Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekvenserna av

Europeiska unionens utvidgning för Sverige samt, i andra hand, för unionen som helhet och kandidatländerna när det gäller det rättsliga och inrikes samarbetet inom EU. Detta samarbete, som har en mellanstatlig grund, omfattar bl.a. invandring, asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gräns, kamp mot narkotikamissbruk och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete.

Samtidigt med denna utredning tillsätter regeringen en utredning med uppdrag att analysera konsekvenserna av EU:s utvidgning med avseende på den fria rörligheten för arbetstagare och andra personer enligt reglerna för EG:s inre marknad. Utredaren bör ha nära kontakt med den utredningen och lägga resultatet av den till grund för sina egna överväganden.

Utredningen skall ta som utgångspunkt en utvidgning som omfattar de elva aktuella kandidatländer (Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Slovenien, Estland, Lettland, Litauen och Cypern).

Bakgrund

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, oräknat den som Tysklands enande innebar. Sverige ser utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat Europa. Flertalet av de elva stater som har ansökt om medlemskap skiljer sig radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad samt politiska traditioner.

Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integration. Detta innebär att kandidatländerna har ett mer omfattande arbete framför sig för att anpassa sig till medlemskapet än vad som tidigare varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskapet är samtidigt en av drivkrafterna bakom den reformprocess som de före detta centralplanerade ekonomierna genomgår.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU, de s.k. köpenhamns-kriterierna. Dessa innebär bl.a. att tillträdande länder skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafterna inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser och ansluta sig till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union.

Vid Europeiska rådets möten i Essen, Madrid, Florens och Dublin bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas sex månader efter regeringskonferensens slut.

Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen av förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. Vad gäller Maltas medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden för de elva kandidatländerna. Vidare företar kommissionen utredningar om utvidgningens effekter på olika sakområden inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna av utvidgningen. Sannolikt kommer utredningarna att läggas fram i ett sammanhang under hösten 1997.

Den fria rörligheten för personer är en betydelsefull rättighet som gör det möjligt för EU-medborgare att flytta inom unionen och att även i övrigt - t.ex. som turister - fritt passera unionens inre gränser. Rätten att få passera dessa gränser utan att bli föremål för exempelvis passkontroll är dock ännu inte helt genomförd. De åtgärder som krävs för att förverkliga den fria rörligheten för personer också i detta avseende är en prioriterad fråga inom ramen för EU:s rättsliga och inrikes samarbete.

Varje EU-medborgare har enligt EG-fördraget rätt att ta anställning, bedriva ekonomisk verksamhet och tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat. Rätten till den fria rörligheten för andra än arbetstagare och egenföretagare är förknippad med kravet på att de skall vara ekonomiskt oberoende. För studenter, forskare, pensionärer och andra självförsörjande regleras villkoren för rörligheten i särskilda direktiv.

Som nämnts tidigare utreds konsekvenserna av EU:s utvidgning med avseende på rätten för arbetstagare och andra att fritt få flytta inom unionen av en särskild utredare som arbetar parallellt med förevarande utredning.

I ingressen till Maastrichtfördraget har EU:s medlemsstater bekräftat att de har som mål att underlätta fri rörlighet för personer, samtidigt som medborgarnas trygghet och säkerhet måste garanteras. För att kunna förena dessa båda syften skapades genom fördraget ett institutionaliserat samarbete mellan medlemsstaterna i rättsliga och inrikes frågor, den s.k. tredje pelaren. De områden som omfattas är bl.a. invandring och asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gräns, kamp mot narkotikamissbruk och organiserad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samarbete. På dessa områden och inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet har medlemsstaterna slutit en rad konventioner och andra överenskommelser samt antagit gemensamma åtgärder, allt vilket tillsammans utgör det samlade regelverket inom detta samarbetsområde.

En förutsättning för att EU skall kunna åstadkomma fri rörlighet för personer inom EU är att medlemsstaterna genom åtgärder inom ramen för det rättsliga och inrikes samarbetet vidtar gemensamma åtgärder som motverkar de risker som en fullt genomförd fri rörlighet i sig innebär. Det krävs bl.a. att alla medlemsstater har en betryggande yttre gränskontroll, som kan stå emot exempelvis smuggling av varor och tjänster och olika former av organiserad brottslighet. Av medlemsstaterna fordras också att de har en flyktingpolitik baserad på Genève-konventionen, ett anständigt skydd för befolkningsminoriteter, metoder att komma till rätta med narkotikahantering och organiserad brottslighet i sina egna länder, trovärdiga offentliga institutioner och ett väl fungerande rättsväsende. Vidare krävs en förmåga att kunna delta i såväl det straffrättsliga och civilrättsliga samarbetet som polis- och tullsamarbetet mellan medlemsstaterna, varvid det bl.a. är nödvändigt att medlemsstaterna har tillgång till tillräckligt tekniskt avancerade och samtidigt integritets- och rättssäkra datasystem.

För att de nuvarande medlemsländerna skall kunna godkänna andra länder som nya medlemmar i EU krävs i princip att också dessa förmår att uppfylla det samlade regelverket som gäller rättsliga och inrikes frågor. En utvidgning på mer liberala villkor skulle äventyra säkerheten och tryggheten för medborgarna i de nuvarande medlemsstaterna på ett för dem icke godtagbart sätt.

Detta innebär bl.a. att nya medlemsstater måste ha en betryggande yttre gränskontroll, metoder att komma till rätta med narkotikahantering och organiserad brottslighet samt förmåga att på lika villkor delta i polis- och tullsamarbetet och i det straff- och civilrättsliga samarbetet. Ansökarländerna måste även uppfylla regelverket på asylområdet. Det finns behov av ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning av utvidgningsfrågan, sedd utifrån nu berörda aspekter, samt för information till allmänhet, näringsliv och organisationer. En särskild utredare bör därför tillkallas.

Utredningen skall ta som utgångspunkt en utvidgning som omfattar samtliga elva aktuella kandidatländer, varvid sannolika scenarier avseende en stegvis utvidgning även bör beaktas.

Det samlade regelverket för rättsliga och inrikes frågor måste i princip vara i kraft och tillämpas från början i de nya medlemsländerna. Utvidgningen som sådan bör därför få ganska begränsade effekter utifrån ett tredjepelarperspektiv. De verkligt stora förändringarna inträder i kandidatländerna redan under förberedelsearbetet för att kvalificera sig som EU-medlem, ett arbete där bl.a. Sverige spelar en aktiv roll i samverkan med dessa länder. En huvuduppgift för utredaren när det gäller denna aspekt av utvidgningen skall vara att förklara dessa samband på ett begripligt och lättfattligt sätt.

Vissa förändringar kan dock beräknas inträda som en direkt följd av medlemskapet, bl.a. i fråga om passkontrollen av resandetrafiken mellan de nya och de nuvarande medlemsländerna samt mellan de nya medlemsstaterna inbördes. Just gränskontrollaspekterna av en utvidgning, som innebär att yttre gränser omvandlas till inre och att nya yttre gränser skapas, skall vara en viktig uppgift för utredaren att analysera, inte minst vad gäller de ekonomiska effekter för Sverige som uppstår i samband med detta.

I detta sammanhang bör utredaren också uppmärksamma det samband mellan tredje pelaren och reglerna för EU:s inre marknad som har att göra med möjligheten att känna till vilka personer från ett medlemsland som olovligen uppehåller sig i ett annat. Det kan t.ex. gälla personer som lagligen kommit till Sverige från ett medlemsland för att söka arbete men som enligt reglerna för inre marknaden inte längre har rätt att uppehålla sig här. Möjligheterna för en medlemsstat att ha noggrann kännedom om denna kategori av personer är begränsade och minskar ytterligare i samma mån som passkontrollen vid inresor upphör. De problem detta för med sig torde för närvarande inte vara särskilt stora men kan tänkas få ökad betydelse vid en utvidgning med medlemsstater som har en lägre ekonomisk utvecklingsgrad än de nuvarande medlemsstaterna.

De nya medlemsländernas deltagande i polis- och tull-samarbetet kommer att få konsekvenser för och ställa andra resurs- och kapacitetskrav på myndigheterna i såväl nya som nuvarande medlemsländer. De nya medlemsstaterna måste på ett acceptabelt sätt kunna behandla asylsökande och pröva deras ansökningar inom ramen för det gällande regelverket. Sverige m.fl. andra länder deltar redan i det s.k. Schengensamarbetet. Resurskonsekvenserna för Sveriges vidkommande av detta samarbete studeras för närvarande av Statskontoret och kommer också att beröras i vårpropositionen. Utredaren skall, med avseende i första hand på situationen i Sverige, analysera om ytterligare resurskonsekvenser, såväl utgiftsökningar som rationaliseringsmöjligheter, kommer att uppstå i förbindelse med EU:s förestående utvidgning samt när dessa följdverkningar i så fall inträder och vilken omfattning de får. Även om de nya länderna formellt kommer att uppfylla det regelverk som vid tiden för utvidgningen gäller för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, kan man inte räkna med att de redan från början kommer att vara helt i nivå med de nuvarande medlemsländerna i fråga om exempelvis rättsväsende, lagstiftning, gränskontroll och förmåga att delta i polis- och tullsamarbetet. Utredaren skall analysera vilka konsekvenser detta för med sig.

Dessa frågor hör nära samman med de modeller för olika grader av integration eller förstärkt samarbete som för närvarande diskuteras på EU:s regeringskonferens. Vid regeringskonferensen diskuteras även förslag om att överföra delar av samarbetet i tredje pelaren - t.ex. frågor om asyl och invandring - till EU:s första pelare, där samarbetet är överstatligt och baserat på gemenskapsrätten. Olika möjligheter att integrera Schengensamarbetet i EU:s verksamhet är också föremål för diskussion. I den utsträckning som det är möjligt skall utredaren ta hänsyn till resultatet av regeringskonferensen i dessa och andra för uppdraget relevanta hänseenden.

Utredningen skall inte bara ge ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden. Den skall också bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten, näringsliv och organisationer, vilkas ställningstaganden kommer att bli en del av underlaget när svenska ståndpunkter skall fastställas.

Eftersom det är svårt att med bestämdhet säga hur det rättsliga och inrikes samarbetet kommer att utvecklas, bör utredaren i första hand lyfta fram resonemang som har principiell giltighet.

En förutsättning för utredningsarbetet är att utredaren håller nära kontakt med den samtidigt tillsatta utredning som har i uppdrag att analysera konsekvenserna av EU:s utvidgning med avseende på den fria rörlighet för arbetstagare och andra personer enligt reglerna för EG:s inre marknad. De överväganden rörande framtida befolkningsströmmar m.m. som den utredningen lägger fram utgör en viktig grund för utredningen om det rättsliga och inrikes samarbetet i ett utvidgningsperspektiv och för de bedömningar som görs i det sammanhanget. Utredaren bör därför samråda med den utredningen och fortlöpande följa arbetet i denna. En möjlighet som bör övervägas är om det är lämpligt att båda utredningsresultaten presenteras i en och samma utgåva.

Utredaren skall fästa avseende vid internationella och svenska studier och konsekvensutredningar på de aktuella områden. Också resultatet av Europeiska kommissionens eget utredningsarbete skall beaktas. Utredaren bör samråda med en referensgrupp bl.a. bestående av de övriga särskilda utredarna och företrädare för berörda departement. Referensgruppen upprättas genom UD:s försorg.

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om redovisning av konsekvenser för regionalpolitik (dir. 1992:50), jämställdhetspolitik (dir. 1994:121) samt brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Flera svenska utredningar om utvidgningens konsekvenser genomförs under år 1997. Resultatet av de olika utredningarna avses också presenteras i en sammanfattande form.

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.