Beslut vid regeringssammanträde den 16 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift att se över lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Kommittén skall också överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status.

Kommittén skall

• genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgarskap,
• överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status,
• undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende,
• analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap för barn som föds i Sverige om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd,
• analysera systemet med s.k. villkorat medborgarskap och vid behov föreslå ändring av reglerna,
• överväga om medborgarskapsärenden som i dag prövas av regeringen i stället kan prövas av Statens invandrarverk, Utlänningsnämnden, domstol eller någon annan myndighet,
• analysera medborgarskapslagstiftningen i ett nordiskt och europeiskt perspektiv samt överväga vilka ändringar i medborgarskapslagstiftningen som bör föranledas av det pågående arbetet inom Europarådet med en ny konvention om medborgarskap.

Bakgrund

De svenska medborgarskapsreglerna finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (omtryckt 1984:682) och medborgarskapskungörelsen (1969:235, omtryckt 1979:140). Lagen om svenskt medborgarskap har hittills inte varit föremål för någon mer genomgripande översyn. Lagen är därför i behov av en modernisering och anpassning till nya förhållanden.

Huvudregler för förvärv och förlust av svenskt medborgarskap

Sveriges medborgarskapslagstiftning bygger på den s.k. härstamningsprincipen, dvs. att föräldrarnas medborgarskap är bestämmande för ett barns medborgarskap oavsett var det föds. En annan viktig princip i lagstiftningen är att söka förhindra uppkomsten av dubbelt medborgarskap.

Enligt lagen blir ett barn svensk medborgare vid födelsen om modern eller, om föräldrarna är gifta, fadern är svensk medborgare. Om föräldrarna inte är gifta med varandra vid barnets födelse och modern är utländsk och fadern svensk medborgare, blir barnet svensk medborgare genom legitimation om föräldrarna gifter sig med varandra innan barnet fyller 18 år. En svensk man som är far till ett utländskt barn utom äktenskap kan också under vissa förutsättningar ge barnet svenskt med- borgarskap genom anmälan.

Den som fyllt 18 år och som sedan fem år, eller för nordiska medborgare två år, har hemvist i Sverige och som har fört en hederlig vandel kan bli svensk medborgare genom naturalisation. Som huvudregel gäller då att utlänningen måste kunna styrka att han eller hon förlorar sitt utländska medborgarskap.

Slutligen kan svenskt medborgarskap förvärvas genom anmälan av personer som tidigare varit svenska medborgare eller av sådana utlänningar med en ålder mellan 21 och 23 år som haft hemvist här från 16 års ålder och dessförinnan i minst fem år. Den som inte är medborgare i någon stat eller styrker att han eller hon skulle förlora sitt utländska medborgarskap genom att förvärva svenskt medborgarskap kan dock göra sådan anmälan redan vid 18 års ålder. För att återvinna ett tidigare svenskt medborgarskap genom anmälan krävs alltid befrielse från det utländska medborgarskapet.

När det gäller förlust av svenskt medborgarskap föreskrivs det i 2 kap. 7 § regeringsformen att ingen medborgare som är eller har varit bosatt i Sverige får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han eller hon samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i en annan stat. Det får dock föreskrivas att barn under 18 år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får det föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid 18 års ålder eller senare. Enligt lagen om svenskt medborgarskap förlorar den som frivilligt förvärvar ett utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke sitt svenska medborgarskap. Vidare förlorar den som är född utomlands och aldrig haft hemvist eller liknande här sitt svenska medborgarskap, om han eller hon inte före 22 års ålder ansöker om att få behålla det.

Ansökningar om medborgarskap prövas i första hand av Statens invandrarverk. Invandrarverkets beslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får överlämna ett naturalisationsärende till regeringen, bl.a. om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet.

Anmälningsärenden prövas av Invandrarverket eller, i fråga om nordiska medborgare, av länsstyrelsen. Beslut i sådana ärenden får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Medborgarskapsregler i övriga nordiska länder

De svenska, danska och norska medborgarskapslagarna har tillkommit i samarbete mellan de tre länderna. Även de ändringar som genomförts därefter har föregåtts av överläggningar mellan staterna. De tre ländernas regelsystem överensstämmer i sakligt hänseende med varandra. Även medborgarskapslagarna i Finland och Island överensstämmer i stort sett med de bestämmelser som gäller i de andra nordiska staterna. Det nordiska samarbetet i medborgarskapsfrågor har också kommit till uttryck i 1962 års samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige (SÖ 1962:14). I överenskommelsen sägs bl.a. att de fördragsslutande parterna skall underlätta för medborgare i ett nordiskt land att förvärva medborgarskap i ett annat nordiskt land.

Behovet av en översyn

Lagen om svenskt medborgarskap har som tidigare sagts hittills inte varit föremål för någon mer genomgripande översyn. Utredningar i vissa avgränsade frågor har lett till en del ändringar, men som helhet är lagen i behov av modernisering och anpassning till nya förhållanden.

Det finns också skäl att överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status, både bland nuvarande svenska medborgare och blivande svenska medborgare. En invandrare som blir svensk medborgare måste kunna känna att han eller hon därmed betraktas som svensk och accepteras fullt ut av det svenska samhället. Andra länder har exempelvis särskilda ceremonier vid erhållandet av medborgarskap. Ceremonier för nyblivna svenska medborgare ordnas också av en del kommu- ner, t.ex. Stockholm. Många deltar i dessa ceremonier och har uttryckt sin uppskattning över dem. Åtgärder av detta slag är ett sätt att visa att medborgarskapet innebär en rätt att på ett fullvärdigt sätt delta i samhällets intressegemenskap.

Det har vidare hävdats att vissa kunskapskrav vad gäller det svenska språket och det svenska samhället skulle stärka medborgarskapets status. Krav på kunskaper i det svenska språket ställdes enligt regler som gällde före tillkomsten av den nuvarande medborgarskapslagen. Även vid tillkomsten av nuvarande lag uttalades att sökandens kunskaper i svenska språ- ket borde tillmätas stor betydelse vid naturalisationsprövningen. Fram till början av 1980-talet ingick också ett språkintyg som obligatorisk bilaga till ansökan om svenskt medborgarskap. Därefter har sökandens språkkunskaper i praktiken kommit att helt sakna betydelse.

För att bli svensk medborgare fordras således i dag inga kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället. I dag förs dock en diskussion om betydelsen av sådana kunskaper för att den enskilde skall kunna förstå sina rättigheter och skyldigheter och för att underlätta integrationsprocessen.

Ett problem som blivit alltmer tydligt under senare år orsakas av kravet på styrkt identitet som villkor för att få svenskt medborgarskap. Vid naturalisationstillfället skall det inte råda någon tveksamhet om den sökandes identitet. Kravet hänger samman bl.a. med att ett svenskt medborgarskap inte kan återkallas, inte ens om svenskt medborgarskap förvärvats av någon som uppgett en felaktig identitet. Det i praxis uppställda kravet på styrkt identitet har fått till följd att vissa invandrare i dag inte kan få svenskt medborgarskap. Detta gäller särskilt vissa flyktingar och invandrare som kommer från länder som saknar en fungerande administration, t.ex. Somalia och Afghanistan. Oklar identitet är den vanligaste avslagsgrunden i naturalisationsärenden. Denna situation ger anledning att överväga om det är rimligt att personer som inte kan styrka sin identitet för all framtid skall vara utestängda från möjligheten att få svenskt medborgarskap. I synnerhet för flyktingar som flytt från sitt hemland utan identitetshandlingar kan det vara svårt att senare skaffa fram sådana handlingar. Statens invandrarverk har i en skrivelse till regeringen den 23 oktober 1996 pekat på detta problem. Invandrarverket föreslår att det utreds om problemet kan lösas genom en längre kvalifikationstid.

Ett annat problemområde är kravet på befrielse från tidigare medborgarskap. Om en sökande med utländskt medborgarskap inte förlorar det i och med sin naturalisation utan det för sådan verkan krävs medgivande av den utländska statens regering eller någon annan myndighet, kan det som villkor för svenskt medborgarskap anges att sökanden hos Invandrarverket inom viss tid styrker att ett sådant medgivande lämnats, s.k. villkorat medborgarskap. Undantag från ett sådant villkor kan göras t.ex. för den som sökt men fått avslag på sin befrielseansökan och den som överhuvudtaget inte får något svar från hemlandets myndigheter. I det sistnämnda fallet läggs enligt praxis en stor bevisbörda på den sökande. Han eller hon måste kunna styrka att en fullständig ansökan lämnats in till hemlandets myndigheter. För vissa grupper av utlänningar har detta varit ett högst påtagligt problem.

Barn som föds i Sverige vars föräldrar har utländskt medborgarskap får i dag inte automatiskt svenskt medborgarskap. Detta gäller även om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd här. Det kan diskuteras vilken signal samhället härmed förmedlar till dessa barn. Barnen räknas som utlänningar trots att de är födda här och i många fall kommer att leva resten av sitt liv här. Det kan visserligen hävdas att det är ett val som föräldrarna gör i och med att de förblir utländska medborgare, på samma sätt som de väljer åt sina barn om de bestämmer sig för att bli svenska medborgare. Men barnen kanske skulle få en starkare känsla av samhörighet med Sverige om de visste att de accepterades fullt ut, dvs. att de erbjöds svenskt medborgarskap bortsett från föräldrarnas medborgarskap. I en motion (1996/97:Sf608) som för närvarande behandlas i riksdagen föreslås att barn som föds i Sverige och har en förälder med permanent uppehållstillstånd skall erbjudas svenskt medborgarskap vid födseln. Det finns mot den nu angivna bakgrunden skäl att närmare analysera fördelar och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgarskap i sådana situationer. I detta sammanhang bör också nämnas att det i artikel 7 i FN:s konvention om barnets rättigheter, som Sverige ratificerat, bl.a. sägs att barn skall ha rätt från födelsen till ett namn och rätt att förvärva ett medborgarskap.

När Utlänningsnämnden inrättades ansågs det lämpligt att regeringen även i fortsättningen prövade vissa grupper av naturalisationsärenden, bl.a. fall som innefattade vissa säkerhetsaspekter. Av förarbetena till de ändringar som då gjordes i medborgarskapslagstiftningen framgår det (prop. 1991/92:30 s. 29) att med hänsyn till den betydelse säkerhetsaspekterna har i naturalisationsärenden bör överlämnande så gott som undantagslöst ske när det i ett ärende framkommit uppgifter som tyder på att ärendet kan röra rikets säkerhet eller allmän säkerhet och omständigheterna inte är sådana att det står klart att ansökningen skall avslås oberoende av dessa aspekter. Det finns anledning att överväga om regeringens medverkan är nödvändig när det gäller en stor del av dessa ärenden eller om de kan slutligt avgöras av domstol eller av någon annan myndighet.

Inom Europarådet pågår för närvarande ett arbete med en ny europeisk konvention om medborgarskap. Arbetet är nu inne i slutskedet. Syftet är att lägga fast vissa grundläggande principer för medborgarskap och att förhindra statslöshet. Det kan finnas anledning att se över svensk medborgarskapslagstiftning på vissa punkter med anledning av konventionsarbetet, även om svensk lag i huvudsak står i överensstämmel- se med den preliminära konventionstext som föreligger.

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall se över lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskapslagstiftningen. Kommittén skall också överväga åtgärder som kan stärka medborgarskapets status.

Kommittén skall genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgarskap med hänsyn till det behov av modernisering som finns samt lämna förslag till ny lagstiftning på området.

Dubbelt medborgarskap och statslöshet bör undvikas

Den svenska medborgarskapslagstiftningen bör även fortsättningsvis bygga på härstamningsprincipen. Dubbelt medborgarskap bör i princip undvikas. Det kan dock tänkas att det finns ytterligare situationer än de som för närvarande gäller där dubbelt medborgarskap bör accepteras. Kommittén bör undersöka omfattningen av dubbelt medborgarskap i dag.

En annan viktig utgångspunkt är att undvika statslöshet. Kommittén bör överväga om ytterligare åtgärder kan vidtas för att underlätta för statslösa personer att bli svenska medborgare.

Medborgarskapets status bör stärkas

Kommittén skall utreda och överväga behovet av åtgärder som kan vidtas för att stärka medborgarskapets status som ett led i integrationsprocessen. Som en utgångspunkt bör en kartläggning göras av vad ett svenskt medborgarskap innebär i olika avseenden. Kommittén bör också studera andra länders lagstiftning och praxis på området. Mot bakgrund av inhämtade kunskaper och gjorda överväganden skall kommittén lägga fram de förslag som en fördjupad analys av frågan ger anledning till. Ömsesidigheten i integrationsprocessen skall beaktas i samman- hanget.

I samband med kommitténs utredning i fråga om olika åtgärder som kan stärka medborgarskapets status skall kommittén även överväga om krav på kunskaper i det svenska språket eller om det svenska samhället bör ställas upp för beviljande av medborgarskap. Om kommittén kommer fram till att sådana krav skulle stärka integrationsprocessen och medborgarskapets status, skall kommittén föreslå de regler som bedöms lämpliga.

Kravet på styrkt identitet

Kommittén skall skyndsamt undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende och därmed riskerar att för all framtid ställas utanför möjligheten att bli svenska medborgare. Den grundläggande principen att man skall kunna styrka sin identitet vid ansökan om svenskt medborgarskap måste dock ligga fast. Det förslag som Invandrarverket lagt fram skall analyseras och övervägas, men även andra lösningar skall kunna komma i fråga.

Barn som föds i Sverige

När det gäller barn som föds i Sverige vars föräldrar har utländskt medborgarskap skall kommittén analysera för- och nackdelar med olika alternativ till reglering som under vissa förutsättningar skulle erbjuda möjlighet till svenskt medborgarskap. Analysen bör omfatta olika lösningar som skulle underlätta för sådana barn att bli svenska medborgare om föräldrarna har permanent uppehållstillstånd. Kommittén skall i sina överväganden beakta de grundläggande principer som gäller för den svenska medborgarskapslagstiftningen. Om kommitténs överväganden föranleder det, skall förslag till lagregler läggas fram.

S.k. villkorat medborgarskap

Systemet med s.k. villkorat medborgarskap har som tidigare nämnts lett till vissa problem för sökande som har svårigheter att få befrielse från tidigare medborgarskap. Kommittén skall analysera dessa problem och vid behov föreslå ändringar i reglerna.

Ärenden som prövas av regeringen

När Utlänningsnämnden inrättades ansågs det viktigt att regeringen även i fortsättningen skulle pröva bl.a. medborgarskapsärenden som innefattar olika säkerhetsaspekter. Kommittén skall analysera frågan om och i vilken mån dessa medborgarskapsärenden verkligen behöver prövas av regeringen samt överväga om de i stället kan prövas av Invandrarverket, Utlänningsnämnden, domstol eller någon annan myndighet. En utgångspunkt bör vara att regeringens prövning av ärenden i första instans skall undvikas. Ett viktigt skäl att söka efter andra lösningar är att det saknas möjlighet att överklaga regeringens beslut.

Nordiskt och europeiskt perspektiv

Kommittén skall analysera medborgarskapslagstiftningen i ett nordiskt och europeiskt perspektiv samt följa arbetet inom Europarådet med en ny europeisk konvention om medborgarskap. I den mån det behövs för att svensk lagstiftning skall stå i överensstämmelse med konventionen, skall kommittén överväga och föreslå ändringar i medborgarskapslagstiftningen. Med hänsyn till det nordiska samarbete som hittills har kännetecknat området skall kommittén inrikta sitt arbete på att även i fortsättningen en i stort sett gemensam nordisk utgångspunkt för medborgarskapslagstiftningen skall upprätthållas.

Övriga frågor

Kommittén får i utredningsarbetet ta upp även andra frågor som gäller medborgarskapslagstiftningen än de som nu har berörts.

Uppläggningen av arbetet

Utredningsarbetet skall vara avslutat den 1 september 1998.

I den del som gäller kravet på styrkande av identitet skall kommitténs överväganden och förslag redovisas senast den 1 december 1997.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt utredningen om introduktion för nyanlända invandrare samt ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska området (In 1997:03) och en kommande utredning om ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, m.m.

Under arbetets gång bör kommittén hålla kontakt med övriga nordiska länder.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om prövning av offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om jämställdhetspolitiska aspekter (dir. 1994:124) samt om redovisning av konsekvenser för brottsligheten (dir. 1996:49).