Beslut vid regeringssammanträde den 19 maj 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att analysera ungdomars livssituation utifrån stress och dess konsekvenser för den psykiska hälsan. Syftet är att få en samlad bild av vilka faktorer i ungdomars livsvillkor som kan antas ligga bakom ökningen av stress och stressrelaterade symptom. Med ungdom avses i detta sammanhang i huvudsak barn och ungdomar mellan 13 och 25 år.

Utredaren skall sammanställa kunskap om vilka faktorer i ungdomars livssituation som orsakar stress och föreslå metoder och tillvägagångssätt för att bidra till att minska orsakerna till stress. Utredaren skall också överväga hur samhällets insatser kan samordnas för att motverka stress bland ungdomar.

Vidare skall utredaren lämna förslag till förbättringar när det gäller att följa utvecklingen av ungdomars psykiska hälsa över tid och övrig statistik och kunskapsinsamling på området. Utredaren skall också ur ett helhetsperspektiv analysera samhällets stöd till de drabbade och identifiera områden av särskild vikt för ungdomars psykiska hälsa som kan behöva utvecklas och stärkas.

Bakgrund

Den ungdomspolitiska propositionen

I propositionen Makt att bestämma - rätt till välfärd (prop. 2004/05:2), föreslog regeringen två övergripande mål för den nationella ungdomspolitiken. Målen skulle ersätta de tidigare antagna målen för den nationella ungdomspolitiken. I propositionen presenterade regeringen vidare bland annat ungdomspolitiska prioriteringar och ett ungdomspolitiskt handlingsprogram.

Frågor som angavs bli prioriterade i arbetet för att förbättra ungdomars tillgång till makt och välfärd de närmaste åren är att öka sysselsättningen, stärka ungdomars tillgång till utbildning och att göra fler bostäder tillgängliga för ungdomar. Regeringen angav också att insatser för ungdomars hälsa och trygghet, ungdomars möjlighet till inflytande och delaktighet samt ungdomars möjlighet till fritid och kultur var prioriterade. Riksdagen har ställt sig bakom förslagen i propositionen om nya övergripande mål och huvudområden för samordning och redovisning av den nationella ungdomspolitiken samt ändringar i skollagen (1985:1100) (bet. 2004/05:KrU02, rskr. 2004/05:94).

Ungdomar och psykisk ohälsa

Att skapa förutsättningar för en god hälsa är kanske den mest grundläggande aspekten av välfärd. Regeringen har drivit en aktiv välfärdspolitik och gjort omfattande satsningar på folkhälsan under många år. De flesta barn och ungdomar mår bra i Sverige i dag. Majoriteten av de tillfrågade i ungdomsgruppen i den s.k. ULF-studien (SCB:s studier om levnadsvanor 2002) bedömer sitt allmänna hälsotillstånd som gott eller mycket gott - 91 procent av de unga männen och 86 procent av de unga kvinnorna (i åldern 16-24 år). Även i internationell jämförelse har svenska ungdomar det generellt sett mycket bra.

Samtidigt ökar utsattheten och ohälsan hos vissa grupper av ungdomar. Ett ökande antal ungdomar vittnar om olika former av psykosomatiska besvär såsom huvudvärk, ångest, sömnbesvär och svårigheter att klara vardagen, vilket kan utgöra ett allvarligt hinder för deras möjlighet till välfärd. Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 2005 har för såväl pojkar som flickor andelen med ett eller flera psykosomatiska symptom ökat kontinuerligt sedan mitten av 1980-talet. Apotekets försäljning av antidepressiva läkemedel till ungdomar i åldrarna 15-24 år fördubblades under åren 1999 till 2002. Enligt Folkhälsorapporten 2005 betingas denna konsumtionsökning troligen i första hand av att läkare numera är mer benägna att skriva ut dessa läkemedel till unga patienter än vad de varit tidigare.

Ökningen av psykisk ohälsa bland ungdomar kan få allvarliga och långsiktiga konsekvenser både för de drabbade individerna och för samhällsekonomin. Forskningen visar att psykiska besvär såsom ängslan, oro, ångest, sömnproblem och nedstämdhet har samband med förhållanden i samhället som berör den enskildes livssituation. Besvären kan variera beroende på kön, ålder, etnicitet, geografisk hemvist, funktionshinder, sexuell läggning, socialt nätverk, social position och materiella resurser.

Stress är ett växande problem bland barn och ungdomar. I sin grundform är stress en naturlig reaktion på en situation som upplevs som utmanande. Skadlig blir stressreaktionen först om den är långvarig och om ingen återhämtning tillåts. Långvarig stress kan orsaka olika former av kroppsliga symptom. Kroppsliga symptom som exempelvis huvud-, mag- och ryggvärk kan föregå psykiska besvär, men de kan också vara en konsekvens av psykisk ohälsa och används därför ofta som en indikator på lindrigare former av psykiska besvär (s.k. psykosomatiska symptom).

Andelen ungdomar som upplever lätt ängslan, oro eller ångest har tredubblats sedan 1988/89. Även sömnbesvär har nära tredubblats bland äldre ungdomar mellan 16 och 24 år. Unga kvinnor, ungdomar födda utomlands, ungdomar som bor i storstäder och elever i gymnasieskolan anger i högre utsträckning än andra ungdomar att de upplever stress.

Diskriminering på grund av bland annat kön, etnisk eller kulturell bakgrund, sexuell läggning eller eventuella funktionshinder leder till att många ungdomar mår dåligt. Undersökningar i Sverige och Norge tyder på att unga homosexuella, bisexuella och transpersoner i många avseenden har en sämre psykisk hälsa än andra ungdomar. Många flickor och unga kvinnor utsätts för sexuella trakasserier och våld av såväl äldre som yngre män. Även pojkar och unga män blir trakasserade på grund av kön, då vanligtvis av andra pojkar och män.

Sambandet mellan ungdomars drogvanor och psykisk hälsa har studerats sparsamt. Emellertid visar uppgifter från en studie i Stockholm bland 2 000 elever att det förekommer att elever dricker när de känner sig nere eller har problem. Från årskurs 7 till årskurs 8 fördubblades denna andel bland flickorna.

Dialogforum om hälsa och utsatthet

Inom ramen för de dialogfora som ungdomsministern genomförde under beredningen av den ungdomspolitiska propositionen diskuterades bland annat området hälsa och utsatthet med ett antal ungdomsorganisationer. Flera av deltagarna uppgav att stress var en viktig orsak till den försämrade psykiska hälsan hos ungdomar. Särskilt stressen i skolan lyftes fram och deltagarna efterfrågade ett ökat samarbete mellan skola, ungdomsråd och elevråd för att utarbeta konkreta åtgärder för att minska stressen.

Barnombudsmannen om stress i barns och ungdomars vardag

I Barnombudsmannens rapport Stress i barns och ungas vardag, (BR 2003:02) föreslår Barnombudsmannen bland annat att regeringen tar initiativ till en kunskapsöversikt av befintlig forskning om barns och ungdomars negativa stress samt att resultatet görs vägledande för fortsatta insatser med utgångspunkt i barnkonventionen och den nationella ungdomspolitikens övergripande mål. Barnombudsmannen föreslår vidare att regeringen i ökad utsträckning verkar för en helhetssyn på barns och ungdomars livsvillkor. Enligt Barnombudsmannen ger tvärsektoriellt arbete på myndighetsnivå med utgångspunkt i barnkonventionen och i den nationella ungdomspolitiken ett värdefullt kunskapsutbyte och skapar förutsättningar för myndigheter som lyder under olika politikområden att gemensamt verka för att utvecklingen av negativ stress bland barn och ungdomar motverkas.

I Barnombudsmannens rapport Upp till 18 - fakta om barn och ungdomar (BR 2004:06) anges att stressen har ökat bland barn och ungdomar. Olika faktorer i skolmiljön är vad som stressar eleverna mest. Läxorna utgör stressmoment bland de äldre ungdomarna (13 år och uppåt) och avsaknaden av lugn och ro bland de yngre (9-12 år). Bland pojkar i åldern 10-17 år är det cirka 40 procent som känner sig stressade en eller flera gånger i veckan. Bland flickor i motsvarande åldersgrupp ökar andelen med åldern. I åldersgruppen 16-17 år svarar hela 68 procent att de känt sig stressade varje vecka.

Mätningar av barns och ungdomars psykiska hälsa

Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen tagit fram ett förslag på en nationell kontinuerlig studie för att mäta barns och ungdomars psykiska hälsa. Socialstyrelsen genomförde under åren 2003 och 2004 pilotstudier om psykisk hälsa bland skolelever i årskurserna 6 och 9. Pilotstudierna genomfördes med hjälp av datainsamlingar baserade på självskattning av psykisk hälsa och omfattade mer än 10 000 elever i 21 kommuner. Resultaten från pilotstudierna visar att upplevda psykosomatiska besvär ökar med barns och ungdomars ålder, att flickor upplever psykosomatiska besvär i betydligt större utsträckning än pojkar, att barn till utlandsfödda föräldrar har mer psykosomatiska besvär än barn till svenskfödda föräldrar samt att den psykiska hälsan varierar mellan olika geografiska områden. I vissa stadsdelar i Göteborg var andelen ungdomar med besvär mer än dubbelt så hög som i andra stadsdelar. I rapporten redovisas också resultat från undersökningar i Värmland som visar att skillnader i självskattad hälsa mellan olika ungdomsgrupper är stor och att gapet mellan ungdomar med bättre respektive sämre hälsa ökar över tid.

Stöd till föreningslivets arbete

I juni 2004 avsatte regeringen 10 miljoner kronor ur Allmänna arvsfonden till stöd för föreningslivets arbete med att motverka och förebygga psykisk ohälsa samt utveckla metoder för att bearbeta problem när de redan uppstått (U2004/2698/UNG). Stöd skall bland annat utgå till projekt som syftar till att stärka ungdomars tilltro till förmågan och möjligheten att själva - och tillsammans med andra - påverka sin vardag samt till metodutvecklingsarbete för att förebygga negativ stress på lokal nivå. Vidare skall projekt där vuxna tillsammans med ungdomar utvecklar metoder för att bearbeta och motverka problem när de redan uppstått få stöd, liksom projekt som utvecklar samverkan mellan olika sociala aktörer, offentliga samhällsorgan och ideella organisationer. Satsningen skall pågå under tre år.

Behovet av en utredning

Regeringen utpekar i propositionen Makt att bestämma - rätt till välfärd (prop. 2004/05:2), ungdomars hälsa som ett prioriterat område inom ungdomspolitiken. Ökningen av självupplevd psykisk ohälsa har ökat hos ungdomar på senare tid. Stress och symptom på stress hör till de vanligaste och snabbast ökande formerna av psykisk ohälsa bland ungdomar. Detta finns dokumenterat genom rapporter från flera myndigheter och organisationer. Bristen på kunskap om förändringar i barns och ungdomars psykiska hälsa över tid försvårar dock analysen av vilka orsakerna är. Det finns också ett behov av att samla den kunskap som finns för att kunna ge en helhetsbild av barns och ungdomars symptom och problem. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns ett behov av att låta analysera ungdomars livssituation utifrån stress och dess konsekvenser för den psykiska hälsan. En särskild utredare bör därför tillkallas.

Uppdragets inriktning och omfattning

Utredaren skall sammanställa kunskap om vilka faktorer i ungdomars livssituation som framkallar stress. Med ungdomar avses i detta sammanhang i huvudsak barn och ungdomar mellan 13 och 25 år. Syftet är att få en samlad bild av vilka faktorer i ungdomars livsvillkor som kan antas ligga bakom ökningen av stress och stressrelaterade symptom. Kunskapssammanställningen skall omfatta såväl projekt och utredningar inom olika samhällssektorer som aktuell forskning.

Ungdomars vanor och hälsa utvecklas i samspel med omgivningen, t.ex. med föräldrar, skolklassen och kamrater. Ungdomar är naturligtvis inte en homogen grupp utan en grupp där exempelvis kön, ålder, geografisk hemvist, sexuell läggning, funktionshinder samt sociala eller ekonomiska och kulturella förhållanden eller funktionshinder skapar olika förutsättningar och villkor, varför skillnader inom ungdomsgruppen bör belysas. Utredaren skall i sitt arbete beakta individen ur ett helhetsperspektiv varvid olika symptom och problem skall sättas in i sitt sociala, ekonomiska och kulturella sammanhang. Studier pekar på att unga kvinnor upplever stress i högre grad än unga män, varvid ett könsperspektiv skall anläggas i såväl utredningens kunskapssammanställning som dess analys och förslag.

Eftersom skolan är en arbetsplats för de flesta ungdomar, bör betydelsen av stressfaktorer i skolmiljön särskilt uppmärksammas i arbetet. Fokus skall därför ligga på elevens arbetssituation och den psykosociala arbetsmiljön i skolan. Ett annat viktigt område att analysera är stressfaktorer för ungdomar vid övergången mellan skola och arbetsliv samt mellan skola och fortsatta studier och hur stress i dessa sammanhang kan motverkas. Vidare skall utredaren sammanställa kunskap om hur psykisk hälsa och alkohol- och drogkonsumtion samvarierar. I uppdraget ingår även att överväga hur samhällets insatser kan samordnas för att motverka en ökning av stress och stressrelaterade symptom hos ungdomar. I sammanhanget bör särskilt beaktas ungdomsmottagningarnas roll i att kunna erbjuda ungdomarna ett tidigt och adekvat stöd.

Det ingår i utredarens uppdrag att sammanställa inhämtad kunskap, analysera samt föreslå metoder och tillvägagångssätt för att bidra till att minska orsakerna till stress. Utredaren skall, om behov konstateras föreligga, lämna förslag på förbättringar när det gäller att följa utvecklingen av ungdomars psykiska hälsa över tid och statistik och kunskapsinsamling på området. Utredaren skall också ur ett helhetsperspektiv analysera samhällets stöd till de drabbade och identifiera områden av särskild vikt för ungdomars psykiska hälsa som kan behöva utvecklas och stärkas.

Utredaren skall i förekommande fall lyfta fram områden där författningsförändringar kan bedömas vara nödvändiga för att genomföra de förslag som lämnas.

En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara de ungdomspolitiska mål som riksdagen med anledning av regeringens proposition har fattat beslut om och som anger inriktningen för den nationella ungdomspolitiken (prop. 2004/05:2).

Utredaren skall i sitt arbete beakta regeringens övergripande mål om jämställdhet mellan könen.

Arbetsformer och redovisning av uppdraget

Utredaren skall bedriva sitt arbete i nära samarbete med de statliga myndigheter som berörs av utredarens arbete bl.a. Arbetslivsinstitutet, Arbetsmiljöverket, Barnombudsmannen, Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS), Institutet för psykosocial medicin (IPM), Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Statens skolverk och Ungdomsstyrelsen. Kunskap och erfarenheter från den nu pågående arvsfondssatsningen avseende föreningslivets arbete med att motverka och förebygga psykisk ohälsa bör tas till vara.

Utredaren skall knyta en ungdomsreferensgrupp till sig så att ungdomars egna erfarenheter tas till vara. I gruppen skall både föreningsanslutna och icke-föreningsanslutna ungdomar beredas möjlighet att delta. Utredaren skall bereda ungdomarna själva en möjlighet att ge förslag på hur de kan påverka sin vardag för att kunna motverka och förebygga psykisk ohälsa. Utredaren skall i sitt arbete, vid behov, även inhämta synpunkter från berörda inom skolan, såsom exempelvis skolhälsovården och organ för elevinflytande för att få fram förslag till konkreta åtgärder. Utredaren skall även samråda med andra viktiga aktörer som t.ex. Sveriges Kommuner och Landsting, ungdomsorganisationer som organiserar elever och studenter och andra berörda organisationer samt med företrädare för unga på väg in i arbetslivet.

Utredaren skall i sitt arbete ta till vara internationella kunskaper och erfarenheter inom området.

Utredaren skall slutredovisa sitt uppdrag senast den 15 maj 2006.

(Utbildnings- och kulturdepartementet)