Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall genomföra en översyn av nuvarande modell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Översynen skall vara inriktad på att motverka de eventuella snedvridningar som nuvarande system kan medföra och att förbättra myndigheternas möjlighet att förutse kostnaderna för avtalsförsäkringar till sina anställda.

Bakgrund

Allmänt

Statens åtagande för avtalsförsäkringarna till de anställda bestäms genom kollektivavtal. Såväl de totala kostnaderna som varje anställds förmåner måste därmed ses som givna vid utformningen av den modell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna till de statliga avtalsförsäkringarna. Modellen är ett sätt att inom staten fördela kostnaderna för statens åtagande.

Det finns ett mindre antal icke-statliga arbetsgivare, som är anslutna till det statliga finansieringssystemet. Utformningen av modellen får därmed betydelse även för dem.

Huvudregeln för finansiering av de statliga avtalsförmånerna är att varje myndighet betalar premier för de förmåner som dess anställda intjänar rätt till. Premierna tillförs en inkomsttitel på statsbudgeten. De utgående förmånerna belastar ett särskilt anslag. Från denna huvudregel finns undantag som innebär att respektive myndighet inte betalar premier efter hand utan betalar förmånen när den faller ut. Myndigheten är i detta avseende en så kallad självförsäkrare. Detta gäller framför allt för affärsverken, som betalar tjänstepensionerna på detta sätt och som gör reservering i sina bokslut för framtida pensionsutbetalningar. Affärsverket betalar pensioner för de personer vars sista statliga anställning var hos verket, medan anslaget belastas för pensioner till personer vars sista statliga anställning var hos en myndighet, som inte är självförsäkrare.

Modellen med premier omfattar pensioner, gruppliv och personskadeersättning. Dessa förmåner betalas ut från staten när förmånen förfaller till betalning till förmånstagaren. Utanför modellen ligger t.ex. de avgiftsbestämda förmånerna kompletterande ålderspension och individuell ålderspension. Medlen till dessa betalas löpande ut från staten under anställningstiden och fonderas utanför staten.

Modellen är ett led i det delegerade arbetsgivaransvaret. Myndigheterna skall ha det fulla kostnadsansvaret såväl för ingångna kollektivavtal som för sin lokala arbetsgivarpolitik. Modellen skall även vara ett hjälpmedel vid styrningen av myndigheternas personalpolitik. Det är därför önskvärt att det är lätt för myndigheterna att se sambandet mellan sin personalpolitik och sina premier.

De statliga myndigheter som inte är självförsäkrare måste vara anslutna till systemet med premier. Rätten att undanta vissa anställda från den statliga pensionsrätten är starkt begränsad. Det finns därmed ingen risk för ett moturval, det vill säga att en myndighet undantar sådana arbetstagare som det till följd av utjämningen skulle betalas högre premier för än som motsvarar deras intjänade pensionsrätt, från statlig pensionsrätt. Det kan därför göras vissa avvikelser från principen att premien för varje anställd skall motsvara värdet av hans eller hennes avtalsförmåner. Man kan, till exempel för att uppnå vissa personalpolitiska mål, omfördela kostnaderna inom kollektivet av statliga myndigheter. Exempelvis tillämpas könsneutrala premier i det nuvarande systemet för finansiering av de statliga tjänstepensionerna. Möjligheten att införa en åldersutjämning av premierna behöver inte heller avvisas uteslutande på grund av risken för moturval.

Det nuvarande systemet för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna infördes den 1 januari 1998. Systemet, som det kommer till uttryck i förordningen (1997:908) om premier för statens avtalsförsäkringar, utgår från att premien för varje år och varje anställd skall motsvara den pensionsrätt som den anställde tjänat in just det året. Denna pensionsrätt beräknas efter utgången av året, när Statens pensionsverk (SPV) har fått uppgift om lön, anställningstid m.m. Systemet är därför uppbyggt med preliminära och slutliga premier. De preliminära premierna beslutas under året före det år premierna avser. De baseras på anställningsuppgifter till och med året före beslutsåret och i övrigt på prognoser. Den slutliga premien fastställs under april året efter det år den avser och skillnaden mot inbetalda preliminära premier skall regleras före utgången av maj.

Beräkningen av premier i det nuvarande statliga systemet har avvikit från hur premier för pensionskostnader beräknas inom andra sektorer av arbetsmarknaden. En av orsakerna till detta är att i det nuvarande pensionsavtalet, PA?91, är reglerna för bestämning av den ålderspensionsförmån, egenlivränta, som en anställd får vid avgång före pensionsåldern, inte anpassade till att de skall kunna ligga till grund för en premieberäkning.

Det övergripande ansvaret för systemet har Nämnden för statens avtalsförsäkringar (NSA). NSA består av fyra ledamöter, som utses av regeringen. Varje ledamot har en ersättare. Två av ledamöterna, däribland ordföranden, utses efter förslag av Arbetsgivarverket. Kanslifunktionen utförs av SPV. I kanslifunktionen ingår bl.a. att debitera de av NSA beslutade premierna. SPV lämnar i sin årsredovisning uppgifter om utbetalda förmåner, inbetalda premier, pensionsskuld m.m. Dessa uppgifter ligger till grund för årsredovisningen för staten. NSA lämnar en särskild årlig redovisning över de statliga avtalsförsäkringarna senast den 15 maj. Denna innehåller bland annat en mer ingående analys av systemets intäkter, kostnader och förpliktelser. SPV:s årsredovisning granskas av Riksrevisionsverket. NSA:s årliga redovisning revideras inte.

Den 1 februari 2002 ingick Arbetsgivarverket och dess motparter ett nytt pensionsavtal, PA 03, som avses träda i kraft den 1 januari 2003. Avtalet har ingåtts under förbehåll av regeringens godkännande och regeringen har i budgetpropositionen för år 2003 (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2) hemställt om riksdagens bemyndigande att godkänna avtalet. Avtalet liknar i vissa avseenden mer pensionsavtal på andra sektorer av arbetsmarknaden än vad PA?91 gör. En av avsikterna med avtalet är att det skall ge myndigheterna en bättre kontroll över sina kostnader.

I PA-91 bestäms förmånerna utifrån löner, anställningstid m.m. utan hjälp av något premiebegrepp.

I PA 03 beräknas i vissa fall den förmån som en anställd är berättigad till med hjälp av premier, som beräknas på ett i avtalet föreskrivet sätt. Detta gäller till exempel då en anställd avgår före pensionsåldern.

Regeringen gav år 1999 NSA i uppdrag att göra en översyn av systemet för att förbättra myndigheternas planeringsförutsättningar. I sin rapport (dnr Ju1999/2657) uttalade NSA att vissa åtgärder som hade vidtagits skulle leda till premier för myndigheterna som i rimlig grad uppfyller de krav regeringen ställt.

Regeringen gav vidare år 2001 Ekonomistyrningsverket (ESV) i uppdrag att följa upp om övergången till den nya finansieringsmodellen varit kostnadsneutral för myndigheterna. ESV:s rapport (dnr Fi2001/2234) låg till grund för justeringar av förvaltningsanslag i budgetpropositionen för år 2002 (prop. 2001/02:1 volym 1 avsnitt 9.2).

I budgetpropositionen för år 2003 (prop. 2002/03:1 utgiftsområde 2, avsnitt 6.3) har regeringen uttalat att nuvarande modell som reglerar åtaganden för myndigheter anslutna de statliga avtalsförsäkringar bör ses över i syfte att förbättra myndigheternas planeringsförutsättningar och att motverka de eventuella snedvridningar som nuvarande system kan medföra. Riksdagens revisorer har även i en rapport till riksdagen (rapport 2001/02:RR21) framfört vissa synpunkter och förslag om modellen.

De preliminära premierna beslutas på grundval av anställningsuppgifter till och med det andra året före det år premierna avser och i övrigt på prognoser, medan de slutliga premierna baseras på anställningsuppgifter till och med det år premierna avser. Till detta kommer att premien för ett år slutligt fastställs först i april året efter och att regleringen skall ske i maj.

PA 03 har samma definition på pensionsunderlag och pensionsgrundande tjänstetid som PA?91. Dessa begrepp är utgångspunkt för beräkning av de förmånsgrundade pensionsförmånerna. Bytet av avtal från PA?91 till PA 03 medför således ingen ändring i fråga om de tidpunkter vid vilka de uppgifter som behövs för premieberäkningen kan vara tillgängliga.

I PA-91 är pensionsförmånerna vid avgång innan rätt till pension inträtt så kallade livräntor. Reglerna för livräntor medför att ökningen av pensionsrätten under ett år med anställning består av två delar. Den ena delen utgörs av värdet av att få tillgodoräknas ytterligare ett år som pensionsgrundande tid. Den andra delen utgörs av att pensionsunderlaget i förekommande fall ändras och därmed värdet av den pensionsrätt som intjänats under tidigare år. På grund av att ökningstakten för pensionsunderlaget kan skilja sig åt mellan åren, kommer denna andra del av premien att variera.

Detta gör att det är svårt för myndigheterna att inför ett verksamhetsår förutse sina premier och gör även att premierna på myndighetsnivå kan visa en instabilitet mellan åren.

I PA 03 är förmånen för den som avgår innan han eller hon fått rätt till pension ett så kallat fribrev. Reglerna för fribrev förväntas medföra att premien blir mindre känslig för ändringstakten för pensionsunderlagen än vad som följer av reglerna i PA-91.

Pensionspremien för en nyanställd, som inte har någon medförd pensionsrätt från en tidigare anställning, består vid beräkning enligt reglerna i PA?91 endast av den nämnda första delen och blir därför väsentligt lägre det första året än vad den blir i fortsättningen, vilket kan medföra att myndigheten får en felaktig bild av värdet av anställningsförmånerna. Vid beräkning enligt reglerna i PA 03 förväntas detta problem inte uppstå.

Hur den intjänade pensionsrätten ökar under anställningstiden följer av pensionsavtalet. Pensionsavtalens regler tenderar att göra ökningstakten högre för äldre arbetstagare än för yngre. Eftersom de gällande reglerna utgår från att premien för varje anställd skall motsvara värdet av den pensionsrätt som tjänas in under året, är premien i de flesta fall betydligt högre för äldre arbetstagare.

Värdet av den pensionsrätt som en anställd tjänar in under ett år enligt det statliga pensionsavtalet PA?91 bestäms av såväl pensionsunderlaget som ökningstakten på pensionsunderlaget. För två anställda med olika ålder men med samma pensionsunderlag och samma ökning av pensionsunderlaget från föregående år är värdet av den pensionsrätt som tjänas in under ett år högre för den äldre.

Även i PA 03 finns ett samband mellan arbetstagarens ålder och premien. Ett ökat pensionsunderlag medför en motsvarande ökning av den pensionsrätt som skall vara intjänad vid pensionsåldern. Ju kortare tid som återstår till pensionsåldern, desto högre är ökningstakten för värdet av pensionsrätten vid en viss given ökning av pensionsunderlaget.

Staten har ett sistahandsansvar för pensioner. Ett affärsverk betalar hela den statliga tjänstepensionen för den person vars sista statliga anställning var hos verket, även om personen tidigare har varit anställd i ett annat affärsverk eller i en myndighet, som betalat premier för den pensionsrätt som intjänats hos myndigheten. I gengäld betalar affärsverket ingen del av pensionen för den som efter anställningen i verket har haft en annan statlig anställning. Detta kan motverka personalrörlighet genom att göra det oförmånligt för ett affärsverk att anställa en person med tidigare statlig anställning. En annan följd är en bristande överensstämmelse mellan de premier som har tillförts inkomsttiteln för statliga pensionsavgifter m.m. och de förmåner som belastar anslaget för statliga tjänstepensioner m.m.

Utgångspunkten för översynen är att myndigheterna skall ha det fulla kostnadsansvaret för sina anställdas avtalsförmåner. I systemet för finansiering av de statliga avtalsförsäkringarna får finnas inslag, som kan medföra en omfördelning av kostnaderna mellan myndigheterna, dock endast i den utsträckning det är nödvändigt för att uppnå en likabehandling mellan könen eller andra angelägna mål. Kravet att de av kollektivavtalen bestämda förmånerna skall tas som givna vid utformningen av systemet utgör en viktig restriktion i detta avseende, särskilt eftersom PA 03 använder en premieberäkning för att bestämma vissa förmåner.

Utredaren bör överväga möjligheten och lämpligheten av ett system där premierna bestäms före den period de avser. Därvid bör utredaren bland annat behandla hur avvikelser mellan de förutsättningar om kommande löner m.m. som beslutet grundas på och det i efterhand konstaterade utfallet härav skall påverka kommande premier.

Om utredaren finner att systemet med preliminära och slutliga premier bör bibehållas, bör utredaren behandla frågan om det är möjligt att minska skillnaden mellan preliminära och slutliga premier.

Utredaren skall även överväga om det bör införas någon mekanism för utjämning på myndighetsnivå av premierna mellan åren och i så fall föreslå en sådan mekanism.

Utredaren skall även behandla frågan om utjämning av premierna mellan olika åldrar och vilka konsekvenser sådana utjämningar skulle få. Bland annat bör det belysas vilken inverkan på redovisningsfrågor och på fördelningen av kostnader mellan olika myndigheter det skulle få om värdet av de premier som betalats för en arbetstagare och värdet av arbetstagarens pensionsfordran på staten inte utvecklas parallellt. Om utredaren finner att en sådan utjämning bör införas, skall förslag lämnas om en eller flera mekanismer för detta.

Utredaren skall behandla frågorna om å ena sidan bristande överensstämmelse mellan erlagda premier och de förmåner som belastar anslaget för statliga tjänstepensioner och å andra sidan eventuell snedvridning av kostnadsbilden för affärsverk och andra självförsäkrare på grund av reglerna om kostnadsfördelning mellan självförsäkrarna och staten i övrigt.

Vid behandling av frågorna i utredningsuppdraget skall utredaren göra jämförelser med system, som finns på andra sektorer av den svenska arbetsmarknaden.

Utredaren skall beakta effekten av sina förslag för de icke-statliga arbetsgivare som är anslutna till den statliga finansieringen av avtalsförsäkringarna.

Utredaren skall även överväga om det bör ske några förändringar i fråga om modellens administration och redovisning. I detta ingår att se över NSA:s respektive SPV:s roller inom ramen för modellen. Utredaren skall redovisa behovet av eventuella författningsändringar och lämna förslag på lydelsen av dessa.

Utredaren skall

• inhämta synpunkter från Arbetsgivarverket, Statens pensionsverk, och Nämnden för statens avtalsförsäkringar särskilt i vad mån skillnaden mellan PA-91 och PA 03 påverkar de frågor som skall studeras,
• samråda med Ekonomistyrningsverket,
• inhämta synpunkter från revisionen och
• informera de centrala arbetstagarorganisationerna och ge dem tillfälle att föra fram synpunkter på utredningen.

Uppdraget skall vara slutfört och redovisat före utgången av juni 2003.

(Justitiedepartementet)