Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekvenserna av Europeiska unionens utvidgning för i första hand Sverige och i andra hand för EU och kandidatländerna, när det gäller den fria rörligheten för personer. Utredaren skall kartlägga arbetskraftens rörlighet och analysera tänkbara konsekvenser - främst ekonomiska - för följande områden:

• arbetsmarknad
• arbetsliv
• social trygghet

Samtidigt med denna utredning tillsätts av Justitiedepartementet en utredning med uppdrag att analysera konsekvenserna av EU:s utvidgning såvitt gäller personers fria rörlighet med inriktning på inrikes och rättsligt samarbete.

Utredningen skall arbeta utifrån utgångspunkten att Europeiska unionen kommer att utvidgas med de elva aktuella kandidatländerna (Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Slovenien, Estland, Lettland, Litauen och Cypern). Internationella och svenska studier bör tas till vara.

Utvidgningens omfattning och skillnaderna mellan kandidatländerna och medlemsländerna är större nu än vid tidigare utvidgningar. Konsekvenserna av den kommande utvidgningen kan därför inte bedömas helt med ledning av tidigare erfarenheter. Eftersom utredaren har att bedöma en mängd osäkra faktorer kan det inte förväntas att utredningsresultaten presenteras i strikt kvantitativa termer, utan främst som mer övergripande resonemang i de delar där större precision inte går att nå.

Bakgrund

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, frånsett den som Tysklands enande innebar. Flertalet av de elva stater som har ansökt om medlemskap skiljer sig från nuvarande medlemmar när det gäller ekonomisk utvecklingsnivå, institutionell uppbyggnad samt politiska traditioner. Samtidigt fördjupas EU:s politiska och ekonomiska integration löpande. Detta innebär att kandidatländerna har ett mer omfattande arbete framför sig för att anpassa sig till vid medlemskapet än vad som tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. Ett framtida medlemskap i EU är samtidigt en av drivkrafterna bakom den reformprocess som de före detta centralplanerade ekonomierna genomgår.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU. Dessa innebär bl.a. att tillträdande länder skall ha rättsstatens karaktäristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafterna inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser och att ansluta sig till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union.

Vid Europeiska rådets möten i Essen år 1994, Madrid år 1995, Florens och Dublin år 1996 bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas sex månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen av förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. När det gäller Maltas medlemskandidatur har ansökan dock dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa s.k. länderyttranden för de elva kandidatländerna. Vidare utreder kommissionen utvidgningens effekter på olika sakområden inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna av utvidgningen. Utredningarna kommer sannolikt att föreligga färdiga under hösten 1997.

Gemenskapsrättens bestämmelser om personers fria rörlighet innebär att medborgare i en medlemsstat äger tillträde till arbetsmarknaden i övriga medlemsländer på samma villkor som gäller för landets egna medborgare och att de skall behandlas som landets egna medborgare i fråga om anställnings- och arbetsvillkor. Likabehandlingsprincipen omfattar även sociala förmåner och fackliga rättigheter. Den fria rörligheten för yrkesverksamma personer innebär vidare att medborgare i en medlemsstat har rätt att etablera sig som egenföretagare och att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat. Landets egna medborgare och medborgare från en annan medlemsstat skall således även i dessa fall omfattas av samma regler. Arbetskraftens rätt till fri rörlighet är fördragsfäst i artiklarna 48, 52 och 59 i EG-fördraget. För att underlätta för personer att starta och utöva förvärvsverksamhet som egenföretagare i ett annat EU-land är frågan om ömsesidigt erkännande av examensbevis reglerad i artikel 57 i EG-fördraget.

Icke yrkesverksamma personer (studenter, pensionärer och övriga) har också rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat. Denna rätt har reglerats i tre direktiv. Rätten är förknippad med ett krav på att personen i fråga skall ha tillräckliga medel för att inte ligga värdlandets sociala välfärdssystem till last.

Utöver nämnda personer har även deras familjemedlemmar samma rätt till fri rörlighet (oberoende av nationalitet).

De s.k. Europaavtalen mellan EU och kandidatländerna kan ses som en brygga till ett medlemskap i EU och i begränsad utsträckning är samordningen av social trygghet och likabehandling på arbetsplatsen därigenom redan påbörjad.

Utredaren skall kartlägga arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatländerna och analysera om den kan väntas bestå vid den kommande utvidgningen eller om det finns anledning att anta att den kommer att öka i väsentlig grad. Utredaren skall därvid bedöma vilka kategorier av arbetskraft som i så fall kan komma att utnyttja rätten till den fria rörligheten och särskilt analysera de faktorer som främjar respektive motverkar arbetskraftens rörlighet mellan Sverige och kandidatländerna.

Vilka konsekvenser en utvidgning av unionen kommer att få för arbetslivet och för arbetsmarknaden i Sverige avgörs främst av hur arbetskraftens rörlighet kommer att påverkas av utvidgningen. Kommer invandringen och utvandringen av arbetskraft att öka? Vilka kategorier av arbetskraft (gamla/unga, lågutbildade/högutbildade etc.) kommer att vara mest benägna att flytta och i vilken riktning?

Mellan de nuvarande medlemsländerna är arbetskraftens rörlighet relativt liten. Möjligheten att arbeta i ett annat land har utnyttjats i liten utsträckning. Detta beror förutom på språkliga och kulturella hinder också på stora olikheter mellan ländernas nationella regler som rör tillträde till olika delar av arbetsmarknaden, t.ex. etableringsrätt och reglering av yrkesaktiviteter.

Det är sannolikt att en arbetskraftsinvandring av större omfattning kan få konsekvenser för bl.a. lönebildning, sysselsättning, arbetslöshet, inkomstutveckling, arbetsmarknadens anpassningsförmåga samt för möjligheterna att bedriva en aktiv arbetsmarknadspolitik. Detsamma kan gälla för den svenska modellen för relationerna mellan parterna på arbetsmarknaden, t.ex. när det gäller kollektivavtalen, organisationsgraden för arbetsgivare och arbetstagare samt konfliktreglerna.

Om en utvidgning leder till en arbetskraftsutvandring från Sverige till de nya medlemsländerna kan det få konsekvenser för bl.a. kompetensförsörjningen, kanske i första hand inom näringslivet. Svenska företag kan också i ökad omfattning komma att flytta sin verksamhet och produktion från Sverige till dessa länder eller etablera sig där helt eller delvis, vilket kan få konsekvenser för bl.a. sysselsättningen i Sverige.

Utifrån kartläggningen av befolkningsströmmarna skall utredaren analysera vilka positiva och negativa konsekvenser utvidgningen kan få för svenskt arbetsliv och för svensk arbetsmarknad.

Utredaren skall därtill söka bedöma om och på vilket sätt kandidatländernas medlemskap kan komma att få inverkan på de faktiska arbetsmiljöförhållandena i de nuvarande medlemsländerna och på harmoniseringsarbetet inom EG. Med tanke på skillnaderna mellan länderna skulle det kunna tänkas att de aktuella kandidatländernas medlemskap i EU kan komma att påverka utvecklingen inom arbetslivet och särskilt inom arbetsmiljön.

Den fria rörligheten för andra personer än arbetstagare och egenföretagare är i princip begränsad till personer som har egna medel för sin försörjning. Icke yrkesverksamma torde därför knappast att kunna flytta mellan de nuvarande medlemsländerna och kandidatländerna i nämnvärt större utsträckning än i dag. Den EG-rättsliga definitionen av begreppet arbetstagare är dock vidsträckt. Därtill har arbetstagarnas familjemedlemmar samma rätt att flytta som arbetstagarna själva. Arbetstagarna och deras familjemedlemmar skall under vistelse i annat medlemsland ha samma rättigheter som landets egna medborgare när det gäller social trygghet och socialtjänst.

Utredaren skall söka analysera vilka speciella situationer och eventuella problem som kan uppstå mellan medlemsländer med starkt varierande inkomstnivåer, förmånsnivåer och kostnadslägen och vilka konsekvenser sådana skillnader kan ge upphov till. Vilka möjligheter har kandidatländerna att i de situationer EG-rätten föreskiver detta ersätta Sverige för kostnader för svensk sjukvård till personer från landet ifråga? Analysen av samordningsreglernas effekt och av betalningströmmarna mellan länderna skall även omfatta arbetslöshetsförsäkringen.

Vid en utvidgning av unionen kommer EG-rättens regler om samordning av systemen för social trygghet för personer som flyttar inom unionen att gälla för en större grupp länder. Samordningsreglerna är knutna till arbetstagarnas fria rörlighet men gäller även egenföretagare och vissa andra persongrupper. En omedelbar konsekvens kommer bl.a. att bli att äldre personer som är bosatta i Sverige, men som tidigare bott eller arbetat i t.ex. Ungern eller Polen, får rätt att få pension från landet i fråga utbetald i Sverige. En annan omedelbar följd blir att Sverige kommer att vara skyldigt att utge svensk folkpension till personer som bor i kandidatländerna och som tidigare arbetat eller bott i Sverige. Utredaren skall söka bedöma dessa betalningsströmmars storlek vid utvidgningen och i framtiden.

Utredaren skall också så långt möjligt belysa vissa frågor som rör social trygghet som ligger utanför samordningen för personer som flyttar mellan länderna. Den av Finansdepartementet tillsatta utredningen som skall studera samhällsekonomiska konsekvenser av EU:s utvidgning skall bl.a. analysera vilka konsekvenser ett ökat omvandlingstryck kan få för såväl nuvarande som nya medlemsländer. Utredaren skall i samråd med den utredningen belysa i vad mån de sociala trygghetssystemen i Sverige kan påverkas vid en utvidgning.

Om möjligt skall även belysas på vilket sätt de nya medlemsstaterna kan väntas påverka den framtida inriktningen av EG-samarbetet på det sociala området. Detta kan givetvis variera beroende på den politiska inriktningen men frågan är här om man kan urskilja mer grundläggande värderingar och synsätt när det gäller social trygghet som kan komma att påverka samarbetet.

Utredaren skall utgå från att en utvidgning av unionen kommer att ske med de elva aktuella kandidatländerna. Utredaren skall beakta möjligheten av olika övergångslösningar och studera de lösningar som i detta sammanhang användes för Spanien, Portugal och Grekland.

Utredaren skall beakta de internationella och svenska studier och konsekvensutredningar som gjordes inför Sveriges medlemskap i EU. Kommissionens utredningsarbete skall också beaktas.

Utredaren bör i sitt arbete ha kontakt med de övriga utredningar om konsekvenser av unionens utvidgning, vilka regeringen har beslutat om, särskilt med de två utredningar som tillsatts av Finansdepartementet respektive Justitiedepartementet.

Utredaren skall i sitt arbete även beakta den pågående regeringskonferensen, som avses bli slutförd under utredningens gång.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med en referensgrupp bestående av bl.a. de övriga särskilda utredarna och företrädare från berörda departement. Referensgruppen upprättas genom Utrikesdepartementets försorg.

För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:121) och om att redovisa konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Eftersom utredningen inte skall utmynna i några utredningsförslag behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23).

Flera svenska utredningar om utvidgningens konsekvenser kommer som framgått tidigare att genomföras under 1997. Resultatet av de olika utredningarna kommer att presenteras i en sammanfattande form.

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.