Beslut vid regeringssammanträde den 13 april 2000

Sammanfattning av uppdraget

En utredare skall tillkallas för att utreda vissa frågor rörande kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning.

Utredaren skall särskilt

• göra en översyn av bestämmelserna om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning, och vid behov föreslå förändringar för att öka långsiktigheten i den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen,
• utreda hur balanskravet kan förtydligas och modifieras,
• utreda behovet av att tydliggöra reglerna för användandet av medel erhållna vid försäljning av anläggningstillgångar,
• utreda hur uppföljningen i kommuner och landsting kan förstärkas,
• analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden.

Bakgrund

Den ekonomiska utvecklingen under 1990-talet har i olika avseenden varit mycket kännbar för kommuner och landsting, och har ställt krav på besparingar och omstruktureringar. Trots ett omfattande arbete har vissa kommuner och landsting haft svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Detta ledde bl.a. till att frågan om ett krav på en ekonomi i balans aktualiserades. Som komplement till reglerna i kommunallagen (1991:900) om god ekonomisk hushållning infördes mot denna bakgrund ett krav på en balanserad budget, vilket trädde i kraft år 2000. I samband med beslutet om balanskravet infördes också en kommunal redovisningslag från 1998. Den kommunala redovisningslagen innehåller bl.a. bestämmelser om redovisningen av kommunala avtalspensioner. Dessa skall fr.o.m. 1998, men senast fr.o.m. år 2000, redovisas enligt den s.k. blandade modellen. Det innebär att nyintjänade pensionsrättigheter skall redovisas som en kostnad i kommunernas och landstingens resultaträkningar och som en avsättning i balansräkningen samt att utbetalningar som avser pensionsförmåner intjänade t.o.m 1997 bokförs som en kostnad. Den upparbetade skulden t.o.m 1998 skall inte tas upp i balansräkningen utan redovisas som en ansvarsförbindelse inom linjen. Eftersom det inte tillkommer några nya pensionsrättigheter i det tidigare gällande systemet kommer den del av pensionsskulden som redovisas inom linjen att minska successivt, för att vara helt avvecklad om ca 40 år.

Från och med ingången av år 2000 ställs krav på kommuner och landsting att meddela särskilda föreskrifter för förvaltningen av de medel som avsätts för pensioner.

När den nuvarande kommunallagen trädde ikraft den 1 januari 1992 slopades en rad äldre bestämmelser om ekonomisk förvaltning. Bestämmelserna om förmögenhetsskydd och en årligen balanserad budget togs bort. Dessa ersattes med en mer allmänt hållen bestämmelse om god ekonomisk hushållning. I förarbetena (prop. 1990/1991:117, bet 1990/91:KU38, rskr 1990/91:360) lämnades några exempel på vad som är att betrakta som god ekonomisk hushållning, men regeringen bedömde det inte som meningsfullt att i detalj reglera frågan.

Även om skatteintäkterna och statsbidragen har ökat förhållandevis kraftigt under senare år, har sannolikt införandet av balanskravet haft en påtaglig effekt på utvecklingen av ekonomin i kommuner och landsting. Mellan åren 1996 och 1999 har andelen kommuner med negativa ekonomiska resultat minskat från 70 % till 37 % medan andelen landsting med negativa ekonomiska resultat däremot har ökat från 78 % till 90 %. Merparten av kommunerna och hälften av landstingen har lagt en budget i balans år 2000.

Även om införandet av balanskravet har haft positiva effekter har dock mycket av fokus kommit att hamna på denna miniminivå för ekonomin, istället för på det övergripande och mer långsiktiga kravet på en god ekonomisk hushållning. Även om miniminivån, dvs. en ekonomi i balans, är en nog så stor utmaning för några kommuner och landsting är det nu angeläget att framhålla det mer långsiktiga målet genom att ytterligare konkretisera innebörden i kommunallagens allmänna bestämmelse om god ekonomisk hushållning.

De flesta kommuner och landsting har för närvarande en gynnsam ekonomisk situation och utveckling. Ett antal kommuner och landsting har dock en sådan ekonomisk situation att de inte kan uppfylla kraven på en budget i balans. Kommuner och landsting med ekonomiska bekymmer orsakade av bostadsåtaganden eller strukturella faktorer kan söka stöd hos Bostadsdelegationen eller Kommundelegationen.

Under de kommande åren kommer andelen äldre att öka vilket kommer att leda till ökande behov av insatser inom främst vård och omsorg. Till detta skall läggas att pensionsutbetalningarna kommer att öka i takt med att de stora kullarna födda på 1940-talet når pensionsålder en bit in på 2000-talet. Sammantaget kommer det på längre sikt att ställas krav på ökade resurser till följd av de ökade behoven. Hur dessa skall finansieras, avvägningen mellan statlig och kommunal finansiering, mellan offentlig och privat drift osv. är frågor som diskuteras i olika sammanhang.

Mot den här beskrivna bakgrunden är det nödvändigt att kommuner och landsting är väl förberedda för att kunna möta de framtida växande behoven av kommunal verksamhet genom att i allt högre utsträckning se till att både verksamhet och ekonomi genomsyras av en god ekonomisk hushållning i ett både kort- och långsiktigt perspektiv. En ekonomi i balans samt en väl fungerande uppföljning och utvärdering av ekonomi och verksamhet är nödvändiga förutsättningar för att kommuner och landsting skall kunna leva upp till målet om en god ekonomisk hushållning.

En budget i balans är minimikravet för ekonomin i en kommun eller ett landsting. En av de viktigaste utgångspunkterna för balanskravet är att varje generation skall bära sina egna kostnader.

I förarbetena (prop. 1996/97:52) till bestämmelsen om en budget i balans fördes ett resonemang om balanskravet i förhållande till kravet på god ekonomisk hushållning. För att motsvara kravet i 8 kap. 1 § kommunallagen på god ekonomisk hushållning räcker det i de flesta fall inte med att intäkterna bara täcker kostnaderna. För att kravet på god ekonomisk hushållning skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin. Faktorer som är viktiga att beakta är t.ex. befolkningsutvecklingen i kommunen, behovet av ny- och reinvesteringar, risker i form av borgen och behov av förlusttäckning. Ett önskvärt scenario för den kommunala ekonomin är att reinvesteringar kan göras utan finansiering med nya lån och att resultatet även täcker ökningen i kommunens totala pensionsåtaganden.

För att få en samlad bild över kommande års ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling är det angeläget att de ovan beskrivna faktorerna finns med i den kommunala planeringsprocessen på ett tidigt stadium. Enligt kommunallagen skall en plan för ekonomin upprättas för det andra och tredje året i treårsplanen, men inget närmare sägs om innehållet i planen. Det är oklart i vilken utsträckning kommuner och landsting idag gör djupgående analyser över sin ekonomiska och verksamhetsmässiga utveckling och förutsättningarna på några års sikt, och hur dessa i så fall påverkar planer och budgetar och om de utmynnar i exempelvis riktlinjer för finansförvaltningen.

Den kommunala revisionen har nyligen varit föremål för en översyn. I syfte att stärka de förtroendevalda revisionerna har nya bestämmelser förts in i kommunallagens 9:e kapitel med bl.a. innebörden att de kommunala revisorerna har en skyldighet att anlita sakkunnigt biträde. Vidare preciseras bl.a. revisionsuppgiften. Revisorerna skall i den omfattning som följer av god revisionssed årligen granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområde. Lagändringen trädde i kraft den 1 januari 2000.

Revisorernas ansvarsområde omfattar både förvaltningsrevision och redovisningsrevision. Redovisningsrevisionen syftar främst till att avgöra om räkenskaperna är rättvisande samt att man i nämnderna har en tillräcklig förmögenhetsskyddande kontroll. Förvaltningsrevisionen syftar främst till att bedöma om verksamheten är ändamålsenlig och om fullmäktiges beslut efterlevs. Laglighetsprövning ingår idag i de kommunala revisionernas uppgifter, men den omfattas inte av någon uttrycklig skyldighet.

För att i kommuner och landsting ytterligare fokusera på frågan om god ekonomisk hushållning och för att tillvarata de kunskaper och erfarenheter som finns hos de kommunala revisorerna bör dessa ges en mer aktiv roll att verka för efterlevandet av balanskravet, t.ex. i samband med fullmäktiges beslut av budget. Revisorerna skall självklart inte delta i framtagandet av den årliga budgeten och treårsplanen, däremot kan de t.ex. granska rimligheten i de antaganden och förutsättningar på vilka budgeten vilar.

Redan innan balanskravet trädde i kraft har vissa oklarheter och frågor aktualiserats, vilka kan behöva analyseras vidare.

I förarbetena till den kommunala redovisningslagen (prop. 1996/97:52) behandlas frågan om när avsteg kan göras från kravet på en budget i balans, vilket kräver att det finns synnerliga skäl för detta. Ett exempel på när synnerliga skäl kan anses föreligga är när en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel är när en avyttring av tillgångar har skett och en förlust har uppstått. Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen samtidigt innebär att kommunen eller landstinget därigenom skapat förutsättningar för att på längre sikt få minskade framtida kostnader. Det finns dock vissa oklarheter när det gäller att tolka vad som är synnerliga skäl. Med utgångspunkt från kommunallagens bestämmelse om god ekonomisk hushållning är det upp till varje kommun och landsting att tolka vad som kan inrymmas i begreppet.

I kommunallagens 10:e kapitel regleras laglighetsprövning. Beslut fattade av fullmäktige och kommunstyrelse får överklagas. Avsikten har dock inte varit att efterlevandet av kommunallagens regler om god ekonomisk hushållning och en budget i balans skall kunna ligga till grund för domstolsprövning. Kommunallagen innehåller inte heller några sanktioner mot kommuner och landsting som inte lever upp till kravet på en ekonomi i balans, dvs. som antingen fastställer en budget vars intäkter inte överstiger kostnaderna eller som inom två år efter ett negativt resultat inte har återställt det egna kapitalet. Först år 2003 kan man såldes utläsa i vilken utsträckning balanskravet för år 2000 efterlevts. Det kan dock redan nu vara rimligt att överväga vilka åtgärder som kan vara lämpliga att vidta i det fall balanskravet inte efterlevs.

Kommunernas och landstingens kostnader för pensioner omfattas av balanskravet. För att ge en mildare övergång från fördelningssystemet, där åtagandena inte fonderats, till ett fullt fonderat pensionssystem infördes, som ovan nämnts, en blandad modell för redovisningen av dessa kostnader. I anslutning till förtydligande av balanskravet bör en analys göras av den blandade modellens effekter över tiden. I ett fonderat system måste relativt höga kostnader tas på kort sikt, men med ett fördelningssystem, där pensionsutbetalningarna kostnadsförs, är belastningen lägre på kort sikt. De beräkningar som gjordes vid tidpunkten för beslutet om balanskravet av långsiktiga ekonomiska effekter av de olika modellerna behöver göras om med aktuella kalkylförutsättningar.

Hur försäljningsmedel får användas beskrivs i förarbetena till kommunallagen. Försäljningsmedel för anläggningstillgångar skall i normalfallet användas för att investeras i anläggningstillgångar eller för att betala skulder. Förarbetena behandlar några undantag där försäljningsmedel kan användas för löpande behov. Det är i de särskilda fall där vikande befolkningsunderlag eller en förändrad verksamhetsinriktning gör behovet av anläggningstillgången mindre.

Det förekommer dock att kommuner använder försäljningsmedel till löpande driftskostnader på ett sätt som sannolikt strider mot innebörden i god ekonomisk hushållning och även mot balanskravet. Det kan mot denna bakgrund finnas skäl att överväga behovet av en tydligare reglering.

Som tidigare nämnts skall kommuner och landsting från den 1 januari 1998 redovisa sina pensionsåtaganden enligt den blandade modellen.

Den blandade modellen innebär att nyintjänade pensionsrättigheter skall redovisas som en kostnad i kommunernas och landstingens resultaträkningar och som en avsättning i balansräkningen. Avsättningarna i kombination med kravet på balans leder förmodligen till ett högre finansiellt sparande och större likvida reserver. Kommuner och landsting har i de flesta fall tidigare haft en medelsförvaltning för korta placeringar, men har i allmänhet begränsad erfarenhet av sådan långsiktig medelsförvaltning som pensionsmedelsförvaltningen i hög grad utgör.

För förvaltningen av pensionsmedel skall fullmäktige enligt den bestämmelse som trädde i kraft den 1 januari 1999, och som skall tillämpas senast räkenskapsåret 2000, fastställa särskilda föreskrifter. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas och tillåtna risker fastställas. Bestämmelsen omfattar inte de pensionsavsättningar som är gjorda före övergången till den blandade modellen. Kommuner och landsting skall enligt bestämmelsen följa upp avkastning och risker. Möjlighet finns även att återlåna medlen för att finansiera investeringar. Det finns inga formella hinder mot att använda avkastningen på pensionsmedlen för kostnader i den löpande verksamheten även om en sådan användning av medlen kan te sig tveksamt utifrån intentionerna med balanskravet och med tanke på att det finns en tidigare upparbetad pensionsskuld som inte motsvaras av tillgångar. Det är emellertid viktigt att inom detta område inhämta mer kunskap om hur hanteringen ser ut i olika kommuner och landsting, och om den pågående utvecklingen när det gäller förvaltning och avkastning.

Ett nytt kommunalt pensionsavtal gäller från och med år 1998. Detta innebär att minst en procent av lönesumman, den s.k. individuella delen skall förvaltas externt och att de anställda själva väljer förvaltare. Den individuella delen finns således inte med i den avsättning för pensioner som görs i balansräkningen.

Uppföljning av ekonomi och verksamhet är viktiga medel i strävan att uppnå en god ekonomisk hushållning. Kommunallagen innehåller bestämmelser om årsredovisningen och dess hantering i fullmäktige. Sådana bestämmelser finns också när det gäller revisionsberättelsen. Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuner respektive landsting när det gäller hur årsredovisningen hanteras, och när det gäller hur resultaten från uppföljningen av verksamheten och ekonomin tillvaratas i den demokratiska processen. Förutom bestämmelsen om årsredovisningen sägs ingenting i kommunallagen om hur en kommun eller ett landsting skall följa upp sin verksamhet. För att få en samlad bild av hur styrningen fungerar behövs mer kunskap om hur kommuner och landsting idag följer upp sin verksamhet ur ekonomisk och verksamhetsmässig synvinkel samt hur informationen tas till vara och vilka åtgärder den eventuellt föranleder.

Enligt lagen om kommunal redovisning är kommunen skyldig att upprätta en delårsrapport. I lagen sägs att rapporten skall omfatta minst hälften och högst två tredjedelar av räkenskapsåret. Inget sägs dock om innehållet i eller beredningen av delårsrapporten. En av Svenska Kommunförbundet år 1999 genomförd enkät- och intervjuundersökning bland kommunala ekonomi- och redovisningschefer visar bl.a. att delårsrapporten visserligen ses som ett viktigt dokument för intern styrning för kommunens redovisningsansvariga, men att den inte används som ett redskap i beslutsprocessen. Vidare framkommer det att ambitionsnivån på delårsrapporten varierar vilket sannolikt beror bl.a. på att det inte finns några direkta formella krav på innehållet.

Fullmäktiges bedömning av det ekonomiska läget och förmågan att upprätthålla en god ekonomisk hushållning under löpande verksamhetsår skulle kunna förbättras exempelvis genom att delårsrapportens beredning formaliserades på ett likartat sätt som årsredovisningen, eftersom den därigenom skulle bli ett viktigare inslag i kommunernas och landstingens uppföljningssystem.

Mot bakgrund av vad som anförts i det föregående när det gäller utvecklingen av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning skall en särskild utredare tillkallas, med uppdrag att se över bestämmelserna i 8 kap.kommunallagen. Uppdraget beskrivs i det följande.

Utredaren skall göra en översyn av kommunallagens bestämmelse om god ekonomisk hushållning och dess tillämpning. Utredaren skall överväga vilka tillvägagångssätt och instrument som kommuner och landsting kan använda för att öka långsiktigheten i den ekonomiska planeringen och nå en god ekonomisk hushållning. En viktig aspekt är att kommun- och landstingsspecifika förutsättningar därvid måste beaktas t.ex. när det gäller demografisk utveckling, riskexponering, skuldsättning samt behov av ny- och reinvesteringar. Utredaren skall vid behov föreslå förändringar i nuvarande bestämmelser.

Utredaren skall också överväga hur revisionen kan ges en mer aktiv roll att verka för att kommunen eller landstinget uppfyller kraven på ekonomisk balans och för en god ekonomisk hushållning.

Utredaren skall lämna förslag till tydligare krav på ekonomisk och verksamhetsmässig planering, framför allt när det gäller den s.k. treårsplanen.

Utredaren kan även i övrigt lämna förslag till förändringar i reglerna för den kommunala budgeten som syftar till att främja en god ekonomisk hushållning.

Utredaren skall undersöka behovet av att ytterligare förtydliga och eventuellt modifiera balanskravet och begreppet synnerliga skäl, utan att ge avkall på de intentioner som ligger bakom balanskravets tillkomst. Utredaren skall bl.a. undersöka konsekvenserna av att tillåta kommuner och landsting som medvetet har byggt upp ett avsevärt eget kapital att ett enskilt år göra avsteg från kravet på en budget i balans. Utredaren skall även undersöka möjligheterna att på annan grund medge att kommun eller landsting som byggt upp reserver kan ta dessa i anspråk.

Utredaren skall överväga behovet av regler för en situation där en kommun eller ett landsting inte lever upp till kravet på en budget och ekonomi i balans. Utredaren skall därvid särskilt överväga om vissa beslut av långtgående ekonomisk betydelse i sådana kommuner och landsting bör bli föremål för överprövning, t.ex. i form av ett underställningsförfarande. Även andra möjligheter bör prövas. Utredaren skall därvid också överväga hur balanskravet bör tillämpas i de fall en kommun eller ett landsting har ett program för att genomföra en omstrukturering på några års sikt i syfte att få sin ekonomi i balans. Utredaren skall studera de erfarenheter som finns i övriga nordiska länder på detta område.

Utredaren skall vidare analysera vilka ekonomiska effekter den blandade modellen har för kommuner och landsting på längre sikt utifrån nu aktuella kalkylförutsättningar.

Utredaren skall överväga om det finns behov av att tydliggöra hur kommunerna får använda försäljningsmedel vid försäljning av anläggningstillgångar och vid behov utarbeta förslag till regler.

Utredaren skall följa och analysera utvecklingen av kommunernas och landstingens förvaltning av medel för pensionsåtaganden.

Utredaren skall analysera kommunernas och landstingens arbete med uppföljning av ekonomi och verksamhet.

Utredaren skall överväga behovet av regler för delårsrapportens beredning samt behovet av ytterligare förändringar.

Utredaren är fri att även lämna andra förslag till förändringar av 8 kap. i kommunallagen som främjar en god ekonomisk hushållning i kommun och landsting.

Utredaren skall samråda med utredningen "Åtgärder för att stärka den medborgerliga insynen och deltagandet i den kommunala demokratin" (dir. 1999:98).

Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar och andra åtgärder som anses befogade.

Utredaren skall redovisa resultatet av arbetet senast den 31 oktober 2001.

(Finansdepartementet)