Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall analysera existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Utredaren skall också föreslå vilka principer som bör beaktas vid utformningen av information om och märkning av dagligvaror.

Utgångspunkter för uppdraget

Två grundläggande mål i konsumentpolitiken är att

1. hushållen skall ha goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt, och att

2. konsumenterna skall ha en stark ställning på marknaden.

När det gäller dagligvarumarknaden är saklig och lättillgänglig information om olika produkter en grundläggande förutsättning för att dessa mål skall kunna uppfyllas.

För att konsumenterna skall få relevant information används olika medel. Det kan vara genom avtalsvillkor, genom marknadsföring samt inte minst genom olika typer av märkning av produkter. Utformningen av informationen på dagligvaruområdet sker inom näringslivet, men också inom myndigheter och organisationer.

Mängden information på dagligvaruområdet har ökat de senaste åren. Utformningen av informationen kan dessutom vara sådan att det blir svårt för konsumenterna att skilja objektiv produktinformation från subjektiv. Det finns i dag också tydliga tecken på att konsumenterna har svårt att tillgodogöra sig och förstå den information som ges när det gäller dagligvaror. Det är ett mycket allvarligt problem, eftersom konsumenterna på detta sätt riskerar att vilseledas eller att inte kunna ta till sig den mest väsentliga informationen som t.ex. varningstexter och prisinformation.

Ett av de viktigaste redskapen för konsumentinformation på dagligvaruområdet är märkning av produkter. Den nyss beskrivna utvecklingen berör i hög grad just märkningen och dess utformning, och situationen är därför särskilt oroande från en konsumentpolitisk utgångspunkt. Mot bakgrund av detta bör det ske en analys av existerande problem och omfattningen av dessa, samt en översyn av vilka principer som bör gälla för märkning och annan information på dagligvaruområdet.

Märkning som informationsmedel En väl fungerande varumärkning är ett viktigt konsumentkrav och en förutsättning för konsumentens fria och rationella val och en väl fungerande dagligvarumarknad.

Märkning av dagligvaror används för att ge konsumenterna information om en varas beteckning, sammansättning, pris, volym eller vikt, användningssätt, kvalitetsegenskaper, hållbarhet, ursprung m.m., men också för att locka till köp, dvs. ren marknadsföring. Märkning riktad till konsumenter kan dessutom vara obligatorisk eller frivillig och den kan uttryckas i form av symboler, i löpande text eller i form av bilder.

Livsmedelsmärkning

Ett område som just nu röner stort intresse bland konsumenterna är utan tvekan livsmedelsområdet. Frågan om märkning av livsmedel har blivit högaktuell i och med debatten kring genförändrade respektive bestrålade livsmedel, i samband med BSE (galna kosjukan) och med anledning av EU:s tvist med USA om förbudet mot hormoner i kött.

Grundregeln är att märkning av livsmedel inte får vilseleda konsumenten. Märkningskungörelsen (SLV FS 1993:19) anger vilka uppgifter som alltid, med vissa smärre undantag, måste finnas på förpackningen, men märkningsbestämmelser förekommer även i andra föreskrifter.

Det är också tillåtet att frivilligt märka livsmedel med olika typer av information, så länge det inte vilseleder konsumenten. När det gäller den frivilliga märkningen handlar det ofta om s.k. kvalitetsmärkning men även t.ex. i form av olika hälsopåståenden. När det gäller kvalitetsmärkning förekommer framför allt flera system med symbolmärkning. Märkning av ekologiskt producerade livsmedel (KRAV-märkning) och Gröna nyckelhålet för fettsnål och fiberrik kost är de mest välkända symbolmärkningssystemen på livsmedelsområdet, men ju fler symbolmärken som kommer ut på marknaden, desto större risk finns att konsumenterna får svårt att tillgodogöra sig deras olika innebörd.

Var för sig är knappast de olika märkningssystemen vilseledande för konsumenten. Men konkurrensen om konsumenternas intresse hårdnar och producenternas egen information riskerar att helt ta överhanden över den obligatoriska varuinformationen. Dessutom växer samtidigt floran av frivilliga symbolmärkningssystem, och sammantaget finns det risk att konsumenten vilseleds, eller att konsumenten inte längre tar till sig de budskap som finns i de olika typerna av märkning.

Miljömärkning och märkning av andra dagligvaror än livsmedel

Märkning som rör hälsa och säkerhet är av särskild vikt för konsumenterna. Exempel på detta är märkning av produkter som är särskilt bra för personer med vissa allergier, varningstexter för farliga kemikalier etc. Även utländska märken såsom det tyska Grüne Punkt förekommer på varor som marknadsförs i Sverige. Den så kallade CE-märkningen är inte riktad till konsumenter, men uppfattas ändå ofta bland konsumenter som ett märke som skall garantera att en produkt är säker att använda.

Information som rör miljöegenskaper har blivit av allt större betydelse för konsumenterna på dagligvaruområdet som helhet. Genom miljömärkningen finns ett instrument som hjälper konsumenterna att påverka producenterna att miljömässigt förbättra produktionsprocessen. En positiv miljömärkning innebär att varor som är mindre miljöbelastande än andra i övrigt likvärdiga produkter framhävs. Det nordiska miljömärkningssystemet "Svanen", EU:s system för miljömärkning "Blomman" och Naturskyddsföreningens Bra Miljöval-märkning är exempel på sådan positiv miljömärkning.

En annan form av miljöinformation som kan nå konsumenterna rör de så kallade miljöledningssystemen, t.ex. EMAS och ISO 14 001. Dessa system riktar sig dock egentligen inte till konsumenter.

Huruvida en mer detaljerad information i form av en skriftlig redogörelse över miljörelaterade egenskaper hos produkten lämpar sig som konsumentinformation är inte klarlagt. Sådan information ställer höga krav på konsumenterna när det gäller både kunskapsnivå och tid för att värdera informationen.

Arbete pågår bl.a. med att ta fram en metod till en djupgående undersökning som skall användas för att ta reda på vilken typ av miljöinformation konsumenter och hushåll efterfrågar och kan tillgodogöra sig.

Behovet att lägga fast övergripande principer för konsumentinformation på dagligvaruområdet

Märkning på förpackningen är ett viktigt sätt att nå konsumenterna med information om dagligvaror. Produktinformation och reklam genom olika medier eller i butiken är andra sätt.

Den ovan beskrivna situationen på dagligvarumarknaden visar att det behövs en analys kring olika typer av information till konsumenterna och dess utformning och spridning. Det finns ett starkt behov av att närmare analysera existerande problem och omfattningen av dessa, vilka möjliga lösningar som finns samt av att ta fram övergripande principer för det vidare arbetet på området. Principerna bör utformas så att de kan ligga till grund för den nationella konsumentpolitiken samt svenska ställningstaganden och initiativ i frågor kring märkning och information inom ramen för det nordiska, europeiska och internationella samarbetet på konsumentområdet.

Uppdraget

En särskild utredare skall analysera existerande problem och omfattningen av dessa när det gäller märkning och annan konsumentinformation på dagligvaruområdet. Utredaren skall också föreslå vilka principer som bör beaktas vid utformningen av information om och märkning av dagligvaror. Utredaren skall särskilt analysera följande frågor.

1. Vilka olika slag av märkning finns i dag på dagligvarumarknaden och vilka efterfrågas av konsumenterna? Vilka obligatoriska krav på märkning följer av lagstiftningen på området och vilka frivilliga system finns på den svenska marknaden? Vilka problem finns i samband med märkning av dagligvaror till konsumenter?

2. Hur skall märkningen utformas för att ge konsumenterna bästa möjliga information? I vilka fall bör märkning vara obligatorisk och i vilka fall bör den vara frivillig? I vilken omfattning bör samhället medverka till frivilliga överenskommelser på området respektive andra överenskommelser på t.ex. EU-nivå?

3. Hur kan konsumenterna själva ges möjlighet till insyn och inflytande i processerna kring olika typer av märkning? Vilka garantier kan skapas för att frivilliga märkningssystem utvisar relevanta och korrekta egenskaper hos produkter, och för att kontrollen av frivilliga system är oberoende från kritierieutvecklingen?

4. I vilka fall bör märkning av dagligvaror ersättas med information på annat sätt? Hur kan användandet av modern informationsteknik uppmuntras inom dagligvaruområdet som ersättning i vissa fall för märkning direkt på förpackningen? Analysen bör särskilt inriktas på frågan om informationstekniken kan utnyttjas för information till konsumentgrupper som behöver särskild information om varorna, t.ex. personer med olika typer av allergier.

Utredaren bör särskilt granska informationen kring de dagligvaror som kräver att konsumenten gör en helhetsbedömning av miljö- och hälsoaspekter och etiska aspekter. Utredaren bör för sitt arbete låta genomföra en undersökning kring hur konsumenterna uppfattar märkning och annan konsumentinformation och vilka problem de ser kring olika informationsmedel.

De principer som utredaren föreslår bör utformas så att de kan ligga till grund för den nationella konsumentpolitiken samt för svenska ställningstaganden och initiativ i dessa frågor inom ramen för det nordiska, europeiska och internationella samarbetet.

Utredaren bör med anledning av detta ta sin utgångspunkt i de regelverk som redan existerar på området, nationellt och internationellt. Särskilt viktigt är här att se märkningsfrågorna ur ett internationellt handelsperspektiv. Detta skall dock inte ses som ett hinder att föreslå principer som på längre sikt kan innebära behov av lagändringar.

Arbetets bedrivande

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och beakta det internationella samarbete som pågår på området. Utredaren skall vidare samordna sitt arbete med det som pågår när det gäller miljöinformation till konsumenterna och med Arbetsmarknadsdepartementets projekt för jämställdhetsmärkning.

Utredaren bör föra en dialog med konsumenter och deras företrädare samt andra intressenter.

För utredarens arbete gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) och att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49) De förslag som lämnas skall vidare vara i linje med regeringens målsättning med en från miljösynpunkt hållbar utveckling i samhället.

I analysarbetet och vid konsekvensbeskrivningar av regleringarna skall utredaren i tillämpliga delar följa regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler, liksom de checklistor m.m. som anges i beslutet.

Utredarens förslag skall redovisas senast den 15 augusti 1998.