Sammanfattning av uppdraget

Inom det reformerade ålderspensionssystemet skall garantipension ersätta grundskyddet i dagens ålderspensionssystem. För pensionärer med intjänad tilläggspension (ATP) skall del av folkpensionen omvandlas till inkomstgrundad ålderspension och utgöra en del av ATP. Grundskyddet som skall gälla ålderspensionärer födda år 1937 eller tidigare benämns övergångsvis garantipension.

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna förslag till konstruktion av övergångsvis garantipension för de ålderspensionärer som inte kommer att omfattas av regelsystemet för garantipension inom den reformerade ålderspensioneringen. Reglerna för en övergång från folkpension till övergångsvis garantipension skall utformas så att i princip ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än före omläggningen. Detta skall gälla för såväl de pensionärer som kommer att få del av den övergångsvisa garantipensionen som dem som berörs av omläggningen enbart avseende den inkomstgrundade pensionen.

Bakgrund

Grundskyddet inom dagens ålderspensionssystem

Grundskyddet i dagens pensionssystem utgörs av folkpension inklusive de särskilda folkpensionsförmånerna, som garanterar dem som haft låga inkomster en skälig ekonomisk standard som pensionär. Av betydelse för många pensionärer är även skatteförmånen i form av särskilt grundavdrag.

Folkpension som tas ut vid 65 års ålder motsvarar för ensamstående 96 % av basbeloppet sedan detta minskats med 2 % (det minskade basbeloppet) och för gift pensionär 78,5 % av det minskade basbeloppet. Pensionstillskottet, som avräknas krona för krona mot ATP, uppgår till maximalt 55,5 % av nämnda basbelopp. Den garanterade minimipensionen för ensamstående ålderspensionär utgör därmed 151,5 % av basbeloppet och för gift ålderspensionär 134 % av basbeloppet. De särskilda skattereglerna för pensionärer innebär att den garanterade minimipensionen är befriad från inkomstskatt. Det maximala särskilda grundavdraget motsvarar beloppet för folkpension och maximalt pensionstillskott till ålderspensionär och minskas med 65 % av inkomst i form av allmän pension och tjänstepension som ligger över denna nivå.

Riksdagen har antagit de av regeringen föreslagna riktlinjerna för reformering av det allmänna pensionssystemet (prop. 1993/94:250, här benämnd princippropositionen, bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439).

Ålderspensionssystemet skall även fortsättningsvis vara ett allmänt obligatoriskt system omfattande såväl ett grundskydd som ersättning för inkomstbortfall. Hela livsinkomsten skall ligga till grund för den inkomstgrundade pensionen. Tillgodoräknad pensionsrätt för visst år skall motsvara 18,5 % av den pensionsgrundande inkomsten. Förtidspension, vård av små barn, plikttjänstgöring och studier kan grunda pensionsrätt beräknad enligt särskilda regler.

De nya reglerna för beräkning av inkomstgrundad ålderspension skall införas successivt. De årskullar som berörs av övergångsreglerna, mellangenerationen, skulle enligt princippropositionen omfatta personer födda åren 1935-1953, men har i Ds 1997:67 Inkomstgrundad ålderspension - finansiella frågor m.m. föreslagits avse personer födda åren 1938-1953. Övergångsreglerna innebär i princip att den inkomstgrundade pensionen skall beräknas enligt både nuvarande och reformerade regler och individen erhåller ett visst antal 20-delar av pensionen enligt vardera regelsystem. Med inkomstgrundad pension enligt nuvarande regler menas ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp beräknat i 30-delar efter antal tillgodoräknade ATP-år. Därtill kan komma tillägg enligt garantiregeln. Garantiregeln garanterar personer i mellangenerationen en inkomstgrundad pension lägst motsvarande den ATP, inkl. folkpension i 30-delar, som intjänats t.o.m. år 1994.

Riksdagen beslutade i december 1996 att de reformerade reglerna avseende inkomstgrundad ålderspension skall träda i kraft år 1999, medan pensioner beräknade enligt reformerade regler av administrativa skäl skall utbetalas först fr.o.m. år 2001.

I det reformerade ålderspensionssystemet skall finnas garantipension för personer som inte tjänat in rätt till inkomstgrundad pension eller en låg sådan. Samtidigt skall den nuvarande konstruktionen av grundskyddet med pensionstillskott och särskilt grundavdrag för pensionärer slopas. Pensionsinkomster kommer därmed att bli beskattade enligt samma regler som förvärvsinkomster.

Garantipensionssystemet skulle enligt riksdagens beslut börja tillämpas fr.o.m. år 2000 och skulle beröra personer födda år 1935 eller senare. Vid samma tidpunkt skulle en särskild övergångsvis garantipension införas för personer födda före år 1935. Som nämnts skall enligt senare förslag årskullarna 1935-1937 inte omfattas av det reformerade ålderspensionssystemets regler, vilket innebär att de inte heller bör omfattas av reglerna för garantipension utan av övergångsvis garantipension.

Enligt princippropositionens förslag skulle en ensamstående pensionär garanteras en lägsta pensionsnivå om 2,1 prisbasbelopp. För gift pensionär föreslogs lägstagarantinivån till 1,87 prisbasbelopp. För pensionärer med låg inkomstgrundad pension skulle garantipensionen ge en utfyllnad, dvs. garantipensionens basnivå skulle trappas av på visst sätt i förhållande till den inkomstgrundade pensionen. Den basnivå från vilken avräkning skulle ske var i detta förslag något lägre än garantipensionens maximala belopp (dvs. än lägstagarantinivån). För ensamstående pensionär skulle basnivån 2,0 prisbasbelopp reduceras med 75 % av den inkomstgrundade pensionen upp till 2,0 prisbasbelopp och med 50 % av pensionsdelar överstigande denna nivå. För gift pensionär avräknades på motsvarande sätt basnivån 1,77 prisbasbelopp med 75 % respektive 50 % av den inkomstgrundade pensionen upp till respektive överstigande nivån 1,77 prisbasbelopp. Garantipensionen skulle därmed vara helt bortreducerad för ensamstående pensionär vid en inkomstgrundad pension på 3,0 prisbasbelopp och för gift pensionär vid 2,681 prisbasbelopp.

Garantipensionen skall avräknas mot inkomstgrundad ålderspension, övergångsvis utgiven änkepension från ATP och viss utländsk pension. I princippropositionen togs ställning för att också tjänstepensioner skulle avtrappa garantipensionen, samtidigt som det anfördes att frågan skulle prövas på nytt.

I departementspromemorian Ds 1997:66 Garantipension och samordningsfrågor, m.m. föreslås en modifierad konstruktion av garantipensionen för de pensionärer som omfattas av det reformerade regelsystemet för inkomstgrundad pension, dvs. för personer födda år 1938 eller senare. Motivet till det nya förslaget är att öka möjligheterna för personer med fastare anknytning till arbetsmarknaden att förbättra sin pension genom ökad livsinkomst.

Princippropositionens förslag till modell har modifierats både vad gäller maximal garantipensionsnivå och avräkningsprocent. Den basnivå från vilken avräkning av garantipensionen görs motsvarar i det här fallet den maximala garantipensionsnivån (fortsättningsvis används uttrycket basnivå). Basnivån föreslås vara 2,13 prisbasbelopp för ensamstående och 1,90 prisbasbelopp för gift pensionär. Basnivån avtrappas med 100 %, dvs. krona för krona, av inkomstgrundad pension upp till 1,45 prisbasbelopp för ensamstående och 1,28 prisbasbelopp för gift pensionär. För inkomstdelar därutöver görs avtrappning med 42 %.

I Ds 1997:66 föreslås också att tjänstepensioner inte skall reducera garantipensionen. Den kostnadsökning förslaget medför skall finansieras inom ramen för den inkomstgrundade ålderspensionen i det reformerade systemet.

Reglerna för garantipension föreslås träda i kraft år 2001.

Vid samma tidpunkt som garantipension införs för mellangenerationen och senare födelseårgångar (dvs. för personer födda år 1938 och senare) skall, enligt princippropositionen, en särskild övergångsvis garantipension införas för äldre årgångar (dvs. för personer födda år 1937 eller tidigare). Syftet härmed är att alla pensionärer i beskattningshänseende skall likabehandlas med löntagare. Den övergångsvisa garantipensionen skall konstrueras på ett sådant sätt att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler.

Enligt riktlinjerna i princippropositionen har bl.a. följande slagits fast beträffande den övergångsvisa garantipensionen.

För en ogift ålderspensionär skall den maximala övergångsvisa garantipensionen (basnivån) vara 2,1 prisbasbelopp. Basnivån skall reduceras med 95 % av inkomstrelaterad pension upp till 1,235 prisbasbelopp, med 85 % av pensionsdelar mellan 1,235 och 1,725 prisbasbelopp och med 40 % av pension därutöver. Den övergångsvisa garantipensionen är därmed helt bortreducerad vid en inkomstrelaterad pension på 3,0 prisbasbelopp.

För gift pensionär har föreslagits en lägre basnivå, 1,87 prisbasbelopp. Denna skall reduceras med 95 % av inkomstrelaterad pension upp till 1,0 prisbasbelopp, med 85 % av pensionen mellan 1,0 och 1,55 prisbasbelopp och med 40 % över denna nivå upp till 2,681 prisbasbelopp.

Den övergångsvisa garantipensionen har konstruerats med garantipensionsmodellen för yngre pensionärer som förebild, men av kostnadsskäl har avräkningen utformats något annorlunda i den övergångsvisa garantipensionen.

Den övergångsvisa garantipensionen skall avräknas mot inkomstgrundad pension. Pension beräknad efter dagens regler med folkpension och allmän tilläggspension måste därför tekniskt sett omvandlas till att gälla inkomstgrundad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen till övergångsvis garantipension. Omvandlingen av pension beräknad enligt nuvarande regler har föreslagits ske genom att folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension sätts lika med inkomstgrundad pension enligt de nya principerna. Vad gäller pensionärer som inte har någon ATP alls - dvs. bara har folkpension och pensionstillskott - skall den översatta pensionsrätten beräknas lika med noll. Med detta förslag uppstår dock en tröskeleffekt vid övergången från en pensionsrätt bestående av folkpension plus noll kronor i ATP till en pensionsrätt bestående av folkpension plus en krona i ATP vad beträffar utfallet av garantipensionen. Den person som har en krona i ATP kommer att få ett omotiverat stort belopp i garantipension jämfört med den som inte har någon ATP alls. I princippropositionen fastslogs att denna tröskeleffekt bör elimineras samt anmärktes att för att åstadkomma detta kan särskilda kompletterande regler behöva införas. Det konstaterades att utformningen av dessa skulle övervägas under det fortsatta lagstiftningsarbetet.

Enligt de antagna riktlinjerna skall den övergångsvisa garantipensionen, på motsvarande sätt som garantipensionen inom ramen för den reformerade ålderspensioneringen, reduceras med hänsyn till inte bara ålderspension från ATP och - för dem med någon tilläggspension - folkpensioneringen. Avräkning skall enligt riktlinjerna också göras med beaktande av änkepension enligt äldre regler, tjänstepensioner och utländska inkomstrelaterade pensioner.

I princippropositionen framhölls särskilt att förslaget att den övergångsvisa garantipensionen skall fullt ut avräknas med beaktande av tjänstepensioner i vissa situationer skulle kunna få till följd en sänkt disponibel inkomst för några pensionärer och att detta inte kan accepteras. Det föreslogs att det med hänsyn härtill bör övervägas att inom det övergångsvisa garantipensionssystemets ram införa särskilda regler som förhindrar konsekvenser av detta slag. Om sådana regler enligt princippropositionens förslag skulle införas och därmed kostnaderna för den övergångsvisa garantipensionen skulle öka, skall finansiering härför sökas inom andra delar av grundskyddet.

Den fortsatta beredningen av ålderspensionsreformen har visat att den modell för övergångsvis garantipension som föreslogs i princippropositionen i vissa situationer vid t.ex. förtida eller uppskjutet uttag kan ge ett nettoutfall som alltför kraftigt skiljer sig från vad som gällde före omläggningen. Under arbetets gång har tydliggjorts att konstruktionen av en övergångsvis garantipension kräver en mer omfattande utredning än vad som varit praktiskt möjligt att genomföra i samband med färdigställandet av förslaget till garantipension för pensionärer födda år 1938 eller senare. Huruvida en modifierad modell av den typ som i Ds 1997:66 föreslås för garantipension för yngre pensionärer skulle kunna tillämpas också för den övergångsvisa garantipensionen har därför inte prövats. I promemorian hänvisas till att en särskild utredare skall ges i uppdrag att lägga fram förslag till närmare utformning av de regler som bör gälla för den övergångsvisa garantipensionen.

För personer födda år 1937 eller tidigare skall dagens grundskydd för ålderspensionärer i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning ersättas med en särskild övergångsvis garantipension, som skall beskattas enligt samma regler som gäller för löntagare och som kommer att gälla för pensionärer födda år 1938 eller senare i det reformerade systemet.

Folkpensionen är emellertid inte enbart en del av grundskyddet utan utgör också en kompensation för första basbeloppet för dem som har tjänat in ATP. Att folkpensionen tas bort kan därför påverka även de pensionärer som inte kommer att vara berättigade till grundskydd i form av övergångsvis garantipension. Inom det reformerade ålderspensionssystemet kommer mellangenerationen att delvis få sin inkomstgrundade pension enligt nuvarande regelsystem och äldre ålderspensionärer skall efter omläggningen av grundskyddet fortfarande få inkomstgrundad pension baserad på intjänade ATP-poäng. Omläggningen av grundskyddet innebär därför också en omläggning av den inkomstgrundade pensionen på så sätt att del av folkpensionen kommer att betraktas som inkomstgrundad pension och ingå i ATP.

En särskild utredare ges i uppdrag att utforma regler för en övergång från folkpension till övergångsvis garantipension med målsättningen att i princip ingen pensionär skall få ett sämre nettoutfall ekonomiskt sett än före omläggningen.

Vid konstruktionen av den övergångsvisa garantipensionen skall också beaktas utformningen av garantipensionen för mellangenerationen så att de två grundskyddssystemen inte kommer att ge väsentligt skilda förmånsnivåer. Likaså skall beaktas eventuella utredningsförslag till beskattat grundskydd inom förtids- och efterlevandepensioneringen.

Inriktningen skall vara att så generella regler som möjligt utformas för omräkningen av nuvarande pensioner till ett högre beskattat grundskydd. Det bidrar till att det blir lättare att överblicka och förstå konsekvenserna av omläggningen. I vissa situationer kan dock reglerna behöva modifieras för att nå upp till de mål som ställts upp. I praktiken skulle det således kunna bli fråga om fler än en modell för den övergångsvisa garantipensionen. Emellertid kan det inte anses nödvändigt att utforma särskilda modeller för tillfälliga situationer som t.ex. partiellt pensionsuttag. Det betyder således att om utformningen av reglerna för den övergångsvisa garantipensionen medför att en pensionär som uppbär partiell ålderspension får sänkt disponibel inkomst efter omläggningen får detta accepteras.

I möjligaste mån bör undvikas att enskilda fall skall behandlas individuellt.

Enligt princippropositionen skall den övergångsvisa garantipensionen avräknas mot bl.a. ålderspension i form av ATP med tillägg för folkpensionens grundbelopp. Detsamma föreslogs gälla för garantipensionen för de pensionärer som omfattas av det reformerade regelsystemet. I den fortsatta beredningen av ålderspension för pensionärer födda 1938 eller senare har förslaget formulerats så att det folkpensionsbelopp som läggs till ATP-pensionen skall räknas i 30-delar efter antal tillgodoräknade ATP-år enligt motsvarande regler som gäller för ATP-pensionen.

Det kan vara naturligt att motsvarande skall gälla även för de äldre pensionärerna. Enligt nuvarande regler utbetalas folkpensionen enligt det förmånligaste av de två alternativen i förhållande till antal bosättningsår respektive i förhållande till antal ATP-år. Det förstnämnda alternativet, folkpension i förhållande till bosättningsår, ses som en del av grundskyddet och utges endast till pensionärer bosatta i Sverige. 30-delsberäknad folkpension däremot utges tillsammans med ATP till svensk medborgare utomlands. ATP-pension utbetalas alltid vid bosättning utomlands. Efter omläggningen kommer folkpensionen att utgöra en del av ATP och kommer därmed att utbetalas till utomlands bosatta, som tjänat in rätt till ATP.

Pensionärer som med nuvarande regelsystem uppbär folkpension i förhållande till bosättning, eller i förhållande till antalet ATP-år, skulle således efter omläggningen i stället till sin ATP få ett folkpensionsbelopp med 30-delsberäkning enligt de regler som gäller för ATP-pensionen, dvs. med beaktande av bl.a. eventuella obetalda avgifter. För pensionärer som har en hög inkomstgrundad pension så att de inte är berättigade till övergångsvis garantipension kan detta innebära att pensionen sänks.

Uppdraget att utforma regler för en omläggning från folkpension till övergångsvis garantipension så att i princip ingen pensionär får sänkt disponibel inkomst omfattar även den grupp av pensionärer som inte kommer att få del av den övergångsvisa garantipensionen. I de förslag som läggs beträffande omvandlingen av den inkomstgrundade pensionen skall således hänsyn tas till eventuella effekter på pensionen också för denna grupp.

Enligt princippropositionen skall såväl garantipensionen som den övergångsvisa garantipensionen avräknas mot inkomstgrundad ålderspension, änkepension från ATP, tjänstepension och viss utländsk pension. I den fortsatta beredningen har frågan om samordning av garantipension och tjänstepensioner prövats på nytt. I Ds 1997:66 föreslås att sådan samordning inte skall ske, dvs. tjänstepensioner skall inte beaktas vid beräkning av garantipension för pensionärer födda 1938 eller senare. Den kostnadsökning den uteblivna samordningen medför skall finansieras inom ramen för den inkomstgrundade ålderspensionen i det reformerade systemet.

Vad gäller den övergångsvisa garantipensionen kan konstateras att regelsystemet för garantipensionen respektive den övergångsvisa garantipensionen skall fylla delvis olika funktioner. Garantipensionen är en del i det reformerade livsinkomstbaserade pensionssystemet. Den övergångsvisa garantipensionen däremot skall ersätta grundskyddet inom nuvarande system med i princip så små förändringar som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden. Utifrån denna målsättning skall utredaren pröva vilka inkomster som skall reducera den övergångsvisa garantipensionen.

Kommunalskattens storlek har stor betydelse för den övergångsvisa garantipensionens konstruktion och omräkningens effekt på den enskildes disponibla inkomst. Om en pensionär i en högskattekommun i princip skall få oförändrad disponibel inkomst kommer en pensionär med lika stora inkomster men bosatt i en lågskattekommun att få höjd nettoinkomst i och med omläggningen.

Konstruktionen av de modeller för garantipension och övergångsvis garantipension som presenterades i princippropositionen utgick från en kommunalskatt på 34 %. En kommunalskatt på ca 34 % bör därför vara en lämplig utgångspunkt för jämförelse av den enskildes nettoutfall före och efter omläggningen. Men även här skall beaktas att omläggningen i princip skall medföra så små förändringar som möjligt av den enskildes ekonomiska förhållanden.

För pensionärer som har andra inkomster än den allmänna pensionen kan dessa påverka nettoinkomsten på olika sätt före och efter omräkningen. I nuvarande system påverkas grundskyddets storlek av ATP och tjänstepension - ATP reducerar pensionstillskottet och ATP och tjänstepensionen reducerar det särskilda grundavdraget. För en given nivå på den allmänna pensionens bruttobelopp är nettoutfallet således beroende av om pensionären uppbär tjänstepension och till vilket belopp.

Den övergångsvisa garantipensionen skall avräknas mot den allmänna pensionen och eventuellt mot tjänstepensionen. Efter omläggningen till övergångsvis garantipension gäller det vanliga grundavdraget vid beskattning även för dessa pensionärer. Storleken på detta grundavdrag är beroende av, förutom allmän pension och tjänstepension, även andra inkomster som t.ex. privata pensionsförsäkringar och förvärvsinkomster. Sådana sidoinkomster kommer således att ha en viss betydelse för nettoutfallet. I en generell omräkningsmodell är det emellertid inte möjligt att ta hänsyn till förekomsten av sidoinkomster som t.ex. privat pensionsförsäkring. Dessa torde också i flertalet fall ha en mer marginell påverkan på jämförelsen av nettoutfallet före och efter omräkningen. Tjänstepensionen, som i hög grad påverkar det särskilda grundavdraget, kan däremot ha betydligt större effekt på utfallet. Möjligheterna att schablonmässigt eller på annat sätt beakta eventuell tjänstepension skall därför prövas.

Införande av övergångsvis garantipension innebär en höjning av bruttopensionen. Den höjda bruttopensionsnivån kan påverka nivån på andra förmåner, som pensionären uppbär, på ett sätt som inte varit avsikten. Det gäller t.ex. för pensionärer med bruttosamordnad kommunal eller statlig tjänstepension. Om en höjning av den allmänna pensionen skulle medföra att tjänstepensionen sänks och den sammanlagda bruttopensionen därmed är oförändrad har individen inte kompenserats för borttagandet av det särskilda grundavdraget. Omräkningen av pensionen med övergångsvis garantipension har då inte fyllt sitt syfte. Det torde finnas även andra slag av samordningar där motsvarande problem uppkommer. Utredaren skall göra en kartläggning av sådana samordningar och föreslå åtgärder som i möjligaste mån undanröjer de problem som uppstår i samband därmed.

Inom det reformerade systemet skall krävas en försäkringstid om 40 år för rätt till oavkortad garantipension. Garantipension utbetalas endast till den som är bosatt i Sverige, om inte annat följer av EG-rätten eller konventionsförpliktelse. Inom nuvarande regelsystem krävs en bosättningstid om 40 år eller 30 ATP-år för rätt till oavkortad folkpension. Svensk medborgare bosatt utomlands har rätt till folkpension i 30-delar i förhållande till antalet tillgodoräknade ATP-år.

För personer födda år 1937 eller tidigare, dvs. de födelseårgångar som kommer att omfattas av den övergångsvisa garantipensionen, gäller emellertid övergångsbestämmelser. Dessa innebär i princip att det krävs sammanlagt tio bosättningsår för oavkortad folkpension varav, beroende på födelseår, två-fem bosättningsår i anslutning till pensioneringen. Utredaren skall pröva hur motsvarande övergångsbestämmelser skall kunna överföras till att avse den övergångsvisa garantipensionen.

I Ds 1997:66 föreslås att garantipensionssystemet för personer födda år 1938 eller senare skall träda i kraft år 2001, dvs. samma år som inkomstgrundad pension enligt reformerade regler börjar betalas ut. Lämpligen kan även ikraftträdandet för den övergångsvisa garantipensionen skjutas fram till samma tidpunkt, dvs. till den 1 januari 2001. Eftersom garantipension inte kan uppbäras före 65 års ålder kommer de första garantipensionsutbetalningarna att göras år 2003, då årsklassen 1938 fyller 65 år. Utredaren skall analysera för-och nackdelarna med att utbetalningarna av den övergångsvisa garantipensionen påbörjas år 2001 alternativt år 2003.

Den övergångsvisa garantipensionen skall finansieras med allmänna skattemedel. De förslag till modifieringar av konstruktionen till övergångsvis garantipension som läggs får inte innebära att de totala kostnaderna för grundskyddet ökar jämfört med princippropositionens förslag. I den mån förslagen innebär en ökad kostnad för den övergångsvisa garantipensionen skall finansiering sökas inom andra delar av grundskyddet.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samråd med Genomförandegruppen (S 1994:G) och med utredningen Översyn av systemet för inkomstprövning av bostadstillägg för pensionärer m.m.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir 1996:49).

Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast 31 januari 1999.