Beslut vid regeringssammanträde den 6 mars 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till kompletterande skolor.

Utredaren skall

• utarbeta en tydlig definition av begreppet kompletterande skola
• analysera kompletterande skolors roll inom utbildningssystemet och deras avgränsning från och förhållande till det offentliga skolväsendet, högskolan och till annan yrkesutbildning
• analysera statens och kommunernas ansvar för kompletterande skolor
• se över formerna och kriterierna för statligt stöd samt överväga hur besluten skall tidsbegränsas
• analysera vilka effekter beslutet att införa mervärdesskatt inom utbildningsområdet har för kompletterande skolor
• utreda frågan om rätt till studiestöd för elever i kompletterande skolor
• lämna förslag på hur det statliga stödet till kompletterande skolor skall administreras.

Uppdraget skall vara slutfört den 31 december 1997.

Bakgrund

Enligt 4 kap. 1 § förordningen (1996:1206) om fristående skolor kan regeringen ställa under statlig tillsyn de fristående skolor vars utbildningar utgör ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan. Kompletterande skolor som är särskilt värdefulla från nationell synpunkt kan dessutom få statsbidrag för utbildningen.

Nuvarande system med kompletterande skolor har sin grund i riksdagens ställningstagande till förslagen i propositionen Valfrihet i skolan (prop.1992/93:230, bet.1992/93:UbU17, rskr.1992/93:406). Därvid gjordes en gränsdragning mot gymnasieskolans utbildningar. En grundläggande förutsättning för statligt stöd angavs vara en klart konstaterad samhällsnytta. En utbildning som bidrar till att öka tillgången på värdefull yrkesskicklighet inom ett bristyrke eller tillför värdefull kompetens i annat avseende som t.ex. att utbildningen utgör en förutsättning för att gamla hantverkstraditioner bevaras och förs vidare till kommande generationer ansågs tillhöra denna kategori. En förutsättning för statligt stöd är vidare att utbildningarna har viss omfattning och längd.

De kompletterande skolorna bedriver utbildningar på gymnasienivå och på eftergymnasial nivå. Utbildningarna skiljer sig från gymnasieskolan och den gymnasiala vuxenutbildningen bl.a. genom att de saknar kärnämnen eller har sådana i mindre omfattning än vad som krävs i gymnasieskolan. Utbildningarna ställer också i vissa fall förkunskapskrav, krav på viss arbetslivserfarenhet eller på en genomgången gymnasieutbildning.

Regeringen uppdrog den 21 oktober 1993 åt Statens skolverk att göra en översyn av utbildningar vid kompletterande skolor med offentligt stöd. Syftet med översynen var att ge underlag och kriterier för bedömningen av vilka skolor som i framtiden bör vara berättigade till offentligt stöd i form av endera statlig tillsyn eller både statlig tillsyn och statsbidrag. Skolverket redovisade uppdraget i maj 1995.

De nuvarande formerna för offentligt stöd till kompletterande skolor är på flera sätt otillfredsställande. Skolornas roll i utbildningssystemet är inte tydligt definierad. Det är också mycket oklara gränser mellan kompletterande skolor och utbildningsformer inom det offentliga skolväsendet, högskolan och annan yrkesutbildning. Vissa utbildningar bedrivs på en mycket låg nivå, några kompletterar gymnasieskolan, några finns även i gymnasieskolan eller i påbyggnadsutbildningar inom komvux, medan andra åter närmar sig högskolenivå. Några skolor kan, genom sin karaktär och inriktning, jämföras med utbildningar i försöksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning eller på yrkesteknisk högskola. Det förekommer att skolor hamnar mellan två system; t.ex. en skola, som fått avslag på sin ansökan om att få utfärda högskoleexamina, ansöker i stället om att få bli en kompletterande skola, men anses då inte passa in i regelsystemet för kompletterande skolor trots att den kan anses ha ett nationellt värde. Samtidigt finns utbildningar som i dag får statligt stöd där det kan ifrågasättas om de kan anses ha ett klart uttalat nationellt värde.

Det finns därför behov av att tydliggöra de kompletterande skolornas roll i utbildningssystemet och statens ansvar för de kompletterande skolorna. Det finns också behov av att se över om det statliga stödet med fördel kan ges på annat sätt eller i ett annat bidragssystem.

Det saknas också en överblick av vilket ansvar kommunerna i dag tar för de kompletterande skolorna.

I budgetpropositionen (1996/97:1 utgiftsområde 16 s.37 f.) uttalade regeringen att det finns ett behov att se över vilka kompletterande skolor som skall få statligt stöd. Den gemensamma nämnaren för de kompletterande skolorna är att de skall utgöra ett från nationell synpunkt värdefullt komplement till gymnasieskolan. Det finns dock olika sätt att komplettera det offentliga skolväsendet. Ett sätt kan vara att skolor erbjuder i princip samma slags utbildning som finns i den reguljära utbildningen, men med en speciell profil t.ex. religiösa skolor. Sådana privata skolor, vilka är mycket vanliga i andra europeiska länder, ingår i den krets EU åsyftar i sina regler om vilka skolformer som kan undantas från mervärdesskatt på utbildning. I Sverige återfinns dessa ofta som fristående grundskolor och fristående gymnasieskolor. Ett annat sätt kan vara att skolor erbjuder utbildning som man inte kan finna inom det reguljära utbildningsväsendet. Dessa skolor har i Sverige kunnat söka statlig tillsyn och statsbidrag som kompletterande skolor.

Riksdagen beslutade hösten 1996 att införa mervärdesskatt inom utbildningsområdet från och med den 1 januari 1997 (prop. 1996/97:10, bet. 1996/97:SkU:6, rskr.1996/97:69). Enligt beslutet skall dock mervärdesskattefrihet gälla dels för sådan grundskole-, gymnasieskole- eller högskoleutbildning som anordnas av det allmänna eller av en av det allmänna för utbildningen erkänd utbildningsanordnare, dels för sådan utbildning som enligt studiestödslagen (1973:349) berättigar eleven till studiestöd. För de utbildningar som inte faller under något av dessa kriterier är mervärdesskatten 25%. Skatteutskottet framhöll dock att vissa icke önskvärda effekter av beslutet skulle kunna uppstå. Främst gäller det yrkesutbildning hos vissa fristående skolor som för närvarande inte godkänts som kompletterande skolor och där utbildningskostnaderna finansieras av eleverna själva. Vissa av dessa utbildningar ansåg skatteutskottet, i likhet med utbildningsutskottet (1996/97:UbU4y), skulle kunna undantas genom att fler skolor än för närvarande får komma under statlig tillsyn. Utskotten framförde dessutom att den i budgetpropositionen aviserade utredningen om kompletterande skolor bör få ett utvidgat uppdrag med anledning av mervärdesskatt på utbildning.

Om fler skolor, eller skolor med annan inriktning än de nuvarande kompletterande skolorna, skall bli momsbefriade uppstår ett behov av nya kriterier för urvalet av dessa skolor, kriterier som inte nödvändigtvis behöver vara definierade på samma sätt som de nuvarande kriterierna för skolor som står under statlig tillsyn. Konsekvenserna av detta bör utredas; vilka typer av skolor skall i så fall ingå, vilka kriterier bör tillämpas och vilken instans skall göra bedömningen? Det är därvid viktigt att beakta de EG-krav som preciserats i propositionen om mervärdesskatt (prop. 1996/97:10).

Bedömningen av vilka skolor som är statligt godkända har också betydelse för tillämpningen av andra delar av EG-rätten. T.ex. omfattar rätten till bosättning för elever och studenter från ett annat medlemsland endast sådana som studerar vid statligt godkända utbildningsanstalter. Likaså gäller rätten att få sitt examens- och kompetensbevis erkänt i ett annat land sådana som har fått sin utbildning vid statligt godkända skolor eller utbildningsanstalter.F

Besluten om statlig tillsyn kan begränsas till att avse en bestämd tid. Praxis för tidsgränsen har varierat under åren men är nu två år. Frågan om tidsbegränsningen behöver utredas närmare.

Med den statliga tillsynen följer i flertalet fall rätt till studiestöd för eleverna på utbildningen. De skolor som står under statlig tillsyn och där eleverna är berättigade att söka studiestöd, är förtecknade i studiestödsförordningens (1973:418) bilaga, avdelning A och B. Det finns dessutom ett fåtal skolor som står under statlig tillsyn och därmed är befriade från mervärdesskatt, men där eleverna ej har rätt till studiestöd.

En översyn behöver alltså göras som innefattar både formerna för det för statliga stödet vad gäller statsbidrag, studiestöd och momsfrihet och kriterierna att få statligt stöd i dessa tre avseenden.

Det finns ett behov att även se över de nuvarande administrativa rutinerna. Det har under senare år varit en strävan att föra över förvaltningsärenden från regeringen till underlydande myndigheter. Handläggningen av ansökningar från fristående gymnasieskolor om att bli förklarade berättigade till bidrag samt om statlig tillsyn har nyligen förts över till Skolverket. Ansökningar från kompletterande skolor om statligt stöd eller statlig tillsyn skall enligt gällande bestämmelser lämnas till Skolverket som med eget yttrande skall vidarebefordra ansökan till regeringen. Ca 100 ärenden beräknas komma att behandlas per år. Om utredaren finner att handläggningen bör föras över till myndighetsnivå, t.ex. Skolverket, torde nya, klara och täckande kriterier behöva utarbetas. Frågan om man i så fall bör förena beslutet med rätt till överklagande i allmän förvaltningsdomstol behöver också övervägas.

Utredaren skall definiera begreppet kompletterande skola, analysera vilken roll kompletterande skolor skall ha inom utbildningssystemet och hur de skall avgränsas från och förhålla sig till det offentliga skolväsendet, till högskolan och till annan yrkesutbildning.

Utredaren skall analysera statens ansvar för kompletterande skolor och vilken roll statsbidragen spelar för dem. Utredaren skall i detta sammanhang överväga om statsbidrag bör fortsätta att ges och klarlägga motiven för sitt förslag. Likaså skall utredaren överväga om det finns alternativa bidragssystem som vore att föredra framför det nuvarande stödet.

Kommunernas ansvar för sina egna elever, som går i kompletterande skolor, skall också analyseras.

Utredaren skall analysera effekterna av att mervärdesskatt införts inom utbildningsområdet och att de kompletterande skolorna därvid blivit befriade från sådan skatt. De olika formerna för det statliga stödet, dvs. statsbidrag, studiestöd och momsfrihet skall utredas. Utredaren skall i det sammanhanget också tydliggöra gränsdragningen och kriterierna för vilka skolor som skall stå under statlig tillsyn, få statsbidrag eller berättiga till studiestöd samt föreslå kriterier för vilka övriga skolor som bör vara befriade från mervärdesskatt. Utredaren skall ha som utgångspunkt förslagen i Skolverkets översyn av de fristående kompletterande skolorna.

Utredaren skall lämna förslag till avgränsning av de skolor som bör befrias från mervärdesskatt. En utgångspunkt skall därvid vara den avgränsning i fråga om ändamål m.m. som tidigare angivits.

Utredaren skall redovisa konsekvenserna av att vidga kretsen av skolor som är befriade från mervärdesskatt. Utredaren skall överväga om det finns behov av särskilda regler och kriterier för den utvidgade kretsen av utbildningar som bör bli befriade från mervärdesskatt samt överväga formerna för beslut i dessa avseenden. Utredaren skall också ta ställning till hur besluten om statlig tillsyn skall tidsbegränsas.

Utredaren skall redovisa vilka konsekvenser förslagen i utredningen får för de nu befintliga kompletterande skolorna.

Riksdagens uttalande att fler skolor än vad som nu är fallet bör få komma under statlig tillsyn har också medfört att frågan om vilka elever som skall ha möjlighet att få studiestöd måste utredas med utgångspunkt från dagens tillämpning av reglerna. Systemet med årsstudieplatser skall också ses över.

De nuvarande administrativa rutinerna vid hanteringen av ansökningarna om statsbidrag och statlig tillsyn skall ses över. Utredaren skall överväga om beslutsrätten bör föras över från regeringen till en underlydande myndighet och om man då bör införa rätt till överklagande i allmän förvaltningsdomstol. Om utredaren finner att beslutsrätten bör kvarstå hos regeringen skall förslag lämnas hur de administrativa rutinerna kan förenklas.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23). Detta direktiv innebär bl.a. att utredaren skall kostnadsberäkna sina förslag och redovisa hur en finansiering kan ske genom främst omprioriteringar. Vidare gäller direktiven om att redovisa de regionalpolitiska konsekvenserna (dir.1992:50), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).