Beslut vid regeringssammanträde den 1997-01-30

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att göra en översyn av några av regeringens stabsmyndigheter, nämligen Kammarkollegiet, Statens lokalförsörjningsverk, Riksrevisionsverket (RRV), Statens löne- och pensionsverk (SPV) och Statskontoret. Utredaren skall lämna förslag till en myndighetsstruktur som bättre kan uppfylla regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna.

Bakgrund

Regeringen och dess kansli har behov av stöd i sitt arbete. Stödet kan gälla olika typer av verksamhet, t.ex. kvalificerade utredningar, prognoser och beslutsunderlag inom olika politikområden. Dessutom behövs en oberoende revision. Med det sätt att organisera statsförvaltningen som praktiseras i Sverige med ett litet regeringskansli och många självständiga myndigheter är det naturligt att det är myndigheterna som skall stå för ett sådant stöd. Bland de myndigheter som fungerar som stödfunktioner till regeringen i för statsförvaltningen övergripande frågor kan nämnas Statskontoret, RRV, Lokalförsörjningsverket och Kammarkollegiet.

Den statliga förvaltningens uppgift är att genomföra statsmakternas intentioner. Myndigheterna har dock under nuvarande system med budgetramar och långtgående decentralisering av ansvar också ett starkt mandat att påverka sin egen verksamhet, och därmed även att avgöra sitt behov av stöd och service. Det ligger därför i regeringens intresse att i vissa fall påverka vilken typ av service som finns tillgänglig och se till att den kan erbjudas myndigheterna på likartade villkor. Bland sådana servicefunktioner kan nämnas personal- och ekonomiadministrativa system, redovisningsmässigt stöd, administrativ kompetens till mindre myndigheter, rådgivning och utbildning etc. Ett flertal myndigheter har i dag regeringens uppdrag att ge myndigheterna service, varav särskilt kan nämnas RRV, SPV, Kammarkollegiet och Lokalförsörjningsverket.

De myndigheter som nämnts ovan kan sägas utgöra regeringens stabsmyndigheter, dvs. de myndigheter som har till huvudsaklig uppgift att förse regeringen med underlag vid ledningen av statsförvaltningen i dess helhet eller att på regeringens uppdrag erbjuda den övriga myndighetsorganisationen sådan service som regeringen bedömer behöver finnas tillgänglig. Som framgår svarar några av dem för både stöd till regeringen och service till myndigheterna. Det gäller främst RRV och Lokalförsörjningsverket, men även Kammarkollegiet.

I RRV:s stödfunktioner gentemot regeringen ligger att leverera ekonomisk information, metodutveckling och utredningsverksamhet. Även RRV:s revisionsverksamhet utgör en stödfunktion till regeringen, men är speciell genom sin självständiga karaktär med egeninitierad revision. Myndigheten ger också ut föreskrifter om redovisning och avgifter. Vidare levererar RRV ekonomi- och personaladministrativa system samt rådgivnings- och utbildningsverksamhet till myndigheterna. Lokalförsörjningsverket gör utredningar på regeringens uppdrag och samråder med andra myndigheter i vissa av deras lokalförsörjningsärenden. Dessutom erbjuds myndigheter service i lokalförsörjningsfrågor. Kammarkollegiet har i första hand serviceuppgifter gentemot myndigheterna i form av administrativ service, kanslistöd till småmyndigheter, fondförvaltning, fordringsbevakning etc. Kollegiet ger även visst stöd till regeringen i form av t.ex. utbetalning av statsbidrag. Dessutom har kollegiet egna myndighetsuppgifter.

Två av myndigheterna har en mer renodlad verksamhet inriktad på att antingen ge stöd till regeringen eller service till myndighetsorganisationen. Statskontoret förser således på uppdrag regeringen med utvärderingar och annat beslutsunderlag angående förvaltningspolitik, det offentliga åtagandet och utformningen av en gemensam elektronisk infrastruktur för statsförvaltningen. SPV har till uppgift att hantera den statliga tjänstepensioneringen och statens tjänstegrupplivsförsäkring samt erbjuda myndigheterna service när det gäller de statliga löne- och personaladminstrativa systemen.

Stabsmyndighetsorganisationen utreddes senast 1991 utifrån den förändrade styrning som vid denna tid introducerades i staten. Utredningen om stabsmyndigheternas verksamhet (USV-utredningen) lade fram sin syn på stabsorganisationen i betänkandet Marknadsanpassade service- och stabsfunktioner (SOU 1991:40 och 1991:41). Utifrån principen om renodling av verksamhet föreslog utredningen en omorganisation av stödfunktionerna. Vissa delar av förslagen genomfördes.

Efter riksdagens och regeringens behandling av USV-utredningens förslag har en rad förändringar skett som är av betydelse för regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna samt hur detta bäst bör organiseras. Några viktiga sådana är de följande.

* Behovet av en helhetssyn på statsförvaltningen har ökat till följd av ökad delegering av ansvar till myndigheterna.

* En ny budgetmodell baserad på ett ramtänkande har genomförts och en budgetlag har antagits.

* Resultatstyrningen har införts på samtliga myndigheter och fortsätter att utvecklas.

* Konsolideringsprogrammet för de statliga finanserna, konvergenskraven till monetära unionen, det statliga utgiftstaket m.m. har ökat kraven på prognoser, uppföljning och beslutsunderlag.

* Ansvaret för lokalförsörjning och fastighetsförvaltning har separerats och Lokalförsörjningsverket har bildats.

* RRV och SPV har kommit att producera liknande tjänster på PA-området.

* Marknadens utbud av EA- och PA-system har vidgats.

* En ny redovisningsmodell för de statliga myndigheterna, enligt liknande principer som för den privata marknaden, har utvecklats och genomförts.

* Utvecklingen av ekonomisystemet Agresso är genomförd och systemet har införts eller håller på att införas på många myndigheter.

* Statskontoret har i det närmaste halverats resursmässigt och getts en renodlad stabsroll gentemot Regeringskansliet.

* Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 en myndighet.

En annan faktor som påverkar behovet av stöd- och serviceverksamhet är t.ex. riksdagens återkommande begäran om att regeringen i högre grad skall följa upp och utvärdera konsekvenserna av strukturella förändringar inom statsförvaltningen.

Det pågår även ett antal utredningar som i högre eller lägre grad berör regeringens stabsfunktioner. Bland dessa kan nämnas Utvärderingen av ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m. (dir. 1996:21), Förvaltningspolitiska kommissionen (dir. 1995:93), Utredningen om förbättrade analysmöjligheter av statsbudgeten och nationalräkenskaperna (dir. 1995:12) och Utredningen om lokalisering av statliga arbetstillfällen till Söderhamn (dir. 1996:83). Dessutom behandlar Utredningen av riksdagens revisorer m.m. frågor om bl.a. uppgifts- och resursfördelningen mellan RRV och Riksdagens revisorer.

I detta sammanhang bör också nämnas den besparing på 30 miljoner kr som skall tas ut 1998 bland myndigheterna inom utgiftsområdena 2 samhällsekonomi och finansförvaltning samt 3 skatteförvaltning och uppbörd.

Uppdraget

Mot bakgrund av de förändringar som skett under 1990-talet finns det skäl att göra en ny översyn av stabsorganisationen.

Det är av intresse att belysa såväl om regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna tillgodoses inom ramen för den nuvarande stabsorganisationen som om denna verksamhet bedrivs effektivt.

Syftet med översynen är att skapa en ändamålsenlig och effektiv stabsorganisation. En mer rationellt organiserad stabsverksamhet möjliggör också besparingar. Följande principer bör utgöra en vägledning för utredaren vid analysen av behovet av en förändrad struktur för stabsorganisationen, om inte väsentliga skäl däremot uppkommer under utredningens gång.

* Statligt producerad service som riktar sig till myndigheterna skall normalt kunna motiveras utifrån regeringens behov att ha en samlad syn på statsförvaltningen.

* Stöd till regeringen och service till myndigheterna skall normalt inte utföras inom samma organisation.

* Verksamhet som syftar till att stödja regeringen bör ha sin basfinansiering genom anslag, även om andra finansieringsformer bör kunna förekomma för speciella insatser.

* Service som efterfrågas av myndigheterna bör i så stor utsträckning som möjligt avgiftsfinansieras.

* De olika organisationerna inom stabsorganisationen bör inte bedriva verksamheter som överlappar varandra.

* Det skall finnas en oberoende revisionsverksamhet av hög kompetens som bedriver egeninitierad verksamhet.

* Beslutsstödet till regeringen bör förstärkas för att en effektivare ledning och styrning skall kunna åstadkommas.

Det är framför allt tre områden som behöver belysas vid översynen av stabsmyndigheterna.

1. Behovet av stöd och service. Utredaren skall belysa regeringens och regeringskansliets behov av stöd i form av underlag, utredningar och bedömningar. Av särskild betydelse är att undersöka hur regeringen skall få underlag för att kunna följa upp och utvärdera genomförda beslut i den utsträckning som både de egna behoven och riksdagens önskemål motiverar. Viktigt är också att stärka regeringens möjligheter att utöva finansiell kontroll av statsförvaltningen. Vidare skall utredaren identifiera vilka typer av service till myndigheterna som är av betydelse för utvecklingen inom staten som helhet samt bedöma om denna service kan erbjudas i privat regi eller om det bör vara en statlig uppgift. Utredaren skall även belysa hur behovet av stöd och service förändrats i och med det svenska EU-medlemskapet.

2. Verksamheten på de nuvarande stabsmyndigheterna samt dess effektivitet. Utredaren skall ta ställning till hur verksamheten, som den bedrivs inom den nuvarande stabsorganisationen, överensstämmer med regeringens behov av stöd till den egna verksamheten och av service till myndigheterna. I detta arbete ingår att studera struktur, uppgifter, finansiering etc. för den nuvarande organisationen. Dessutom bör utredaren bedöma i vilken mån stabs- och serviceverksamheten kan bedrivas effektivare.

3. Förslag till en reformerad stabsorganisation. Mot bakgrund av den problembild som vuxit fram under utredningens två första skeden samt utifrån de riktlinjer som framgår av detta uppdrag skall utredaren föreslå en lämplig organisation för det stöd till regeringen och den service till myndigheterna som utredaren anser behövs. Förslaget skall beskriva omfattning av samt uppgifter och mål för verksamheten hos respektive myndighet i den nya organisationen samt även hur verksamheterna skall finansieras. I detta sammanhang bör utredaren överväga behoven av en ändrad arbetsfördelning mellan stabsmyndigheterna och Regeringskansliet. Utredarens förslag skall innebära effektivare stöd och service av bättre kvalitet inom ramen för minskade resurser för stabsorganisationen som helhet. Den nya stabsorganisationen bör bära en del av den beslutade besparingen på 30 miljoner kr inom utgiftsområdena 2 och 3 från och med 1998. Utredaren skall därför redovisa besparingseffekter av sina förslag och hur ett besparingskrav kan fördelas mellan olika myndigheter.

Uppdraget gäller i första hand de myndigheter som nämns i direktiven, dvs. Kammarkollegiet, Lokalförsörjningsverket, RRV, SPV och Statskontoret. Om andra myndigheters verksamhet i begränsad utsträckning visar sig vara av intresse i sammanhanget får även dessa beröras av översynen. Under våren 1997 kommer inriktningen för den s.k. System 2000-utredningen, som bedrivs inom Regeringskansliet, att läggas fast. Inriktningen på detta projekt bör så långt möjligt vägas in i utredarens förslag.

Med tanke på det omfattande bakgrundsmaterial som redan existerar kring stabsmyndigheterna bör utredningsarbetet kunna genomföras snabbt utan att mer omfattande underlag hämtas in. Kompletterande insamling av uppgifter inom begränsade områden torde vara tillräckligt.

Utredaren skall pröva möjligheterna och redovisa konsekvenserna av att lokalisera delar av serviceverksamheten till Söderhamn. I denna del av uppdraget skall utredaren samråda med den särskilde utredare som har till uppdrag att föreslå lokalisering av statliga arbetstillfällen till Söderhamn (dir. 1996:83).

Utredaren skall under arbetets gång även samråda med den särskilde utredare som utvärderar ombildningen av Byggnadsstyrelsen m.m. (dir. 1996:21), med den Förvaltningspolitiska kommissionen (dir 1995:93) samt med Utredningen av riksdagens revisorer m.m.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:24) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredaren skall redovisa ett principförslag till ny organisationsstruktur för stöd- och serviceverksamheten i en delrapport senast den 31 maj 1997. En slutrapport med mer preciserade förslag för genomförandet av de ställningstaganden angående stabsorganisationen som regeringen eventuellt kommer att göra i 1997 års budgetproposition skall redovisas senast den 30 oktober 1997.