Beslut vid regeringssammanträde den 14 september 2000

Sammanfattning av uppdraget

Den ekonomiska statistiken utgör ett allt viktigare underlag för den ekonomiska politiken både i Sverige och i EU. Kraven på dess kvalitet har ökat samtidigt som förutsättningarna att mäta den ekonomiska utvecklingen förändrats.

En utredare tillkallas med uppdrag att analysera och kartlägga de förändrade samhällsbehoven av ekonomisk statistik och med utgångspunkt från dessa göra en bred genomlysning av tillståndet för statistiken och särskilt nationalräkenskaperna. Utredaren skall även redovisa erfarenheter från och lösningar att ta fram ekonomisk statistik i andra länder. Utredaren skall lämna förslag till förändringar av den svenska ekonomiska statistiken och ange behov av fortsatta utvecklingsinsatser.

Behovet av en översyn

Den ekonomiska statistiken i allmänhet, och nationalräkenskaperna i synnerhet, har ökat i betydelse de senaste åren. En viktig orsak till detta är att ekonomisk-politiska mål i allt större utsträckning anges i kvantitativa termer. Regeringens mål för t.ex. utgiftstak, den offentliga sektorns sparande, sysselsättning och arbetslöshet stäms av mot kalkyler som kräver en solid statistisk grund. Även penningpolitiken, som styrs utifrån ett inflationsmål, kräver en tillförlitlig bild av den ekonomiska utvecklingen. En annan orsak är EU:s allt större beroende av jämförbar ekonomisk statistik för bl.a. beräkningar av medlemsavgifter, strukturfonder och kvalificeringskrav för EMU. Därtill reagerar aktörerna på de finansiella marknaderna många gånger kraftigt när ekonomisk statistik publiceras, med förändringar i marknadsräntor och växelkurser som följd.

Kvalitetskraven har skärpts i takt med statistikens ökade betydelse. Det gäller såväl uppgifternas tillförlitlighet som aktualitet. Både användare i Sverige och användare inom EU är numera beroende av snabba och säkra indikatorer på den ekonomiska utvecklingen. Precisionen i de kvartalsvisa nationalräkenskaperna är väsentlig i detta sammanhang eftersom dessa är ett viktigt underlag för den ekonomiska politiken. Till detta kommer att nationalräkenskaperna spelar en viktig roll även för att bedöma den ekonomiska utvecklingen på längre sikt.

Samtidigt som behoven har ökat har förutsättningarna att mäta den ekonomiska utvecklingen förändrats. Ett konkret exempel är omläggningen av utrikeshandelsstatistiken i samband med medlemskapet i EU. När tulldeklarationerna med uppgifter om handeln mellan medlemsländerna försvann och ersattes med en begränsad uppgiftsinsamling från företagen (det s.k. Intrastat- systemet) försämrades statistikens kvalitet betydligt. Samma problem redovisas i de flesta medlemsländer och diskussioner pågår om hur ett framtida statistiksystem skall utvecklas.

Den allt snabbare tekniska utvecklingen, globaliseringen, konkurrensfrämjande avregleringar på ett flertal områden och strukturförändringar inom näringslivet är andra faktorer som försvårar den statistiska mätningen. Till exempel introduceras nya varor och tjänster och kombinationer av varor och tjänster relaterade till informationsteknologin i snabb takt samtidigt som kvalitets- och prisförändringarna i många fall är svåra att särskilja. Även vad gäller verksamhetsformer sker förändringar, både inom och mellan näringsgrenar och samhällssektorer. Om statistiken inte förmår att spegla detta skapas en missvisande bild av den ekonomiska utvecklingen. Globaliseringen av näringslivet och de snabba förändringarna av strukturen mellan och inom företag innebär att företagen har svårt att lämna underlag enligt statistikens avgränsningar och definitioner. Bortfall är också ett stort och växande problem på vissa områden. Sådana mätproblem i den ekonomiska statistiken är internationellt kända.

Informationssamhället erbjuder emellertid också nya möjligheter när det gäller uppgiftsinhämtande och kvalitetskontroll. Informationstekniken kan användas för att underlätta uppgiftslämnandet för företagen och därigenom förbättra uppgifternas kvalitet och användbarhet.

Definitioner, avgränsningar och mått i de svenska nationalräkenskaperna har sina utgångspunkter i det europeiska nationalräkenskapssystemet från 1995 och FN:s riktlinjer på området från 1993. I dag påverkas ca 90 % av den ekonomiska statistiken genom EG:s regelverk. Stora omläggningar har under större delen av 1990-talet skett inom ramen för förordningarna om bl.a. nationalräkenskaper, harmoniserade konsumentprisindex, konjunkturstatistik och företagsstatistik. Det innebär att Statistiska centralbyråns (SCB) resurser i stor utsträckning inriktats på att genomföra dessa beslut, vilket har begränsat myndighetens möjligheter att tillgodose nationella behov och önskemål.

Nya krav från EU som påverkar den ekonomiska statistiken kan också bli aktuella. Som en följd av åtaganden vid toppmötet i Lissabon kommer bl.a. ett stort antal indikatorer om ekonomisk statistik att tas fram för att nå större fokusering på EU:s viktigare mål. Fortsatta förbättringar krävs också för att anpassa statistiken till de krav som EMU ställer och ytterligare omställningar kommer att bli nödvändiga vid en eventuell anslutning till den monetära unionen. Dessutom pågår diskussioner om förändringar av andra för statistiken viktiga underlag, t.ex. underlaget för handeln mellan medlemsländerna (Intrastat) och hantering av moms mellan medlemsländerna. Sådana förändringar kan få omfattande konsekvenser för den ekonomiska statistiken.

Det finns även problem som rör den ekonomiska fördelningsstatistiken och som försvårar utvärderingen av den ekonomiska politiken och dess konsekvenser för medborgarna. Det gäller bl.a. data som ökar insikten om vad som påverkar inkomsternas fördelning och hur hushållens resurser över livscykeln fördelas. Det finns brister såväl i nuvarande mätmetoder och definitioner som i tillgången till data. Exempel på bristerna är att hushållens disponibla inkomster har skilda definitioner i inkomststatistiken och i nationalräkenskaperna, att inkomstmåtten är svåra att justera för hushållens olika sammansättning samt att inkomstbegreppet som främst baseras på taxeringsregister inte alltid mäts på ett i ekonomisk mening rimligt sätt. Dessutom saknas idag möjligheter att i den ekonomiska statistiken göra analyser ur ett könsperspektiv.

Förtroendet för och användningen av den ekonomiska statistiken - och i förlängningen förtroendet för den ekonomiska politiken - förutsätter att statistiken är av hög kvalitet i alla avseenden. Den ekonomiska statistikens centrala roll medför dessutom att det finns anledning att se över statistiken utifrån ett brett användarperspektiv.

Under senare hälften av 1990-talet har EU-anpassningen prioriterats. Samtidigt har behovsbilden för den ekonomiska statistiken i Sverige förändrats. Utredarens arbete skall därför börja med att fastställa behovsbilden. I detta sammanhang skall särskilt nationalräkenskaperna beaktas. Därtill bör behovet av att utveckla och utvärdera innehållet i den statistik som utgör underlag för nationalräkenskaperna (primärstatistiken) samt av att förbättra aktualiteten i statistiken belysas.

I dagens ekonomiska debatt fokuseras allt oftare kombinationen av hög tillväxt och låg inflation. Bland annat anses den ökade spridningen av modern informationsteknik ha positiva effekter på produktiviteten. Utredaren skall därför inrikta arbetet på att finna lösningar på kända problem inom den ekonomiska statistiken, såsom att mäta produktionsvolym och prisutveckling inom tjänstenäringarna och offentlig sektor, att fånga upp framväxten av nya branscher och produkter samt förändringar vad gäller verksamhetsformer.

Eftersom många av de problem och krav som redovisats är likartade i den industrialiserade världen bör internationella jämförelser och erfarenheter beaktas i utredningsarbetet. Analysen bör därför även avse några jämförbara länder (t.ex. Danmark, Finland, Norge, Nederländerna, Storbritannien, Kanada, USA och Australien). I detta sammanhang bör även redovisas hur väl länderna klarar att möta behoven och hur man hanterar sina problem.

En genomlysning av den ekonomiska statistiken - särskilt nationalräkenskaperna - skall genomföras. Finansräkenskaperna omfattas dock inte av uppdraget. Arbetet skall inriktas på att belysa hur den ekonomiska statistiken bättre kan anpassas till samhällets ökande och förändrade behov. Utredningen skall:

· kartlägga de förändrade samhällsbehoven och användarnas behov av och syn på framtida svensk ekonomisk statistik,

· beskriva hur statistikprodukterna svarar mot behovsbilden - särskilt vad avser nationalräkenskaperna,

· analysera krav på primärstatistiken, i första hand som underlag till nationalräkenskaperna, vilket inkluderar producentpriser, produktion i tjänstenäringarna och den dolda ekonomin,

· belysa förändrade produktionsförutsättningar, särskilt vad gäller insamling av uppgifter, och diskutera alternativa källor och produktionsmetoder,

· analysera hur produktiviteten mäts i näringslivet och offentlig sektor,

· belysa beräkningsrutiner i nationalräkenskaperna, såsom hur avstämning sker mellan olika delar i nationalräkenskaperna, vilka regler som gäller för revidering, hur statistiken korrigeras för kalenderuppgifter t.ex. om ett kvartal innehåller fler arbetsdagar än ett annat och hur statistiken korrigeras för säsongsvariationer t.ex. att semestrar ofta infaller under sommarmånaderna,

· redovisa erfarenheter från och lösningar i andra länder och jämföra de svenska nationalräkenskaperna med andra länders bl.a. med avseende på publiceringstidpunkter och storleken på revideringar samt låta utländsk expertis göra en bedömning av främst hur de svenska nationalräkenskaperna står sig vid en internationell jämförelse,

· föreslå förändringar och behov av fortsatta utvecklingsinsatser,

· redovisa kostnader för förslagen, möjlig finansiering samt en tydlig prioritering av olika statistikbehov och andra kvalitetshöjande insatser.

· belysa mät- och definitionsproblem i den ekonomiska fördelningsstatistiken,

· analysera inkomstbegreppen i nationalräkenskaperna och den ekonomiska fördelningsstatistiken,

· belysa hur inkomstmåtten på ett rättvisande sätt kan justeras för hushållens sammansättning,

· under arbetets gång fånga upp och beakta synpunkter när det gäller möjligheter att analysera statistik ur ett könsperspektiv.

Arbetet skall bedrivas i nära kontakt med viktiga statistikanvändare, som Konjunkturinstitutet och Riksbanken. Näringslivsorganisationer och representanter för företag och andra berörda organisationer skall ges möjlighet att lämna synpunkter på förslagen. Utredaren skall fortlöpande informera Justitiedepartementet och Finansdepartementet om hur arbetet fortskrider.

Utredaren skall utgå från EG:s gällande förordningar och ta hänsyn till det arbete som pågår inom kommissionen på den ekonomiska statistikens område.

Uppdraget skall redovisas etappvis. Senast den 1 mars 2001 skall en första etapp avseende kartläggningen av de svenska behoven redovisas. En ambition skall vara att huvudparten av förändringarna skall vara möjliga att genomföra senast den 1 januari 2004. Uppdraget skall redovisas slutligt senast den 31 december 2002.

(Justitiedepartementet)