Sammanfattning av uppdraget

Sverige har en statlig förvaltning som i hög grad kännetecknas av god service, effektivitet, resultatorientering och avsaknad av korruption. Sverige är också ett land som på många områden präglas av en omfattande och bred internationell aktivitet. Mot bland annat denna bakgrund är det motiverat att Sverige utvecklar exporten av statligt förvaltningskunnande till andra länder.

En särskild utredare tillkallas därför för att kartlägga och analysera den svenska exporten av statligt förvalt-ningskunnande samt utifrån en utvärdering av dagens export utveckla en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande.

Bakgrund

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (1997/98:136) har regeringen aviserat att en särskild utredare skall tillsättas för att utvärdera den statliga tjänsteexporten samt utveckla en strategi för den. Bakgrunden är att statens intressen som helhet inte tagits till vara på ett tillfredsställande sätt när det gäller tjänsteexport. Regeringen har därefter beslutat att i ett första steg se över och utveckla en strategi för exporten av statligt förvaltningskunnande.

Export av statligt förvaltningskunnande

Tjänsteexport omfattar överföring av tjänster från såväl offentliga som privata aktörer till andra länder. Export av statligt förvaltningskunnande är en del av tjänsteexporten och avser överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningen, men även hos privata företag, och som kan användas för att bygga upp, förstärka och reformera andra länders förvaltningar i syfte att förbättra rättssäkerheten samt den demokratiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i landet. Det handlar dels om övergripande förvaltningspolitiska kunskaper om styrning och kontroll av förvaltningen i dess helhet, dels om kunskaper om sådant som utgör kärnan i det offentliga åtagandet som t.ex. lagstiftning, myndighetsutövning, statlig revision, skatteadministration samt socialförsäkringssystem och dess administration.

Export av statligt förvaltningskunnande avser således överföring av kunskaper som huvudsakligen finns inom den statliga förvaltningens kärnverksamheter till skillnad från statlig tjänsteexport som även omfattar tjänster för vilka det finns en tydlig konkurrens med privat tjänsteexport som t.ex. vägprojektering, samt transportarbete och telekommunikationer.

Finansiering kan ske på olika sätt. Ett sätt är biståndsfinansiering, antingen inom ramen för det svenska bilaterala biståndet där Sida oftast är köparen eller inom ramen för det multilateralt finansierade utvecklingssamarbetet via t.ex. FN, Världsbanken och EU. Ett annat sätt är att mottagarlandet, liksom för huvuddelen av annan export, självt står för finansieringen. Finansieringen kan också ske genom en kombination av dessa sätt.

Statliga myndigheters tjänsteexport (i vilken export av förvaltningskunnande är en del) regleras i tjänsteexportförordningen (1992:192), i vilken det föreskrivs att tjänsteexportverksamhet skall bedrivas utifrån en fastlagd marknadsstrategi och med krav på lönsamhet. Bakgrunden till denna bestämmelse är att exportverksamhet medför större risker än nationell produktion. Den syftar också till att undvika konkurrenssnedvridningar gentemot privat tjänsteexport.

Fördelar med export av statligt förvaltningskunnande

Sverige har i ett internationellt perspektiv kommit långt i utvecklingen av den statliga förvaltningen, och Sveriges förvaltning kännetecknas av att vara effektiv, serviceinriktad, resultatorienterad samt ickekorrupt. Sverige har därmed intressanta erfarenheter och kunskaper som kan delges andra länders förvaltningar.

Det har under senare år blivit allt tydligare att god förvaltning är av avgörande betydelse för den politiska, sociala och ekonomiska utvecklingen i ett antal länder i omvandling. Den biståndsfinansierade svenska förvaltningsexport som har bedrivits av bl.a. Riksrevisionsverket, Riksskatteverket samt Statistiska centralbyrån har också bidragit till en positiv utveckling i mottagarländerna.

Regeringen verkar aktivt för att underlätta anpassningsprocessen i EU:s kandidatländer både genom bilateralt utvecklingssamarbete och genom EU:s utvecklingssamarbete. En av de centrala formerna för export av statligt förvaltningskunnande gäller numera Sveriges stöd till de central- och östeuropeiska kandidatländerna. Regeringen har i propositionen Att utveckla ett grannlandssamarbete - Sveriges utvecklingssamarbete med Central- och Östeuropa år 1999-2001 (1997/98:70) presenterat målen och inriktningen för detta utvecklingssamarbete.

Sverige är ett internationellt aktivt land, med en stor internationell handel, en hög biståndsnivå samt ett starkt stöd till internationella organisationer. Mot denna bakgrund är det logiskt att förvänta sig att Sveriges medverkan på marknaden för förvaltningsexport är omfattande. Förvaltningsexport skapar möjligheter till etablering av långsiktiga bilaterala relationer med såväl andra exportländer som med mottagarländer, vilket kan förbättra samarbetet inom andra områden.

Ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv finns det fördelar med förvaltningsexport. Medverkan i olika former av internationella projekt inbringar ett inflöde av ny kunskap till den svenska förvaltningen, vilket kan bidra positivt till utvecklingen av den. Export av förvaltningskunnande kan även fungera som ett kompetensutvecklingsmedel för att såväl hålla kvar duktig personal som locka till sig ny.

Det är ur ett samhällsekonomiskt perspektiv även viktigt att tillvarata den kompetens som finns hos tidigare anställda nyckelpersoner vid myndigheterna genom att låta dem medverka i exporten av förvaltningskunnande.

Liksom för övrig export ger export av förvaltningskunnande positiva effekter på bytesbalansen och på sysselsättningen.

Tidigare utredningar om tjänsteexport

Senast regeringen lade fast en inriktning för den statliga tjänsteexporten var i propositionen om export av tjänster från statliga myndigheter och bolag m.m. (prop. 1980/81:171). I propositionen föreslogs att statsförvaltningen skulle spela en aktiv roll som exportör av tjänster, varigenom statligt kunnande målmedvetet förs ut på marknaden. Syftet var främst att gynna svensk export i allmänhet och därmed förbättra den svenska bytesbalansen. Verksamheten skulle bedrivas långsiktigt samt utan att inkräkta på myndigheternas instruktionsenliga uppgifter.

I en rapport från Riksrevisionsverket 1990, "Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport", undersöktes hur ett antal statliga tjänsteexportörer hanterar de krav som exportverksamhet ställer. Utredningen kom fram till att de myndigheter som bedrev tjänsteexport (varav mer än hälften finansierades av de svenska biståndsorganen) som regel hade oklara mål för sin tjänsteexport, dålig uppföljning och en otydlig avvägning mellan instruktionsenlig verksamhet och exportverksamhet. Vidare framkom att de samverkansmöjligheter som fanns med andra myndigheter och näringslivet inte fullt ut togs till vara. RRV föreslog mot denna bakgrund bl.a. mer preciserade mål för tjänsteexporten, utvärdering, ytterligare styrning från statsmakternas sida samt att myndigheterna borde söka kunder utöver Sida.

År 1994 och 1995 kom två rapporter från UD, "Satsa på utveckling" respektive "Den multilateralt finansierade marknaden i u- och östländer", som analyserade hur den svenska andelen av de multilaterala biståndsorganens samlade upphandling, dvs. inte bara av förvaltningskunnande, skulle kunna öka inom ramen för gällande principer om obundet bistånd och internationella upphandlingsregler. Den första rapporten föreslog åtgärder som syftade till att bl.a. förstärka samverkan mellan berörda organisationer och få till stånd en mer systematisk och lättillgänglig information om bl.a. projekt, marknader och den svenska resursbasen. Den andra rapporten föreslog hur utrikesförvaltningens roll vid bevakning av projekt skulle kunna förbättras, bl.a. genom förstärkt utbildning av utlandsanställda i dessa avseenden.

Problembilden

Det finns indikationer på en ökande efterfrågan på Sveriges förvaltningskunnande. Dessutom finns det mycket som talar för att den totala marknaden för förvaltningsexport växer. Samtidigt finns det tecken på att omfattningen på Sveriges export av statligt förvaltningskunnande är relativt liten särskilt om man jämför med Sveriges i övrigt aktiva roll i internationella sammanhang i form av stöd till och samarbete med internationella organisationer, hög biståndsnivå samt stor internationell handel.

Jämför man med andra EU-länder är också Sveriges medverkan i t.ex. EU:s biståndsprogram, som PHARE och TACIS- programmen relativt liten. Endast ett fåtal svenska myndigheter eller deras exportbolag har registrerat sig hos EU för medverkan i programmen.

Den största andelen av den statliga tjänsteexporten går i stället via Sida, dvs. det är genom Sida uppdrag kanaliseras och finansieras. I RRV:s undersökning från 1990, "Biståndsfinansierad statlig tjänsteexport", förekom internationella köpare i mycket begränsad omfattning. Många myndigheter uttryckte i denna undersökning emellertid en önskan om att vidga sina marknader till utländska multinationella organisationer med biståndsverksamhet.

Tidigare undersökningar påvisar att ett starkt skäl till att volymen på den statliga tjänsteexporten är relativt liten är att det saknas tillräcklig affärskompetens i staten. Den svenska statsförvaltningen som i stor utsträckning har monopol på sin verksamhet har naturligt nog inte byggt upp den kommersiella kompetens som krävs för att agera på en hårt konkurrensutsatt marknad. Det har heller inte legat inom ramen för dess offentliga åtagande.

Ytterligare en begränsande faktor kan vara tillgången på personella resurser. Erfarenheter från myndigheters tjänsteexport ger vid handen att befintlig personal inte alltid räcker till för omfattande insatser vid sidan av det ordinarie arbetet. De personer som efterfrågas är ofta nyckelpersoner i förvaltningen och därmed svåra att avvara även för korta uppdrag om myndigheten skall klara av att utföra sina kärnverksamheter. De rationaliseringar som den statliga förvaltningen genomgått under framförallt 1990-talet kan ha bidragit till detta.

En annan omständighet som har uppmärksammats som hindrande för förvaltningsexporten är att informationen om bl.a. aktuella projekt och tillgängliga resurser är osystematisk och inte särskilt lättillgänglig.

Uppdraget

Utredaren skall göra en kartläggning och analys av Sveriges export av statligt förvaltningskunnande. Kartläggningen och analysen skall inkludera den export av statligt förvaltningskunnande som bedrivs av privata företag.

Utredaren skall på basis av denna kartläggning och analys lämna förslag till en strategi som skall ge en utökad, högkvalitativ samt effektivt organiserad och bedriven export av statligt förvaltningskunnande.

Följande områden och frågeställningar skall belysas:

1. Omfattning och finansiering

Utredaren skall göra en kartläggning och analys av dagens export av statligt förvaltningskunnande. Utredaren skall kartlägga och analysera omfattningen, vilka aktörer som exporterar statligt förvaltningskunnande, vilka typer av tjänster det är som exporteras samt vilka mottagarna är.

Vidare skall utredaren analysera hur myndigheter hanterar bestämmelsen att statliga myndigheters tjänsteexport skall bedrivas med krav på lönsamhet samt vilka konsekvenser denna bestämmelse får på förvaltningsexportens omfattning och riskexponering. Utredaren skall även undersöka hur andra länders export av förvaltningskunnande finansieras.

2. Marknaden för förvaltningsexport

Utredaren skall göra en översiktlig beskrivning och analys av efterfrågan på förvaltningskunnande och marknadens konkurrensförhållanden såväl internationellt som inom Sverige samt hur dessa delar kan förväntas att utvecklas.

Bland annat skall utredaren undersöka vilka typer av tjänster som efterfrågas samt vilka som är köparna/förmedlarna av uppdrag. Utredaren skall också analysera vilka länder som är mest aktiva samt om det finns något för Sverige att lära av dessa länders erfarenheter.

Utredaren skall också överväga om Sverige i sin export av statligt förvaltningskunnande bör prioritera särskilda sakområden samt länder och regioner.

3. Organisering, styrning och samverkan

Utredaren skall ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv kartlägga och analysera hur den svenska exporten av förvaltningskunnande bedrivs i dag.

Utredaren skall bl.a. analysera hur styrningen och uppföljningen av den statligt bedrivna förvaltningsexporten fungerar, såväl från regeringens som myndigheternas sida. Vidare skall det undersökas vilka effekter förvaltningsexporten får på myndigheternas verksamhet. Analysen skall bl.a. omfatta effekter på myndigheternas verksamhetsutveckling, omsättning och utvecklingsmöjligheter för personalen samt fullföljandet av instruktionsenliga uppgifter.

Utredaren skall utreda vilka kriterier som bör ligga till grund för att bestämma om en myndighets verksamhet lämpar sig för förvaltningsexport.

Utredaren skall även överväga om det går att underlätta för myndigheter att bedriva förvaltningsexport parallellt med kärnverksamheten.

Vidare skall utredaren analysera hur samverkan mellan olika aktörer som bedriver export av statligt förvaltningskunnande fungerar, dvs. mellan statliga myndigheter samt mellan myndigheter och privata företag i såväl Sverige som andra länder. Utredaren skall även analysera hur samverkan omkring export av förvaltningskunnande fungerar mellan staten och kommunerna.

Utredaren skall överväga om organiseringen av förvaltningsexporten behöver förbättras och i sådana fall komma med förslag på hur. Bland annat skall utredaren analysera i vilken verksamhetsform det är lämpligast att bedriva förvaltningsexport samt fördelar respektive nackdelar med att inrätta en särskild organisation för samordning av förvaltningsexporten.

Utredaren skall också analysera om det behövs några särskilda förändringar i befintlig lagstiftning. Arbetets genomförande

Utredaren skall ta del av det pågående arbete inom Regeringskansliet som rör export av statligt förvaltningskunnande samt kommunal tjänsteexport.

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 mars 2000.