Sammanfattning av uppdraget

Regeringen lämnade den 24 januari 2000 en proposition till riksdagen om en reformering av Allmänna pensionsfonden. I propositionen föreslås att nuvarande första-femte fondstyrelserna ombildas till fyra nya, lika stora fonder - Första-Fjärde AP-fonderna - med identiska och flexibla placeringsregler. Sjättefondstyrelsens verksamhet berörs inte i propositionen. I enlighet med vad som föreslås i propositionen tillkallas nu en särskild utredare som ges i uppdrag att lägga fram förslag till sammansättning av den i propositionen föreslagna överföringen av tillgångar från de nybildade Första och Andra AP-fonderna till Riksgäldskontoret. Vidare skall utredaren i enlighet med propositionen föreslå hur onoterade aktier i Tredje och Fjärde AP-fonderna skall värderas i samband med en föreslagen överföring till Sjätte AP-fonden. Slutligen skall förslag lämnas på hur kvarvarande tillgångar skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Utredarens olika förslag skall utgöra underlag för regeringens beslut. Uppdraget skall vara slutfört senast den 31 oktober 2000.

Bakgrund

AP-fondens marknadsvärderade behållning uppgick den 31 december 1999 till 744 miljarder kronor (prognos). Fördelningen av tillgångarna mellan fondstyrelserna framgår av nedanstående tabell. Av de totala tillgångarna är ca 6 procent placerade i svenska kortfristiga penningmarknadsinstrument, drygt 23 procent i svenska statsobligationer, drygt 20 procent i svenska bostadsobligationer samt ca 23 procent i svenska aktier. Det utländska innehavet är på totalt drygt 8 procent varav ca 7 procent är obligationer och resterande del aktier.

AP-fondens tillgångar i miljarder kronor och procent per den 31 december 1999, marknadsvärden (preliminära, avrundade siffror)

1-3:e 4:e 5:e 6:e fond- fond- fond- fond- Totalt Andel styrel- styrel- styrel- styrel- (procent) serna sen sen sen

Utländ- ska obliga- tioner 50 50 6,8 __________________________________________________________________ Summa ränte- bärande 523 2 1 0 526 70,7 __________________________________________________________________ Svenska aktier 133 21 17 170 22,9

Utländska aktier 10 2 11 1,5 __________________________________________________________________ Summa aktier 144 22 19 185 24,8 __________________________________________________________________ Likvida 1 2 3 0,3 medel

Fastig- heter 31 31 4,1 __________________________________________________________________ Summa övrigt 31 2 33 4,5

I samband med reformeringen av pensionssystemet övergår vissa kostnadsbelastningar från AP-fondssystemet till statens budget. För att kompensera statskassan skall AP-fonden överföra medel till Riksgäldskontoret. Enligt tidigare beslut skall AP-fonden, under vart och ett av åren 1999 och 2000 överföra 45 miljarder kronor till statskassan. Regeringen lämnade den 24 januari 2000 en proposition till riksdagen om en omorganisation av Allmänna pensionsfonden (prop. 1999/2000:46), AP-fondspropositionen. I propositionen föreslås AP-fonden därutöver göra en överföring av tillgångar till ett marknadsvärde om 155 miljarder kronor. Överföringen skall ske den 1 januari 2001. Enligt förslaget får AP-fonden till Riksgäldskontoret överföra likvida medel i svensk eller utländsk valuta, räntebärande värdepapper utgivna av svenska staten för allmän omsättning denominerade i såväl svenska kronor som utländsk valuta (statspapper) och räntebärande värdepapper utgivna för allmän omsättning av kreditmarknadsbolag med huvudsyfte att ge kredit mot fastighet som säkerhet (bostadspapper). Bostadspapperen skall dock vara denominerade i svenska kronor och ha en återstående löptid på högst fem år. Regeringen skall besluta om överföringens tillgångssammansättning. Efter beslutade och föreslagna överföringar beräknas ca 560 miljarder kronor (exklusive sjätte fondstyrelsens medel) kvarstå i AP-fonden den 1 januari 2001.

AP-fondernas huvudsakliga roll i det reformerade ålderspensionssystemet föreslås i propositionen vara att fungera som en buffert för den inkomstrelaterade ålderspensionens fördelningsdel. Därutöver kommer AP-fonden, framför allt under den inledande perioden, att bidra till finansieringen av systemet. Därutöver finns Sjunde AP-fonden som inom premiepensionssystemet skall förvalta medel i två fonder, premiesparfonden och premievalsfonden (längre fram i tiden eventuellt inklusive s.k. generationsfonder).

Buffertfunktionen skall, utöver sjätte fondstyrelsen, utövas av fyra initialt lika stora fonder. Kapitalet i nuvarande första, andra, tredje, fjärde och femte fondstyrelserna skall i huvudsak delas upp på dessa fyra fonder. Övergången till den nya organisationen sker genom att nuvarande fondstyrelser ombildas den 1 maj 2000. Tredje fondstyrelsen läggs ned och verksamheten förs över till första fondstyrelsen. Första, andra, fjärde och femte fondstyrelserna kommer att utgöra de fyra nya AP-fonderna. Därutöver föreslås första, andra och fjärde fondstyrelserna byta namn till Första, Andra respektive Fjärde AP-fonden, medan femte fondstyrelsen bildar Tredje AP-fonden. Sjätte fondstyrelsen blir Sjätte AP-fonden och kvarstår i princip oförändrad med en inriktning mot investeringar i inhemska små och medelstora företag.

Förslaget i propositionen innebär att det nuvarande AP-fondssystemet med fonder specialiserade på förvaltning av ett tillgångsslag (räntebärande värdepapper respektive aktier) övergår till ett system med blandfonder. Dessa skall ha identiska placeringsregler. De nya placeringsreglerna medger större flexibilitet i förvaltningen och ger ökade möjligheter till placeringar i aktier och utländska tillgångar. Fonderna skall vara oberoende sinsemellan och varje fond skall bl.a. fastställa en egen placeringspolicy.

Första-Fjärde AP-fonderna kommer enligt det nya reglementet inte att tillåtas investera i fordrings-rätter som inte är utgivna för allmän omsättning, t.ex. reverslån och s.k. partnerfinansieringslån (direktlån). De nuvarande första-tredje fondstyrelsernas innehav av sådana fordringsrätter skall därför avvecklas. Lånestocken skall förvaltas av Första AP-fonden. Förvaltningen skall ske i en separat portfölj vid sidan av den egentliga fondförvaltningen. Influtna medel skall fördelas lika mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Ifrågavarande lån förutses den 1 januari 2001 uppgå till storleksordningen 30 miljarder kronor vilket innebär att fonderna inledningsvis beräknas uppgå till drygt 130 miljarder kronor per fond (exklusive direktlån).

Första-Fjärde AP-fonderna skall inte annat än indirekt få placera i onoterade aktier. Nuvarande fjärde och femte fondsstyrelsernas innehav av sådana värdepapper föreslås därför mot ersättning överföras till Sjätte AP-fonden.

Den särskilda utredaren skall som underlag till regeringen ge förslag till vilken tillgångssammansättning överföringen på 155 miljarder kronor från Första och Andra AP-fonden till Riksgäldskontoret skall ha.

För att undvika kraftiga effekter på de finansiella marknaderna är det viktigt att de nya AP-fonderna behöver omfördela sina portföljer så litet som möjligt. I syfte att i möjligaste mån undvika sådana störningar bör AP-fonderna ges ett stort inflytande över vilka tillgångar som skall ingå i den engångsvisa överföringen. Samtidigt får överföringens sammansättning betydelse för vilken tidsmässig profil amorteringen av statsskulden får och kan i viss mån påverka statsskuldens sammansättning och löptid. Blir dessa effekter betydande, kan Riksgäldskontoret tvingas göra motverkande transaktioner, vilka leder till kostnader för staten. Viss statsskuldspolitisk hänsyn måste därför också tas när tillgångarnas sammansättning bestäms. Utredaren bör finna en lämplig avvägning mellan dessa delvis motstående intressen.

Det är inte självklart hur tillgångarnas marknadsvärden skall beräknas, exempelvis om hänsyn skall tas till likviditeten i de räntebärande papper som inte är föremål för omfattande handel. Utredaren skall föreslå lämplig värderingsmetod.

Enligt föreslagna placeringsregler tillåts Första-Fjärde AP-fonderna inte annat än indirekt placera i aktier, konvertibla skuldebrev och skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning som inte är utgivna för allmän omsättning eller är marknadsnoterade. Det betyder att de nybildade Tredje och Fjärde AP-fondernas innehav av sådana tillgångar måste avvecklas (värdet av dessa tillgångar uppgick vid slutet av 1999 till en knapp miljard kronor). Innehavet av dessa värdepapper skall enligt propositionen mot ersättning överföras till Sjätte AP-fonden som byggt upp en betydande organisation för riskkapitalinvesteringar inom den onoterade sektorn. Överföringen skall ske per den 1 januari 2001. Ersättningen skall ingå i de medel som skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Fjärde och femte fondstyrelserna har förespråkat en ersättning som motsvarar marknadsvärdet grundat på oberoende värderingar. Mot en överföring av tillgångarna till bokförda värden har det anförts att det innebär ett visst mått av godtycke i överförda förmögenhetsbelopp samt att utvärderingen av fondernas förvaltning blir missvisande om det bokförda värdet skiljer sig från marknadsvärdet. För en överföring till bokfört värde talar att marknadsvärderingar av onoterade bolag är behäftade med stor osäkerhet och innebär kostnader för pensionssystemet som kan synas svårmotiverade.

Den särskilda utredaren skall föreslå en lämplig modell för värdering av de onoterade tillgångarna. Därvid skall hänsyn tas till faktorer såsom möjligheterna till en rättvis utvärdering av fondernas förvaltning och kostnaderna i samband med en värdering.

Utredaren skall lämna förslag till hur de kvarvarande tillgångarna skall fördelas mellan Första-Fjärde AP-fonderna. Övergången till blandfonder innebär att de kvarvarande medlen måste flyttas och fördelas mellan fonderna. Räntebärande värdepapper måste föras från Första och Andra AP-fonderna till de övriga fonderna. Omvänt skall aktietillgångar föras till Första och Andra AP-fonderna. Utgångspunkten för tillgångsfördelningen skall vara att det beloppsmässiga värdet av tillgångarna (med undantag för de direktlån som skall förvaltas av Första AP-fonden separat) skall fördelas lika mellan fonderna. För att uppdelningen av de befintliga tillgångarna skall bli värdemässigt rättvis skall tillgångarna värderas till marknadsvärde.

Vidare bör uppdelningen göras med syfte att varje fond skall få en, med avseende på sammansättningen av tillgångarna, väldiversifierad portfölj av värdepapper. Detta gäller egenskaper som tillgångsslag, risk, löptid, emittent m.m. Det överordnade målet för fondförvaltningen är att få hög avkastning på förvaltade medel. Hänsyn måste tas till detta vid fördelningen av tillgångarna. Fördelningen får därför inte göras på ett sådant sätt att möjligheterna att bedriva en effektiv kapitalförvaltning försvåras. Vid fördelningen måste det beaktas om och hur riskerna har hanterats, t.ex. med derivatinstrument, i de befintliga portföljerna. Vidare måste det beaktas att de poster som fördelas inte får bli svåra att omsätta, t.ex. om de avviker från marknadsstandarden för s.k. handelsposter. Av särskilt intresse i detta avseende är behandlingen av fastighetstillgångar som i stor utsträckning återfinns i nuvarande 1-3 fondstyrelsernas helägda fastighetsbolag.

Därutöver skall tillgångarna fördelas så att de sammanlagda omstruktureringskostnaderna för fonderna minimeras. Hänsyn skall härvidlag tas till såväl kostnaden för uppdelningen av tillgångarna som kostnaden för transaktioner efter det att uppdelningen genomförts. Utredaren skall i förslaget till fördelning även beakta hur kortsiktiga marknadseffekter i görligaste mån kan undvikas.

En fördelningsmetod kan vara att tillgångsslagen fördelas lika mellan fonderna och att det inom respektive tillgångsslag sker motsvarande uppdelning i fråga om emittent, löptid m.m. Utredaren kan även överväga om det är möjligt att med ett auktionsliknande förfarande fördela tillgångarna mellan fonderna. Därigenom skulle de enskilda fonderna redan i utgångsläget delvis kunna påverka sammansättningen av sin portfölj. Fördelen med en sådan metod är att fonderna besparas transaktionskostnader för en motsvarande omstrukturering på marknaden. Även andra metoder som tar hänsyn till de enskilda fondernas egna önskemål bör övervägas. En uppdelning som i så stor utsträckning som möjligt baseras på fondernas egna preferenser innebär att de framtida kostnaderna för omstruktureringen kan reduceras.

Vidare skall utredaren analysera vilka olika administrativa åtgärder och tillvägagångssätt som kan komma att krävas i samband med den slutliga tillgångsfördelningen.

Den engångsvisa överföringen liksom fördelningen av tillgångarna skall enligt propositionen ske per den 1 januari 2001. Beslut om tillgångsfördelningen mellan AP-fonderna respektive Riksgäldskontoret kan emellertid av praktiska skäl behöva fattas av regeringen vid en tidigare tidpunkt. Vid beslutstidpunkten kommer i så fall inte de exakta värdepappersinnehaven i fonderna att vara kända och inte heller de exakta marknadsvärdena. Utredaren skall därför föreslå hur dessa osäkerheter vid beslutstidpunkten skall hanteras. Utredaren skall föreslå vid vilken tidpunkt marknadsvärderingarna skall ske och när beslut skall fattas samt vilken form beslutet skall ha.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Riksgäldskontoret samt med nuvarande första-sjätte fondstyrelserna fram till den 1 maj 2000 och därefter med Första-Fjärde AP-fonderna och Sjätte AP-fonden.

Den särskilda utredaren skall senast den 30 juni 2000 avlämna en delrapport om de övergripande principer som bör gälla för fördelningen av tillgångarna.

Utredarens uppdrag skall vara slutfört senast den 31 oktober 2000.

(Finansdepartementet)