Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att överväga och föreslå en lämplig organisation av den officiella kontrollen av utsäde. Utgångspunkten för utredaren skall vara att bedöma vilka uppgifter som måste eller bör förbli statliga angelägenheter. Utredaren skall i sitt uppdrag ta hänsyn till de regelverk som är av betydelse för verksamheten samt analysera utvecklingen på utsädesmarknaden.

Bakgrund

Utsädeskontrollens nuvarande organisation

Utsädeskontrollens organisation har utretts ett flertal gånger och senast i ett uppdrag till Statskontoret inför vårt medlemskap i EU. Statskontorets rapport resulterade inte i någon genomgripande förändring utan organisationen behölls i stort sett intakt. I syfte att förbättra konkurrensförhållandena gavs dock de privata aktörerna en mer fristående ställning och möjlighet att verka i hela Sverige.

Ansvariga för den officiella obligatoriska kontrollen av utsäde är Statens utsädeskontroll (SUK) och Frökontrollen i Mellansverige AB (FMAB), ett privat ackrediterat organ. FMAB har givits en begränsad rätt att certifiera. Bolaget får certifiera allt utsäde av fröburna växtslag utom stamutsäde. Stamutsäde är den första länken i en uppförökningskedja vars sista länk är utsäde som används i odlingen (bruksutsäde). Certifiering av potatis liksom märkning som standardutsäde av köksväxter hanteras endast av SUK.

SUK:s verksamhet finansieras såväl med anslag som med avgifter. Av den totala omsättningen på ca 32 miljoner kronor finansieras ca 2,5 procent via anslag. Anslaget till SUK täcker främst myndighetens internationella verksamhet. SUK deltar bl.a. i Internationella frökontrollorganisationen (ISTA) och i OECD:s verksamhet på utsädesområdet. ISTA:s arbete syftar till att förbättra och utveckla nya metoder för att undersöka utsäde och OECD:s till att utveckla enhetliga riktlinjer för sortbedömning och sortidentifikation. Båda organisationerna verkar för att förenkla internationell handel med utsäde.

Statens växtsortnämnd (SVN) och SUK har kopplingar till varandra på en rad områden. Det är SVN som prövar ansökningar om växtförädlarrätt och som har ansvar för intagningen av växtsorter på en nationell sortlista. En sort kan godkännas om den har visat sig vara särskiljbar, stabil och enhetlig samt beträffande lantbruksväxter har ett tillfredställande odlings- och bruksvärde. Statens jordbruksverk har ansvar för utfärdandet av föreskrifter om utsäde och om intagning av sorter på sortlistan m.m. Verket utövar vidare tillsyn över FMAB:s verksamhet samt över försöksverksamheten med egenkontroll.

SUK har som huvuduppgift att utföra en sort- och kvalitetskontroll (certifiering) av utsäde som skall saluföras. Som grundvillkor gäller att endastgodkända sorter får certifieras. Certifieringens olika delmoment är kontrollodling, fältbesiktning, provtagning, kvalitetsanalys (inklusive sundhet) och certifieringsbeslut. SUK har därutöver ansvar för tillsynen av att certifieringssystemets regler efterlevs samt ansvar för stickprovskontrollen av egenkontroll. Kontrollodlingar och fältbesiktning är viktiga instrument i utsädeskontrollen. Kontrollodlingarna ligger helt under SUK:s ansvar även i de fall certifieringen utförs av FMAB. SUK utfärdar också OECD- och ISTA-certifikat. SUK disponerar laboratorier i Landskrona och i Svalöv. Till följd av att produktionen av utsädespotatis även omfattas av växtskyddslagstiftningen (direktiv 2001/29/EG) har SUK även ansvar för kontrollen av utsädespotatis enligt denna lagstiftning.

SUK fastställer i samråd med Ekonomistyrningsverket avgifterna för den obligatoriska certifieringen. FMAB får i sitt avgiftsuttag inte göra något avsteg från den fastställda avgiftsnivån. Vid sidan av den obligatoriska certifieringen bedriver SUK också avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Det är dock från den obligatoriska certifieringen som SUK får huvuddelen av sina avgiftsintäkter.

SUK utför också andra uppgifter med koppling till certifieringen av utsäde. På uppdrag av SVN utför SUK en del av den tekniska provning som är nödvändig innan en ny sort kan godkännas på den svenska sortlistan. Den s.k. odlingsvärdeprovningen av sorten utförs av Sveriges lantbruksuniversitet. SUK utför vidare på uppdrag av EG:s växtsortmyndighet (CPVO) provodlingar av nya sorter för europeisk växtförädlarrätt samt är officiell teststation för allt förädlingsmaterial av sockerbetor inom EU åt CPVO.

SUK har nyligen också fått ansvar för att kontrollera förekomsten av inblandningar av genmodifierade organismer i konventionellt odlat utsäde. Kontrollen som är anslagsfinansierad omfattar utsäde producerat såväl inom EU som i tredje land.

Justitiekanslerns yttrande

Under samma tid som diskussionerna om organisationen av utsädeskontrollen pågick före vårt EU-medlemskap minskade SUK sin verksamhet eftersom kontrollkapaciteten var överdimensionerad i förhållande till efterfrågan. SUK koncentrerade också sin verksamhet till Svalöv och hyr från och med år 1994 lokaler av Svalöf Weibull AB i Svalöv. SUK har förutom hyresavtalet även tecknat avtal med Svalöf Weibull AB om produktionsanalysering m.m. JK kritiserade i ett yttrande (Jo2001/2908) år 2001 produktionsavtalets lämplighet och menade att SUK:s opartiskhet i alla fall i allmänhetens ögon skulle kunna sättas i fråga.

Egenkontroll inom EU

Utvecklingen inom EU går generellt mot ökad egenkontroll på en rad områden. I samband med inrättandet av en europeisk myndighet för livsmedelssäkerhet år 2002 tydliggjordes återigen principen att det är företagarna som har ansvaret för att utforma system för att garantera säkra livsmedel m.m.

EG-lagstiftningen på utsädesområdet har också förändrats i riktning mot ökade möjligheter för medlemsstaterna att införa system med egenkontroll. Av betydelse i detta sammanhang är EG:s utsädeslagstiftnings definition av begreppet officiella åtgärder. Med officiell åtgärd avses åtgärder som vidtas av statlig myndighet, av juridisk person som agerar under statligt ansvar oavsett om denna person lyder under offentligrättslig eller privaträttslig lagstiftning samt under vissa villkor av fysisk person. Om de officiella åtgärderna vidtagits av andra än statliga myndigheter får den som vidtagit åtgärden inte dra några egna fördelar av åtgärdens resultat. Efter en period av försöksverksamhet infördes år 1998 ett permanent system för inofficiella fältbesiktningar. Under förutsättning att det sker en officiell tillsyn genom stickprov m.m. kan detta moment i certifieringen utföras av personal som har auktoriserats för ändamålet av den officiella certifieringsmyndigheten. Avsikten med systemet är att förenkla förfarandet vid den officiella certifieringen av utsädet. Beslutet om certifiering tas i dessa fall av SUK. I samma syfte och i stort sett under samma villkor pågår sedan år 1998 en försöksverksamhet med ett system där kravet på officiella provtagningar och analyser av utsäde på samma sätt frångås. Försöket har nyligen förlängts t.o.m. den 31 juli 2004 och kommer därefter att utvärderas. Medlemsstaterna deltar frivilligt i den omfattning de önskar och Sverige har valt att delta i försöket endast för analysering av bruksutsäde av stråsäd, ett system som vi för övrigt redan hade byggt upp före vårt EU-inträde. Svensk utsädeshandel har hittills inte visat något intresse för att utöka området för försöksverksamheten. Utsädespotatis och utsäde av köksväxter omfattas inte av försöket med egenkontroll.

Utvecklingstendenser

Medlemsstaterna har hittills visat olika grad av intresse för att införa egenkontroll. EG-reglerna torde redan nu ge ett tillräckligt stort utrymme för olika nationella lösningar. Det är rimligt att anta att flera medlemsstater kommer att vilja göra det pågående EG-försöket med provtagningar och analyser permanent år 2004 men att medlemsstaterna även i fortsättningen kommer att kunna välja den form av kontroll som passar dem bäst. Danmark införde i enlighet med EG-försöket år 2000 ett system med inofficiella provtagningar och analyser i sin certifieringsprocess. Finland har däremot valt att inte delta i försöket eftersom de bedömt att deras utsädessektor är för liten för att det skall löna sig att auktorisera privata laboratorier m.m. Finland har därför ett officiellt organ som utför alla delar av utsädeskontrollen.

Den egenkontroll som hittills prövats inom EU ställer krav på certifieringsorganen att utöva tillsyn över verksamheten genom stickprov. Utvecklingen mot en egenkontroll där certifieringsorganen i stället för att kontrollera företagens egen tillsyn skall certifiera företagens kvalitetssystem har hittills inte varit aktuellt, i vart fall inte inom ramen för EU.

Samarbetet inom EU med den tekniska provning som krävs för att sorter skall tas in på de nationella sortlistorna och för beviljande av växtförädlarrätter, såväl nationella som för EU-gemensamma, har utvecklats på senare år. Eftersom denna verksamhet är kostsam var det en av de rationaliseringsvinster för EU som helhet som man räknade med vid införandet av gemenskapens växtförädlarrätt år 1995. Frankrike och Tyskland, länder med likartade odlingsförhållanden, har nyligen kommit överens om en kostnadsbesparande arbetsfördelning. Med beaktande av alla nya medlemsstater som snart kommer in i unionen kommer möjligheterna till samarbete att öka ytterligare.

Den gentekniska utvecklingen har redan påverkat och kommer i allt högre grad att påverka de nuvarande tekniska provningarna som görs för intagning av sorter på sortlista och för godkännande av växtförädlarrätter. Det finns vidare anledning att förvänta sig att molekylärbiologiska tekniker kommer att få allt större betydelse som analytiska verktyg över hela fältet. Detta gäller framför allt inom sortidentifiering, sortkarakteristik, inblandningar av genetiskt modifierade organismer samt identifiering av utsädesbundna patogener (sjukdomsframkallande mikroorganismer). En komplikation i sammanhanget gäller de genmodifierade sorter som har fått nya inre egenskaper som inte syns utanpå. I sortprovningen har man hittills utgått från att den nya sorten skall vara särskiljbar från tidigare sorter genom fysiska skillnader. Någon analys på genetisk nivå har hittills inte varit regel. Frågan om hur gentekniken skall hanteras diskuteras för närvarande i berörda internationella organ och kommer på sikt att behöva inordnas i de befintliga regelsystemen på område.

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av de beskrivna förhållandena finns det behov av att tillkalla en särskild utredare för att överväga och föreslå en lämplig organisation av den officiella kontrollen av utsäde.

Viktiga utgångspunkter

Utgångspunkten för utredaren skall vara att bedöma vilka uppgifter inom utsädeskontrollen som bör förbli statliga angelägenheter och vilka uppgifter som t.ex. näringen skulle kunna hantera genom utökad egenkontroll. I enlighet med de principer för statlig styrning som på senare år kommit till uttryck på en rad områden bör i första hand statlig verksamhet inriktas på sådant som marknaden inte kan sköta själv. Utredaren skall dock beakta att på vissa områden och för vissa verksamheter kan det av andra skäl finnas behov av ett statligt engagemang.

En renodling av statlig verksamhet syftar i princip till att öka effektiviteten och ändamålsenligheten i förvaltningen och till att främja konkurrensneutraliteten på marknaden men har också en koppling till frågor som legitimitet och opartiskhet i myndighetsutövningen. Kopplat till denna fråga är frågan om SUK:s nära lokalisering till Svalöf Weibull AB. Utredaren skall i sitt arbete utgå från att arrangemang av detta slag av principiella skäl inte är lämpliga.

Utredaren skall vidare belysa hur förslagen till åtgärder förhåller sig till nationell lagstiftning inom utsädesområdet och angränsande lagstiftning, EG-bestämmelserna samt internationella åtaganden relevanta i sammanhanget. Vidare skall utredaren redogöra för och väga in i bedömningen hur den svenska utsädesmarknaden är strukturerad och vilka behov och utvecklingstendenser som kan förutses samt med samma utgångspunkt analysera behovet av kompetensförsörjning och laboratorieresurser på området. Vidare skall organisationsstrukturen och ansvarsfördelningen mellan olika berörda myndigheter analyseras, i såväl det nationella som det internationella samarbetet på utsädesområdet. Utredaren bör också analysera möjligheten till samarbete med andra medlemsländer och deras certifierings- och kontrollorgan.

Utredaren skall vid behov inhämta erfarenhet från andra länder. Uppdraget skall utföras i dialog med berörda myndigheter och marknadsaktörer. Det står slutligen utredaren fritt att lämna förslag i andra närliggande frågor inom ramen för uppdraget.

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle att framföra synpunkter.

Samtliga förslag skall kostnadsberäknas och finansiering skall redovisas för föreslagna åtgärder.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2004.

(Jordbruksdepartementet)