Beslut vid regeringssammanträde den 11 december 1997

Sammanfattning av uppdraget

En översyn av konsumentprisindex (KPI) skall genomföras. Uppdraget avser såväl en översyn av indexets syfte som dess konstruktion. Utredaren skall bl.a. belysa behovet av prisindex för olika ändamål samt föreslå eventuella ändringar när det gäller hur grunderna för KPI skall tolkas. Vidare skall preciserade riktlinjer formuleras på vissa områden för att underlätta tolkningen av de principiella grunder som föreslås. Utredaren skall även föreslå eventuella ändringar i den roll och sammansättning som Nämnden för konsumentprisindex har.

Konsumentprisindex

Konsumentprisindex spelar en viktig roll för den ekonomiska politiken. Grunderna för beräkning av KPI lades fast på 1950-talet av regering och riksdag utifrån förslag som utarbetats av 1952 års indexkommitté och 1955 års Bostadsindexutredning. Den nuvarande grundläggande indexkonstruktionen fastlades av 1943 års indexsakkunniga och bygger på kort- och långtidsindex, ettårslänkar och Edgeworthliknande långtidslänk. Konstruktionen har visat stor livskraft och är i ett avseende överlägsen andra länders indexkonstruktion genom att den har en förmåga att delvis undvika Laspeyresindexens tendens att överskatta levnadskostnadsutvecklingen (s.k. substitutionsbias).

Nämnden för konsumentprisindex avgör frågor om tolkningen av de grunder som gäller för beräkningarna.

Behovet av en översyn

Efter drygt 40 år har det blivit uppenbart att såväl behovet av prisindex som förutsättningarna för att beräkna dem har förändrats avsevärt.

Riksdagens revisorer konstaterade i sin granskning av KPI 1992 att en rad praktiska problem var förknippade med beräkningarna av KPI och att det fanns ett behov av löpande utvärdering och metodutveckling av indexet.

Internationellt har intresset ökat för att analysera eventuella systematiska under- och överskattningar av konsumentprisernas utveckling.

I samband med att Nämnden för konsumentprisindex behandlat ett antal frågor har det varit uppenbart att de grunder som använts inte ger tillräcklig vägledning samt att de ibland även kan ifrågasättas.

Tillkomsten av ett europeiskt harmoniserat index för konsumentpriser (HIKP), som skall tillgodose behovet av ett inflationsmått i ett makroekonomiskt och internationellt sammanhang, kan på sikt innebära att kraven på ett nationellt KPI förändras. Det skulle eventuellt möjliggöra att KPI renodlas som ett kompensationsinstrument.

De ökade behoven av index för olika syften aktualiserar frågan om flera index bör ersätta eller komplettera KPI. Det finns alltså behov av en översyn såväl när det gäller indexets syfte som dess konstruktion.

Uppdraget

Avgörande för utformningen av ett index är dess syfte. Utredaren skall främst kartlägga behoven och analysera de principiella frågeställningar kartläggningen ger upphov till. Utifrån detta skall anges vilken storhet som det i olika sammanhang är indexets mål att mäta. Utredningsarbetets inriktning skall således inte vara att ange detaljerade riktlinjer för hur denna storhet skall skattas.

Prisindex för olika ändamål

Utredaren skall också belysa behovet av prisindex för olika ändamål, analysera hur index allmänt bör vara utformade för olika ändamål samt bedöma i vilken utsträckning befintliga index (HIKP, KPI, nettoprisindex) tillgodoser dessa behov. Behov av att mäta den "underliggande inflationen" bör behandlas i detta sammanhang. För att underlätta tolkningen av föreslagna riktlinjer skall, så långt det är möjligt, utredaren precisera deras teoretiska grund genom att hänvisa till ekonomisk teori, t.ex. om konstantnytta, eller till någon tydligt vägledande princip. Vidare skall anges hur föreslagna index avgränsas när det gäller indexpopulation, produkter etc. Utredaren skall också redovisa om indexet skall ta hänsyn till externa effekter (t.ex. positiv miljöpåverkan genom avgasrening), politiskt fastställda priser och nyttan av nya produkter (som inte direkt ersätter existerande produkter).

Utredaren skall även belysa och föreslå eventuella ändringar när det gäller hur grunderna för KPI skall tolkas och i fråga om indexnämndens roll och sammansättning.

Indexkonstruktion

Översynen bör utgå från den nuvarande grundläggande indexkonstruktionen. Trots dess förmåga att undvika överskattning av levnadskostnadsutvecklingen (substitutionsbias) har den dock vissa svagheter. Utredaren skall utvärdera alternativa konstruktioner mot bakgrund av kravet på relevans och tydlighet och på att det skall vara praktiskt möjligt att utföra beräkningar med nödvändig aktualitet. Utredaren skall undersöka om det hos befintliga index finns problem med systematiska under- eller överskattningar av inflationen (s.k. bias). Om utredaren finner sådana problem skall utredaren även undersöka om biasen varierar över tiden. Bedömer utredaren att problemen med bias är stora bör förslag till förändringar lämnas.

Preciserade riktlinjer

För att underlätta tolkningen av de principiella grunder som föreslås, skall utredaren formulera mer preciserade riktlinjer på vissa områden. Sådana riktlinjer skall ges en tydlig anknytning till det synsätt som kommit till uttryck i syftet med indexen. Preciserade riktlinjer skall tas fram på följande områden:

1. Utformningen av index för egnahemsägarnas och bostadsrättsinnehavarnas boendekostnader. Detta är det kanske mest svårlösta problemet med konsumentprisindex och det är därför av särskilt stor vikt att utredaren föreslår riktlinjer för hur dessa konsumtionsområden skall beaktas. I dag görs ingen särskild mätning av boendekostnadernas utveckling i bostäder upplåtna med bostadsrätt. I stället framskrivs index med hyresindex (boendekostnader i bostäder upplåtna med hyresrätt). För egnahem följs utvecklingen när det gäller räntekostnader, avskrivningar, reparation och underhåll, fastighetsskatt, vatten och avlopp, uppvärmning m.m. Räntekostnader mäts brutto, dvs. ränteavdrag obeaktade, och avseende ägarens totala faktiskt nedlagda kapital (lånat och eget). Internationellt tillämpas en mängd olika lösningar, t.ex. att låta hyresutvecklingen representera egnahemsägarnas boendekostnader eller att inte ta med egnahemsägarnas boendekostnader i index. Man använder sig också av olika former av kostnads- eller betalningsmodeller som är mer eller mindre lika den svenska samt av anskaffningspriser avseende köp av bostäder.

2. Hanteringen av nya tekniker, nya varor, nya försäljningsställen samt substitution mellan varor respektive mellan butiker. De brister Boskin- kommissionen och olika studier och debattinlägg främst i USA har uppmärksammat i dessa sammanhang tyder på att konventionella prisindex tenderar att systematiskt överskatta prisutvecklingen. Utredaren skall bedöma hur relevant denna problematik är för föreslagna index.

3. Subventioner och inkomstrelaterade taxor. Diskussioner i indexnämnden om hanteringen av varor och tjänster där priset är politiskt påverkat på olika sätt har visat på grundläggande oklarheter. Utredaren skall därför ange hur subventioner och inkomstrelaterade taxor bör behandlas i föreslagna indexberäkningar.

4. Utredaren skall anvisa riktlinjer för val av indexformel på lägsta aggregeringsnivå, dvs. för sammanvägning av enskilda prisnoteringar där underlag för beräkning av vägningstal saknas eller endast kan beräknas schablonmässigt.

5. Mätperiod. I dag görs prisinsamling till konsumentprisindex under den vecka som den 15 i månaden infaller. För vissa varor och tjänster insamlas priser per den 15 i månaden. Utredaren skall slå fast om index skall avse den genomsnittliga prisnivån under en månad eller vid en viss tidpunkt.

6. Säsongvaror. Utredaren skall ange vilka principer som skall vara vägledande för hantering av säsongsvariationer i tillgång och pris.

7. Krav på tillförlitlighet m.m. Ett krav på indexet var enligt 1952 års indexkommitté att "det statistiska mätfelet, dvs. skillnaden mellan det beräknade indextalet och det som skulle erhållits med fullständigt statistiskt material, bör vara så litet som möjligt". I dag bör det finnas mer preciserade krav på vilken tillförlitlighet som är nödvändig med hänsyn till indexets användning. Utredaren skall överväga om kravet på tillförlitlighet kan preciseras ytterligare. Utredaren skall även klargöra om det finns behov av preciseringar t.ex. när det gäller framställningstid, spridningsformer, presentation och dokumentation. I detta sammanhang skall problematiken när det gäller fastställande och revidering av KPI belysas.

Övrigt

Övriga krav på utredningsarbetet är att datainsamling och bearbetning så långt som möjligt skall kunna samordnas med HIKP samt att förslagen skall begränsas till prisindex avseende hushållen.

Vidare skall, trots arbetets inriktning mot principiella frågor, förslagen utformas med hänsyn till vilka konsekvenser de får för kostnaderna och uppgiftslämnarna.

Utredningsarbetet

Utredaren skall knyta till sig personer med en hög vetenskaplig kompetens och ingående kännedom om indexfrågor. Nämnden för konsumentprisindex skall utnyttjas som expertgrupp i arbetet. Utredaren skall vidare rådgöra med viktiga intressenter såsom Riksbanken, Finansdepartementet, Socialdepartementet, Konjunkturinstitutet och Konsumentverket samt ta del av och beakta relevanta internationella utredningar.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 30 juni 1999.