Tilläggsdirektiv till Ansvarskommittén (Fi 2003:02)

Dir. 2004:93

Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 2004.

Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall i den andra etappen av sitt uppdrag analysera och bedöma om struktur och uppgiftsfördelning inom staten och mellan staten, landstingen och kommunerna behöver förändras. Syftet är dels att förbättra samhällsorganisationens möjligheter att hantera framtidens välfärdsåtaganden och bidra till ökad tillväxt inom ramen för hållbar utveckling, dels att förbättra medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande genom att skapa en tydligare samhällsorganisation. Kommittén skall där den finner det motiverat föreslå förändringar.

Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en välfärd på lika villkor och efter behov som styrs demokratiskt och är solidariskt skattefinansierad. Kommittén skall utifrån ett medborgarperspektiv i alla delar av sitt uppdrag analysera och definiera praktiskt tillämpbara principer av begreppet likvärdighet.

Det samlade kommunala uppdraget

Kommittén skall lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån bör ansvara för. Om kommittén finner det motiverat skall den lämna övergripande förslag på förändringar av nuvarande kommun-, landstings- och länsindelning. Utifrån en samlad analys skall kommittén föreslå en övergripande samhällsorganisation samt principer för relationen mellan staten och den kommunala nivån.

Hälso- och sjukvård, regional utveckling och regional samhällsorganisation

Kommittén skall analysera och vid behov föreslå förändringar av hälso- och sjukvårdens struktur och nuvarande uppgiftsfördelning mellan staten, landstingen och kommunerna.

Kommittén skall lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling skall fördelas mellan staten och den kommunala nivån. I kommitténs uppdrag ingår att analysera och lämna förslag avseende försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne och Västra Götalands län.

Den statliga styrningen av samhällsorganisationen

Kommittén skall se över och analysera vissa centrala delar av den statliga styrningen av samhällsorganisationen. Detta berör både relationen mellan regeringen och de statliga myndigheterna och mellan staten och den kommunala nivån. I uppdraget ingår bl.a. att lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas, att utarbeta principer för den centrala myndighetsstrukturen, att se över myndigheternas normgivning, att övergripande analysera konsekvenserna av den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter, att analysera regeringens och statliga myndigheters kontrollverksamhet samt att övergripande analysera vissa centrala delar av regeringens ekonomiska styrning av de kommunala verksamheterna.

Bakgrund

Regeringen beslutade den 23 januari 2003 att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10). Kommitténs arbete skall enligt direktiven bedrivas i två etapper. För uppdragets andra etapp aviserade regeringen att den kommer att lämna tilläggsdirektiv.

Kommittén har antagit namnet Ansvarskommittén.

Kommittén överlämnade i december 2003 delbetänkandet Utvecklingskraft för hållbar välfärd (SOU 2003:123). Betänkandet har under våren 2004 varit utsänt för synpunkter till över 460 instanser. En sammanställning av synpunkterna finns tillgänglig i Finansdepartementet (dnr Fi2003/6563).

Kommittén har utifrån ett medborgarperspektiv gjort en bred genomgång av förändringar i omvärlden av betydelse för den framtida samhällsorganisationen. Kommitténs perspektiv är långsiktigt, och analys och förslag i delbetänkandet är av övergripande och principiell karaktär. Kommittén bedömer att det i ett längre perspektiv kommer att uppstå en stark obalans mellan behov och tillgängliga resurser. I delbetänkandet anges ett antal förutsättningar för att det offentliga åtagandet skall klaras i framtiden.

I delbetänkandet redovisas också förslag till inriktning av det fortsatta utredningsarbetet. Dessa förslag har, tillsammans med de synpunkter på delbetänkandet som inkommit samt kommitténs ursprungliga direktiv, utgjort utgångspunkt för regeringens beslut om inriktningen på kommitténs fortsatta utredningsuppdrag.

Uppdraget

I kommitténs ursprungliga direktiv anger regeringen bakgrund, behov och syfte med kommitténs uppdrag. Ursprungsdirektiven är i dessa delar fortfarande giltiga.

Kommitténs arbete är en del av en omfattande och komplex reformprocess. Skall denna ge de eftersträvade resultaten förutsätter detta ett öppet arbetssätt och en nära dialog med dem som berörs av utredningsarbetet. Av stor vikt är därvidlag att kommittén, med utgångspunkt i delbetänkandets analys och problembeskrivning, tillgodogör sig och utnyttjar de synpunkter som förts fram av myndigheter och organisationer.

Det svenska välfärdssystemet besitter en betydande styrka, men står också inför stora utmaningar. För att den offentliga välfärdsnivå vi har i dag skall kunna behållas och utvecklas är det av avgörande betydelse att åstadkomma en hållbar tillväxt och en god sysselsättningsutveckling inom ramen för en hållbar utveckling. Dessutom måste resurserna inom den offentliga verksamheten fördelas ändamålsenligt, vara samhällsekonomiskt effektiva och därmed användas kostnadseffektivt utifrån de politiska prioriteringar som görs. En förutsättning för detta är att de offentliga välfärdssystemen kontinuerligt kan utveckla organisation och verksamhet.

Den offentliga samhällsorganisationen skall kännetecknas av hög demokratisk legitimitet, effektivitet och rättssäkerhet. Med en tydlig ansvarsfördelning mellan nivåer ges de folkvalda organen bättre förutsättningar att få genomslag för politiken och medborgarna bättre förutsättningar till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Principen att ansvar och resurser i möjligaste mån bör följas åt skall gälla.

I takt med att samhället förändras växer nya önskemål och behov fram. Det är därför viktigt att på alla nivåer ständigt pröva vad som skall rymmas inom det offentliga åtagandet. Mot bakgrund av medborgarnas skilda villkor i samhället är det angeläget att i detta sammanhang genomgående anlägga ett fördelningspolitiskt, jämställdhets- och integrationsperspektiv samt att belysa konsekvenser för olika grupper av kvinnor och män. Ambitionen skall vara att minska de ekonomiska och sociala klyftorna.

De möjligheter som informationstekniken erbjuder i form av nya förutsättningar för demokratiskt deltagande och för effektivisering bör beaktas.

Sverige är en enhetsstat med en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för medborgarnas rätt till likvärdig välfärd. Detta innebär att riksdagen ytterst är ansvarig, men att uppgifterna fördelas mellan staten och den kommunala nivån. De olika nivåerna har därmed ett gemensamt sammanhållet ansvar för de offentliga verksamheterna.

Syfte och övergripande utgångspunkter

Utgångspunkten för kommitténs arbete skall vara en välfärd på lika villkor och efter behov som styrs demokratiskt och är solidariskt skattefinansierad. I detta sammanhang är begreppet likvärdighet centralt. Innebörden i begreppet är dock inte entydig. Kommittén skall därför i alla delar av sitt uppdrag analysera och definiera praktiskt tillämpbara principer av begreppet likvärdighet. I det arbetet skall en bedömning göras av vilka eventuella variationer som kan accepteras inom ramen för en likvärdig samhällsservice och vilka som inte kan accepteras. Kommittén skall i detta sammanhang beakta de internationella åtaganden som Sverige har genom bl.a. avtal och konventioner, t.ex. vad avser mänskliga rättigheter.

Kommittén skall i sitt arbete anlägga ett tydligt medborgarperspektiv. Kommittén skall därvid beakta enskilda medborgares skilda förutsättningar, behov, förväntningar och rättigheter.

Kommitténs uppgift är att föreslå strukturella åtgärder som svar på problem som är strukturellt betingade. Det är av stor vikt att kommittén koncentrerar sig på vad som faktiskt är strukturella problem och skiljer ut problem som har andra orsaker.

Fördelningen av ansvar mellan staten, landstingen och kommunerna är inte en gång för alla given. Det är därför viktigt att kommittén genom sina förslag skapar förutsättningar för en struktur och uppgiftsfördelning som främjar hållbar utveckling och som möjliggör en anpassning i takt med samhällsutvecklingen.

Om kommittén finner att förslag som den avser att lämna nödvändiggör ändringar av grundlag eller annan författning som rör konstitutionella ämnen, skall den anmäla detta till regeringen.

Det samlade kommunala uppdraget

Kommittén skall analysera och lämna förslag på vilka uppgifter som den kommunala nivån bör ansvara för. Analysen skall koncentreras till ett begränsat antal viktiga samhällsområden som dels samverkar sinsemellan, dels har stor ekonomisk och välfärdsmässig betydelse. Analysen skall utgå från respektive områdes karaktär, förutsättningar och mål. Kommittén skall inom de samhällsområden som analyseras särskilt beakta hur Sveriges medlemskap i EU påverkar verksamheten och om medlemskapet medför behov av förändringar i strukturen, uppgiftsfördelningen och samspelet mellan de olika nivåerna. I detta sammanhang bör kommittén beakta de krav som EU:s lagstiftning ställer på samordning och styrning av bl.a. tillsynsverksamheten. Kommuners och landstings inflytande i det svenska EU- arbetet bör också uppmärksammas.

Kommittén skall pröva alternativa sätt att strukturera och fördela de offentliga uppgifterna mellan staten och den kommunala nivån samt redovisa konsekvenser, inklusive finansiella sådana, av de olika alternativen. Kommittén skall också översiktligt belysa de långsiktiga fördelningspolitiska konsekvenserna av de olika alternativen. Kommittén skall särskilt analysera och bedöma:

om det samlade kommunala uppdraget skall vara fördelat på en eller två direktvalda nivåer. Om kommittén finner att två kommunala nivåer är det mest ändamålsenliga skall den överväga hur relationen mellan de två nivåerna skall se ut,
om kommunal samverkan, också mellan kommuner och landsting, kan vara ett effektivt och lämpligt alternativ och komplement till förändringar av struktur och uppgiftsfördelning,
om det kan finnas behov av en differentiering av uppgifter och struktur mellan olika kommuner och landsting. I det sammanhanget bör kommittén överväga de särskilda behov som finns i olika delar av landet. Kommittén bör här bl.a. uppmärksamma regeringens storstadsarbete. Om kommittén finner att förutsättningarna finns skall den lämna förslag på principer för en uppgiftsdifferentiering.

Om kommittén utifrån sina analyser och bedömningar finner det motiverat skall den lämna övergripande förslag på förändringar av nuvarande kommun-, landstings- och länsindelning. Kommittén skall i sina överväganden beakta konsekvenser avseende antalet förtroendevalda på kommunal nivå.

Utifrån de samlade analyserna och bedömningarna av det kommunala uppdraget skall kommittén föreslå en övergripande samhällsorganisation samt principer för relationen mellan staten och den kommunala nivån. I det uppdraget ingår även att principiellt analysera vad det kommunala ansvaret innebär i relation till såväl medborgare som staten. I det sammanhanget är det viktigt att genomgående anlägga ett jämställdhets- och integrationsperspektiv.

Hälso- och sjukvårdens struktur och uppgiftsfördelning

Hälso- och sjukvården utgör en stor och central del av välfärden. Det huvudsakliga ansvaret för verksamheten ligger på landstingen, men även staten och kommunerna har viktiga uppgifter. Hälso- och sjukvården utgör ett exempel på en komplex flernivåstyrd verksamhet. Val av struktur och fördelning av ansvar och uppgifter har därför en avgörande betydelse för möjligheten att skapa en effektiv och tydlig samhällsorganisation.

Kommittén skall analysera och bedöma hur strukturen och uppgiftsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner påverkar förutsättningarna att styra hälso- och sjukvården. Kommittén skall också om den finner det motiverat föreslå förändringar av nuvarande struktur och uppgiftsfördelning för att förbättra styrningen och därigenom skapa bästa möjliga förutsättningar för att utveckla vårdens kvalitet, tillgänglighet och effektivitet. Kommittén skall särskilt beakta behovet av att underlätta samspelet mellan de olika nivåerna i samhällsorganisationen samt med näraliggande välfärdssystem, såsom äldreomsorgen.

En utgångspunkt för kommitténs analyser och förslag skall vara att hälso- och sjukvårdssystemet skall vara heltäckande och vården ges efter behov.

Regional utveckling och den regionala samhällsorganisationen

Samhällsorganisationen på regional nivå är komplex med många statliga och kommunala aktörer. Det finns också en stor geografisk variation när det gäller olika aktörers regionala indelning. Detta gäller särskilt statliga myndigheter. Den regionala nivån har beskrivits som svår att överblicka. Samtidigt har dess betydelse för att åstadkomma hållbar utveckling och tillväxt alltmer kommit att uppmärksammas. Riksdag och regering har också etablerat ett politikområde - Regional utvecklingspolitik - för att mer effektivt kunna ta till vara de förutsättningar för hållbar utveckling och tillväxt som finns lokalt och regionalt.

Kommittén skall analysera och lämna förslag på hur ansvaret för uppgifter med anknytning till regional utveckling, inklusive regionalt samarbete över nationsgränser, skall fördelas mellan staten och den kommunala nivån. I det uppdraget ingår att bedöma för- och nackdelar med en direkt respektive indirekt vald regional nivå med ansvar för regionala utvecklingsfrågor. Kommittén skall också överväga om den regionala nivån kan se olika ut i skilda delar av landet när det gäller fördelningen av ansvar för uppgifter med anknytning till regional utveckling. Här är det också viktigt att kommittén uppmärksammar å ena sidan det stora behov av flexibilitet och en öppenhet för att hantera frågor inom skilda samarbetskonstellationer som finns inom det regionala utvecklingsområdet, å andra sidan medborgarnas möjligheter till inflytande, insyn och ansvarsutkrävande. Underlag för kommitténs bedömning bör bl.a. utgöras av de utvärderingar av försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne och Västra Götalands län som Högskolan i Halmstad (Fi2003/6216) och Statskontoret (Fi2003/6217) genomför samt de erfarenheter som överföringen av vissa regionala utvecklingsuppgifter från länsstyrelsen till kommunala samverkansorgan för regional utveckling har givit. Kommittén skall analysera och lämna förslag avseende försöksverksamheten med ändrad regional ansvarsfördelning i Skåne och Västra Götalands län.

Den statliga styrningen av samhällsorganisationen

Regeringens styrning av de statliga myndigheterna uppfattas ibland som otydlig och samordningen mellan de olika sektorerna och myndigheterna som bristfällig. Sektoriseringen har visserligen utgjort en positiv kraft bakom den offentliga verksamhetens utveckling och kan vara ändamålsenlig. En stark sektorisering beskrivs dock allt oftare som ett hinder för hållbar utveckling och tillväxt. Kommittén skall analysera och lämna förslag på hur en förbättrad styrning och samordning av den statliga verksamheten skall åstadkommas. Kommittén skall också utarbeta principer för den centrala myndighetsstrukturen. I detta uppdrag ingår att överväga hur samordningen av statliga myndigheters verksamhet på central nivå kan förbättras, t.ex. genom en sammanhållen styrning av verksamhet som berör flera myndigheter eller genom en organisatorisk samordning eller sammanläggning. Kommittén skall särskilt beakta hur det svenska medlemskapet i EU påverkar förutsättningarna för regeringens styrning av de statliga myndigheterna.

Även på regional nivå uppfattas ibland samordningen mellan de olika sektorerna och myndigheterna som bristfällig. Kommittén skall kartlägga hur de statliga regionala uppgifterna är fördelade på länsstyrelser och andra regionala organ och med utgångspunkt i denna kartläggning lämna förslag på hur den statliga verksamheten på regional nivå skall utformas. Kommittén skall särskilt uppmärksamma behovet av ett samlat och kraftfullt agerande från statens sida. I det sammanhanget har länsstyrelsen en mycket viktig roll. Länsstyrelsens roll och förutsättningar som samordnare av den statliga verksamheten på regional nivå skall analyseras. I kommitténs uppdrag ingår också att analysera och bedöma vilka konsekvenser de statliga myndigheternas skilda regionala indelning och organisatoriska status på regional nivå har för samordning och ett samlat statligt agerande.

Kommittén skall föreslå principer för den geografiska indelningen av de statliga myndigheternas verksamhet på regional nivå.

Förutsättningarna för Regeringskansliets arbete och för regeringens möjligheter att styra den offentliga verksamheten förändras kontinuerligt, bl.a. som en konsekvens av samarbetet inom EU. Informations- och kunskapshanteringens utveckling har också förändrat förutsättningarna för styrning och samordning. Kommittén skall överväga regeringens och de statliga myndigheternas resurser och institutionella stöd för strategisk analys och strategisk styrning av den offentliga verksamheten. I det sammanhanget bör kommittén undersöka tillgången på resurser för kvalificerad kunskapsbildning och hur dessa bör vara fördelade mellan Regeringskansliet och statliga myndigheter. Kommittén skall beakta behovet av att säkerställa en samlad strategisk kunskap om den kommunala verksamheten samt hur detta behov skulle kunna tillgodoses.

Användningen av s.k. ramlagar har ökat i omfattning. Bakom denna utveckling ligger bl.a. riksdagens och regeringens behov av att ha ett flexibelt regelsystem. Det finns dock en risk att ramlagstiftningen leder till oönskad detaljreglering genom de föreskrifter som statliga myndigheter utfärdar för att precisera ramlagstiftningen. Kommittén skall övergripande analysera för- och nackdelar med myndigheternas normgivning och bedöma behovet av förändringar.

Under de senaste tjugofem åren har användningen av rättighetslagstiftning ökat i omfattning. Kommittén skall övergripande analysera för- och nackdelar med den lagstiftning som ålägger kommuner och landsting att tillhandahålla individuella ekonomiska och sociala rättigheter.

Under de senaste decennierna har förutsättningarna för och inriktningen på den statliga styrningen förändrats. Även om bilden inte är entydig har utvecklingen gått mot att kommuner, landsting och statliga myndigheter har fått ökad frihet att bestämma över organisation, regeltillämpning och användningen av ekonomiska resurser. Dessutom har offentliga verksamheter i ökad utsträckning kommit att utföras av offentligt ägda företag och privata aktörer av olika slag. Förändringarna gör att det ställs större krav på regeringens styrning och kontroll i form av bl.a. tillsyn, uppföljning och utvärdering. Även EU-medlemskapet har bidragit till denna utveckling. Utan en fungerande kontroll riskerar regeringens styrförmåga att urholkas. Statens styrning av de kommunala verksamheterna är bl.a. till för att garantera hög kvalitet, effektivt resursutnyttjande, nationell likvärdighet och nationella mål. Kommittén skall analysera regeringens och statliga myndigheters kontrollverksamhet och om den finner det motiverat lämna principiella förslag på hur denna verksamhet skall organiseras för att åstadkomma en effektiv och samtidigt demokratiskt väl förankrad kontroll av den offentligt finansierade verksamheten. I det uppdraget ingår att överväga hur staten och den kommunala nivån gemensamt kan utveckla former för uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten. Kommittén skall i detta sammanhang beakta de förslag som Tillsynsutredningen (dir. 2003:70) kommer att lämna. Kommittén skall även beakta erfarenheter och förslag från andra utredningar, t.ex. en kommande översyn av organisationen av socialtjänstens tillsyn, eller från andra initiativ inom detta område som regeringen kan komma att ta under tiden för kommitténs utredningsuppdrag.

Ekonomiska styrmedel utgör viktiga komponenter i den statliga styrningen av kommuner och landsting. Kommittén skall i denna del av uppdraget övergripande analysera riksdagens och regeringens styrning av de kommunala verksamheterna med hjälp av generella respektive specialdestinerade statsbidrag. En utgångspunkt för kommitténs uppdrag är att styrning med hjälp av generella statsbidrag utgör en huvudprincip, men att det kan finnas situationer när specialdestinerade statsbidrag är att föredra. Kommittén bör klargöra när respektive bidrag är mest lämpat att använda. I detta sammanhang har tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen, dvs. att kommuner och landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med andra medel än höjda skatter, blivit omdiskuterad. Kommittén bör göra en övergripande analys av finansieringsprincipens tillämpning i enlighet med de av riksdagen fastställda riktlinjerna och om den anser det motiverat lämna förslag på hur tillämpningen av denna princip skulle kunna tydliggöras.

Samverkan mellan stat och kommun ökar i omfattning. Ofta sker denna samverkan i mer informell form, t.ex. nätverk eller partnerskap. Dessa samverkansformer kräver dock konsensus och kan därmed inte hantera situationer när enighet inte nås. Kommittén bör analysera och bedöma behovet av att utveckla former för samverkan mellan den statliga och kommunala nivån som möjliggör ett gemensamt beslutsfattande.

Utredningsarbetet

Kommittén bör ha en öppen dialog med olika aktörer i samhällsorganisationen. Kommittén skall utnyttja olika öppna arbetsformer som exempelvis frågepaneler, arbets- och referensgrupper samt seminarier.

Kommittén skall ta del av erfarenheter från och följa den internationella utvecklingen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de nordiska länderna.

I arbetet skall kommittén ha kontakt med berörda statliga kommittéer, särskilda utredare, delegationer och organisationer.

Kommittén skall redovisa resultaten av sitt arbete senast den 28 februari 2007.

(Finansdepartementet)