Beslut vid regeringssammanträde den 5 september 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera den privata tjänsteproduktionens nuvarande och framtida roll i samhällsekonomin och förutsättningarna för dess utveckling. Utredaren skall vidare analysera motiv för och effekter av olika tänkbara regelförändringar som syftar till att främja utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjänster och sysselsättningen inom den privata tjänstesektorn. Om utredaren finner det lämpligt skall också förslag om sådana regelförändringar lämnas.

Bakgrund

Tjänstesektorn utgör en betydande del av den svenska ekonomin. Privat och offentlig tjänsteproduktion uppgår till ca 70 procent av BNP och de svarar tillsammans för ca två tredjedelar av den totala sysselsättningen. Bilden är likartad i flertalet OECD-länder. Tjänstesektorn utgör drygt hälften av BNP och svarar för mellan hälften och två tredjedelar av sysselsättningen i dessa länder. Sverige har dock den största andelen offentligt producerade tjänster bland OECD-länderna, vilket kan förklaras med den stora andelen omsorgstjänster som i Sverige utförs i offentlig regi. Men också i Sverige är det de privata tjänsterna som utgör större delen av tjänstesektorn. År 1994 utgjorde privata tjänster 48 procent av BNP och svarade för 39 procent av sysselsättningen. Tjänstenäringen är en relativt heterogen sektor. En betydande del utgörs av tjänster som utförs för andra företags räkning. Merparten av det belopp som hushållen spenderar på tjänster utgörs av konsumtion av bostadstjänster. Större delen av övriga tjänster som hushållen köper utförs utanför hemmet. Dessa omfattar till en viss del tjänster som kräver ett relativt stort mått av specialkunskaper och som svårligen kan ersättas med arbete som individen utför åt sig själv eller åt sin familj. Exempel på sådana tjänster är konsulttjänster, hälsovård, kommunikationstjänster, kultur och olika finansiella tjänster. Tjänstesektorn omfattar även produktion av tjänster som många konsumenter har kompetens att utföra själva, om än inte alltid lika väl och produktivt som professionell personal. Till denna kategori tjänster hör t.ex. tvätt- och städtjänster, barn- och äldreomsorg, hår- och skönhetsvård, serveringstjänster, underhåll och reparationer av bilar och andra varor och fastighetsskötsel. Tjänstesektorns framträdande ställning är inget nytt fenomen. Den har vuxit under större delen av 1900-talet. Mellan 1970 och 1994 ökade tjänstesektorns andel av det totala förädlingsvärdet från 53 till 69 procent. Expansionen av tjänster producerade i den offentliga sektorn har i hög grad bidragit till denna uppgång. Den andel av förädlingsvärdet som den privata tjänsteproduktionen svarar för har emellertid också ökat under denna period. År 1970 uppgick den privata tjänsteproduktionen till 36 procent av det totala förädlingsvärdet. År 1994 hade denna andel ökat till 48 procent. Hushållens köp av tjänster har också ökat kraftigt under de senaste decennierna. Mellan 1970 och 1994 ökade den andel av den privata konsumtionen som utgjordes av tjänster från 32 till 44 procent.

Tjänstesektorns framväxt torde till en betydande del förklaras av att ökade inkomster normalt tenderar att leda till en ännu större relativ ökning i efterfrågan på tjänster. Jämförelser mellan länder visar till exempel ett förhållandevis stabilt samband mellan BNP per capita och tjänstesektorns relativa andel av sysselsättningen. Samtidigt innebär det förhållandet att produktivitetstillväxten i allmänhet är högre i varuproducerande sektorer än i tjänstesektorn att kostnaderna och därmed priserna på tjänster stiger i förhållande till varupriserna. Det verkar i sig återhållande på efterfrågan på tjänster. Utvecklingen hittills för tjänstesektorn i dess helhet visar dock att den ökande efterfrågan på tjänster till följd av ökande inkomster i ekonomin dominerat över effekten av ökade relativa kostnader för tjänster. En annan förklaring till tjänstesektorns expansion står att finna i förändrade organisationsformer i näringslivet med en mer långtgående specialisering av funktioner. Vissa uppgifter i tillverkande företag, som inte hör till själva produktionsprocessen, flyttas ut och köps in som tjänster i stället. En del av tjänstesektorns tillväxt beror på att den industrirelaterade tjänsteproduktionen, i statistisk mening, vuxit på bekostnad av industriproduktionen till följd av sådan utflyttning. Kostnadsutvecklingen torde dock ha haft betydelse för tjänstesektorns sammansättning. Arbetsintensiv tjänsteproduktion, t.ex. parti- och detaljhandel, restauranger och hotell, har haft en sämre produktions- och sysselsättningsutveckling än kunskapsintensiv tjänsteproduktion vars efterfrågan torde vara mindre priskänslig. Framför allt är det efterfrågan på enkla tjänster som gått tillbaka kraftigt. Konsumtionsutgifterna på serveringstjänster har t.ex. minskat från 3,5 till 3,1 procent av den totala privata konsumtionen under perioden 1970-94 och utgiftsandelen för tvätt- och städtjänster har minskat från 0,22 procent till 0,07 procent under samma period. En orsak till den minskade utgiftsandelen för dessa tjänster kan vara att dessa har ersatts av hemarbete. En ökad mekanisering av hushållsarbetet har minskat konsumentens tidskostnad för att utföra arbetet i egenregi. Vidare kan en högre skatt på förvärvsarbete ha bidragit till att minska alternativkostnaden för hemarbete. Dock gäller att ett offentligt tillhandahållande av tjänster som t.ex. barnomsorg, där individen får en viss kvantitet av tjänsten gratis eller till en låg avgift, i väsentlig utsträckning kompenserar för skatternas eventuellt negativa effekt på förvärvsarbetet. Ett sådant stöd ligger också i linje med teorin för s.k. optimal beskattning som bl.a. visar att det även från denna synpunkt kan vara motiverat med ett offentligt stöd till tjänster som är komplementära till förvärvsarbete och som kan ersätta arbete i egenregi. Ett offentligt tillhandahållande av tjänster kan således effektivisera den inkomstomfördelning som sker via skatte- och transfereringssystemet. Behovet av stimulanser riktade mot tjänstesektorn Under senare år har behovet av att stimulera privat tillhandahållna tjänster diskuterats livligt. Utgångspunkterna har varit dels hur otillfredsställda behov av olika tjänster skall kunna tillgodoses, dels att en stimulans av den privata tjänstesektorn skulle kunna öka den aggregerade sysselsättningen och minska arbetslösheten. Vidare skulle en stimulans kunna vara motiverad av effektivitetsskäl eftersom efterfrågan på sådana tjänster som relativt lätt kan ersättas av arbete i egenregi eller obeskattat svart arbete tenderar att vara extra priskänsliga.

En prissubventionering av tjänster som lätt kan ersättas av arbete i egenregi, antingen genom en skattelättnad eller genom ett direkt bidrag till producenten eller konsumenten, skulle enligt det sistnämnda effektivitetsargumentet begränsa utrymmet för svart arbete samt flytta över resurser från den mindre produktiva informella ekonomin till den mer produktiva formella ekonomin, vilket skulle vara välfärdshöjande. Det kan dock finnas andra skäl till svart arbete än skatterna, till exempel att arbetet utförs av personer utan arbetstillstånd. Mot argumentet att en skattelättnad skulle kunna minska mängden svart arbete kan samtidigt ställas en rad problem som en subventionering av privat tillhandahållna tjänster kan orsaka. En prissubventionering av tjänsterna medför att en ny snedvridning införs inom den formella marknadssektorn. Subventioneringen kommer att orsaka välfärdsförluster genom att resurser flyttas över från mer produktiva verksamheter i den övriga icke subventionerade delen av den formella ekonomin till den subventionerade och därmed mindre produktiva tjänstesektorn. Till detta kommer ytterligare välfärdsförluster från finansieringen av reformen, i den mån som reformen måste finansieras med snedvridande skatter, samt ökade kostnader hos myndigheter och företagen för administration och kontroll av systemet. Den information om priselasticiteter m.m. som krävs för att konstruera en optimal nivå på stödet till olika tjänster kan också vara svår att erhålla, speciellt med tanke på att produktionsteknologin och hushållens preferenser förändras över tiden. Selektiva skattelättnader strider dessutom mot den för 1990 års skattereform vägledande principen om horisontell rättvisa som innebär att hushåll med lika höga inkomster också bör betala lika mycket i skatt, oberoende av hushållens preferenser för olika varor och tjänster. En central utgångspunkt för diskussionen kring tjänstesektorn har också varit den höga arbetslösheten och debatten kring sambandet mellan tillväxt och sysselsättning. Den statsfinansiella situationen och den snabba produktivitetsutvecklingen i industrin gör att man inte kan förvänta sig någon större tillväxt i efterfrågan på arbetskraft från offentlig sektor och varuproducerande sektorer. Det hävdas därför ofta att den privata tjänstesektorn är den sektor där den framtida sysselsättningstillväxten kommer att ske. Som tidigare nämnts kommer en ökad industriproduktion att också ge en ökad produktion av industrirelaterade tjänster. I debatten har också hävdats att åtgärder riktade mot tjänstesektorn skulle kunna vrida inhemsk efterfrågan mot mindre import- och kapitalintensiv verksamhet som svårligen kan mekaniseras eller automatiseras. Därigenom skulle gynnsamma sysselsättningseffekter kunna uppkomma. Av det ovan sagda framgår att ett permanent system med selektiva stimulanser av olika privat tillhandahållna tjänster inte kan motiveras av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. I en situation med ett svårt arbetsmarknadsläge är det dock möjligt att olika temporära stimulansåtgärder kan bidra till att minska arbetslösheten. Ett underlag för regeringens fortsatta överväganden bör därför tas fram. Uppgiften bör anförtros åt en särskild utredare. Utredningsuppdraget

Som en första uppgift skall utredaren analysera vilken roll privatpersoners köp av tjänster har för samhällsekonomin. Utredaren skall speciellt uppmärksamma olika tjänsters betydelse för sysselsättningen och för konsumenternas välfärd. Vidare skall också tjänstesektorns förväntade framtida utveckling under det existerande regelsystemet analyseras. Analysen bör göras ur ett jämställdhetsperspektiv. Som en andra uppgift skall utredaren se över existerande regler vid köp av tjänster och analysera motiv för och de samhällsekonomiska effekterna av olika åtgärder som syftar till att stimulera utbud och efterfrågan på privat tillhandahållna tjänster. I samband med detta skall utredaren studera internationella erfarenheter av olika stimulansåtgärder. Utredaren skall därvid beakta resultatet av det uppdrag som lämnas till Riksskatteverket och som skall rapporteras före utgången av år 1996. Detta uppdrag omfattar bl.a. en analys av utländska standardiserade system som syftar till att förenkla redovisning och betalning av skatter och avgifter när en privatperson anlitar en annan privatperson. Utredaren skall komplettera RSV:s överväganden med en samhällsekonomisk bedömning. De stimulansåtgärder som studeras skall vara temporära och rikta sig mot tjänster som ingår i hushållens konsumtion och som tillhandahålls av det privata näringslivet och olika kooperativa företagsformer. Stimulansåtgärderna kan antingen rikta sig till uppdragstagaren eller uppdragsgivaren. Utanför uppdraget ligger dock stöd som innebär subventionering av direkta anställningar i hushållssektorn. Ett krav för att uppdragstagaren skall omfattas av en eventuell stimulansåtgärd är att uppdragstagaren skall redovisa inkomsten som inkomst av näringsverksamhet och att uppdragstagaren innehar F-skattebevis. Den samhällsekonomiska analysen av olika stimulansåtgärder skall vara förutsättningslös och ge en bred belysning av olika allokeringseffekter.

Utredaren skall speciellt studera regelförändringarnas förväntade effekt på arbetslösheten och sysselsättningen i privat och offentlig sektor. Utredaren skall därvid beakta att olika mekanismer kan bidra till att nettoeffekten på sysselsättningen av regelförändringarna kan bli lägre än den förväntade sysselsättningsökningen i de sektorer som direkt berörs av eventuella stimulanser. Utredaren skall bl.a. beakta att ett eventuellt system med stimulanser av olika typer av tjänster måste finansieras fullt ut, antingen genom ytterligare besparingar på de offentliga utgifterna eller genom högre skatter, vilket kan reducera sysselsättningen i andra sektorer. Dessutom bör det beaktas att regeländringarna kan komma att påverka arbetslösheten via effekter på arbetsutbudet. Utredaren skall också studera i vilken utsträckning olika typer av stimulanser kan förväntas slå igenom i form av ett lägre konsumentpris på de aktuella tjänsterna. Utredaren skall vidare redovisa hur en eventuell stimulans av efterfrågan och utbudet på tjänster kan komma att påverka inkomstfördelningen via effekter på hushållens disponibla inkomster eller priserna på olika varor och tjänster. Utredaren skall även behandla eventuella stimulansåtgärders förhållande till skattereformens bärande principer om horisontell rättvisa och likformighet samt enkla och stabila skatteregler. Den samhällekonomiska bedömningen skall också omfatta en analys av de studerade regelförändringarnas effekter på konkurrensförhållandet mellan de sektorer som omfattas av åtgärderna, den resterande delen av privat sektor och offentlig sektor. Analysen bör även inkludera en bedömning av åtgärdernas inverkan på produktiviteten i dessa sektorer. Vid utformningen av eventuella åtgärder skall de gränsdragningsproblem som dessa aktualiserar beaktas. Behovet av kvantitativa begränsningsregler bör också analyseras, liksom önskvärdheten av att olika åtgärder begränsas tidsmässigt. Som en tredje uppgift skall utredaren undersöka möjligheten att avskaffa olika eventuella etableringshinder inom tjänstesektorn och, bl.a. med ledning av den rapport som regeringen uppdragit åt Riksskatteverket att upprätta, undersöka möjligheten att förändra lagregler som försvårar betalning av skatter och avgifter när en uppdragstagare anlitas. Utredaren skall också redovisa och föreslå förenklingar av gällande ansvarsregler vid sjukdom och arbetsskada när en privatperson anställer en annan privatperson eller anlitar en uppdragstagare. Utredaren bör även föreslå förändringar i olika socialförsäkringsregler som kan förenkla och underlätta för hushåll som anlitar privatpersoner för enklare tjänster och i mindre omfattning. Om analyserna av tjänstesektorns utveckling och av möjliga regeländringar så visar skall utredaren lämna förslag om vilka regelförändringar som kan vara lämpliga. För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare, nämligen att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Slutligen skall eventuella förslags effekter för de offentliga finanserna redovisas, liksom de administrativa krav och kontrollproblem som olika åtgärder kan förväntas ge upphov till. En prövning av eventuella åtgärders förenlighet med vårt medlemsskap i EU ingår också i uppdraget. Utredningsuppdraget skall vara avslutat före den 15 mars 1997.