Beslut vid regeringssammanträde den 23 september 2004

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv. Grundläggande utgångspunkter är att dessa liksom i dag skall vara generella och obligatoriska och att hälsoprövning inte skall finnas. Särskilt fokus skall läggas på arbetslinjen och frågor som har sin grund i ohälsa. Socialförsäkringssystemet skall vidare vara långsiktigt finansiellt stabilt

Analysen skall visa hur väl socialförsäkringen fungerar i dag, vilka brister och förtjänster som finns och effekter på samhällsekonomi och välfärd. Utredningen skall även visa på alternativa vägar för att förbättra systemen inför framtiden.

Utredningen skall under utredningstiden ta fram material och information som underlag till en bred och folkbildande debatt om dagens och framtidens socialförsäkring.

Hela processen skall ske i två steg där denna utredning är det första steget. Utredningens betänkande kommer därefter att utgöra underlag för en kommande parlamentarisk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialförsäkring.

Bakgrund

De allmänna försäkringarna svarar för en betydande andel av den offentliga sektorns utgifter. Till största delen betalas socialförsäkringsersättningar ut i samband med tillfälligt eller permanent inkomstbortfall. Socialförsäkringarna utgörs huvudsakligen av ersättningar med starka inslag av försäkring. Det gäller t.ex. ersättningar som betalas ut vid sjukdom, föräldraledighet, vård av barn och ålderdom. Till socialförsäkringarna brukar man också räkna olika former av skattefinansierade bidrag, t.ex. bostadsbidrag och barnbidrag. Arbetslöshetsförsäkringen hänförs ibland till socialförsäkringarna. Den inkomstrelaterade delen har dock ett starkt inslag av frivillighet genom medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Välfärdssystemen generellt sett har i första hand byggts upp av fördelningspolitiska skäl såsom att förbättra för de sämst ställda, att minska inkomstspridningen och att ge skydd mot allt för stora inkomstbortfall. Ambitionen med välfärdstjänsterna är att alla medborgare skall garanteras dessa tjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga.

Den offentliga välfärden står inför stora utmaningar framöver. En allt äldre befolkning medför ett ökat behov av vård och omsorg och minskar samtidigt andelen förvärvsarbetande skattebetalare. Internationaliseringen skärper konkurrensen om produktion och investeringar samt ökar skattebasernas rörlighet. Ökad livslängd och fler äldre innebär ökade offentliga utgifter samtidigt som skatteintäkterna utvecklas svagt till följd av att färre arbetar. Mot bl.a. denna bakgrund är det extra viktigt att socialförsäkringen fungerar effektivt och med drivkrafter och signaler som verkar i rätt riktning. För tilltron till systemen är det också väsentligt att försäkringsinslaget i systemen är tydligt.

Syftet med en försäkring är att tänkbara risker - ekonomiska förluster - som drabbar enskilda individer skall övertas och spridas på ett kollektiv av individer. Alla som är med i försäkringen får en försäkran om att de kommer att få en ekonomisk ersättning om och när just de drabbas av det oförutsedda. Tryggheten i försäkringstjänsten består i lika hög grad av vetskapen om att i förväg veta att ersättning kommer att betalas ut om ett riskfall inträffar, som i att ersättning betalas ut.

Privata försäkringar bygger på frivillighet och den individuella risken avspeglas i priset för försäkringstjänster. Ett problem med frivillighet kan vara att vissa som anser sig löpa liten risk inte vill vara med i samma försäkring som de med högre risk. De med högre risk kan i sin tur nekas inträde, t.ex. på grund av ärftlig sjukdom. Om s.k. lågriskgrupper successivt lämnar försäkringen blir avgiften till slut orimligt hög för de högriskindivider som finns kvar i försäkringen. Frivilligheten och den riskrelaterade prissättningen för således med sig problem som kan motivera att staten griper in och reglerar försäkringsmarknaden eller lagstiftar om en obligatorisk försäkring med i huvudsak enhetliga avgifter.

Utgångspunkten för ett sådant statligt åtagande är att det finns klara välfärdsvinster med att samtliga invånare har ett gott försäkringsskydd mot exempelvis inkomstbortfall vid sjukdom. I obligatoriska socialförsäkringar mot inkomstbortfall sker en fördelning av sådana riskkostnader genom att alla är med och finansierar försäkringen.

Sammantaget innebär en generell obligatorisk försäkring stora fördelar. I en översyn av socialförsäkringarna bör därför en generell och obligatorisk försäkring liksom i dag vara en grundläggande utgångspunkt. Viktigt är också att försäkringsmässigheten är tydlig så att kopplingen mellan den avgift som betalas och den försäkring som erhålls blir uppenbar. I denna del bör försäkringsmässigheten vara tydligare än i dag och därmed öka försäkringens legitimitet.

Internationaliseringen av marknader och EU-utvidgningen skapar nya möjligheter och krav. Konkurrensen skärps för investeringar och produktion. Därmed skärps också kraven på arbetsmarknadens förmåga att ställa om till nya förutsättningar. Skattesystemet kan sättas under press och skattehöjningar kan bli svåra att genomföra. Väl fungerande välfärdssystem underlättar omställning och förnyelse.

Framtidens generationer skall ha samma välfärdsmöjligheter som dagens generation. Kommande generationer skall inte betala dagens välfärd. För att åstadkomma en uthållig finansiering så att välfärdstjänsterna kan utvecklas i takt med efterfrågan krävs åtgärder inom en rad områden. En sådan åtgärd är att säkerställa att socialförsäkringarna fungerar effektivt.

Motiv för en reform

Behovet av finansiell stabilitet

De offentliga utgifterna består till stor del av kostnaderna för socialförsäkringar och olika bidrag till hushållen. Med undantag för den inkomstrelaterade ålderspensionen betalas socialförsäkringarna över statsbudgeten. Arbetsgivar- och egenavgifter är den huvudsakliga finansieringskällan, som vid behov kompletteras med finansiering genom skatter.

Snabba och tvära kast i utgiftsutvecklingen för olika socialförsäkringar påverkar statsfinanserna och kan leda till att stora förändringar i försäkringarnas regelverk aktualiseras. Dessa förändringar bidrar i sin tur till en besvärlig ryckighet och brist på fasta spelregler på socialförsäkringsområdet. Stora utgiftsökningar för olika socialförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringen kan också begränsa möjligheterna att förstärka resurserna till andra delar av den offentliga verksamheten. Utvecklingen under 1990-talet visar socialförsäkringarnas sårbarhet när de offentliga finanserna försämras på grund av att antalet personer som är beroende av sociala ersättningar för sin försörjning ökar kraftigt.

Finansiellt sunda och stabila försäkringar ökar möjligheterna att behålla socialförsäkringar som bygger på dagens principer som den generella inriktningen, en långtgående riskutjämning, omfördelning av inkomster och bevarandet av arbetslinjen. Sådana försäkringar bidrar också till mer stabila spelregler och de är inte lika konjunkturkänsliga och sårbara under framför allt perioder när de offentliga finanserna försämras.

En framtida arbetskraftsbrist

Den demografiska utvecklingen kommer under de närmaste årtiondena att leda till att antalet människor i förvärvsaktiv ålder minskar, samtidigt som antalet äldre ökar kraftigt.

Samtidigt som människor lever allt längre förkortas den aktiva tiden i arbetslivet, dels genom att människor av skilda skäl lämnar arbetskraften i förtid, dels genom att ungdomar etablerar sig på arbetsmarknaden allt längre upp i åldrarna. Detta beror inte enbart på en längre utbildningstid utan också på att det har blivit allt svårare för unga människor att få en förankring på arbetsmarknaden. Den tid människor är verksamma i arbetslivet förkortas således från två håll, dels genom att inträdet på arbetsmarknaden senareläggs, dels genom att många människor lämnar arbetsmarknaden i förtid. Under senare tid har det även blivit svårare för nyanlända invandrare att etablera sig på arbetsmarknaden. Allt detta sker samtidigt som en större del av pensionärernas ökande medellivslängd består av friska år eller år med enbart begränsade vårdbehov.

Utvecklingen av arbetskraftsutbudet och sysselsättningen är av avgörande betydelse för att långsiktigt trygga välståndet och hela välfärdssystemet. De stora pensionsavgångarna under den närmaste tioårsperioden riskerar att leda till en brist på arbetskraft. Det är också väsentligt att se långsiktigt på denna fråga, vilket innebär att även barnafödandet och insatser för att hålla detta på en tillräcklig nivå är en viktig aspekt.

Den framtida välfärden kan bara finansieras på ett fördelningspolitiskt acceptabelt sätt om antalet arbetade timmar i ekonomin ökar. En ökning av sysselsättningen ger inte bara större skatteinkomster, den minskar också sjukfrånvarons och arbetslöshetens kostnader. Det är viktigt att socialförsäkringarna bidrar till att öka arbetskraftsutbudet.

Arbetslinjen måste stärkas

Allt fler, både kvinnor och män, står utanför arbetsmarknaden på grund av ohälsa eller arbetslöshet. Detta är ett hot mot den framtida ekonomiska utvecklingen och därmed mot välfärden. Den kraftigt ökade sjukfrånvaron under de senaste åren ger en god illustration åt problemet med snabbt stigande kostnader och dess konsekvenser för välfärdspolitiken i stort och för socialförsäkringssystemet i synnerhet. Denna utveckling har ökat kostnaderna för både privata och offentliga arbetsgivare. I sjukfrånvarons totala kostnader ingår också det omfattande produktionsbortfall som blir resultatet av ett minskat antal arbetade timmar till följd av den höga sjukfrånvaron. Denna frånvaro (sjukpenning, aktivitets- och sjukersättning) motsvarade år 2003 omkring 750 000 årsarbetare eller 15 procent av befolkningen i arbetsför ålder.

Frånvaron belastar ekonomiskt både direkt och indirekt både löntagare och arbetsgivare. Arbetsgivarna belastas genom ersättningen under sjuklöneperioden och en arbetsgivaravgift som tas ut på lönesumman och som i huvudsak finansierar sjukförsäkringens utgifter. Löntagarna belastas ekonomiskt genom att arbetsgivaravgiften begränsar löneutrymmet. För den enskilde individen leder dessutom ohälsa och arbetslöshet till sämre livskvalitet, ekonomiskt beroende och minskad kontroll över den egna livssituationen. För alla parter, samhället, löntagare och arbetsgivare, finns därför ett mycket starkt intresse av att sådan oönskad frånvaro minskar. Det måste därför vara en högt prioriterad uppgift att få tillbaka människor i arbete.

Arbets- och kompetenslinjen innebär att de som kan arbeta och bidra till sin egen och andras försörjning också skall ha möjlighet att göra detta. Genom denna princip prioriteras aktiva åtgärder i form av arbete, praktik eller utbildning framför enbart utbetalningar av kontanta ersättningar. Den solidaritet som välfärdssamhället bygger på ger alla människor rätt till trygghet i livets olika skeden. Samtidigt innebär den också skyldigheter att ta till vara eller utveckla sin arbetsförmåga, även om det blir nödvändigt att byta yrke eller att arbeta på annan ort eller flytta.

Skall uppgiften att stärka arbetslinjen lyckas är det nödvändigt, som en av flera olika åtgärder, att öka sysselsättningen för grupper som i dag har en svag förankring på arbetsmarknaden och vars sysselsättning är lägre än för andra grupper t.ex. invandrare, vissa ungdomsgrupper, kortutbildade, funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga och den äldre arbetskraften. Genom att bland annat se över och vid behov förändra trygghetssystemen bör möjligheter kunna skapas för att systemen verkar arbetsfrämjande.

Ökad samordning mellan systemen

Reglerna för de olika trygghetssystemen kan leda till att det är oklart vilket system individen skall höra till. Systemen kan också skapa incitament att röra sig mellan systemen, vilket i sig kan leda till att personer hamnar långvarigt utanför arbetsmarknaden.

Kopplingen mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsersättningen kan tjäna som ett exempel på detta. En påfallande stor andel av framför allt de långa sjukfallen är både sjuka och arbetslösa. Det finns skäl att anta att arbetslösa personer av ekonomiska skäl övergår i sjukskrivning, t.ex. när den arbetslöse närmar sig tidpunkten för utförsäkring från arbetslöshetsförsäkringen.

Det finns vissa principiella skillnader mellan arbetslöshets- och sjukförsäkringen. I motsats till den senare är den inkomstrelaterade delen av arbetslöshetsförsäkringen frivillig. Arbetslöshetsförsäkringen består av en grundersättning och en inkomstrelaterad del, som ersätter inkomstbortfall upp till ett tak. Den bygger vidare på kvalifikationstider, med vissa villkor som skall uppfyllas. Dessutom används en fast ersättningsperiod i denna försäkring. Inom sjukförsäkringen finns inte några kvalifikationstider, vilket innebär att beräkningsunderlaget för inkomstbortfallet skiljer sig åt mellan försäkringarna. Det saknas också en bortre tidsgräns för utbetalning av sjukpenning. I flera avseenden finns alltså viktiga skillnader mellan arbetslöshetsförsäkringen och sjukförsäkringen.

Sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna utformas och förändras ofta var för sig, utan hänsyn till hur försäkringarnas regelverk samverkar. Vad som visar sig vara en ändamålsenlig avvägning, om man enbart ser till enskilda ersättningar inom t.ex. sjukförsäkringen, kan visa sig mindre lämplig om man också tar hänsyn till andra närliggande regelsystem. En brist på samordning begränsar effektiviteten i dessa delar av välfärdssystemet. Det finns därför behov av att inom ramen för denna översyn se över frågan om en bättre samordning mellan systemen för sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna.

Uppdraget

En generell och obligatorisk försäkring

En grundläggande utgångspunkt är att socialförsäkringarna liksom i dag skall vara generella och obligatoriska. Hälsoprövning får heller inte finnas. Viktigt är också att försäkringsmässigheten är tydlig så att kopplingen mellan den avgift som betalas och den försäkring som erhålls blir uppenbar. I denna del bör försäkringsmässigheten vara tydligare än i dag och därmed öka legitimiteten. Ett allmänt försäkringssystem skall även vara så utformat att tillämpningen av regelverket i enskilda ärenden kännetecknas av objektivitet, god service, likformighet och rättsäkerhet samtidigt som administrationskostnaderna hålls nere. Höga krav måste ställas på att systemet också är överblickbart och begripligt för den enskilde.

För att försäkringarnas effekter skall uppfattas som rättvisa skall det även i fortsättningen vara möjligt att använda självrisker för att motverka ett överutnyttjande och ett missbruk av försäkringen. Självrisken kan även riktas mot arbetsgivare som därigenom får bära en del av ohälsans kostnader. Vidare innebär en effektiv försäkring att det kan finnas möjligheter för en viss differentiering av avgiften för olika delar av arbetsmarknaden. Skillnader i avgiftsuttag får emellertid inte leda till att avgiften bestäms efter enskilda individers eller gruppers risk att drabbas av sjukdom, arbetsskada eller arbetslöshet. Effekterna av en eventuell differentiering måste noga analyseras vad gäller effekter på bl.a. arbetsmarknad och arbetskraftsutbud.

Som ett led i strävan att främja företagandet och att eftersträva en ökad balans i försäkringsvillkoren mellan anställda och företagare, skall särskilt fokus ägnas trygghetssystemen för egenföretagare i syfte att försäkringsvillkoren skall bli tydligare, enklare och mer förutsägbara.

Socialförsäkringarna spelar en mycket viktig roll i arbetet med att skapa ett jämställt samhälle. Kvinnors och mäns levnadsvillkor skiljer sig åt vilket gör det nödvändigt att i analyserna särskilt beakta hur förhållandena för kvinnor respektive män påverkas av försäkringarna och av eventuella förändringar i systemen.

Inkomstbortfallsprincipen

Socialförsäkringarna skall även i fortsättningen vara ett skydd mot inkomstbortfall. Ersättningar och ersättningstak skall vara på sådana nivåer att försäkringen innebär ett reellt skydd för flertalet försäkrade (standardtrygghet) och inte enbart är ett grundskydd som kräver privata tilläggsförsäkringar. Utredaren skall därför analysera och överväga effekterna av förändrade inkomstgränser inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna och av att de höjs i takt med den allmänna inkomstutvecklingen, t.ex. på det sätt som sker inom ålderspensionssystemet. I det sammanhanget behöver konsekvenser för lönebildning och fördelningen av ansvaret mellan statliga och avtalsbaserade försäkringar övervägas.

I en översyn bör övervägas hur den ersättningsgrundande inkomsten skall definieras och beräknas. Till skillnad mot sjukpenningsystemet, som i hög grad baseras på aktuell inkomst, bygger redan i dag arbetslöshetsförsäkringen och sjukersättningssystemet (tidigare förtidspension) på tidigare inkomstförhållanden. I motsats till det nuvarande regelsystemet kan en av flera tänkbara modeller för ett framtida sjukförsäkringssystem i högre grad än i dag försäkra den redan uppnådda levnadsstandarden. En sådan modell innebär bl.a. att den förmånsgrundande inkomsten, i likhet med vad som i dag gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och sjukersättningssystemet (tidigare förtidspension), bygger på inkomster som intjänas under en längre tidsperiod och som successivt upparbetas.

Arbetslinjen

Socialförsäkringarna skall vara utformade så att de bidrar till att förebygga ohälsa, förbättrar drivkrafterna för rehabilitering och medverkar till en snabbare återgång till arbetet.

Utredaren skall analysera vilka effekter socialförsäkringarna har på arbetsmarknaden och hur försäkringarna skulle kunna förändras för att bättre bidra till att öka arbetsutbudet.

För grupper med låga inkomster på grund av låga timlöner eller deltidsarbete kan skillnader i inkomster vara små mellan inkomster av arbete och ersättningen från olika socialförsäkringar och socialbidrag, vilket försvagar incitamenten för arbete och för arbetslinjen. Utredaren skall därför analysera och belysa frågor om förhållandet mellan kompensationsnivån i olika socialförsäkringar och nivån på olika bidrag, t.ex. socialbidragen.

Sjukskrivningsprocessen

Det sjukdomsbegrepp som används i sjukförsäkringen har successivt kommit att utvidgas i praxis. När det gäller t.ex. operativa ingrepp har praxis efter hand utvecklats så att anledningen till ingreppet inte tillmäts någon betydelse när det gäller att bedöma sjukdomstillståndet efter ingreppet. Bedömningen skall i stället göras utifrån det sjukdomstillstånd som det operativa ingreppet medfört. Det behöver inte betyda att den utvidgning som har skett genom domstolspraxis har inneburit att systemet generellt sett är för generöst. Men det kan finnas anledning se över frågan om det under senare år skett en glidning i tillämpningen av sjukdomsbegreppet hos såväl läkare och patienter som inom socialförsäkringsadministrationen, dvs. om sjukskrivning blivit ett allt mer accepterat sätt att hantera press och påfrestningar som drabbar människor i livets olika skeden. Såväl sjukpenningförsäkringen som sjuk- eller aktivitetsersättningen riskerar i så fall i ökad utsträckning att bli en allmän inkomstbortfallsförsäkring. För tilltron till försäkringen är det viktigt att dess syfte som en försäkring mot inkomstbortfall på grund av sjukdom, inte luckras upp. Utredaren skall därför se över även denna fråga. I det sammanhanget skall även en analys göras av de olika aktörernas roll (t.ex. hälso- och sjukvårdens) i sjukskrivningsprocessen samt hur de bidrar till att upprätthålla arbetslinjen.

Mer anpassningsbara försäkringslösningar

Förändringar på arbetsmarknaden har gradvis skärpt kraven på arbetskraften. Detta har i sin tur gjort det svårare för vissa grupper att etablera sig på arbetsmarknaden. Ungdomar, invandrare, personer med funktionsnedsättning, ensamstående föräldrar och korttidsutbildade är exempel på grupper som i ökad utsträckning tvingas röra sig mellan arbetslöshet och tidsbegränsade och mer osäkra anställningar. Dessa grupper har ofta sämre arbetsvillkor än andra grupper. Utredaren skall granska förutsättningarna för att - inom ramen för en stärkt arbetslinje - göra socialförsäkringssystemet mer anpassat till dessa strukturförändringar på arbetsmarknaden.

Det livslånga lärandet gör att människor växlar mellan studier och arbete och ibland med perioder av föräldraledighet och sjukdom. Det finns i dag särskilda regler om efterskydd, avsedda att användas i ett antal skyddsvärda situationer, t.ex. vid studier. Reglerna innebär att kopplingen mellan inkomstbortfallsprincipen och förmånssystemet i sådana situationer många gånger är svag. Utredaren skall därför, i de frågor som uppkommer i samband med övergångar mellan t.ex. sjukdom och studier, analysera hur samspelet mellan t.ex. socialförsäkrings- och studiestödssystemen är i dag och vilka behov av förändringar som finns.

Kompletterande försäkringar och kopplingen till arbetsmarknaden

Utöver det allmänna försäkringsskyddet finns det tilläggsförsäkringar som för stora delar av arbetsmarknaden ger en kompletterande ersättning vid ohälsa, arbetsskada, arbetslöshet och ålderdom. Det organisatoriska och finansiella ansvaret för dessa kompletterande försäkringar bör ligga kvar på arbetsmarknadens parter för att de skall kunna behålla sin del av det samlade försäkringsskyddet och kunna väga kostnaden för avtalsförsäkringar mot det tillgängliga löneutrymmet.

Eftersom tilläggsförsäkringarna är en komplettering av socialförsäkringarna för samma försäkringsfall sker det ett samspel mellan dessa båda försäkringsformer. Ett system med kompletterande avtalsförsäkringar visar således vikten av att vid utformningen av olika socialförsäkringar också ta hänsyn till avtalsförsäkringar och fokusera intresset på den totala ersättningen.

Det samlade försäkringsskyddet bör inte stimulera till ett överutnyttjande av den allmänna försäkringen eller försämra den allmänna försäkringens effektivitet. Av detta skäl finns inom den nuvarande sjukförsäkringen en minskningsregel som syftar till att förhindra att kompletterande ersättningar leder till ett överutnyttjande av den allmänna sjukförsäkringen. Med utgångspunkt från att det samlade försäkringsskyddet skall uppfylla krav på effektivitet och rättvisa kan det finnas både samhällsekonomiska och statsfinansiella skäl för att bättre samordna dessa med socialförsäkringarnas regelverk. En utgångspunkt bör dock vara att parterna skall ha stor frihet att själva utforma försäkringsvillkoren. Till stor del har socialförsäkringsutgifterna ett tydligt samband med arbetslivet. Det är därför naturligt att i ökad utsträckning koppla utgifterna för socialförsäkringssystemet till arbetsmarknaden och ge arbetsmarknadens parter ett ökat ansvar för och inflytande över socialförsäkringarnas utgiftsutveckling, så långt detta är möjligt utan att äventyra försäkringarnas grundläggande principer. En viktig uppgift för en översyn är därför att pröva förutsättningarna för att stärka denna koppling till arbetsmarknadens parter. En ytterligare utgångspunkt i detta sammanhang är att en eventuell förändring av ansvaret mellan lagstadgade och avtalade försäkringar inte bör ske utan kompensation i form av sänkta arbetsgivaravgifter.

Finansiellt hållbar försäkring

För att bättre kunna hävda den generella välfärdens grundprinciper är det viktigt att olika socialförsäkringar är ekonomiskt stabila. Finansiellt stabila försäkringar minskar också försäkringarnas konjunkturkänslighet och sårbarhet inför en försämring av de offentliga finanserna. Det innebär att försäkringarnas inkomster och utgifter på sikt skall vara i balans. Utgifterna för sjukförsäkringen kan av demografiska, medicinska och andra skäl variera kraftigt mellan olika perioder och dessa utgifter är därför svåra att förutse. I ett mer kortsiktigt perspektiv är det därför rimligt, för att kunna hantera snabba och oförutsedda förändringar i olika utgifts- och inkomststyrande faktorer, att tillåta tillfälliga obalanser mellan inkomster och utgifter. Detta förutsätter emellertid att underskott kan regleras på ett acceptabelt sätt för både försäkringstagare och den offentliga sektorn. Att försäkringarnas inkomster och utgifter kan balanseras är av vikt för tilltron till systemet och för att undvika övervältring av kostnader till framtiden. De framtida socialförsäkringarna måste därför omfatta ett stabilt regelverk som säkerställer att systemen är i långsiktig balans och att tillfälliga över- och underskott är förenliga med statsmakternas mål för de offentliga finanserna.

Utredaren skall mot bakgrund av detta undersöka alternativ för att i socialförsäkringarna öka försäkringsmässigheten och genomföra andra förändringar som ökar den finansiella stabiliteten och självständigheten.

Ett inslag av obligatoriska egenavgifter för de försäkrade skall övervägas för att stärka den finansiella stabiliteten. Inriktningen är ett slutet system så att avgiften verkligen går till försäkringen och inte fungerar som en förtäckt skatt, som kan användas för att finansiera andra offentliga utgifter. En ökad egenfinansiering kan dock innebära vissa fördelningspolitiska problem, vilka dock är möjliga att hantera.

Socialförsäkringen och EU

Medlemskapet i EU innebär bland annat att den som rör sig inom gemenskapen skall omfattas av lagstiftningen i endast ett land och det är arbetslandet som skall svara för socialförsäkringsskyddet. Syftet med EU:s regelsystem är att samordna socialförsäkringsförmåner från de olika nationella systemen men inte att socialförsäkringsskyddet måste vara lika inom gemenskapen. Det kan dock konstateras att det nuvarande svenska regelsystemet i vissa avseenden avviker på ett påtagligt sätt från övriga länders regelverk på detta område. Ett tydligt exempel på detta är att det inom den svenska sjukpenningförsäkringen saknas en bortre tidsgräns. Ett annat exempel är reglerna om efterskydd. Utredaren skall ta fasta på och belysa de skillnader som finns mellan det svenska socialförsäkringssystemet och övriga länders socialförsäkringar och vilka effekter olika system får på arbetskraftsutbudet.

Avgränsning av uppdraget

Utredningen skall principiellt sett omfatta hela socialförsäkringen och utredaren skall granska och analysera hur socialförsäkringen fungerar som helhet. Översynen skall dock fokusera på de delar som hänger samman med de tidigare nämnda motiven för utredningen. Översynen skall därför främst omfatta de delar av socialförsäkringen som avser försäkring för inkomstbortfall till följd av ohälsa, vilket innebär ersättningsslagen sjuklön, sjukpenning, rehabiliteringsersättning, sjuk- och aktivitetsersättning samt arbetsskadeförsäkringen. Även arbetsoförmåga till följd av barns sjukdom (tillfällig föräldrapenning) och graviditet (havandeskapspenning) ingår i detta, men däremot inte föräldraförsäkringen i övrigt. Arbetslöshetsförsäkringen skall inte ingå i översynen annat än vad som följer av samspelet med sjukförsäkringen. Ålderspensionssystemet har nyligen reformerats och skall därför ligga utanför översynen. Det står dock utredaren fritt att belysa samspelet mellan den allmänna pensionen och kompletterande avtalsförsäkringar.

Genomförande och redovisning

En reformering av socialförsäkringen är ett långsiktigt arbete som kräver omfattande kunskapsinhämtning. Arbetet med att ta fram förslag måste sedan ske med så bred förankring som möjligt. Hela processen kommer därför att ske i två steg där denna utredning utgör det första. Huvudsyftet med denna utredning är sålunda att ta fram underlag och genomgripande analysera nuvarande försäkringar, deras effekter, svagheter och förtjänster, och vilka krav som kommer att ställas på framtidens socialförsäkringar.

En grundlig inventering skall göras av forskningsresultaten i Sverige och i andra länder om socialförsäkringssystemens funktion och utformning, t.ex. hur ersättningsnivåer och regelsystem påverkar utnyttjandet och benägenheten att återgå i arbete. I analysen skall det också ingå att presentera alternativa vägar för att reformera socialförsäkringssystemet, som inte primärt bör vara inriktad på konkreta och färdiga förslag.

Konsekvenserna av olika tänkbara alternativ skall beskrivas vad gäller arbetskraftskostnader, offentliga finanser, fördelning och drivkrafter.

I ett andra steg kommer sedan utredningens betänkande att utgöra underlag för en parlamentarisk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialförsäkring.

Tilltro till socialförsäkringarna är av stor betydelse och det är därför centralt för en förändringsprocess att denna får bredast möjliga stöd. För att detta skall vara möjligt skall utredaren även bedriva ett utåtriktat och folkbildande arbete som fokuserar på hur dagens socialförsäkringar fungerar liksom på motiven för att förändra dessa, och hur de kan förändras så att de fungerar bättre.

Utredaren skall i sitt arbete eftersträva ett brett samarbete med de politiska partierna, arbetsmarknadens parter och övriga berörda organisationer. Utredaren skall vidare ta del av andra relevanta utredningars arbete och vid behov samråda med dessa.

Riksförsäkringsverket, Arbetsmarknadsstyrelsen och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen skall bistå utredningen.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2006. Någon delredovisning behöver inte lämnas men utredaren skall under utredningstiden ge ut informationsmaterial om socialförsäkringarna och aktivt delta i debatten om den framtida socialförsäkringen.

(Socialdepartementet)