Sammanfattning av uppdraget

En kommitté ges i uppdrag att analysera förändrade förutsättningar för svensk stabiliseringspolitik vid ett deltagande i den tredje etappen (valutaunionen) av den europeiska monetära unionen (EMU). Utredningen skall särskilt beakta finanspolitikens roll i detta sammanhang. Utredningen skall också analysera behovet av nya ekonomisk-politiska instrument och andra institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. Därvid skall utredningen bl.a. studera vad som kan göras för att främja ökad flexibilitet i de reala lönekostnaderna.

Bakgrund

Stabiliseringspolitiken

För närvarande diskuteras frågan om ett svenskt deltagande i EMU:s tredje etapp (valutaunionen). Ett sådant deltagande skulle kunna bidra till ökad ekonomisk stabilitet och till att underlätta utvecklingen av den inre marknaden och därmed förbättra förutsättningarna för en hög tillväxt i produktion och sysselsättning.

Ett framtida svenskt deltagande i valutaunionen skulle förändra förutsättningarna för svensk stabiliseringspolitik. Inför ett ställningstagande till frågan om ett svenskt deltagande i valutaunionen är det därför angeläget att utreda förutsättningar och instrument för den nationella stabiliseringspolitiken.

För en ekonomi med rörlig växelkurs har penningpolitiken en central roll för stabiliseringspolitiken. Målet för penningpolitiken är prisstabilitet. De penningpolitiska åtgärderna har även reala effekter. En politik för att uppnå prisstabilitet verkar även stabiliserande på den reala ekonomin. Finanspolitiken har, utöver långsiktiga effekter på tillväxt och resursfördelning i samhällsekonomin, även en påverkan på produktion och sysselsättning i ett kortare tidsperspektiv. En väl fungerande stabiliseringspolitik förutsätter således att penning- och finanspolitiken är väl avvägda i förhållande till varandra.

Vid ett deltagande i den europeiska valutaunionen överförs den nationella penningpolitiken till Europeiska centralbanken (ECB). Målet för ECB:s penningpolitik är prisstabilitet i euro-området som helhet. De penningpolitiska avvägningarna sker utifrån bedömningar av den genomsnittliga europeiska konjunkturcykeln. När konjunkturen utvecklas på ett likartat sätt i samtliga medlemsländer blir den gemensamma penningpolitiken väl avpassad till utvecklingen i vart och ett av de enskilda länderna. Om konjunkturutvecklingen skulle skilja sig åt mellan medlemsländerna i valutaunionen, eller om medlemsländer utsätts för s.k. asymmetriska ekonomiska störningar, måste finanspolitiken och andra ekonomisk politiska åtgärder i de enskilda länderna bära en större del av den stabiliseringspolitiska bördan.

Ett deltagande i valutaunionen innebär en begränsning av den ekonomisk-politiska självständigheten genom att penningpolitiken då bedrivs av ECB. Samtidigt kommer sannolikt behovet av stabiliseringspolitik att förändras. En framgångsrik valutaunion och en samordnad ekonomisk politik inom EU i enlighet med Amsterdamfördragets regler kan bidra till en mer stabil ekonomisk utveckling i alla deltagande medlemsländer.

Mot ovanstående bakgrund finns det anledning att göra en översyn och fördjupad analys av förutsättningar och instrument för stabiliseringspolitiken inför ett eventuellt svenskt deltagande i tredje etappen av EMU. Finanspolitiken är av särskilt intresse i detta sammanhang. Det är ett vitalt intresse att stabiliseringspolitiken kan bedrivas så att målen om prisstabilitet och full sysselsättning uppnås. Det är också angeläget att analysera behovet av nya ekonomisk- politiska instrument och institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. I detta sammanhang är det väsentligt att även belysa frågor som ligger utanför den strikt stabiliseringspolitiska ramen men som är av betydelse för att uppnå en stabil ekonomisk utveckling. Hit hör en analys av möjligheterna att uppnå en ökad flexibilitet i arbetskraftskostnaderna.

Finanspolitikens effekter

Finanspolitikens roll som stabiliseringspolitiskt instrument förstärks vid ett deltagande i valutaunionen. Det är därför viktigt att ha kunskap om hur finanspolitiken påverkar ekonomin. Finanspolitiken verkar genom automatiska eller beslutade förändringar av de offentliga utgifterna och och inkomsterna (skatter och avgifter), vilket i sin tur påverkar aktivitetsnivån i resten av ekonomin. På teoretiska grunder kan det hävdas att finanspolitikens effekter är för en liten ekonomi är störst i ett system med fasta växelkurser. En finanspolitisk stimulans innebär då normalt på kort sikt en ökad produktion och sysselsättning i landet utan att den omvärldsbestämda räntenivån eller växelkursen påverkas.

Det finns dock faktorer som kan begränsa finanspolitikens effekter på efterfrågan i ekonomin. Exempelvis kan en finanspolitisk expansion leda till högre marknadsräntor vilket minskar de privata investeringarna och därmed efterfrågan. Under vissa förutsättningar kan hushållen även komma att motverka effekterna av ökade offentliga utgifter eller sänkta skatter genom ett ökat privat sparande. Hur starka dessa begränsande faktorer är beror sannolikt på vilken finanspolitik som bedrivs. Långa perioder med underskott i de offentliga finanserna eller en omfattande budgetkonsolidering behöver inte påverka hushållens spar- och konsumtionsbeslut på samma sätt som mer kortvariga, konjunkturmässigt betingade förändringar i finanspolitiken.

Finanspolitikens medel

Finanspolitikens medel består av en omfattande arsenal av åtgärder i form förändringar av utgifts- och inkomstposter i de offentliga budgetarna. De påverkar såväl efterfråge- som utbudssidan av ekonomin. Ett vanligt stabiliseringspolitiskt instrument är förändringar av skatter eller avgifter som direkt eller indirekt påverkar hushållens inkomster. Ett annat sätt att påverka ekonomins aggregerade efterfrågan är att variera offentliga sektorns konsumtions- och investeringsutgifter med konjunkturläget. Skatte- och avgiftsförändringar kan också kombineras för att stabilisera sysselsättning och produktion. Ett exempel på denna typ av åtgärd är en s.k. intern devalvering. En sådan kan vara ett motmedel vid ett för högt kostnadsläge och vid bristande konkurrenskraft. Sänkta arbetsgivaravgifter minskar lönekostnaderna och bidrar till att dämpa sysselsättningsminskningen. De lägre arbetsgivaravgifterna finansieras med höjd moms eller andra skatter som fördyrar inhemsk förbrukning. Den interna devalveringen kan således göras neutral för de offentliga finanserna. Samtidigt bör det framhållas att interna devalveringar delvis har samma nackdelar som (externa) devalveringar. Återkommande interna devalveringar kan skapa förväntningar om att dylika åtgärder kan tillgripas för att möta inhemskt uppkomna kostnadsproblem vilket i sin tur t.ex. kan försämra förutsättningarna för en väl fungerande lönebildning. Utrymmet för interna devalveringar är dessutom begränsat vilket minskar instrumentets användbarhet en djup lågkonjunktur.

Automatisk och diskretionär finanspolitik

Finanspolitiken påverkar ekonomins aktivitetsnivå dels genom aktiva diskretionära beslut och dels automatiskt via inbyggda s.k. stabilisatorer i skatte- och transfereringssystemen. Till skillnad från penningpolitiken som i huvudsak förfogar över ett enda instrument (styrräntan) kan finanspolitiken bedrivas med en mängd olika medel vilket under gynsamma omständigheter bör öka dess träffsäkerhet. Det råder bred samsyn om att de automatiska stabilisatorerna bör tillåtas verka stabiliseringspolitiskt under en "normal" konjunkturcykel åtminstone om utgångsläget utmärks av sunda statsfinanser. Finanspolitiken verkar genom ekonomins automatiska stabilisatorer genom att t.ex. skatter och transfereringar ger ett visst inkomstskydd för hushållen och därigenom mildrar effekterna av konjunkturvariationer på hushållens disponibla inkomster, vilket stabiliserar hushållens konsumtion och därmed ekonomins samlade efterfrågan. En fördel med automatiska stabilisatorer är att de verkar omedelbart utan att aktiva beslut behöver fattas.

Bortfallet av den nationella penningpolitiken kan i princip sägas tala för ett ökat behov av diskretionär finanspolitik för att stabilisera ekonomin vid en konjunkturutveckling som avviker från den genomsnittliga inom valutaunionen eller vid s.k. asymmetriska störningar. En ofta diskuterad svårighet med diskretionär finanspolitik är att dess effektivitet är beroende av dels vilken tid det tar att uppfatta behovet av en finanspolitisk insats, och dels av den tid det tar att fatta beslut om diskretionära åtgärder. Liksom penningpolitiken är den diskretionära finanspolitiken därför i hög grad beroende av korrekta prognoser för den förväntade ekonomiska utvecklingen och av att ekonomins aktuella position i konjunkturcykeln kan identifieras.

De offentliga finansernas konjunkturkänslighet

Mot bakgrund av en stor offentlig sektor och höga skatte- och utgiftskvoter brukar det hävdas att den svenska ekonomin kännetecknas av stora automatiska stabilisatorer vid en internationell jämförelse. Beräkningar av konjunkturkänsligheten grundar sig oftast på historiska data. Utvecklingen under 1990-talet har dock inneburit flera genomgripande förändringar som t.ex. skattereformen, den nya budgetprocessen och det kommunala balanskravet som kan ha minskat konjunkturkänsligheten. Fördelen med kraftiga stabilisatorer är att de ger ett betydande inkomstskydd för hushållen och därmed bidrar till att reducera konjunktursvängningarna. Nackdelen är att den offentliga sektorns finansiella sparande är känsligt för konjunkturvariationer och därför kan komma att variera relativt kraftigt. Detta kan vara ett problem i ett läge med stora underskott och därav följande bristande förtroende för finanspolitiken bland långivare. Stigande offentliga underskott kan i ett sådant läge leda till högre riskpremier för den offentliga upplåningen som ytterligare försämrar de offentliga finanserna. För att låta de automatiska stabilisatorerna verka fullt ut krävs således ett grundläggande förtroende för finanspolitiken.

Utrymmet för de automatiska stabilisatorerna begränsas av villkoren i Stabilitets- och tillväxtpakten i EU som sätter referensvärden för storleken på underskotten och skuldnivåerna i de offentliga finanserna. Dessa referensvärden gäller oavsett medlemskap i valutaunionen. Underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande får i princip inte överstiga 3 % av BNP och bruttoskulden som andel av BNP får inte överstiga 60 %.(1) Vid utformandet av finanspolitiken måste hänsyn tas såväl till villkoren i Stabilitets- och tillväxtpakten som till de offentliga finansernas konjunkturkänslighet.

(1) Ett viktigt undantag till underskottsvillkoret finns vid allvarliga recessioner. Om real BNP faller med mer än 2 % under ett år kan underskottet i det offentliga sparandet tillåtas överskrida den maximala 3-procentsnivån. Om real BNP faller med mellan 0,75 % och 2 % kan underskottet tillåtas att överstiga 3-procentsnivån om konjunkturförloppet visar en hastig försämring. Frågan måste dock i det senare fallet behandlas av Europeiska unionens råd.

Regeringen har formulerat ett saldomål med innebörden att överskottet i offentliga sektorns finansiella sparande skall vara 2 % i genomsnitt över en konjunkturcykel. Överskottsmålet syftar till att reducera den offentliga skulden och möta de påfrestningar på de offentliga finanserna som en åldrande befolkning medför. Saldomålet skapar också en säkerhetsmarginal i de offentliga finanserna. Denna säkerhetsmarginal har bedömts ge de automatiska stabilisatorerna möjlighet att verka.

Den ekonomiska utvecklingen under 1990-talet ledde till omfattande besparningskrav och omstruktureringar för kommuner och landsting som i vissa fall hade svårigheter att anpassa sina verksamheter till de ekonomiska förutsättningarna. Denna utveckling ledde så småningom till ett krav på balanserade budgetar, vilket trädde i kraft år 2000. Balanskravet innebär att kommuner och landsting måste budgetera sin verksamhet så att intäkterna överstiger kostnaderna varje år. Om utfallet blir negativt ett visst år skall det egna kapitalet återställas inom två år. Balanskravet får därmed konsekvenser för den offentliga sektorns sparande, vilket måste beaktas vid utformningen av finanspolitiken.

Arbetskraftskostnadernas flexibilitet, buffertfonder och finanspolitiken

Finanspolitiken måste ha ett tillräckligt utrymme för att motverka att konjunktursvängningar eller störningar slår igenom fullt ut på produktion och sysselsättning. Utöver dessa krav på finanspolitiken, och för att sysselsättningsförändringen skall bli så liten som möjligt vid en ekonomisk störning, ställs krav på flexibilitet i de reala lönekostnaderna. För Sveriges del har detta tidigare i hög utsträckning åstadkommits med hjälp av återkommande devalveringar. I en valutaunion är denna möjlighet utesluten.

Från sysselsättningssynpunkt är det viktigt med flexibilitet i arbetskraftskostnaderna under en konjunkturcykel. Eftersom de nominella lönerna är stela nedåt måste en större kostnadsflexibilitet i första hand uppnås på andra sätt än genom direkta variationer av lönerna. Exempel på vägar att öka kostnadsflexibiliteten är periodiseringar av arbetsgivarnas kostnader, t.ex. avsättningar till kompetensutveckling och skattemässigt avdragsgilla reserveringar i företagen som kan lösas upp i lågkonjunktur. Regeringen har avsatt medel för kompetensutveckling i arbetslivet och tillsatt en utredning om utformningen av ett sådant system. Individuell kompetensutveckling på arbetsplatser kan ha effekter på kort och lång sikt på såväl produktivitet och sysselsättning som arbetsutbud och belastning på arbetsmarknadspolitiken. Även effekterna av olika vinstdelningssystem och konjunkturanpassade arbetstider kan inverka på sysselsättnings- och produktivitetsutvecklingen inom företagen.

Ett direkt sätt att stabilisera sysselsättningen under en konjunkturcykel är att under lågkonjunktur sänka kostnaderna för arbetskraft genom minskningar av arbetsgivaravgifterna och att på motsvarande sätt under en högkonjunktur höja kostnaderna genom genom höjning av arbetsgivarvgifterna. Därav följande variationer i det finansiella sparandet kan uppkomma inom statsbudgeten eller på olika sätt läggas utanför statsbudgeten. Variationerna läggs inom den privata sektorn om t.ex. arbetsmarknadens parter avtalar att avsättningar till avtalspensioner skall variera över konjunkturcykeln.

S.k. "buffertfonder" upprättade av arbetsmarknadens parter har under de senaste åren byggts upp i Finland, men förekommer inte i dagsläget på den svenska arbetsmarknaden. Det är en outredd fråga om det i Sverige finns legala hinder eller svårigheter för arbetsmarknadens parter att frivilligt upprätta gemensamma fonder vars medel kan användas för att förändra lönekostnaderna i olika konjunkturlägen.

Uppdraget

En kommitté ges i uppdrag att analysera stabiliseringspolitikens förändrade förutsättningar vid ett medlemskap i valutaunionen. Kommittén skall särskilt beakta finanspolitikens roll i detta sammanhang och kartlägga finanspolitikens olika medel, dess effektivitet och begränsningar i valutaunionen. Kommittén skall också analysera behovet av nya ekonomisk-politiska instrument och andra institutionella förändringar som kan främja en effektiv stabiliseringspolitik. Därvid skall utredningen belysa möjligheterna till och hindren för att uppnå en ökad flexibilitet i arbetskraftskostnaderna.

I utredningsuppdraget ingår följande uppgifter:

a) Kommittén skall analysera finanspolitikens förväntade effekter på ekonomins reala aktivitetsnivå på kort och lång sikt vid ett deltagande i valutaunionen. Som ett led i denna analys skall utredningen kartlägga de finanspolitiska medel som står till förfogande samt deras träffsäkerhet vid ett deltagande i valutaunionen. Denna kartläggning bör omfatta direkta och indirekta skatter, arbetsgivaravgifter, transfereringar samt offentlig konsumtion och investeringar. Vid en kartläggning av de olika slagen av skatter skall utredningen även uppmärksamma olika skatteadministrativa aspekter.

b) Kommittén skall bedöma behovet av ytterligare buffertar i de offentliga finanserna utöver de som följer av gällande saldomål.

c) De offentliga finansernas konjunkturkänslighet skall undersökas mot bakgrund bl.a. av den förändrade budgetprocessen, 1990-talets skattereform och det nya pensionssystemet samt bedöma vilka konsekvenser konjunkturkänsligheten har för förutsättningarna att bedriva en effektiv finanspolitik. Kommittén skall även belysa för- och nackdelarna med konjunkturkänsliga offentliga finanser.

d) Kommittén skall utvärdera andra EU-länders erfarenheter av att bedriva nationell stabiliseringspolitik i valutaunionen samt kartlägga eventuella institutionella förändringar som genomförts för att förstärka de stabiliseringspolitiska möjligheterna i valutaunionen.

e) Kommittén skall analysera för- och nackdelarna från svensk synpunkt med en ökad finanspolitisk samordning inom unionen utifrån målet om full sysselsättning och givet den gemensamma penningpolitiken med prisstabilitet som huvudmål.

f) Finanspolitikens effektivitet är sannolikt beroende av ekonomins förmåga att absorbera effekterna av ekonomiska chocker. Kommittén skall kartlägga och diskutera de centrala egenskaper i den svenska ekonomin som ökar respektive minskar finanspolitikens effektivitet. I detta sammanhang är det av särskilt intresse att analysera vad som kan göras för att främja en tillräcklig grad av flexibilitet i de reala lönekostnaderna. Kommittén skall kartlägga olika metoder att öka flexibiliteten i de reala arbetskraftskostnaderna över konjunkturcykeln, avseende till exempel lönesystem och arbetstidsuttag. Kommittén skall också analysera om det i avtal eller lagstiftning finns hinder mot lösningar som främjar en ökad flexibilitet i de reala arbetskraftskostnaderna samt vad staten och arbetsmarknadens parter kan göra för att främja en bredare tillämpning av modeller som ger en ökad flexibilitet.

g) Kommittén skall överväga om stabiliseringspolitikens effektivitet kan främjas av nya ekonomisk-politiska instrument samt institutionella förändringar som syftar till att öka reallönekostnadernas flexibilitet. I det sammanhanget skall utredningen analysera behovet av särskilda buffertfonder, identifiera eventuella hinder för arbetsmarknadens parter att inrätta sådana fonder samt analysera konsekvenserna av buffertfonder för att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Utredningen skall även analysera konsekvenserna för arbetsutbudets variationer över konjunkturcykeln av olika åtgärder, till exempel kompetenskonton.

h) Balanskravet för den kommunala sektorn ligger fast. Med denna utgångspunkt skall kommittén undersöka hur balanskravet påverkar möjligheterna att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik.

i) Vad gäller finanspolitikens effekter och inriktning på kort och lång sikt krävs en översyn av tekniska och praktiska förutsättningar att bedriva en effektiv stabiliseringspolitik. Kommittén skall särskilt belysa behovet av analyskapacitet och statistik för ett bra beslutsunderlag.

Arbetets genomförande, tidsplan mm.

Utredningen skall i ett slutbetänkande redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 december 2001. Den 30 juni 2001 skall ett delbetänkande redovisas i vilket det ingår en kartläggning av finanspolitiska medel, en analys av de offentliga finansernas konjunkturkänslighet och en utvärdering av andra länders erfarenheter. Därutöver kan utredningen i delbetänkandet redovisa andra överväganden om utredningen bedömer det lämpligt.

Utredningen skall samråda med utredningen om internationaliseringens betydelse för svenska skattebaser och framtida skattestruktur (dir. 2000:51), med utredningen för översyn av kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning mm. (dir. 2000:30) samt med utredningen om individuellt kompetenssparande (dir. 1999:106).

(Finansdepartementet)