importerats till EG. Men syftet med de nya reglerna är att varorna skall kunna bearbetas, lagras och förflyttas mellan medlemsländerna i tidigare led än detaljistledet utan att detta medför några beskattningskonsekvenser. Under den tid som skattepliktiga varor omsätts, bearbetas, lagras etc. inom suspensionsordningen förfaller skatten inte till betalning, vilket i princip innebär att man skjuter beskattningskonsekvenserna framför sig. För skattepliktiga varor som inte omfattas av suspensionsordningen gäller att skatten förfaller till betalning i samband med att varan framställs eller importeras från tredje land. En upplagshavare skall i samband med att skattepliktiga varor levereras till ett annat skatteupplag ställa säkerhet för skattens betalning. Skattemyndigheterna i det land där upplaget är beläget fastställer på vilket sätt detta skall ske. Myndigheterna har, om det av något skäl bedöms nödvändigt, rätt att av upplagshavaren kräva säkerhet för skattens betalning även innan varorna lämnar upplagshavarens besittning. Är mottagaren registrerad eller oregistrerad varumottagare i annat EG-land skall varumottagaren alltid ställa säkerhet för skattens betalning, och detta skall ske innan leveransen påbörjas. Om varorna har lämnat suspensionsordningen och också beskattats i ett annat EG-land skall under vissa förutsättningar skatt betalas även i konsumtionslandet. Om varor förs in i Sverige från ett annat EG-land för att användas för annat än privat ändamål, är den som för in eller tar emot leveransen av varorna skyldig att betala skatt i Sverige. Om en utländsk säljare ansvarar för leverensen är han dock skyldig att betala skatten (distansförsäljning). Återbetalning sker av den skatt som har betalats i det första EG-landet. Den som är skattskyldig skall, innan transporten av varorna påbörjas, hos beskattningsmyndigheten ställa säkerhet för betalning av skatten. Den skattskyldige skall lämna deklaration när varorna förs in i Sverige. Deklarationen skall - i andra fall än vid distansförsäljning - ha kommit in till beskattningsmyndigheten senast fem dagar efter den dag då varorna fördes in i Sverige. Vid omsättning mellan medlemsländer av varor som omfattas av suspensionsordningen skall varorna åtföljas av ett ledsagardokument som upprättas av avsändaren. Syftet med dokumentet är att underlätta skattekontrollen och det för en effektiv skattekontroll nödvändiga samarbetet mellan medlemsländerna. Vid omsättning av varor som redan beskattats i ett annat EG-land gäller att den som ansvarar för transporten skall upprätta ett förenklat ledsagardokument som skall följa varorna under transporten. Detta gäller dock inte vid distansförsäljning.

Privat införsel

Det nu beskrivna beskattningssystemet för handeln inom EG avser den kommersiella handeln med alkohol, tobak och mineraloljor. För skattepliktiga varor som privatpersoner medför för eget bruk från det ena medlemslandet till det andra gäller att skatten enligt huvudregeln förfaller till betalning i det land där varorna har anskaffats. EG-bestämmelserna innebär att mängden varor som förs in kan utgöra en indikation på att införseln inte är för privat bruk. Varor som är beskattade i ett EG-land kan, om de är avsedda för privat bruk, fritt föras till andra medlemsländer. Sverige får dock även i fortsättningen tillämpa särskilda restriktioner vid privatpersoners inresa till Sverige så att Sverige vid privatinförsel från annat EG-land får ta ut svensk punktskatt på de kvantiteter av alkohol och tobak som överstiger vissa kvantiteter i lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land som är medlem i Europeiska unionen. Den privatperson som för in en vara för vilken skatt skall betalas skall vid införseln anmäla detta till Skattemyndigheten i Kopparbergs län, som är beskattningsmyndighet. Tullverket får för beskattningsmyndighetens räkning ta emot anmälan och besluta om skatten vad gäller alkohol- och tobaksvaror. Avsikten är att beskattning och kontroll i dessa fall i huvudsak skall kunna ske i samband med gränspasseringen. Vid privat införsel från annat EG-land av alkohol- och tobaksvaror som skall beskattas, skall enligt övergångsbestämmelserna till den nya tullagen (1994:1550) anmälan alltid göras till tullmyndighet. Den som för privat ändamål för in bränsle i Sverige från ett annat EG-land är skyldig att betala svensk skatt när det är fråga om bränsle som förs in på ett för bränsletransporter otypiskt sätt. Detsamma gäller den för vars räkning en sådan införsel äger rum.

Uppdraget

Före EU-medlemskapet hade Tullverket rätt att i samband med varuimport göra långtgående kontroller vid gränsen.Tullverket hade dessutom rätt att tillgripa tvångsåtgärder. Dessa befogenheter gäller fortfarande för varuimport från tredje land. Medlemskapet i EU har emellertid inneburit en radikal förändring av förutsättningarna för kontroll av de varor som förs in i landet från ett annat EG-land. De EG-interna varorna förutsätts inte längre kontrolleras vid införseln. Samtidigt har skattekontrollen och skattemyndigheternas befogenheter inte byggts ut i den omfattningen att de har kompenserat bortfallet av tullens kontroll. Kontrollen av varor som förs in i landet från andra medlemsländer är därför otillräcklig från skattesynpunkt. Kommittén skall kartlägga de kontrollproblem som uppstod genom EU- medlemskapet och lägga fram förslag till åtgärder för att komma till rätta med de uppmärksammade problemen. Ett exempel på problem som uppkommit är den finländska rödmärkta oljan, som är belagd med betydligt lägre skatt i Finland än den lågbeskattade gröna oljan i Sverige. Omfattande gränshandel förekommer med rödmärkt olja, särskilt i de norra delarna av Sverige. Endast undantagsvis har svensk skatt betalats för inköpen i enlighet med de gällande svenska skattebestämmelserna. Skattemyndigheten har inte möjlighet att stoppa ett fordon för att kontrollera om föreskrivna dokument finns eller om säkerhet för betalning av skatten har ställts. Även om möjligheten funnes saknas sanktioner i de fall dokumenten saknas eller det visar sig att säkerhet inte har ställts. Det kan ifrågasättas om inte skattemyndigheten bör ha möjlighet att stoppa fordon för att kontrollera att nödvändiga dokument finns, vilka varor som transporteras, vem som är transportör etc. Kommittén skall därför undersöka om skattemyndighetens kontrollbefogenheter behöver utökas för att fylla det tomrum som uppstått genom att tullens roll förändrats samt lämna de förslag till förändringar av regelsystemet som behövs för att möjliggöra en effektiv skattekontroll vid införsel av EG- interna varor. Det finns också anledning att undersöka om det bör införas andra regler för att underlätta kontrollen, t.ex. ett krav på att bevis om ställd säkerhet alltid skall medfölja varutransporter. Det är inte enbart den kommersiella införseln som har skapat problem. Kommittén skall utreda hur man kan komma till rätta med de kontrollproblem som hänför sig till privat införsel. Kommittén skall vidare analysera behovet av sanktioner för det fall lagenliga dokument och säkerheter saknas vid transport av skattepliktiga varor och utforma de förslag som föranleds av analysen. I det här sammanhanget skall också övervägas hur kontrollen skall ske i praktiken och om skatteförvaltningen i större utsträckning än för närvarande kan samverka med Tullverket. En möjlighet kan vara att Tullverket utför vissa uppgifter på uppdrag av skatteförvaltningen.

Kommittén skall vidare lägga fram förslag till åtgärder för kontroll av proviantering för försäljning av skattefria alkohol- och tobaksvaror ombord på färjor mellan länder inom gemenskapen. Kommittén skall i utredningsarbetet beakta hur andra länder inom EU löst motsvarande kontrollproblem och utforma förslagen så att de inte kommer i konflikt med regelverket inom EG. Kommittén är oförhindrad att ta upp även andra frågor för att stärka skattekontrollen än de som nu berörts.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget skall enligt de ursprungliga direktiven slutföras före utgången av år 1995. De ytterligare uppgifter som kommittén nu fått innebär att tiden innan redovisning av uppdraget skall ske måste förlängas. Kommittén skall arbeta skyndsamt och om möjligt slutföra sitt arbete före utgången av juni 1996.