Beslut vid regeringssammanträde den 23 mars 1995

Sammanfattning av uppdraget

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades den 25 november 1993 en kommitté med uppdrag att utreda arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (A 1994:01). Därefter har förutsättningarna för kommitténs arbete förändrats i flera avseenden. Flera utredningar med uppdrag som anknyter till och delvis överlappar kommitténs arbete har tillsatts. Det uppdrag som angavs (dir. 1993:132) bör därför i vissa avseenden förändras.

De senaste årens erfarenheter har accentuerat behovet av att utveckla arbetsmarknadspolitiken. Utgångspunkter för denna utveckling är

att arbetsmarknadspolitiken skall bidra till ekonomisk tillväxt,

att kompetensutvecklingen måste intensifieras, och

att arbetslinjen skall stärkas.

Kommittén skall i sitt fortsatta arbete bygga på den nya inriktning av arbetsmarknadspolitiken, som den kommit till uttryck i den ekonomisk- politiska propositionen från november 1994 och i budgetpropositionen i januari 1995. Kommittén bör dock slutföra utvärderingen av arbetsmarknads- politiken som den utformats under de senaste åren.

Sammanfattningsvis skall följande huvudfrågor analyseras.

• Hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja en balanserad tillväxt och sysselsättning i hela landet?
• Hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre bidra till att stödja kompetensutvecklingen i arbetslivet?
• Hur kan arbetsmarknadspolitiken främja en expansion i näringslivet, bidra till ny- och småföretagande och till ökad flexibilitet på arbetsmarknaden?
• Hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur bör de utformas i framtiden?
• Hur kan de aktiva inslagen i arbetsmarknadspolitiken förstärkas?
• Hur kan arbetsförmedlingsverksamheten stärkas?
• Hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre motverka könssegregeringen på arbetsmarknaden?
• Hur kan arbetsmarknadspolitiken bättre stödja svaga grupper på arbetsmarknaden?

Kommitténs fortsatta arbete bör inriktas på de angivna huvudfrågorna. De i de tidigare direktiven angivna uppgifterna som rör organisationsfrågor, frågorna inför medlemskapet i EU och arbetslöshetsförsäkringens tekniska utformning utgår därför.

Nya krav på arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitiken är av central betydelse för att skapa tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning i samhället. Arbetslöshet är en misshushållning med nationens viktigaste tillgång: människors kompetens och deras vilja till arbete och utveckling. Arbetslöshet är en belastning för såväl den enskilde som för samhället. Individens och samhällets utveckling är beroende av att arbetslösheten bekämpas.

Den dramatiska utvecklingen på arbetsmarknaden under senare år har utsatt arbetsmarknadspolitiken för stora påfrestningar. Bördan har varit tung. Åtgärdsystemet har överlastats och skapat risker för effektivitetsförluster och konkurrenssnedvridning. Arbetslinjen har urholkats och en allt större del av de samlade arbetsmarknadspolitiska resurserna har styrts över till passivt kontantstöd. Samtidigt har åtgärder vid sidan av ordinarie arbetsmarknaden växt i omfattning och betydelse.

Arbetsförmedlingen har genom det ökade trycket tvingats att i allt högre grad administrera arbetslöshetsunderstöd och arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Risken finns då att möjligheterna minskar att aktivt medverka till att lediga platser snabbt blir tillsatta.

Internationella erfarenheter visar att det är mycket svårt för en nation att på ett påtagligt sätt få ner den öppna arbetslösheten när den en gång uppnått höga nivåer. I synnerhet drabbar detta vissa särskilt utsatta grupper som riskerar att för gott slås ut från arbetsmarknaden. Om inte aktiva insatser vidtas riskerar vi att arbetslösheten befäster sitt grepp och permanentas på en för svenska förhållanden mycket hög nivå. Denna utveckling måste brytas.

Underskottet i statens finanser har ytterligare skärpt kravet på effektivitet och nytänkande inom arbetsmarknadspolitiken. Arbetsmarknadspolitiken måste i denna nya situation utvecklas och skärpas så att den även framgent kan fylla sin uppgift.

Utredningsuppdraget

Arbetsmarknadspolitikens roll

En viktig uppgift för kommittén är att analysera arbetsmarknadspolitikens roll i samhällsutvecklingen.

Arbetsmarknadspolitiken har många beröringspunkter med andra politikområden. Därmed blir också ansvaret och samverkan i vissa sammanhang diffusa mellan olika sektorer såsom staten, kommunerna, näringslivet. Även inom sektorerna kan ansvarsfördelningen ibland bli oklar mellan berörda myndigheter, förvaltningar, organisationer m.fl.

Kommittén skall kartlägga vilka aktörer som tilldelats uppgifter och ansvar inom områden som ligger nära arbetsmarknadspolitiken och bedöma om ansvarsfördelningen och samverkan är effektiv.

De senaste åren har även antalet mer informella aktörer ökat, som t.ex. aktivitetscentra för arbetslösa. Kommittén bör även se över arbetsförmedlingens förhållande till dessa aktörer.

Kommitténs förslag bör stimulera en utveckling av samarbete och samverkan i nätverk snarare än striktare gränsdragningar mellan olika offentliga organ centralt, regionalt och lokalt. Av betydelse för framtiden är också att utveckla samspelet i arbetsmarknadspolitiken med de insatser som görs av parterna på arbetsmarknaden.

Den ekonomiska politiken

En framgångsrik ekonomisk politik förutsätter en aktiv arbetsmarknadspolitik. Och omvänt. En arbetsmarknad i grav obalans kan aldrig åtgärdas med enbart arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Samtidigt är en väl fungerande arbets- marknad en förutsättning för att inflationen skall kunna hållas tillbaka när tillväxten ökar. En bestående hög arbetslöshet är en av grundorsakerna till en hotande ond cirkel i ekonomin som allvarligt försvårar möjligheterna att sanera statsfinanserna. Resurser och människor låses fast i passiva insatser till höga kostnader.

Arbetsmarknadspolitiken är en integrerad del av den ekonomiska politiken. Den har dels till uppgift att förmedla platser, dels att främja anpassning mellan arbetskraft och efterfrågan. Därmed kan sysselsättningen höjas och arbetslösheten minskas utan att inflationsdrivande flaskhalsar uppstår.

Arbetsmarknadspolitiken har också uppgiften att medverka till att utjämna konjunktursvängningar genom att anpassa omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Arbetsmarknadspolitiken har också en roll i fördelningspolitiken. Hög sysselsättning och tillväxt är grundläggande förutsättningar för en rättvis fördelning. Oberoende av konjunkturläge är det därför en viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken att främja sysselsättningen för arbetshandikappade och andra grupper med en svag ställning på arbetsmarknaden.

Den stabiliseringspolitiska börda som lagts på arbetsmarknadspolitiken under senare år är ungefär dubbelt så stor som vid konjunkturnedgången i början av 1980-talet. Antalet personer som sysselsättd genom vissa konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder har nu fått en sådan omfattning att de inte längre utgör marginella inslag i samhällsekonomin eller ens kan ses som selektiva åtgärder.

Arbetsmarknadspolitiken har därmed tvingats att verka i en ny situation som skiljer sig väsentligt från den när grunddragen i den nuvarande arbetsmarknadspolitiken utformades. Den kraftigt förändrade situationen gör också att de slutsatser som kommit fram vid tidigare utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska åtgärder inte uppenbart gäller dagens situation eller den situation som nu kan förväntas under resten av 1990-talet.

De problem som vi nu upplever är inte bara av kortsiktig konjunkturkaraktär utan det finns även långsiktiga strukturella förändringar som vi står inför och som ställer ökade krav på arbetsmarknadens funktionsförmåga och på arbetsmarknadspolitiken. Arbetskraftens kompetens måste höjas för att underlätta strukturomvandlingen samt för att bidra till en hög tillväxt. Från både arbetsgivare och arbetstagare ökar kraven på anpassning och flexibilitet.

Kommittén skall analysera hur arbetsmarknadspolitiken som en aktiv del av den ekonomiska politiken bäst kan främja tillväxt och sysselsättning. Av särskild betydelse är att expansion i näringslivet understöds och att flaskhalsar i ekonomin undviks.

Kommittén skall även analysera de förändringar av mer strukturell art som har betydelse för arbetsmarknadspolitiken. Härmed avses frågor som rör ny teknik, ny arbetsorganisation behov av ökad flexibilitet etc.

Utbildningspolitiken

Utvecklingen av välfärden, den ekonomiska tillväxten och näringslivets internationella konkurrenskraft är helt beroende av individernas kompetensutveckling. En god utbildning är berikande för individen och ökar hennes möjligheter till personlig utveckling och förmåga att påverka sin livssituation. Utbildningen har också avgörande betydelse för att tillgodose företagens behov av kompetent arbetskraft. Detta behov ökar snabbt.

Brist på kompetent arbetskraft kan skapa hinder för en ekonomisk expansion, s.k. flaskhalsproblem. En viktig uppgift för arbetsmarknadspolitiken är därför att minska klyftan mellan de ökade kraven på kompetens och den tillgängliga kompetensen hos individerna.

Arbetsmarknadspolitik och utbildningspolitik har många beröringspunkter. Utbildningspolitikens uppgift är främst att tillgodose långsiktiga utbildningsbehov. Arbetsmarknadsutbildningen utgör en del av vuxenutbildningen och spelar en viktig roll för att på kort sikt korrigera obalanser, för att främja strukturomvandlingen på arbetsmarknaden och motverka arbetslöshet.

Arbetsmarknadsutbildningen skall inte ta över ansvaret för att tillgodose grundläggande allmänteoretiska utbildningsbehov som skall tillgodoses genom det reguljära utbildningsväsendet. Ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknadsutbildningen, skolan och övrig vuxenutbildning är ibland oklar.

Kommittén skall, i samverkan med den den kommitté som inom kort tillsätts med uppdrag att se över vuxenutbildningen, analysera samspelet mellan arbetsmarknadsutbildning och den övriga vuxenutbildning och reguljära skolan. Det inbegriper också kommunernas ansvar för ungdomar.

Arbetsgivaren har huvudansvaret för kompetensutveckling i företag och förvaltningar. Däremot är ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknadspolitiken, andra politikområden och företagen fortfarande oklar när det gäller kompetenshöjning av sysselsatta och arbetslösa.

Kommittén skall även i dessa frågor samråda med Vuxenutbildningsutredningen.

Socialpolitiken

Under den nuvarande djupa och långa lågkonjunkturen har arbetsmarknadspolitiken tenderat att få en socialpolitisk prägel.

Åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken skall stärka individerna på arbetsmarknaden. Det egentliga syftet är inte att medverka till den enskildes försörjning utan att öka möjligheterna till försörjning genom arbete.

Liksom inom arbetsmarknadspolitiken under senare år ett ökat inslag av arbetslinje införts inom socialpolitiken. Ibland har detta skett i samverkan mellan socialtjänsten och arbetsförmedlingen. Kraven på socialbidragstagarna att aktivt söka arbete har i vissa fall varit större än på arbetsförmedlingens arbetssökande.

Kommittén skall analysera och klargöra samverkan och ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna i fråga om arbetsmarknads- och socialpolitiken. Det gäller inte minst ansvaret för ungdomar.

Inom sjukförsäkringen har arbetslinjen accentuerats sedan alltmer. Syftet har framför allt varit att genom aktiva och tidiga rehabiliteringsinsatser minska antalet skadefall, långtidssjukskrivningar och förtidspensioneringar. I samma syfte har arbetsmiljölagstiftningen skärpts och arbetsgivarna har ålagts ett större rehabiliteringsansvar.

Den fortsatt reformeringen av socialförsäkringen syftar bl.a. till att renodla sjukförsäkringen och förtidspensioneringen till en ohälsoförsäkring. Medicinska kriterier ges därvid större tyngd vid prövningen av arbetsförmågan. Detta kan medföra ökade krav på arbetsmarknadspolitiska insatser i de fall den enskildes svårigheter mer hänger samman med sociala förhållanden eller en allmänt svag position på arbetsmarknaden.

Kommittén skall analysera hur arbetslinjen skall kunna fullföljas och därvid särskilt överväga hur de yrkesinriktade rehabiliteringsinsatserna för olika grupper sökande med arbetshandikapp bäst skall utformas.

I detta sammanhang finns även anledning att belysa vägledningens roll i den rehabiliterande och arbetsförberedande verksamheten för arbetshandikappade och andra utsatta grupper av sökande.

Kommittén skall analysera hur effektiviteten i de offentliga insatserna för de svagare grupperna kan höjas och föreslå åtgärder som leder till ett effektivt utnyttjande av de samlade resurserna bl.a. genom samverkan och en tydlig ansvarsfördelning.

Invandrar- och flyktingpolitiken

Invandrare och flyktingar har stora svårigheter att komma in på arbetsmarknaden och få en fast förankring i arbetslivet.

Kommittén skall analysera behovet av insatser för att öka denna grupps möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden samt klarlägga ansvarsfördelningen mellan Invandrarverket, kommunerna och Arbetsmarknadsverket.

Kommittén skall samråda med de utredningar (dir. 1994:130 och 1994:129) som för närvarande arbetar med frågor som rör invandrar- och flyktingpolitiken.

Närings- och regionalpolitiken

Återgången till en fullgod arbetsmarknad i hela landet förutsätter ett omfattande ny- och småföretagande. En viktig uppgift för kommittén är att analysera hur man aktivt kan stödja och underlätta en sådan utveckling via arbetsmarknadspolitiken.

De relativt små företagen och arbetsplatserna har central betydelse för att skapa nya arbetstillfällen. Samspelet mellan förmedlingen och särskilt de mindre företagen bör därför utvecklas med fördjupade insikter om de mindre företagens villkor och behov. Av största vikt blir därvid insatser som främjar företagens utveckling så att nya arbeten skapas.

Kommittén bör även belysa hur arbetsmarknadspolitiken kan samverka med närings- och regionalpolitiska organ på central och regional nivå för att underlätta ny- och småföretagande.

Arbetsmarknadspolitik och närings- och regionalpolitik har många beröringspunkter. En samordning mellan dessa politikområden är nödvändig för att den samlade politiken skall bli effektiv. Kommittén skall föreslå hur en sådan samordning bör göras. Utgångspunkten bör därvid vara att företagsutvecklande åtgärder i huvudsak vidtas inom ramen för närings- och regionalpolitiken. Samspelet mellan de olika politikområdena skall utvecklas så att tillväxten stärks.

Arbetsmarknadspolitikens inriktning

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna

De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har en rad effekter för såväl individen som för samhällsekonomin i dess helhet. En viktig övergripande uppgift för utredningen är därför att analysera och utvärdera arbetsmarknadspolitiken utifrån dessa båda perspektiv.

Av avgörande betydelse för arbetsmarknadspolitiken är inte bara åtgärderna i sig utan också, och främst, möjligheterna för de arbetssökande att utveckla sitt eget engagemang och sin egen aktivitet. Åtgärderna måste ta sikte på att inte passivisera de arbetssökande utan skapa motivation och incitament för ett aktivt arbetssökande.

Kommittén skall härvid t.ex. utröna hur effektiviteten kan höjas med beaktande av åtgärdernas inverkan på incitamentstrukturen, inlåsningseffekter, undanträngningseffekter på den reguljära arbetsmarknaden, riskerna för konkurrenssnedvridning samt riskerna för missbruk. Utredningen bör utgå från tillgängliga analyser, men även initiera egna utvärderingar. Kommittén skall härvid samråda med den utredningen som inom kort tillsätts med uppdrag att se över arbetslös- hetsförsäkringen.

Ett flertal utvärderingar pekar på att arbetsmarknadspolitiska program har effekter på lönebildningen. Lönebildningen är i huvudsak en fråga för parterna på arbetsmarknaden. Staten har emellertid ett ansvar för att offentliga regelsystem utformas så att en låg arbetslöshet är förenlig med en icke accelererande inflation- och löneökningstakt. Åtgärderna bör utformas så att de leder till en lönestruktur och en löneutveckling som bidrar till ett högt kapacitetsutnyttjande, produktiva arbeten och en hög tillväxt. Ett väsentligt inslag bör därför vara att analysera hur befintliga regelsystem är utformade ur denna aspekt.

Kommittén skall analysera konsekvenserna och effekterna av den hittills starka inriktningen av åtgärderna mot offentlig sektor. För att undvika negativa effekter har åtgärderna bedrivits inom områden som annars inte skulle ha blivit utförda. En sådan inriktning kan i vissa fall leda till att den samhällsekonomiska avkastningen blir mycket låg. Kommittén bör analysera i vilken utsträckning detta varit fallet och i förekommande fall föreslå åtgärder som ökar effektiviteten i de åtgärder som riktas mot offentliga sektorn.

Kommittén skall analysera i vilken utsträckning höga åtgärdsvolymer kan vara förknippade med en avtagande samhällsekonomisk avkastning liksom analysera riskerna och konsekvenserna av bestående höga åtgärdsvolymer när arbetslösheten minskar.

Arbetsförmedlingsverksamheten

Kärnan i arbetsmarknadspolitiken utgörs av den verksamhet som bedrivs vid arbetsförmedlingen. Det är förmedlingens effektivitet som avgör politikens framgång. Förmedlingens personal är ansiktet mot de arbetssökande och arbetsgivarna.

Det är därför en viktigt uppgift för kommittén att framlägga förslag som kan höja kvaliteten i förmedlingsarbetet.

Privata arbetsförmedlingar har tillåtits från och med den 1 juli 1993. I avvaktan på den utvärdering av reformen som riksdagen beställt skall kommittén följa utvecklingen för privata arbetsförmedlingar samt utröna deras möjligheter att verka parallellt och i konkurrens med den offentliga arbetsförmedlingen.

Kommittén skall inte se specifikt på de kulturanknutna frågorna. Dessa frågor behandlas för närvarande av en interdepartemental arbetsgrupp. När denna arbetsgrupp är klar med sitt arbete kommer regeringen att ta ställning till om frågan skall utredas särskilt, tas upp av denna kommitté genom tilläggsdirektiv eller bli föremål för annan åtgärd.

Kommittén skall inte överväga organisationsfrågor. Myndigheterna skall ha en målstyrd organisation. De är de mål och riktlinjer och de resurser för verksamheten som regering och riksdag bestämmer som skall vara styrande för organisationen. Inom denna ram skall myndigheterna själva ha till uppgift och befogenhet att göra de nödvändiga anpassningarna av organisationen.

Minskad könssegregering

Den svenska arbetsmarknaden är starkt könssegregerad. Denna segregering är ett tecken på att arbetsmarknaden inte fungerar tillfredsställande. Både kvinnors och mäns möjlighet att få ett utvecklande arbete minskar och arbetsmarknadens anpassningsförmåga försämras. Könssegregeringen motverkar den ekonomiska tillväxten.

Kommittén skall komma med förslag till åtgärder som bidrar till att minska könsuppdelningen på arbetsmarknaden.

Prioriterade grupper inom arbetsmarknadspolitiken

Vilka grupper av arbetslösa som man riktar in insatserna mot är av stor betydelse för arbetsmarknadspolitikens effekter. En viktig uppgift för kommittén blir därför att kartlägga arbetslöshetens struktur samt föreslå till vilka grupper arbetsmarknadspolitiken i första hand skall riktas.

En central fråga för arbetsmarknadspolitiken under de närmaste åren blir att begränsa den sammanlagda tid personer står utanför ett reguljärt arbete och därmed begränsa långtidsarbetslösheten.

Även satsningar på svaga grupper kan få negativa effekter om de ges alltför stor omfattning. Exempelvis kan lönebildning och arbetsmarknads- beteende påverkas. Kommittén skall därför granska och analysera hur politiken varit utformad och föreslå förändringar.

Ett utslag av utvecklingen på arbetsmarknaden är ökade svårigheter för bl.a. ungdomar med en ofullständig utbildning, invandrare med låg utbildning eller dåliga kunskaper i svenska, flyktingar och arbetshandikappade att få ett varaktigt arbete. De stora krav på rationaliseringar och strukturförändringar i ekonomin som ställs i dag bidrar också till detta.

Tidsplan m.m.

I arbetet skall beaktas innehållet i regeringens kommittédirektiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir 1994:23) och om att redovisa de jämställdhetspolitiska konsekvenserna av sina förslag (dir 1994:124).

Utredningsuppdraget skall vara slutfört innan utgången av år 1995.