Beslut vid regeringssammanträde den 26 januari 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas för att utforma en ny lagstiftning mot skatteflykt mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av lagen (1980:865) mot skatteflykt. Vidare skall kommittén ompröva de regler om revision m.m. som infördes den 1 juli 1994 och föreslå de ändringar som är motiverade i syfte att stärka och effektivisera skattekontrollen.

Kommitténs arbete skall vara slutfört före utgången av år 1995.

En ny lag mot skatteflykt

Lagen mot skatteflykt tillkom år 1980 (prop. 1980/81:17, bet. 1980/81:SkU8, rskr. 1980/81:27, SFS 1980:865). Lagstiftningen tog sikte på sådana skatteflyktsförfaranden som innebar att den skattskyldige vid genomförandet av ekonomiska affärer skaffar sig skatteförmåner som inte är avsedda av lagstiftaren genom att använda förfaranden som från kommersiella och liknande synpunkter utgör omvägar. Lagen tidsbegränsades till att gälla i fråga om rättshandlingar som företogs under åren 1981 t.o.m. 1985. Tidsbegränsningen motiverades med att lagen mot slutet av femårsperioden skulle utvärderas från rättssäkerhetssynpunkt och kunna omprövas.

Efter ett par år utvidgades lagens tillämpningsområde till att även gälla förfaranden som, utan att kunna karakteriseras som omvägar, tillkommit uteslutande i avsikt att uppnå skatteförmåner (prop. 1982/83:84, bet. Kommittédirektiv

En ny lag mot skatteflykt, omprövning av 1994 års ändringar i revisionsreglerna m.m. 1982/83:SkU20, rskr. 1982/83:139, SFS 1983:75). Lagens giltighetstid förlängdes i olika omgångar t.o.m. utgången av år 1993.

Justitiekanslern har fram till år 1988 haft i uppdrag att granska till- lämpningen av skatteflyktslagen från rättssäkerhetssynpunkt. Han har redovisat sitt uppdrag dels år 1985, dels år 1988 (se prop. 1985/86:49 och prop. 1987/88:150 bil. 3). Justitiekanslern fann vid sin granskning att tillämpningen av lagen präglats av stor försiktighet och att det genomgångna materialet inte gav stöd för antagandet att lagen och dess tillämpning lett till att kraven på rättssäkerhet och förutsebarhet för de skattskyldiga blivit åsidosatta. Även efter år 1988 synes tillämpningen av skatteflyktslagen ha varit fortsatt restriktiv.

Lagen har också varit föremål för en översyn av Skatteflyktsutredningen. Utredningens betänkande Ny generalklausul mot skatteflykt (SOU 1989:81) föranledde dock inte några ändringar i lagstiftningen. Remissopinionen var i det övervägande antalet fall avvaktande eller helt avvisande till utredningens förslag.

I samband med att skatteflyktslagens giltighetstid utsträcktes till utgången av år 1993 uttalades att det fanns skäl att vänta med att pröva skatteflyktslagens utformning till dess att erfarenheter från tillämpningen av skattereformens regler förelåg (prop. 1990/91:56 s. 17).

Skatteflyktslagen upphävdes emellertid fr.o.m. januari 1993 (prop. 1992/93:127, bet. 1992/93:SkU14, rskr. 1992/93:148, SFS 1992:1600). Den upphävda lagen tillämpas alltjämt på rättshandlingar som företagits under tiden den 1 januari 1981 - den 31 december 1992.

Olika åsikter finns om lagtolkningsmetoder och möjligheterna till s.k. genomsyn vid tillämpningen av skattereglerna. De domstolsavgöranden som finns där frågan om genomsyn tagits upp till diskussion visar att någon enhetlighet inte finns om tillämpningen av genomsynsprincipen. Det finns dessutom ett behov av spärrar mot kringgåenden som i vissa fall kan ligga utanför området för genomsyn. Nuvarande ordning är således inte tillräcklig för att effektivt komma till rätta med olika skatteflyktsförfaranden.

Några negativa effekter av tillämpningen av skatteflyktslagen har inte kunnat konstaterats. Tvärtom får det anses att lagen haft en väsentlig preventiv funktion och varit ett betydelsefullt redskap i kampen mot skatteflykt och olika former av skatteundandraganden. Regeringen avser därför att under våren 1995 överlämna en proposition till riksdagen om ett återinförande av skatteflyktslagen.

Den utvärdering av lagen som aviserades i prop. 1990/91:56 kom aldrig till stånd. Kommittén skall nu utarbeta en ny lag mot skatteflykt. Därvid skall de erfarenheter som vunnits vid tillämpningen av den tidigare lagen beaktas, särskilt efter skattereformens genomförande. Vid utformningen av den nya lagstiftningen skall rättssäkerhetssynpunkter sammanvägas med samhällsintresset av att ha ett effektivt verkande medel mot skatteflykt. Tillämpningsområdet för den nya lagen och kriterierna för skatteflykt bör ägnas särskild uppmärksamhet i syfte att effektivisera lagstiftningen. Den nya lagen bör utformas på ett sådant sätt att den inte inverkar menligt på möjligheterna att bedriva en rationell affärsverksamhet. Näringsidkarens frihet att ingå avtal och möjligheten att överblicka avtalens konsekvenser måste därför särskilt beaktas.

Kommittén bör vidare beakta den skatteflyktsbestämmelse som finns i lagen (1994:1854) om inkomstbeskattningen vid gränsöverskridande omstruktureringar inom EG och föreslå de eventuella anpassningar i bestämmelsen som kan följa av den nya lagstiftningen.

En effektiv skattekontroll är viktig från flera utgångspunkter. Den leder till inkomstökningar för det allmänna samt bättre skattemoral och större lojalitet till systemet som på sikt ger ytterligare skatteintäkter. Den leder också till höjd effektivitet i företagen och en förbättrad marknadsfunktion genom att skattefusket försvinner som konkurrensmedel. En grundläggande förutsättning för en effektiv skattekontroll är en ändamålsenlig lagstiftning om bl.a. skatterevision och andra kontrollåtgärder.

År 1992 tillkallade dåvarande regering en kommitté för att se över rättssäkerheten vid beskattningen (dir. 1992:27), Rättssäkerhetskommittén. Kommittén lade i juni 1993 fram betänkandet Rättssäkerheten vid beskattningen (SOU 1993:62). Betänkandet lades i prop. 1993/94:151 till grund för genomgripande lagändringar som trädde i kraft den 1 juli 1994. Bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen upphävdes och ersattes med en ny lag, lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i beskattningsförfarandet. Revisionsreglerna ändrades i väsentliga avseenden, bl.a. genom att möjligheten att besluta om s.k. tredjemansrevision slopades och ersattes av en kontrolluppgiftsskyldighet och genom att reglerna om efterkontroll i tullagen (1987:1065) utformades efter motsvarande bestämmelser i taxeringslagen (1990:324). Vidare ändrades bl.a. lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter samt lagen (1989:479) om ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt, m.m.

Förändringarna har mött en hel del invändningar. Såväl vid remissomgången som vid riksdagsbehandlingen ifrågasattes det välbetänkta i flera av förslagen. Bl.a. framfördes att den nya lagstiftningen innebär att skattemyndigheterna avhänts betydelsefulla instrument för att bekämpa skattefusket och att möjligheten att göra tredjemansrevisioner är en förutsättning för att Sverige skulle kunna fullgöra sina åtaganden enligt internationella konventioner och EG:s handräckningsdirektiv på ett tillfredsställande sätt.

Lagstiftningen har nu varit i kraft en tid. Kommittén skall ompröva de nya reglerna mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits och föreslå de lagändringar som behövs för att få en ändamålsenlig lagstiftning på kontrollområdet. Därvid skall intresset av att skatte- och tullmyndigheterna har instrument till sitt förfogande för att utöva en effektiv kontroll av att skatte- resp. tullagstiftningen efterlevs sammanvägas med kravet att lagstiftningen tillgodoser rimliga rättssäkerhetsgarantier.

Kommittén skall i sitt arbete beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Uppdraget skall slutföras före utgången av år 1995.