Sammanfattning av uppdraget

En utredare tillkallas med uppdrag att skyndsamt analysera prissättningen på elmarknaden och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas.

Översynen skall omfatta en övergripande beskrivning av elprisernas utveckling efter elmarknadsreformen och en analys av de bakomliggande faktorerna. Vidare skall utredaren beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prisbildningen på marknaden. I detta sammanhang skall utredaren särskilt belysa riskerna för missbruk av marknadsmaktfrån elmarknadens dominerande aktörer.

Med utgångspunkt i den övergripande analysen skall utredaren överväga behovet av åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens på elmarknaden.

Bakgrund

Elmarknadsreformen

Den 1 januari 1996 trädde ett nytt regelverk i kraft på den svenska elmarknaden (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2). Fri konkurrens infördes i princip för all elproduktion och handel med el. Syftet med förändringen var att öka effektiviteten och valfriheten för konsumenterna. Även i våra nordiska grannländer har elmarknaderna avreglerats. Handeln med el över Sveriges gränser har ökat i betydelse och idag har vi en till stora delar integrerad avreglerad nordisk elmarknad. Detta har lett till ett effektivare utnyttjande av tillgängliga resurser och till att utbyggnadsbehovet för ny elproduktion har minskat.

Den 1 november 1999 utvecklades reformen genom att schablonberäkning infördes (prop. 1998/99:137, bet. 1999/2000:NU4, rskr. 1999/2000:1). I korthet innebär det nya regelverket att en övervägande del av alla elkunder enkelt och kostnadsfritt kan byta elleverantör, vilket har ökat bl.a. hushållskundernas valfrihet och rörlighet på marknaden. I och med det nya regelverket avskaffades systemet med leveranskoncession, vilket hade införts 1996. Elhandelsföretag med leveranskoncession var skyldiga att leverera el till sådana konsumenter som inte utnyttjade möjligheterna att sluta avtal på den fria elmarknaden. Skäligheten i leveranskoncessionärernas priser kunde prövas av nätmyndigheten.

En undersökning som genomförts på uppdrag av Svensk Energi i februari 2001 visar att ca 15 procent av de svenska hushållen har bytt elleverantör. Det är en ökning jämfört med februari 2000, då 7 procent av hushållen hade bytt. Vidare hade ca 15 procent av hushållen slutit nya avtal med sin gamla leverantör. Studien visar samtidigt att över hälften av de elanvändare som har en relativt hög elförbrukning, t.ex. elvärmekunder, har gjort ett aktivt val av elleverantör.

Nord Pools roll

En viktig del av den nordiska elmarknaden utgörs av den nordiska elbörsen Nord Pool. Nord Pools funktion som en gemensam handelsplats för såväl den fysiska som den finansiella handeln är av vital betydelse för elmarknadens effektivitet och funktion. Nord Pool omsätter el på spotmarknaden (fysisk dygnsmarknad) och terminsmarknaden (finansiella prissäkringar). Spotmarknaden omsätter kontrakt för leverans nästa dygn och omsättningen på spotmarknaden har ökat varje år sedan avregleringen. År 2000 var omsättningen 96,9 TWh vilket var en ökning med nästan 29 procent sedan året innan. Omsättningen på spotmarknaden motsvarar en fjärdedel av den totala elproduktionen i Norden. Handeln på terminsmarknaden ökade med drygt 66 procent till 358,9 TWh mellan åren 1999 och 2000. Antalet aktiva aktörer på Nord Pool är ca 280 stycken. Dessa förhållanden bör vara en god garant för en väl fungerande prisbildning på spotmarknaden och i den finansiella handeln på den nordiska elmarknaden som helhet.

Prisutvecklingen på Nord Pool

Elpriserna på den nordiska spotmarknaden sjönk fram till slutet av 2000. En förklaring till det var den ökande konkurrensen och en extremt god tillgång på vattenkraft under åren 1997-2000. Under 2000 var det genomsnittliga priset på spotmarknaden 12 öre per kWh. En effekt av de låga elpriserna är att Sverige övergick från att vara nettoexportör till nettoimportör under 2000, trots riklig tillgång på vatten och hög tillgänglighet i kärnkraftsblocken. Orsaken till denna förändring är att kraftföretagen mer aktivt har anpassat elproduktionen efter elpriset samtidigt som förbrukningen ökat. Under föregående år reglerade således flera av kärnkraftverken ned på grund av de låga elpriserna och Sverige importerade i stället el, främst från Norge. Prisnivån på spotmarknaden har dock stigit kraftigt under 2001 och börjat närma sig nivåerna under torråret 1996. Genomsnittspriset under första halvåret 2001 har legat på drygt 20 öre/kWh. Förklaringen är bl.a. ovanligt liten nederbörd framför allt i Norge.

Konsekvenser av uppdelning i prisområden

Metoder för att hantera begränsningar i överföringssystemet (flaskhalsar) är en viktig del av elmarknadens funktion. Svenska kraftnät hanterar flaskhalsar inom Sverige med s.k. motköp. Härigenom undviks regionala uppdelningar av den svenska marknaden i samband med att flaskhalsar uppträder, vilket garanterar ett enhetligt nationellt elpris på Nord Pools spotmarknad. På den nordiska marknaden hanteras flaskhalsar genom en uppdelning i prisområden. Detta innebär att vi på spotmarknaden kan få nationella områdespriser som skiljer sig från systempriset. Under våren 2000 inträffade en period då uppdelning i prisområde mellan Norge och Sverige ökade i omfattning och prisskillnaderna var vid flera tillfällen betydande mellan de båda länderna. Detta medförde en större riskexponering för de företag som prissäkrat sig mot systempriset, eftersom de i dessa situationer var tvungna att betala det betydligt högre svenska områdespriset.

Nord Pool införde under hösten 2000 nya produkter på den finansiella marknaden för att möjliggöra prissäkring i områdespriser. Detta ger aktörerna på den svenska marknaden en möjlighet att säkra sig i områdespriser utan att behöva vända sig till någon av de stora producenterna. Nord Pool har också begärt in kompletterande uppgifter från vissa aktörer på marknaden för att kunna granska förloppet under den vecka i maj 2000 då prisskillnaderna var som störst. Granskningen har dock inte föranlett Nord Pool att vidta åtgärder.

Elprisutvecklingen

Medan börspriserna varierat kraftigt under åren och mellan åren sedan avregleringen har konsumentpriserna varit stabila. På grund av den ökade konkurrensen har elhandelsföretagen överlag sänkt sina priser och även sina marginaler. Under början av 2001 bröts dock trenden och priserna började stiga, som en följd av utvecklingen på spotmarknaden. För kunder med fasta kontrakt låg priset under 2000 runt 16 öre/kWh. Idag är det få aktörer som erbjuder fasta kontrakt till priser under 25 öre/kWh. För de passiva kunderna, dvs. de kunder som är kvar hos sin gamla leverantör på tillsvidarekontrakt, har priserna höjts från ca 23 öre till drygt 30 öre.

Årets prishöjningar har lett till betydande kritik i medierna och från olika marknadsaktörer. Denna kritik har i huvudsak riktat sig mot förändringarna i konsumentpriserna, som inte anses kunna förklaras enbart av de förändrade vattentillgångarna och ett ökat utnyttjande av dyrare produktionsslag. Många kritiker har också uttryckt oro över den nuvarande utvecklingen mot en ökad marknadskoncentration på den svenska delen av den nordiska elmarknaden och anser att konkurrensen på elmarknaden inte längre fungerar tillfredställande.

Avgränsningen mellan elhandel och elnätsverksamhet

En långsiktigt fungerande konkurrens på elmarknaden är också beroende av att avgränsningen mellan nätverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet är så effektiv att korssubventionering inte är möjlig, dvs. att överskott från monopolverksamhet inte används för att stödja konkurrensutsatt verksamhet. Elnätsutredningen (dir.1999:81) har av detta skäl haft regeringens uppdrag att bl.a. analysera behovet av skärpning av regelverket i detta avseende och lämna förslag till de regler som behövs. Elnätsutredningens förslag redovisas i delbetänkandet Elnätsföretag - regler och tillsyn (SOU 2000:90) och regeringen avser att under hösten ta ställning till dessa förslag i en proposition till riksdagen.

Uppdraget

Övergripande analys

Elprisutvecklingen har stor betydelse för den svenska industrins konkurrenskraft och för hushållens ekonomi. Utvecklingen av den svenska och nordiska elproduktionskapaciteten styrs också i hög grad av förväntningar om elprisernas utveckling.

I propositionen Konkurrens för förnyelse och mångfald (prop. 1999/2000:140) slog regeringen fast att strukturer och regler skall stödja uppkomsten av en balanserad och väl fungerande konkurrens på nya marknader. Mot bakgrund av den senaste tidens prisutveckling och förhållandena på den sedan 1996 avreglerade elmarknaden är det angeläget att prisbildningen på denna marknad analyseras. Utredaren skall genomföra en sådan analys och identifiera om det finns behov av kompletterande åtgärder för att en väl fungerande konkurrens med lika villkor för marknadens aktörer skall kunna upprätthållas.

Översynen skall omfatta en övergripande beskrivning av elprisernas och elproduktionens utveckling sedan elmarknadsreformen och en analys av de bakomliggande faktorerna till denna utveckling. Vidare skall utredaren beskriva den nuvarande konkurrenssituationen och analysera konkurrensens betydelse för den nuvarande prissättningen på marknaden. Analysen skall omfatta såväl prisbildningen på spotmarknaden (råkraftpriset) som priset till slutkund.

Hinder för kundernas rörlighet

En viktig del i analysen är att utreda betydelsen av olika hinder för kundernas rörlighet på marknaden. Införandet av schablonberäkning har inte skett utan problem. Bland annat har informationsutbytet mellan elhandelsföretagen och nätföretagen fungerat bristfälligt vid leverantörsbyten, vilket fått till följd att elkunderna inte fått sina leverantörsbyten korrekt genomförda inom den tid som gäller enligt regelverket. I vissa fall har bristerna också medfört att kunder faktureras av såväl den gamla som den nya leverantören. Dessa problem kan tänkas ha haft en negativ inverkan på kundernas rörlighet och därmed på konkurrensen på elmarknaden.

I mars 2001 uppmanade riksdagen regeringen att utreda förutsättningarna och formerna för ett sanktionssystem mot nätbolag som inte uppfyller de regler som gäller vid byte av elleverantör (bet. 2000/01:NU8, rskr. 2000/01:172). En sådan studie har påbörjats och resultaten av detta arbete kommer att redovisas inom kort. Dessa resultat skall beaktas i utredningen.

Konsekvenser av uppdelning i prisområden

När det gäller prisbildningen på spot- och terminsmarknaden är en tillfredställande konkurrens mellan producenterna avgörande. Under vissa perioder, särskilt under det hydrologiska extremåret 2000, har den nordiska elmarknaden ofta delats upp i skilda prisområden. Detta har i allmänhet lett till högre priser i Sverige (områdespris) än på den nordiska marknaden som helhet (systempris). I dessa situationer kan konkurrensen på enbart den svenska elmarknaden bli allt för begränsad med risk för att större producenter kan utöva marknadsmakt.

För närvarande utreder de nordiska systemoperatörernas organisation Nordel om en ny prisområdesindelning bör införas i Norden. Utgångspunkten för denna utredning är att prisområdesgränserna skall bestämmas av flaskhalsar i överföringssystemet i stället för som nu av nationsgränser. Detta kan ge bättre konkurrens inom delar av den nordiska elmarknaden. Samtidigt kan Sverige komma att delas upp i flera prisområden och konkurrensen i delar av Sverige bli ytterligare begränsad. Utredaren skall bedöma om det är lämpligt ur konkurrenssynpunkt med en sådan förändring av prisområde Sverige och i detta sammanhang särskilt analysera hur risken för missbruk av marknadsmakt från elmarknadens dominerande aktörer påverkas av en sådan förändring.

Behovet av konsumentinformation

Med utgångspunkt i den övergripande analysen skall utredaren överväga behovet av åtgärder för att säkerställa en väl fungerande konkurrens. Vid bedömningen är ett väsentligt förhållande att kunderna har tillräcklig kunskap om marknaden och om sina möjligheter att byta elleverantör. I regeringens proposition Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001-2005 (prop. 2000/01:135) föreslås att konsumenterna skall ges bättre förutsättningar att agera på nyligen konkurrensutsatta marknader. I propositionen betonas också betydelsen av att konsumenternas intressen tillvaratas på dessa marknader. Mot denna bakgrund skall utredaren överväga om det behövs särskilda åtgärder för att stärka informationen till konsumenterna.

Konkurrensbevakning

I gällande lagstiftning likställs handel med el med andra varor och tjänster som bjuds ut på en fri marknad. Således är Konkurrensverket ansvarigt för konkurrensbevakningen när det gäller handel med el. Efter en mycket lång tid av monopol kan elmarknaden dock i många avseenden betraktas som en ännu inte färdigutvecklad marknad, där det kan finnas behov av en förstärkt konkurrensbevakning eller särskilda rapporteringskrav som kan öka transparensen på elmarknaden. Även behovet av åtgärder för att förstärka konkurrensbevakningen bör därför belysas.

Övriga förutsättningar

Utredarens arbete skall vidare utgöra en del av den samlade kompletterande analys som regeringen genomför i enlighet med skrivelsen till riksdagen hösten 2000 (2000/01:15) Den fortsatta omställningen av energisystemet m.m.

Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagens konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning. I de fall utredarens förslag kräver lagstiftningsåtgärder ingår det i utredarens uppdrag att utforma förslag till sådana författningsändringar. I de fall utredarens förslag kräver statlig finansiering skall utredaren redovisa hur detta skall ske.

Tidsplan

Arbetet skall redovisas senast den 1 december 2001.

(Näringsdepartementet)