Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en utvärdering av Tullverkets dimensionering och organisation mot bakgrund av bl.a. EU-medlemskapet. Utvärderingen skall bl.a. belysa följande:

• Effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt.
• Om dimensioneringen blivit riktig med hänsyn till förändringar i regelverk och arbetsvolymer.
• Förutsättningen för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv.

Bakgrund

Den ekonomiska, tekniska och rättsliga miljö som Tullverket skall verka i har genomgått väsentliga förändringar under senare år. Den fortgående internationaliseringen har lett till kraftigt ökade flöden av människor och varor över de svenska gränserna. Sociala och politiska förändringar har i många avseenden lett till ett ökat tryck mot våra gränser. Teknologiska förändringar har förändrat hotbilden, samtidigt som de också skapat nya förutsättningar för en effektiv tullverksamhet och ett väl fungerande samarbete med andra myndigheter i och utom Sverige.

Medlemskapet i EU innebar att Sverige blev medlem i en europeisk tullunion. Samtidigt medförde de gemensamma reglerna om fri rörlighet för personer, varor, kapital och tjänster att gränsen till andra EU-länder övergick till att vara inre gräns.

De övergripande mål som gäller för Tullverket förändrades inte inför EU-medlemskapet. Målen är formulerade enligt följande:

• att effektivt fastställa och uppbära tullar, mervärdesskatt och andra skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas,
• att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs,
• att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så att ett underlag av god kvalitet kan inges.

Efter förslag i budgetpropositionen för budgetåret 1997 beslutade riksdagen att ett nytt övergripande mål skall läggas till de tidigare. Målet har karaktär av ett effektivitets- och servicemål och formuleras enligt följande:

• att vid fullgörande av sina uppgifter verka för att kostnaderna för tullprocedurer minimeras både för näringsliv, allmänhet och inom Tullverket samt tillhandahålla en god service så att den legitima handeln med tredje land underlättas i största möjliga utsträckning och att det legitima varuflödet inom EU inte hindras.

Allmänt om effekterna av EU-medlemskapet

I och med inträdet i EU ställdes Tullverket inför en omfattande förändring av sin verksamhet beträffande gränsformaliteter m.m. Genomförandet av tullunionen innebär att hela EU blivit ett enda tullområde där varor kan röra sig fritt utan tullformaliteter på liknande sätt som inom ett land. Inom unionen har begreppen import och export inte längre någon innebörd, klarering och kontroll inriktas främst på tullunionens yttre gräns.

Effekterna för tullverksamheten är olika vid den inre respektive vid den yttre gränsen. Med yttre gräns avses unionens gräns mot tredje land, medan inre gräns syftar på gräns mellan medlemsländer. Den svenska kusten är yttre gräns, likaså svenska hamnar, utom den del av hamn där det bara förekommer trafik mellan EU-länder. Flygplatser är yttre gräns för varor till och från tredje land, i övriga fall inre gräns.

Vid yttre gräns är Tullverkets uppgifter efter medlemskapet i stort sett desamma som före medlemskapet. Skillnaden är att Tullverket, efter medlemskapet, här skall ta tillvara EU:s samlade intressen beträffande uppbörd och kontroll samt tillämpa EG:s gemensamma tullagstiftning. Den yttre gränskontrollen inom unionen är på så sätt en av förutsättningarna för den fria rörligheten över de inre gränserna. Sverige svarar härmed också för att en korrekt uppbörd gentemot EU säkerställs.

Den gemensamma tullagstiftningen skiljer sig i vissa avseenden från den svenska lagstiftning som gällde före medlemskapet. Medlemskapet har bl.a. inneburit ett återinförande av importlicenser och kvoter. Vidare skall nya s.k. tullförfaranden med ekonomisk verkan tillämpas. Den gemensamma jordbrukspolitiken påverkar också tullförfarandena.

De största förändringarna för tullverksamheten har berört verksamheten vid den inre gränsen, där klareringsverksamheten i princip bortfallit helt. Därutöver har mervärdesbeskattningen av handel med EU-länder flyttats från Tullverket till skatteförvaltningen. Samtidigt har vissa nya arbetsuppgifter tillkommit.

Gemenskapens tullagstiftning innehåller den materiella regleringen om bl.a. tullsatser och villkor för tullfrihet m.m. men också procedurbestämmelser för tullförfarande. Medlemsstaterna har dock att själva närmare reglera tullmyndigheternas kontrollverksamhet, sanktioner, tillståndsgivning, indrivning m.m. Samtidigt med Sveriges inträde i unionen blev inte bara EG:s förordningar gällande i Sverige utan samtidigt trädde ny och anpassad nationell tullagstiftning i kraft. Denna reglerar bl.a. Tullverkets kontrollbefogenhet vid den yttre gränsen

Därefter har även en ny lag trätt i kraft den 1 juli 1996 som bestämmer Tullverkets befogenheter vid gränsen till andra EU-länder (SFS 1996:701). Tullverket har enligt denna i stort sett samma kontrollbefogenheter som vid den yttre gränsen, men användningen av dessa befogenheter är förbehållen kontroll av in- och utförselrestriktioner för vissa i lagen uppräknade varor såsom t.ex. narkotika, vapen och dopningsmedel. Kontrollerna får inte ske vare sig planmässigt eller slumpmässigt.

Den 1 juli 1996 trädde vidare den s.k. transportkontrollagen i kraft (SFS 1996:598) liksom ändrade befogenheter för Tullverket i utlänningskontrollen.

Utvecklingen och strävan mot en union utan gränskontroller mellan länderna förutsätter att dessa kontroller ersätts av andra effektiva metoder att förhindra en ökad utbredning av narkotikabrottsligheten och brottsligheten inom varuhandeln. Arbete med att utveckla sådana kompensatoriska åtgärder pågår både nationellt och inom unionen. Ett viktigt inslag i detta är en hög vaksamhet och bevakning av unionens yttre gräns men också ökat samarbete mellan myndigheter. Utvecklandet av sådana åtgärder kommer att medföra mer eller mindre ändrade arbetsformer i brottsbekämpningen och förhoppningsvis leda till effektivare kontrollverksamhet. Utvecklingen går t.ex. mot en ökad inriktning på underrättelse- och spaningsverksamhet i samarbete med andra länder. Ett exempel på detta är de databaser som är under planering och uppbyggnad i EU för informationsutbyte mellan länderna i brottsbekämpningen.

En nationell kompensatorisk åtgärd har vidtagits genom införandet av en möjlighet för tullen att i den brottsbekämpande verksamheten ta del av uppgifter från transportföretagen om till Sverige ankommande och avgående transporter avseende dess passagerare och last. Avsikten är att ge en ökad möjlighet för tullen att, utan störningar i trafiken, göra en riskbedömning avseende brottslighet i samband med transporter över våra gränser.

Mot bakgrund av att tiden för förberedelser inför EU-medlemskapet var mycket kort, samt att Tullverket tidigare gjort förberedelser för och konsekvensanalyser av ett medlemskap, var det naturligt att Tullverket självt fick se över sin organisation. Detta uppdrogs åt Tullverket i regleringsbrevet inför budgetåret 1994/95. Uppdraget formulerades som att "mot bakgrund av att ett svenskt medlemskap i EU leder till grundläggande förändringar vad gäller gränsformaliteter och kontroll skall Generaltullstyrelsen se över behovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket".

Verket var tidigare indelat i tre organisatoriska nivåer, Generaltullstyrelsen som chefsmyndighet och därunder fyra regionala tullmyndigheter som administrerade ett flertal lokala tullmyndigheter med verksamhet på olika platser och totalansvar för uppbörd, kontroll och övriga arbetsuppgifter, inom givna geografiska områden.

Generaltullstyrelsens förslag till ny organisation innebar att den då befintliga myndighetsstrukturen skulle behållas, den fasta tullnärvaron skulle minska från 56 till 52 platser och antalet årsarbetskrafter reduceras med 522, innebärande en anslagsminskning med 141 miljoner kronor.

Regeringen ställde sig i budgetpropositionen inför budgetåret 1995/96 tveksam till Generaltullstyrelsens förslag avseende anslagsnivå och organisation eftersom den grundläggande förändringen för Tullverkets verksamhet borde resultera i motsvarande förändring i anslagstilldelning och organisationsstruktur.

Utgångspunkten för regeringens ställningstagande om verkets dimensionering var en analys av vilka verksamheter som skulle bortfalla vid EU-medlemskapet. Regeringen föreslog mot den bakgrunden att Tullverkets anslag skulle minska med totalt 362 miljoner kronor under perioden 1995/96 - 1998, motsvarande ca 1 100 årsarbetskrafter.

Enligt budgetpropositionen borde det inte ankomma på vare sig regeringen eller riksdagen att exakt fastställa Tullverkets organisationsstruktur. Styrande för hur organisationen utformades och lokaliserades borde vara trafikens och näringslivets behov av tullinsatser och statsmakternas krav på effektivitet och rationell klarerings- och kontrollverksamhet. Generaltullstyrelsen uppmanades därför att på nytt överväga om den befintliga organisationsstrukturen var den mest ändamålsenliga och optimala inför medlemskapet i EU. Regeringen menade också att det borde ankomma på Generaltullstyrelsen att organisera och forma de nya tullmyndigheterna.

Riksdagsbehandlingen av regeringens budgetproposition ledde till att regeringens förslag ändrades. Riksdagens beslut blev en mindre besparing än den regeringen föreslagit. Beslutet innebar att besparingen uppgick till 288 miljoner kronor att tas ut under två år i stället för 362 miljoner kronor under tre år som regeringen föreslagit. Tullverket kunde därmed behålla ytterligare ca 250 årsarbetskrafter i verksamheten. Riksdagsbeslutet innebar också att Generaltullstyrelsen fick utforma den nya organisationen. Skatteutskottet ansåg att neddragningen borde begränsas något i förhållande till regeringens förslag. Anledningen var att utskottet ville försäkra sig om att Tullverket skulle kunna bibehålla ambitionsnivån beträffande kontrollen av olaglig införsel av bl.a. narkotika och att verket skulle kunna bevara en god servicenivå till de företag som är beroende av internationell handel. Efter riksdagsbehandlingen blev tiden mycket kort för Generaltullstyrelsen att utforma den nya organisationen. Omorganisationen genomfördes den 1 juli 1995 och innebar att verket organiserades i två nivåer, Generaltullstyrelsen och tolv regioner. Omorganisationen medförde också att tullnärvaron upphörde på tio platser i landet. Personalstyrkan minskades med cirka 820 personer och kom att omfatta 2 450 årsarbetskrafter.

Riksdagens beslut innebar också att en skyndsam utvärdering skulle ske av förändringarnas effekter på kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt (bet. 1994/95:SkU23 och 33, rskr. 1994/95:240).

Tullverkets verksamhet utövas i huvudsak vid och i närheten av gränsen. Tullverket bedriver där en kontrollverksamhet vari ingår bl.a. spaning med möjlighet till ingripanden mot smugglingsbrott med samma befogenheter som tillkommer polisen. Polisen ansvarar samtidigt för personkontrollen vid gränsen. Behovet är därför stort av en nära och förtroendefull samverkan med olika polismyndigheter.

En svensk anslutning till Schengenavtalet kommer att medföra förändringar av förutsättningarna. Också i detta perspektiv föreligger ett påtagligt behov av utvecklade former för samverkan mellan myndigheter, bl.a. på platser med mindre omfattande kontrollverksamhet, i syfte att uppnå ett bättre resursutnyttjande och en effektiv kontrollverksamhet.

Med EU-medlemskapet följde vidare nya regler för uppbörd av punktskatter på alkohol, tobak och mineraloljor, samt från den 1 juli 1996 nya regler för kontroll av transporter av punktskattepliktiga varor. Ansvaret för uppbörd och kontroll av punktskatter åvilar beskattningsmyndigheten. Den framtida lagregleringen av kontrollen utreds för närvarande. Skatteförvaltningens organisation är inte uppbyggd med inriktning på fysisk kontrollverksamhet och skatteförvaltningens tidigare erfarenheter av fysisk kontrollverksamhet är begränsade. En utvecklad samverkan mellan Tullverket och beskattningsmyndigheten bör därför kunna bidra till en effektivare kontrollverksamhet på detta område.

Genom EU-medlemskapet anslöts Sverige till den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP). Ansvaret för kontroll av bl.a. exportbidrag åvilar Jordbruksverket som överlåtit åt Tullverket att svara för den fysiska kontrollen. Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen för år 1997 (prop. 1996/97:1) uttalat att Jordbruksverket skall ersätta Tullverket för de kostnader som detta medför. Det förekommer även andra former av samarbete t.ex. med Kommerskollegium och Sjöfartsverket.

Med utgångspunkt i vad som anförts ovan tillkallas en särskild utredare för att utvärdera effekterna för kontrollverksamheten och tullverksamheten i övrigt av organisationsförändringen. Utredaren skall även behandla frågan om dimensioneringen av myndigheten blivit riktig med hänsyn till förändringar i regelverk och arbetsvolym.

Utredaren skall således utvärdera om Tullverket kan uppnå de uppställda målen för verksamheten. Utredaren skall därvid beakta effekterna för Tullverkets verksamhet vid yttre respektive inre gräns av det svenska medlemskapet i EU. I uppdraget ingår även att utreda hur de tillgängliga resurserna fördelats mellan olika verksamhetsområden inom myndigheten med beaktande av de förändringar som EU-medlemskapet medfört.

Utredaren skall studera fördelningen av resurser mellan central och regional nivå liksom mellan regionerna. Härvid skall särskilt beaktas de nya krav som ställs på verksamheten till följd av det svenska medlemskapet i EU t.ex. deltagande i arbetet inom EU, tolkning av regelverk, information till näringslivet m.m., liksom till de skillnader i förutsättningar som råder för de olika myndigheternas verksamhet. Härvid skall också rättssäkerhetsaspekten beaktas, bl.a. att tillämpningen av regelverket inom tullområdet skall vara likformig inom samtliga landets tullmyndigheter.

Tullverket hade inför Sveriges inträde i EU en kort tid på sig att tolka och utfärda tillämpningsbestämmelser till EG:s tullagstiftning liksom till den kompletterande svenska tullagstiftningen som beslutades av riksdagen. Verkets tolkningar av bestämmelserna låg i sin tur till grund för de organisationsförslag som arbetades fram inom myndigheten. I och med deltagandet i EU-arbetet inom tullområdet har värdefulla erfarenheter vunnits. Utredaren skall mot denna bakgrund studera om de tolkningar av bestämmelserna som låg till grund för utformandet av den nya organisationen fortfarande är giltiga.

Utredaren skall beakta och värdera de problem som uppstått inom verksamheten efter EU-medlemskapet samt bedöma i vilken mån dessa problem är av övergående natur eller om det krävs speciella åtgärder för att lösa problemen.

Utredaren skall studera hur samarbetet inom EU påverkat och kan komma att påverka effektiviteten i verksamheten. Dessutom skall utredaren studera och värdera effekterna av att Tullverket infört nya arbetsmetoder i kontrollarbetet och vid behov även föreslå ytterligare förändringar av arbetsmetoder i enlighet med den utveckling som pågår inom tullsamarbetet inom EU.

Utredarens utvärdering skall även innefatta kontrollen av varor som omfattas av in- eller utförselrestriktioner, bl.a. narkotika och alkohol.

Utredaren skall även studera hur den nya organisationen tillgodoser näringslivets behov av tillgänglighet och service.

Det ingår även i uppdraget att beakta det informationsteknologiska utvecklingsarbete som pågår inom Tullverket och EU.

Utredaren skall studera förutsättningarna för och erfarenheterna av Tullverkets samarbete med andra myndigheter, särskilt ur ett EU-perspektiv. Samarbetet med skatteförvaltningen och polisen är av särskild betydelse, men även andra myndigheter kan behöva uppmärksammas.

Samråd skall ske med Skatteflyktskommittén (Fi 1995:04).

Utredaren skall vara fri att utifrån utredningens resultat lämna de förslag som finnes lämpliga.

Utredaren bör ha kontakter med berörda myndigheter, departement, näringslivsorganisationer och personalorganisationer. För utredarens arbete gäller regeringens generella direktiv om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna av framlagda förslag (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 oktober 1997.