Dir. 1999:80
Parlamentarisk utredning om Sveriges politik för global utveckling
Dir. 1999:80
Beslut vid regeringssammanträde den 9 december 1999
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppgift att utreda hur Sveriges politik för globalt ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling bör vidareutvecklas utifrån ett solidariskt synsätt i en tid av allt starkare globala ömsesidiga beroenden. Kommittén skall lämna ett samlat förslag till hur politiken bör utformas på viktiga områden utifrån det övergripande målet om fattigdomsbekämpning och de nya förutsättningar som globaliseringen skapar. Fortsatt utveckling av biståndets roll och effektivitet som ett särskilt uttryck för Sveriges internationella solidaritet skall utgöra en central del av uppdraget.
Bakgrund
Som svar på flera riksdagspartiers motioner och Viola Furubjelkes interpellation (1998/99:60) om biståndet inför 2000-talet i december 1998 aviserades att en parlamentariskt förankrad översyn av utvecklingssamarbetets uppgifter skulle genomföras (riksdagens protokoll 1998/99:30). Regeringen väljer nu att göra en bred översyn av de områden som är viktiga för framgång i utvecklingsansträngningarna.
Globaliseringen och de nya former denna tagit sig under de senaste 10 - 15 åren är utgångspunkten för denna översyn. Begreppet globalisering avser en rad processer där frågor av lokal och nationell karaktär i allt högre grad måste ses i ett globalt sammanhang. Detta ställer länder, grupper av människor, institutioner och företag inför frågor som måste besvaras gemensamt. Globaliseringen förändrar förutsättningarna för staters inflytande och ställer ökade krav på såväl mellanstatligt samarbete som interaktion med det civila samhället och näringslivet också på den internationella nivån.
Diskussionen om globalisering har i hög grad handlat om handel och kapitalrörelser, men lika viktiga är den teknologiska utvecklingen, det internationella utbytet av kultur, information och idéer, uppslutningen kring de mänskliga rättigheterna, demokratiseringssträvandena och effekterna på miljön.
U-ländernas ökade deltagande i det globala utbytet och förändringar i nationell politik har medfört en positiv utveckling i stora delar av världen och bättre levnadsvillkor för många av världens fattiga. Men vi ser i dag också risker och problem där utvecklingen i många länder hämmas eller förhindras av konflikter, vanstyre, korruption och svåra omställningar, där miljöförstöringen hotar hälsa och försörjning, där kraven på anpassning och andra strukturer blir övermäktiga och fattiga exkluderas. Fortfarande lever cirka en femtedel av jordens befolkning i extrem fattigdom.
Globaliseringen ställer hela det internationella samarbetet stater emellan inför nya utmaningar. För det allt intensivare internationella utbytet på olika områden behövs normer och spelregler som både underlättar för, inkluderar och skyddar de fattiga. Behovet av en helhetssyn har blivit alltmer uppenbart på hur förhållanden och politik inom olika områden påverkar möjligheten till utveckling för alla. Utvecklingssamarbetet och viljan att bistå är ett viktigt uttryck för att gemensamt ta ansvar på global nivå och för att bidra till lösningar av gemensamma problem som tar hänsyn till fattiga människors intressen.
För att åstadkomma en allmän positiv utveckling, som även inkluderar de fattigaste samhällena, krävs samarbete och insatser på många olika områden. Handel och ekonomiska relationer är särskilt aktuella inför en eventuell ny förhandlingsrunda inom WTO. En diskussion förs också om vilken "arkitektur" som behövs för att göra finansiella flöden mer tillgängliga och mindre instabila. Övermäktiga skulder måste hanteras. Miljö- och hälsofaror motverkas oftast bäst i samarbete över gränserna. Även om migration ofta är en källa till utveckling innebär den ibland - särskilt vid massflykt - samhälleliga påfrestningar som bättre hanteras i samverkan. Möjlighet för FN och andra organ att bevara fred och säkerhet står alltid i blickfånget. Om världens fattiga inte gynnas av samarbete på dessa områden kommer inte heller gjorda framsteg att bli hållbara. Vid de stora FN-konferenserna om dessa frågor under 1990-talet har det internationella samfundet kommit långt i en samsyn om vad som krävs för en hållbar utveckling.
En central uppgift är att stärka de fattigare ländernas förutsättningar att delta i dialog och förhandlingar på internationell nivå. Relationer i utvecklingssamarbetet måste baseras på ett fördjupat partnerskap i såväl det bilaterala som i det multilaterala arbetet. Partnerskapet syftar till mer jämlika relationer inom ett bredare område baserade på ömsesidiga intressen och tydligt redovisade mål. Partnerskapet måste bygga på ömsesidigt förtroende och gemensamma värden.
Partnerskapets princip för det bilaterala arbetet är allmänt erkänd, men mycket återstår för att genomföra den i praktiken. I detta arbete ingår en ökad lyhördhet för samarbetspartnern, ökat deltagande av och konsultationer med det civila samhället och näringslivet samt öppenhet och flexibilitet i samarbetet.
Det kräver också ökad samordning av insatser och procedurer mellan biståndsgivarna och inordning av biståndsresurser i samarbetslandets egna administrativa och politiska system. Betydande framsteg har under senare år gjorts av biståndsgivare, FN och Världsbanken i att utveckla instrument för samordning. En stor del av det bilaterala biståndet äger i dag rum i ett utvecklat multilateralt sammanhang. Ett av nyckeldokumenten är den strategi, Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, som antagits inom ramen för OECD:s kommitté för utvecklingssamarbete (DAC) och som bygger på slutsatserna från 1990-talets stora FN-konferenser. Huvudmålet i denna strategi är att åtminstone halvera andelen extremt fattiga till år 2015.
Under senare år har både regeringen och Sida bedrivit ett omfattande förändringsarbete inom utvecklingssamarbetet. Riksdagen har såväl efterfrågat som bekräftat denna förnyelse av politiken. I en rad skrivelser till riksdagen har riktlinjer för utvecklingssamarbetet utvecklats med hänsyn både till de förändrade förutsättningarna och till de ökade erfarenheterna av vad som krävs för att åstadkomma en god samhällsutveckling. Arbetet har också resulterat i nya handlingsplaner och handböcker för utvecklingssamarbetets genomförande. Samtidigt har en omfattande omorganisation av biståndsförvaltningen genomförts.
I Utrikesdepartementets nya organisation har ett brett spektrum av frågor som är centrala för enskilda länders utveckling samt i det internationella samarbetet förts samman. Detta, liksom den stärkta integrationen av Regeringskansliet, har skapat goda förutsättningar för en ökad samstämmighet mellan utvecklingssamarbetet och t.ex. säkerhets-, handels-, miljö-, jordbruks-, flykting- och migrationspolitiken.
På flera områden formas Sveriges relation med fattigare länder av samarbetet inom EU och i internationella organ som FN- systemet, Världsbanken och andra utvecklingsbanker, WTO, OECD och OSSE. EU:s gemensamma handelspolitik, bistånd och avtal med utvecklingsländer är av central betydelse. Sveriges ambitioner på utvecklingsområdet påkallar därför aktivitet och framsynthet i EU-samarbetet på samma sätt som Sverige sedan länge verkat i andra fora.
Helhetssynen på utvecklingspolitiken inför 2000-talet grundar sig på de skrivelser och den proposition som regeringen överlämnat till riksdagen om fattigdomsbekämpning, demokrati och mänskliga rättigheter i utvecklingssamarbetet, mänskliga rättigheter i utrikespolitiken, jämställdhet, hållbar utveckling och om samarbetet med Afrika och Asien, samt andra relevanta strategidokument, t.ex. om svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda och handlingsprogrammet för konfliktförebyggande (Ds 1999:24). Regeringen utreder dessutom barnfrågor i det internationella utvecklingssamarbetet.
Regeringen har i skrivelserna redovisat hur fattigdomsbekämpning liksom arbetet med demokrati och mänskliga rättigheter kan ges en starkare och tydligare profil i utvecklingssamarbetet, såväl strategiskt som metodmässigt, både i det svenska bilaterala utvecklingssamarbetet och i samverkan med FN, EU, Världsbanken och de regionala utvecklingsbankerna.
Fattigdomsskrivelsen De fattigas rätt - vårt gemensamma ansvar (Skr. 1996/97:169) visar hur fattigdomsbekämpning genom utvecklingssamarbetet är oumbärligt för att främja fred och global säkerhet, demokrati och mänskliga rättigheter samt en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling.
Skrivelsen Demokrati och mänskliga rättigheter i Sveriges utvecklingssamarbete (skr 1997/98:76) belyser förutsättningarna för och möjligheterna att genom utvecklingssamarbetet stärka stödet till en hållbar demokratisk utveckling och respekt för mänskliga rättigheter.
Regeringens proposition 1995/96:153 Jämställdhet som ett nytt mål för Sveriges internationella utvecklingssamarbete ledde till att "jämställdhet mellan kvinnor och män" antogs som nytt mål för utvecklingssamarbetet. Arbetet med att stödja utvecklingsländernas ansträngningar för att undanröja diskriminering av flickor och kvinnor och att skapa lika förutsättningar för kvinnor och män har därefter utvecklats på flera områden. Kvinnor är en resurs i utvecklingssträvandena.
Skrivelsen Sveriges internationella samarbete för hållbar utveckling (skr. 1996/97:2) ger dels en översiktlig beskrivning av Sveriges internationella prioriteringar för uppföljningen av Riokonferensens rekommendationer från 1992, dels riktlinjer för hur dessa prioriteringar bör följas upp i utvecklingssamarbetet. Vikten av att integrera miljöaspekter i all verksamhet slås fast.
Handelspolitiken, såsom den beskrivs i skrivelsen Svensk handelspolitik inför en ny WTO-runda, syftar till att skapa ett internationellt regelverk som kan utgöra grunden för en fri världshandel. Utvecklingssamarbetet syftar till att stärka fattiga länders förutsättningar att deltaga i den fria handeln.
Skrivelserna utformades inte med globaliseringen som utgångspunkt, men berör i högre eller lägre grad dess effekter för utvecklingssamarbetet och andra viktiga områden i en sammanhållen politik för utveckling. Vissa frågor omfattasendast delvis eller inte alls i skrivelserna. Därför finns ett behov av ett sammanfattande arbete, en syntes, som också breddar diskussionen inom vissa områden. Utvecklingssamarbetet som ett särskilt uttryck för Sveriges internationella ansvarstagande för att avskaffa fattigdomen behöver tydliggöras. Ambitionen är att Sverige åter skall uppnå enprocentmålet för biståndsramen när de statsfinansiella förutsättningarna för detta föreligger.
Syftet med översynen
Syftet med översynen är att utifrån en vision om solidaritet i globaliseringens tid föreslå åtgärder för att vidareutveckla en sammanhållen politik för att främja en globalt ekonomiskt, socialt och ekologiskt utveckling och avskaffa fattigdomen. Samtliga relevanta områden skall belysas. Utvecklingssamarbetets roll som katalysator för en utveckling till gagn också för de fattiga i en värld av allt starkare ömsesidiga beroenden skall särskilt lyftas fram och preciseras, liksom samarbetsländernas egna möjligheter och ansvar. Ett helhetstänkande måste genomsyra relationerna med världens fattiga så att verksamheten inom olika politikområden ömsesidigt stöder varandra. Översynen skall samtidigt syfta till att öka förståelse och engagemang för dessa frågor.
Kommittén skall ha ett fattigdoms- och rättighetsperspektiv där de fattigas rätt tydliggörs. Fattigdomen kan utrotas och ett brett deltagande i demokratiska system kan uppnås inom överskådlig tid. Makten över framtiden skall delas mellan allt fler människor. Det stärker förutsättningarna för fred och säkerhet som i sin tur är nödvändiga för en positiv utveckling på andra områden. En hållbar utveckling förutsätter också fungerande institutioner samt utvecklingsfrämjande normer och regelverk. Utifrån erfarenheterna av biståndets roll och effektivitet skall förslagen ge vägledning för ett utvecklingsfrämjande samarbete som bygger på partnerskap och ökad jämbördighet.
Översynen skall inta ett globalt perspektiv som belyser behov och möjligheter i alla samhällen med stora fattigdoms- och utvecklingsproblem, även de som inte varit föremål för mer omfattande svenska utvecklingsinsatser. 1990-talets samarbete med övergångsekonomierna i Central- och Östeuropa skall studeras och erfarenheternas giltighet i allmän utvecklingspolitik skall prövas. Aspekter som särskilt berör Central- och Östeuropa bör belysas om så är relevant, även om denna region inte skall stå i fokus för översynen.
Uppdraget
Syntes av senare tids policyutveckling
Kommittén skall utifrån de senaste årens skrivelser och strategier utarbeta en syntes som kan utgöra en plattform för den framtida utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetets roll i denna. Denna syntes skall:
- utveckla en helhetssyn på den svenska och europeiska utvecklingspolitiken i en tid av allt starkare globala ömsesidiga beroenden,
- tydliggöra utvecklingssamarbetets roll i förhållande till hur verksamhet och politik på andra områden formar villkoren för det internationella samarbetet och förutsättningarna för fattiga folks och länders utveckling,
- lägga en grund för en bred samsyn i riksdagen och hos folkrörelser och allmänhet om hur utvecklingspolitiken och utvecklingssamarbetet skall se ut på 2000-talet.
De biståndspolitiska målen
Kommittén skall se över målen för utvecklingssamarbetet såväl till sin helhet som till språklig utformning. De nuvarande biståndspolitiska målen har bred parlamentarisk uppslutning och styr utvecklingssamarbetets inriktning. Målen har emellertid vuxit fram under en lång tid sedan det övergripande målet "att höja de fattiga folkens levnadsnivå" formulerades 1962. Delmålen är uttolkningar av detta övergripande mål. Oberoendemålet syftade ursprungligen på avkolonialiseringen men har i globaliseringens tid fått en annan innebörd då frågan om allas ömsesidiga beroende kommit i förgrunden. Det humanitära stödet och biståndets betydelse för konfliktförebyggande och konflikthantering har inget tydligt uttryck i målen, inte heller det övergripande målet om en hållbar utveckling, främjandet av de mänskliga rättigheterna eller u-ländernas integration i den internationella handeln.
Målen för samarbetet med länder i Central- och Östeuropa, främst runt Östersjön, har formulerats senare och i en mer specifik situation. En jämförelse skall göras, även om förslag kring detta specifika område inte skall lämnas. En särskild proposition avseende utvecklingssamarbetet med Central- och Östeuropa avses lämnas till riksdagen år 2001.
Strategiska uppgifter
Kommitténs uppgift är att utveckla en helhetssyn på Sveriges utvecklingspolitik mot bakgrund av de tidigare beskrivna omvärldsförändringarna. Kommittén skall utifrån ett utvecklingsperspektiv belysa, analysera och i tillämpliga fall föreslå åtgärder vad gäller:
- ökad samstämmighet mellan olika politikområden, t.ex. säkerhets-, handels-, miljö-, jordbruks-, flykting- och migrationspolitiken samt mellan olika områden inom utvecklingssamarbetet, t.ex. investeringar och näringslivsfrågor, utvecklingsfinansiering och skuldfrågor,
- utvecklingssamarbetets roll i samband med konfliktförebyggande och konflikthantering,
- rättighetsperspektivet, inklusive barnens rätt, i utvecklingssamarbetet i syfte att förena de normativa systemen, framför allt de internationella konventionerna om de mänskliga rättigheterna och respekten för internationell humanitär rätt, med den operativa verksamheten,
- konsekvenserna för utvecklingssamarbetet av partnerskapets innehåll och metod i såväl det bilaterala som i det multilaterala samarbetet,
- konsekvenserna av de åtaganden som Sverige gjort i OECD:s biståndspolitiska strategi Shaping the 21st Century,
- möjligheterna att främja kunskaps-, kapacitets- och institutionsutveckling, genom bl.a. modern informations- och kommunikationsteknologi, utifrån de krav som ställs på ofta djupgående samhällsreformer syftande till att skapa en modern ekonomi och levande demokrati,
- hur Sverige bäst medverkar till att EUs gemensamma politik på olika områden, inklusive inom utvecklingssamarbetet, kan användas för att åstadkomma ett bättre europeiskt bidrag till global utveckling,
- hur Sveriges utvecklingssamarbete kan bidra till att öka förutsättningarna för u-ländernas deltagande i världshandeln.
Organisation och arbetsformer
Utredningen skall genomföras av en kommitté bestående av representanter från alla riksdagspartier, liksom experter och sakkunniga. Till denna knyts ett sekretariat som har möjlighet att utnyttja extern expertis. Kommittén förutsätts föra en nära dialog med företrädare för olika politikområden, närmast berörda departement och myndigheter.
Arbetet skall bedrivas i former som stärker och fördjupar engagemang och förståelse för den vision som Sveriges samlade utvecklingspolitik är ett uttryck för. Samråd och hearings skall hållas med närings- och arbetslivets organisationer, med folkrörelser och enskilda organisationer samt med andra aktörer i samhället med erfarenhet av och engagemang i utvecklingsfrågor.
Kommittén skall samråda med pågående projekt inom Regeringskansliet (se bilaga).
Sverige kommer under EU-ordförandeskapet att hålla en konsultation med bland annat övriga EU-länder och internationella experter om globalisering och utvecklingssamarbete. Utredningen skall bidra med underlag till denna konsultation.
Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 31 oktober 2001.