Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barnfamiljer. I analysen skall också vägas in de förändringar som föreslås vad gäller avgifter i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, skattesystemet och studiestödssystemet samt andra faktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi.

Syftet med analysen skall vara att undersöka vilka möjligheter det finns att inom ramen för den generella välfärdspolitiken, och med bibehållen eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet, på ett mer effektivt sätt stödja barnfamiljerna.

Utredaren skall analysera de familjeekonomiska stödsystemen och därvid särskilt beakta träffsäkerhet och marginaleffekter och den effekt de har på arbetskraftsutbudet, samt de effekter som konsumtionsinriktade stöd kan ha på prisbildningen. Analysen skall göras på individ- och hushållsnivå och redovisas utifrån mäns och kvinnors behov och förutsättningar. Ensamstående föräldrars situation skall särskilt belysas.

Utredaren skall vidare göra en kunskapsöversyn av den forskning som bedrivits om de beteendeanpassningar och den effekt på prisbildningen som olika stödformer kan ge upphov till.

Vidare skall utredaren pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar, samt att påverkan på prisbildningen på bostadsmarknaden begränsas.

Utredaren skall också föreslå alternativa vägar som leder i den riktning som direktiven anvisar.

Bakgrund

Trygghet, rättvisa, solidaritet och effektivitet är den generella välfärdens kännetecken. Den generella välfärdspolitiken utjämnar ekonomiska resurser och levnadsförhållanden. Barnbidraget är en viktig del av den generella välfärden.

Hög sysselsättning är grunden för barnfamiljernas ekonomi. En generell välfärd som omfattar alla är därtill det bäst fungerande fördelningspolitiska instrumentet. Framför allt gynnas de som behöver stöd mest. Detta är särskilt tydligt på familjepolitikens område. Här inriktas samhällets insatser på att skapa jämlika uppväxtvillkor för barn, dels genom att stödja föräldrarna att klara de ekonomiska åtaganden som är väsentliga för barnens välfärd under deras uppväxttid, dels genom att skapa möjligheter att kombinera föräldraskap med förvärvsarbete eller studier. Samhället har byggt upp stödsystem som syftar till att ge en ekonomisk trygghet under perioder med stor försörjningsbörda. Genom de olika stödens utformning omfördelas resurser över livscykeln och mellan familjer med och utan barn. De ekonomiska familjestöden är också utformade så att de tillgodoser ett antal specifika stödbehov hos bl.a. ensamföräldrar och hos föräldrar till funktionshindrade barn.

Inom flera områden har goda resultat uppnåtts. Andelen kvinnor som har ett förvärvsarbetet är högre i Sverige än i många andra länder. Andelen ensamma mammor som är beroende av socialbidrag är internationellt sett låg. Barn till föräldrar med låga eller medelhöga inkomster har en bättre ekonomisk standard än motsvarande barn i de flesta andra länder.

För barnfamiljerna som grupp har den ekonomiska situationen emellertid kraftigt försämrats under 1990-talet. Den ekonomiska standarden för ensamföräldrar med två eller fler barn och sammanboende med tre eller fler barn minskade med cirka 10 procent mellan åren 1991 och 1998, vilket kan jämföras med en minskning på cirka 4 procent för befolkningen i sin helhet. De ekonomiska stödsystemen till barnfamiljerna har genomgått en lång rad förändringar. Skälen har varit såväl politiska som ekonomiska. Ersättningsnivåerna i föräldraförsäkringen har vid flera tillfällen ändrats. Ett nytt stöd, som ersätter det tidigare bidragsförskottssystemet, har införts till barn med särlevande föräldrar. Ändringar av reglerna för bostadsbidragen har genomförts. Barnbidragen sänktes under två år och har därefter åter höjts. Även flerbarnstilläggen sänktes och avskaffades temporärt för nytillkommande barn. Studiebidrag till barn som studerar i gymnasieskolan lämnades tidigare under årets alla månader men utges nu endast under terminerna. Vidare har barntilläggen i studiemedelssystemet, det särskilda vuxenstudiestödet (SVUX) och i det särskilde vuxenstudiestödet för arbetslösa (SVUXA) slopats vilket försvårat möjligheterna för många ensamstående föräldrar att studera och därigenom förbättra sin situation på arbetsmarknaden. Ett problem är också att socialbidraget tar särskild hänsyn till försörjningsbörda vilket stöden vid studier inte gör. I ett läge där socialbidraget är större än ersättningen från studiemedelssystemen finns det risk att ensamförsörjare låses fast i ett bidragsberoende.

I en situation med en förbättrad samhällsekonomi och med stigande sysselsättning är det viktigt att göra en översyn av systemen och analysera hur de nuvarande familjestöden fungerar. Det bör då undersökas om det finns behov av att göra förändringar för att öka träffsäkerheten och undanröja de hinder för en fortsatt snabb sysselsättningstillväxt som den nuvarande utformningen av systemen kan ge upphov till.

Syftet med översynen är bl.a. att analysera hur de familjeekonomiska stöden påverkar samhällsekonomin. Av särskilt intresse är effekter på arbetskraftsutbud, fördelningseffekter, marginaleffekter och prisbildning. Olikheter för kvinnor och män bör redovisas. Avsikten är också att undersöka hur utformningen av de ekonomiska stödsystemen samverkar med de krav som ställs på en väl fungerande ekonomi. Mot den bakgrunden bör analyseras om systemen kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt.

Ett annat syfte med översynen är att pröva möjligheterna att förändra de familjeekonomiska stöden så att de förbättrar barnfamiljernas ekonomiska situation genom ett bättre utnyttjande av de resurser som avsatts för familjestöd. Stödsystemen bör utformas så att ekonomins funktionssätt förbättras. Därigenom kan såväl barnfamiljernas välfärd, stödens effektivitet som ekonomins funktionssätt främjas.

Målet är att förbättra barnfamiljernas ekonomiska situation genom att ge dem ett större handlingsutrymme och bättre möjligheter att själva påverka sin ekonomiska situation. Stöden bör utformas på ett sådant sätt att systemen mer effektivt kan bidra till goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna. Det bör särskilt undersökas om det finns inslag i stödet till barnfamiljerna som begränsar den enskilda familjens möjligheter att själv göra prioriteringar mellan olika behov. Det bör därvid prövas om stöden kan göras mer effektiva genom att barnfamiljerna får större möjligheter att själva göra prioriteringar mellan olika behov och önskemål.

Det skall löna sig att utbilda sig och att arbeta. Kombinationen inkomstskatt, inkomstprövade bidrag och inkomstrelaterade barnomsorgsavgifter leder dock ofrånkomligen till marginaleffekter. Dessa marginaleffekter gör det svårt och ibland närmast omöjligt för många familjer att förbättra sin ekonomiska situation genom ökade arbetsinsatser, eftersom inkomstprövade bidrag minskar och inkomstberoende avgifter höjs i takt med att inkomsterna ökar. Marginaleffekterna drabbar särskilt dem som har låga inkomster och det finns en stor risk att fattigdomsfällor uppstår. Att börja arbeta efter arbetslöshet eller att gå från deltid till heltid lönar sig ibland inte alls. Det är varje människas rätt - kvinna som man - att försörja sig själva. Höga marginaleffekter riskerar att motverka motivationen till en ökad förvärvsfrekvens när efterfrågan på arbetskraft ökar. Det kan på längre sikt ge upphov till allvarliga problem ur fördelningssynpunkt.

Hur bidragssystemet utformas kan i viss utsträckning påverka prisbildningen hos en viss tjänst eller produkt. Det är därför angeläget att utreda och analysera hur och i vilken utsträckning bostadsbidraget eller andra former av familjestöd kan påverka boendekostnadsutvecklingen.

Attitydundersökningar visar tydligt att de generella bidragen, t.ex. barnbidragen, har en betydligt högre legitimitet än de behovsprövade bidragen. Genom att förändra de behovsprövade bidragen så att de blir mer generella till sin natur, kan man anta att även legitimiteten ökar, vilket har stor betydelse för systemens långsiktiga stabilitet och effektivitet. Behovsprövade bidrag ger också mer komplicerad administration och de administrativa kostnaderna blir förhållandevis höga. Utredaren skall därför analysera effekterna och konsekvenserna av olika alternativa utformningar av familjestödet vad gäller de administrativa kostnaderna för såväl stat som kommun.

Ett första viktigt steg för att minska de samlade marginaleffekterna tas i och med den planerade maxtaxereformen inom barnomsorgen. En promemoria " Maxtaxa och allmän förskola (Ds 1999:53) med förslag till förändringar av avgiftssystemet inom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg (s.k. maxtaxa) har nyligen utarbetats inom regeringskansliet. Det är viktigt att därefter gå vidare och undersöka vilka ytterligare åtgärder som kan vidtas för att minska de samlade marginaleffekterna. Om dessutom bidragens effekter på prisbildningen kan minska har en god grund lagts för en familjepolitik som förenar goda tillväxtförutsättningar med en rättvis fördelning.

Ett reformerat bidragssystem med sänkta marginaleffekter kan komma att leda till att många barnfamiljer, som i dag är beroende av socialbidrag, får det lättare att komma ut på arbetsmarknaden eller att öka sin förvärvsgrad. På sikt kan detta innebära att gruppens beroende av socialbidrag minskar.

De familjepolitiska stöd som skall analyseras i den nu aktuella översynen är de allmänna barnbidragen, bostadsbidrag till barnfamiljer och underhållsstöd. Förslag till maxtaxa, ändrade skatteregler, eventuella förändringar av socialbidragsreglerna och andra omvärldsfaktorer av betydelse för barnfamiljernas ekonomi skall beaktas i analysen.

Mål och måluppfyllelse för de familjeekonomiska stödsystemen

Det övergripande målet för de familjeekonomiska stödsystemen är att de skall bidra till att utjämna de ekonomiska villkoren mellan familjer med och utan barn samt över livscykeln. Syftet är också att de ska underlätta för kvinnor och män att kunna förena arbete och föräldraskap.

De allmänna barnbidragen

Riksrevisionsverket (RRV) har i revisionsrapporten "Allmänna barnbidrag - effektivitetsrevision av ett familjepolitiskt instrument" (RRV 1997:24) identifierat tre huvudmål som grund för att införa det generella barnbidraget lika för alla barn.

Ett mål var att underlätta barnfamiljernas försörjningsförmåga, att minska andelen barn som lever i fattigdom samt att tillgodose barnens behov. Barnbidraget hade även ett socialpolitiskt mål; att vara ett generellt stöd till alla barn bosatta i Sverige. Slutligen angavs ett fördelningspolitiskt mål; att utjämna den ekonomiska standarden mellan barnlösa och barnfamiljer, mellan låg- och höginkomsttagare samt över livscykeln.

RRV konstaterade att effektiviteten i barnbidragssystemet är hög och att barnbidragen bidrar till att öka försörjningsförmågan väsentligt för en stor del av barnfamiljerna. Under år 1996 beräknades att cirka 93 000 hushåll fick sin ekonomiska standard höjd till en nivå över socialbidragsnormen enbart tack vare barnbidraget.

Även vad gäller det socialpolitiska målet, att stödet skall avse samtliga barn bosatta i Sverige, ansåg RRV att detta uppfyllts i mycket hög grad. En mycket liten andel av samtliga barn nåddes inte av bidraget. Den främsta orsaken var då att familjen tillfälligt lämnat landet och därför inte kvitterat ut bidraget.

Enligt RRV fanns det också tydliga indikationer på att det fördelningspolitiska målet var uppfyllt. Eftersom barnbidragen skattefinansieras bidrar barnlösa hushåll till barnhushållen. Det sker även en utjämning mellan hög- och låginkomsttagare eftersom höginkomsttagare betalar mer i skatt. Slutligen konstaterade RRV att systemet utjämnar den ekonomiska situationen för samma individ under dennes livstid. Systemet bidrar med resurser i början av individens liv, medan samma person betalar tillbaka under senare delen av livet i form av skatter.

Sammanfattningsvis konstaterar RRV att effektiviteten i systemet för allmänna barnbidrag är hög. De tre målen är i stort sett uppfyllda. Vissa risker för läckage finns i systemet men de är av sådan karaktär eller har sådan omfattning att de inte märkbart negativt torde påverka den goda måluppfyllelsen.

Med anledning av att RRV pekade på vissa möjligheter till fusk i barnbidragssystemet genomförde Riksförsäkringsverket (RFV) en tillsynskontroll av barnbidragen. Syftet med kontrollen var att ta reda på i vilken omfattning barnbidrag betalas ut trots att rätten till barnbidrag upphört. RFV konstaterade i rapporten "Tillsyn av det allmänna barnbidragssystemet" (RFV anser 1997:9) att de kontroller som finns inbyggda i barnbidragssystemet tillsammans med de kontrollrutiner som försäkringskassan har är tillräckliga för att upptäcka och förhindra att barnbidrag betalas ut felaktigt. Av 20 000 slumpmässigt utvalda ärenden har det endast i fyra fall kunnat konstateras att barnbidrag tagits emot felaktigt, utan att det upptäckts genom försäkringskassornas ordinarie kontroller.

Underhållsstöd

Målet för underhållsstödet är att systemet skall bidra till att föräldrar skall ta sitt ekonomiska ansvar gentemot de barn som de inte sammanlever med, samtidigt som samhället garanterar dessa barn en rimlig ekonomisk standard.

Systemet för underhållsstöd har endast varit i kraft under tre år. Det tar alltid en viss tid innan ett helt nytt system har stabiliserat sig och därför har det fram till nu ansetts vara för tidigt att göra en mera genomgripande analys av måluppfyllelsen i systemet.

RFV pekade i sin utvärdering av det nya underhållsstödet (RFV anser 1998:2 " Underhållsstöd till barn till särlevande föräldrar - redovisning vad avser systemets tillämpning") bl.a. på att det s.k. grundavdraget i underhållsstödssystemet var mycket lägre än såväl socialbidragsnormen som normalbeloppet vid beräkning av förbehållsbelopp vid löneutmätning. RFV ansåg att det vore önskvärt att grundavdraget justerades upp så att bidragsskyldiga med små inkomster skulle kunna befrias från återbetalningsskyldighet utan att behöva ansöka om anstånd med en ökad skuldbörda som följd. Efter ett förslag i regeringens proposition "Beräkning av underhållsskyldighet för underhållsstöd till barn med särlevande föräldrar m.m." (prop. 1998/99:78) har riksdagen beslutat att grundavdraget fr.o.m. den 1 februari 2000 skall höjas från nuvarande 24 000 kronor till 72 000 kronor, samtidigt som de procentsatser som bestämmer återbetalningsskyldighetens storlek höjs.

Syftet att öka båda föräldrarnas ekonomiska ansvar för sina barn kan dock redan nu till en del sägas ha uppnåtts; 35 procent av vad som totalt betalas ut i underhållsstöd återbetalas nu av de bidragsskyldiga föräldrarna jämfört med 27 procent i det tidigare gällande bidragsförskottssystemet.

Bostadsbidragen

Det nuvarande målet för bostadsbidraget är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder.

Enligt beräkningar som RRV gjort uppfylls målet för bidraget i tillfredsställande grad. Bidragen riktas till ekonomiskt svaga hushåll som tack vare bostadsbidraget uppnår rimlig boendestandard.

Utgifterna för bostadsbidragen och antalet mottagare av dessa ökade kraftigt mellan åren 1990 och 1995. Enligt en studie av RRV "Bostadsbidrag - effektivitetsrevision av ett socialpolitiskt instrument" (RRV 1996:3) betalades cirka 1,5 miljarder (närmare 20 procent) felaktigt ut till hushåll utanför målgruppen. För att motverka detta infördes nya regler år 1996 - bland annat miste vissa hushåll utan barn rätten till bostadsbidrag. Den 1 januari 1997 infördes ett nytt system som bl.a. innebar att den sökande skall uppskatta sin inkomst för det kalenderår som ansökan avser. I efterhand kontrolleras uppgifterna mot den taxerade inkomsten varefter det slutliga bostadsbidraget beräknas. Skillnaden mellan det preliminära och det slutliga bostadsbidraget erhåller eller betalar mottagaren tillbaka.

RFV konstaterar i sin utvärdering av de nya bestämmelserna Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar (RFV anser 1999:6) att regelförändringarna har lett till att antalet bidragsmottagare minskat vilket i sin tur lett till minskade utgifter. RFV konstaterar också att bidragen i stort sett förblivit oförändrade för dem som kan antas vara mest beroende av inkomstförstärkningen, dvs. ensamförsörjare med låga inkomster som bor i hyreslägenhet. Det är främst hushåll med de relativt sett högsta inkomsterna och personer med rymliga bostäder som förlorat på det nya systemet.

Behovet av en översyn

Varför marginaleffekterna bör sänkas

Regeringen eftersträvar ökad rättvisa och jämlikhet samtidigt som de långsiktiga förutsättningarna för tillväxt förbättras. Befolkningens förankring på arbetsmarknaden, den samhällsekonomiska effektiviteten och drivkrafterna i samhällsekonomin bör därför stärkas. Det är viktigt för den enskilda personen eller familjen att de finner det meningsfullt att arbeta.

Marginaleffekter uppkommer när en ökad inkomst delvis försvinner i höjda skatter, minskade inkomstprövade bidrag och ökade avgifter till barnomsorg m.m. Höga marginaleffekter gör att människor inte nämnvärt kan påverka sina ekonomiska förhållanden genom att förkovra sig, arbeta mer och öka sina inkomster. Att ta kortvariga arbeten, att börja arbeta efter arbetslöshet, att gå från deltid till heltid, att studera och att åta sig mer kvalificerade arbetsuppgifter, lönar sig inte alltid. Om det ekonomiska utbytet av att ta ett arbete på en annan ort är begränsat kan det t.ex. i enskilda fall upplevas som meningslöst att flytta. Höga marginaleffekter ger alltså upphov till både arbetslöshets- och fattigdomsfällor.

Höga marginaleffekter innebär vidare att det ekonomiska utfallet av att arbeta mera är mycket mindre för den enskilde än för samhället. När medborgarna arbetar mer, studerar, åtar sig mer kvalificerade arbetsuppgifter eller startar nya företag ger det samhället stora ekonomiska vinster. Det är en rättvisefråga att också den som själv satsar skall få behålla en god lön för mödan.

En rättvis fördelning av den ekonomiska välfärden är högt prioriterad. En långsiktigt stabil fördelningspolitik förutsätter hög sysselsättning. Det är bättre med jämn fördelning av arbete än att omfördela i efterhand med skatter och bidrag. En fast förankring på arbetsmarknaden är viktig för delaktigheten i samhällslivet och för de enskilda individernas självkänsla.

Höga marginaleffekter drabbar särskilt kvinnor, låginkomsttagare, småbarnsföräldrar och ensamföräldrar. Fattigdomsfällor har visat sig vara vanligast bland arbetslösa som har barn och bland kvinnor och arbetslösa som tidigare haft en låg lön. Det innebär ett hot mot den sociala rättvisan och mot jämställdheten mellan män och kvinnor. Det kan leda till att människor arbetar mindre eller inte alls och blir långvarigt beroende av sociala ersättningar och bidrag. Deras kunskaper och erfarenheter tas därmed inte tillvara. De utestängs kanske från den sociala gemenskap, det inflytande och den känsla av att vara behövd som ett arbete medför. Barnen får en mindre del av det stöd till utveckling och gemenskap som förskolan ger.

Höga marginaleffekter är också ett allvarligt problem för arbetsmarknaden. Nu ökar efterfrågan på arbetskraft i snabb takt. Allt fler medborgare får möjlighet att försörja sig själva. Samtidigt får företagen, kommunerna och andra arbetsgivare allt svårare att rekrytera personal. Det kan leda till flaskhalsar på arbetsmarknaden som riskerar att pressa upp löneökningstakten till en nivå som är oförenlig med fortsatt god tillväxt i ekonomin. Flaskhalsar som ökar risken för inflation och överhettning i ekonomin måste därför motverkas. Höga marginaleffekter är i detta sammanhang betydande hinder eftersom de försvagar drivkraften att arbeta mer, att byta jobb eller att flytta till områden där det finns många arbetstillfällen.

Den sociala välfärden står inför stora utmaningar. En åldrande befolkning och bättre teknik kommer att öka kraven på pensioner, sjukvård och äldreomsorg. Den globala ekonomin med ökad konkurrens medför ett växande behov av bättre utbildning för allt fler medborgare. Dessa stora utmaningar kan bara mötas med en hög sysselsättning och god ekonomisk tillväxt. Sänkta marginaleffekter är därför nödvändigt för att långsiktigt värna om den generella sociala välfärden. Det är också viktigt att förtroendet för att de familjeekonomiska stödsystemen är hållbara på längre sikt ökar. Det skapar trygghet och förutsättningar för ett ökat barnafödande.

De allmänna barnbidragen

Riksrevisionsverket konstaterade att effektiviteten och måluppfyllelsen för de allmänna barnbidragen är hög. Regeringen delar denna uppfattning.Barnbidragen uppfyller i hög grad målet att, utan att skapa marginaleffekter, bidra till utjämningen av de ekonomiska levnadsvillkoren mellan familjer med respektive utan barn. Stödet omfördelar också inkomster mellan hög- och låginkomsttagare, genom att inkomstskatten är högre vid en hög inkomst och barnbidrag betalas ut med samma belopp till alla barn. Barnbidragssystemet är vidare lätt att överblicka, enkelt och billigt att administrera samt näst intill omöjligt att fuska med.

Genom de planerade höjningarna av barnbidragen med 100 kronor per barn och månad den 1 januari 2000 och ytterligare 100 kronor den 1 januari 2001 och motsvarande höjningar av flerbarnstilläggen, kommer de allmänna barnbidragen att ligga på den högsta reella nivån sedan barnbidraget infördes år 1947.

Bostadsbidrag

Den sociala bostadspolitiken är en viktig del av välfärden. Målet är att alla ska ha tillgång till en bra bostad till rimlig kostnad. Goda bostadsförhållanden har länge ansetts vara av speciell betydelse för barnens uppväxtförhållanden. Det omfattande byggande som skett under de senaste femtio åren har bidragit till att kraftigt förbättra bostadsstandarden och minska trångboddheten, i synnerhet för barnfamiljerna. Genom bostadsbidragen kan även barnfamiljer med små ekonomiska resurser efterfråga en ändamålsenlig bostad som svarar mot familjens behov. Den kraftiga ökningen av bostadsbidragen och barnbidragen utgjorde också en viktig beståndsdel i den stora skattereformen i början av 1990-talet.

Förutsättningarna för bostadspolitiken har förändrats under det senaste årtiondet. Bostadsbyggandet har inte längre samma omfattning som tidigare. Räntesubventionerna har inte längre samma betydelse för byggande och boendekostnaderna. Frågor om neutraliteten mellan boendeformerna har kommit mer i fokus för den bostadspolitiska diskussionen, liksom produktions- och boendekostnadernas utveckling.

Inriktningen av den ekonomiska politiken mot en stabil prisutveckling utgör en väsentlig del av de förändrade förutsättningarna för bostadspolitiken. De låga nominella räntorna har på ett påtagligt sätt sänkt kapitalutgifterna, särskilt för egna hem.

Att åstadkomma en dämpad boendekostnadsutveckling är särskilt betydelsefullt för barnfamiljer med små ekonomiska resurser och stor försörjningsbörda. En ekonomisk politik inriktad på tillväxt, låg inflation och full sysselsättning bidrar till att också de med svaga ekonomiska förutsättningar kan efterfråga en god bostad. Boendekostnaderna bör minska i förhållande till hushållens disponibla inkomster.

Underhållsstöd

I 1999 års ekonomiska vårproposition aviserades att en särskild utredare skall ges i uppdrag att utreda utgiftsutvecklingen inom underhållsstödet och lämna förslag till utgiftsbegränsande åtgärder. Det angavs att även frågan om inkomstunderlag för återbetalningsskyldiga borde prövas.

Det nya underhållssystemet baseras på taxerad inkomst och innebär i praktiken att återbetalningsskyldigheten baseras på den inkomst som intjänades två år tidigare. Reglerna för bostadsbidragen innebär att inkomsten uppskattas för bidragsåret och stäms därefter av mot den taxerade inkomsten, vilket sker två år senare. Fördelar och nackdelar finns med båda systemen. Riksförsäkringsverkets utvärdering av bostadsbidragen visar dock att det finns ett stort stöd bland allmänheten för denna hantering, även om det första årets avstämning gav stora avvikelser.

Förstärkning av de svagare gruppernas ekonomi

Motivet att stärka de svagare hushållens ekonomi kan i stort sett sägas vara lika starkt idag som tidigare. Däremot kan det finnas anledning att diskutera formen för detta stöd. Förstärkningen av de svagaste gruppernas ekonomiska situation bör ske på ett sätt som i minsta möjliga mån motverkar de möjligheter till förbättrade realinkomster som den ökade efterfrågan på arbetskraft gett barnfamiljerna. Samhällets stöd till dessa grupper bör även fortsättningsvis vara starkt, samtidigt som det inte får utformas på ett sätt som förhindrar dessa hushåll från att på egen hand försöka förbättra sin ekonomiska situation.

Uppdraget

Utredaren skall analysera barnbidrag, underhållsstöd och bostadsbidrag till barnfamiljer och förutsättningslöst pröva möjligheterna och förutsättningarna för att inom ramen för den generella välfärdspolitiken förändra stödsystemen. Systemen skall på ett effektivt sätt bidra till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna och förstärka föräldrarnas förankring på arbetsmarknaden.

Analyserna skall omfatta:

• de ekonomiska förhållandena för de grupper som stöden riktar sig till, stödens nivå och träffsäkerhet. Särskild vikt skall läggas vid ensamföräldrarnas ekonomiska situation och analysen skall avse både vårdnadshavare och bidragsskyldiga föräldrar.
• marginaleffekter och de fattigdomsfällor som dessa skapar samt fördelningseffekter. Därvid skall de samlade effekterna av skatt, bostadsbidrag, socialbidrag, avgifter i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, socialförsäkringssystemen, arbetslöshetsförsäkringen, studiestödssystemet, återbetalning av studielån och underhållsstöd beskrivas vid olika inkomstlägen och för olika familjetyper. Särskild vikt skall läggas på att analysera förslag som läggs fram rörande avgifter i förskoleverksamheten och skattesystemet.
• de hinder för en starkare förankring på arbetsmarknaden som höga marginaleffekter och därav följande fattigdomsfällor kan ge upphov till för många föräldrar. Kvinnors möjligheter att förbättra sin förankring på arbetsmarknaden och att utveckla sin kompetens är i detta sammanhang av särskild betydelse. Särskild vikt skall också läggas vid analysen av ensamstående föräldrars ekonomiska möjligheter att studera.
• i vilken utsträckning de nuvarande systemen är relevanta för att nå målen för de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget. Analysen skall också omfatta eventuella effekter på prisbildningen.
• utgiftsutvecklingen inom underhållsstödssystemet samt effekterna av nuvarande bestämmelser för hur inkomstunderlag för återbetalningsskyldighet skall beräknas.
• utgiftsstyrande faktorer i respektive stödsystem samt utgiftsutvecklingen för staten.
• möjligheterna att, utifrån aktuell forskning, förändra stödens utformning så att de på ett mer effektivt sätt bidrar till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för barnfamiljerna. Utredaren skall grunda analysen på en bred kunskapsöversikt av forskningen om de beteendeanpassningar och av den effekt på prisbildningen som kan bli följden av olika stödformer.

Utifrån dessa analyser skall den särskilde utredaren visa alternativa vägar till hur de familjepolitiska stöden skulle kunna moderniseras. Alternativen skall utformas utifrån både kvinnors och mäns behov och förutsättningar. Förslagen skall också belysas ur barns och ungdomars perspektiv.

Utredaren skall mot denna bakgrund:

• pröva möjligheter att förändra de familjeekonomiska stöden i en riktning som innebär att stöden blir mer generella så att barnfamiljernas samlade marginaleffekter minskar, samtidigt som den fördelningspolitiska träffsäkerheten bibehålls eller ökar. I detta sammanhang skall utredaren beakta vilka möjligheter till omfördelning mellan olika grupper som staten har om de inkomstprövade bidragen minskar i betydelse. Stöden skall vidare konstrueras så att möjligheterna till fusk motverkas samt att påverkan på prisbildningen begränsas.
• pröva alternativa vägar för att stödja ensamförsörjare i övergången från socialbidrag till studier.
• ur ett samlat familjepolitiskt perspektiv bedöma om ytterligare åtgärder skall övervägas för att kunna uppfylla utredningens syfte med lägre marginaleffekter och bibehållen eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet. De ensamstående föräldrarnas ekonomiska situation skall därvid särskilt beaktas.
• med utgångspunkt i analysen av kostnadsutvecklingen i underhållsstödet lämna förslag till utgiftsbegränsande åtgärder.
• belysa behov av övergångstider och anpassningsregler vid olika förslag till lösningar.

Övrigt

Flera av de områden som utredaren förväntas belysa är eller har nyligen varit föremål för utredning i olika kommittéer, interdepartementala arbetsgrupper eller är en del av statliga myndigheters uppgifter. Utredarens arbete skall mot den bakgrunden ske i kontakt med andra berörda statliga kommittéer och myndigheter.