Beslut vid regeringssammanträde den 16 juni 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda och vid behov föreslå förändringar av organisationen av den veterinära fältverksamheten och viss veterinär myndighetsutövning. Utredaren skall analysera nuvarande organisation och alternativa organisatoriska lösningar av

• den veterinära fältverksamheten med utgångspunkten att konkurrensneutralitet mellan olika veterinärkategorier skall eftersträvas,
• den myndighetsutövning som utförs av praktiserande veterinärer och
• tillsyn över veterinär yrkesutövning.

Utredaren skall lämna förslag till författningsändringar som förslagen föranleder.

Målsättningen är att det skall finnas en väl fungerande organisation, organiserad på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt,

• för veterinär fältverksamhet i hela landet dygnet runt,
• vid utbrott av smittsamma djursjukdomar och
• för veterinära förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Mål för djursjukvård och djurhälsovård

Samhällets mål för veterinär verksamhet har kommit till uttryck bl.a. i riksdagens beslut om distriktsveterinärorganisationen (prop. 1993/94:150, bet. 1993/94:JoU32, rskr. 1993/94:403). Av propositionen framgår att staten har det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredsställande veterinär service i djurglesa områden.

Samhällets mål har också kommit till uttryck i författningar. Enligt djurskyddslagen (1988:534) skall djur behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Vidare skall djuren hållas och skötas i en god djurmiljö och på ett sådant sätt att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. Ett sjukt djur skall snarast ges nödvändig vård, vid behov av en veterinär. I bl.a. epizootilagen (1999:657), zoonoslagen (1999: 658) och lagen (1992:1683) om provtagning på djur m.m. finns bestämmelser om att smittsamma sjukdomar skall förebyggas och bekämpas.

Enligt budgetpropositionen för 2005 är målet för djurpolitiken dels ett gott djurskydd och ett gott djurhälsotillstånd bland djur i människans tjänst, dels att viltstammarna förvaltas på ett sådant sätt att oacceptabla skador på människor och egendom inte uppstår. I bl.a. regleringsbrevet för Statens jordbruksverk för 2005 preciseras denna målsättning. Inom ramen för Jordbruksverkets sektorsansvar för djurhälsa och förebyggande och bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar är målsättningarna bl.a. att djurhälsoproblem förebyggs, att läkemedel till djur används säkert och begränsat, att veterinärväsendet fungerar väl, att spridningen av allvarliga djursjukdomar förebyggs och att skadeverkningarna vid utbrott av smittsamma djursjukdomar begränsas genom en god beredskap och ett effektivt bekämpande. Målet med Jordbruksverkets distriksveterinärorganisation är enligt regleringsbrevet att

• tillhandahålla en kostnadseffektiv rikstäckande akut djursjukvård och djurhälsovård,
• leva upp till skyldigheten att oavsett tidpunkt på dygnet utöva djursjukvård för alla djur om det finns djurskyddsskäl eller där annan veterinärvård inte kan anvisas,
• som främsta prioritet när det gäller djurhälsovård ansvara för lantbrukets djur och hästar inom jord- och skogsbruket,
• utföra s.k. officiella uppdrag inom ramen för Sveriges EU- medlemskap och vid handel med tredje land samt
• se till att den förebyggande djurhälsovården och epizootiberedskapen är god och deltagandet i kontroll- och bekämpningsprogram i samarbete med näringen är effektivt.

En omorganiserad distriktsveterinärorganisation

År 1992 överlämnades betänkandet Veterinär verksamhet - behov, organisation och finansiering (SOU 1992:88) till regeringen. Betänkandet innehöll förslag om en avveckling av det statliga huvudmannaskapet för den veterinära verksamheten. Utredningen föreslog vidare att distriktsveterinärorganisationen borde avvecklas och, beroende på lokala förhållanden, ersättas med antingen privata veterinärer, bolag eller av fältverksamhet bedriven av hushållningssällskap eller husdjursföreningar. Behovet av veterinära insatser i samband med uppgifter av officiell karaktär borde enligt utredningen tillgodoses genom långtidsavtal med dessa privata aktörer.

Regeringen föreslog dock att det statliga huvudmannaskapet för distriktsveterinärorganisationen skulle behållas (prop. 1993/ 94:150, bet. 1993/94:JoU32, rskr. 1993/94:403). Regeringen framhöll i propositionen att staten har det yttersta ansvaret för att det i hela landet finns ett väl fungerande veterinärväsende som kan bekämpa och förebygga allmänfarliga, smittsamma djursjukdomar och som kan upprätthålla en tillfredsställande veterinär service i djurglesa områden. Ett statligt huvudmannaskap, menade regeringen, garanterar en enhetlig och rikstäckande fältorganisation och ger veterinärerna en relativt fristående ställning i förhållande till jordbruksnäringen. Regeringen menade vidare att en distriktsveterinärorganisation innebär att det inte finns någon risk för jävssituationer när veterinären skall agera i smittskydds- och djurskyddsärenden. Sveriges närmande till EU och EG-lagstiftningens krav på officiella veterinärer bidrog också till beslutet. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag.

I samband med beslutet att behålla det statliga huvudmannaskapet för distriktsveterinärorganisationen beslutade riksdagen också om en omorganisation för att förbättra effektiviteten. Tidigare fanns det ca 50 distriktsveterinärstationer i landet med två eller fler veterinärer. Riksdagsbeslutet innebar att antalet veterinärstationer skulle utökas och att antalet veterinärer per station skulle utökas. Förutsättningar skulle därigenom skapas för att åstadkomma såväl den eftersträvade samverkan mellan olika veterinärkategorier som bättre arbetsförhållanden för veterinärerna, samtidigt som behovet av externa veterinärer för vikariat skulle minska. För djurägarna, menade regeringen, skulle utbyggnaden av veterinärstationerna innebära en fortsatt god service och tillgång till en förhöjd kompetens hos distriktsveterinärerna.

Den omorganiserade distriktsveterinärorganisationen påbörjade verksamheten 1995 med Statens jordbruksverk som fortsatt huvudman för verksamheten.

Jordbruksverket har löpande rapporterat till regeringen om hur distriktsveterinärorganisationen fungerar. Man har bl.a. framfört följande. De genomgripande organisatoriska förändringarna ledde till en turbulent start. Under de gångna tio åren har förbättrade förhållanden när det gäller jour och arbetsmiljö åstadkommits. Särskilda satsningar har gjorts på kompetensutveckling och för att bygga upp ett modernt IT- stöd. Ledningsfunktionerna på olika nivåer har förstärkts. Ekonomin har kommit i balans och kraven i skatte- och socialförsäkringslagstiftningarna har kunnat uppfyllas helt, vilket inte var fallet före omorganisationen. Under perioden har organisationens förebyggande djurhälsoarbete ökat. I relation till omvärlden har Jordbruksverket kunnat rapportera om ett fortsatt stabilt och gott djurhälsoläge i landet sedan Sverige blev medlem i EU. Distriktsveterinärorganisationen har varit en viktig del i beredskapssystemet.

Nuvarande myndighetsorganisation

De myndigheter som är ansvariga för eller delaktiga i arbetet med djursjukvård och djurhälsovård är Statens jordbruksverk, Djurskyddsmyndigheten, Statens veterinärmedicinska anstalt, Veterinära ansvarsnämnden och länsstyrelserna. Livsmedelsverket ansvarar för besiktningsveterinärorganisationen.

Statens jordbruksverk skall bl.a. säkerställa ett gott hälsotillstånd hos husdjuren och förebygga spridning av och bekämpa smittsamma djursjukdomar (förordning [1998:415] med instruktion för Statens jordbruksverk). Vidare skall Jordbruksverket enligt samma förordning ansvara för distriktsveterinärorganisationen. Jordbruksverket har också ansvaret för tillsynen över den veterinära yrkesutövningen, dock inte för tillsynen över den veterinära yrkesutövningen inom besiktningsveterinärorganisationen för vilken Livsmedelsverket är ansvarig myndighet (förordning [1971:810] med allmän veterinärinstruktion).

Jordbruksverket har delat upp de veterinära frågorna inom sitt ansvarsområde på två avdelningar: djuravdelningen och distriktsveterinäravdelningen. Med fokus på djur- och folkhälsa samt en uthållig miljö arbetar djuravdelningen med frågor om avel, biologisk mångfald, foder, animaliska biprodukter och övriga smittskyddsfrågor och veterinära frågor. I uppgiften ingår bl.a. att leda insatser för kontroll och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Avdelningen ansvarar också för den centrala tillsynen över veterinär yrkesutövning. Inom Jordbruksverkets ansvarsområde utser djuravdelningen praktiserande veterinärer för myndighetsutövning. Det kan t.ex. vara s.k. officiella veterinärer vars uppgift i dag huvudsakligen är att skriva intyg vid in- och utförsel av djur, både vid handel med djur inom EU och vid handel med tredjeland.

Distriktsveterinärorganisationen skall genom distriktsveterinärerna tillhandahålla djursjukvård dygnet runt i hela landet. Främsta prioritet är lantbrukets djur och hästar inom jord- och skogsbruket. Distriktsveterinärerna skall emellertid utöva djursjukvård för alla djur om det finns djurskyddsskäl eller där annan veterinärvård inte kan anvisas. Organisationen tillhandahåller också förebyggande djurhälsovård för lantbrukets djur. På uppdrag av djuravdelningen utför distriktsveterinärerna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Det finns 72 distriktsveterinärstationer i landet. Av den totala omsättningen av veterinära tjänster i Sverige under 2003 stod distriktsveterinärerna för ca 15 % och privatpraktiserande veterinärer för ca 85 % enligt Jordbruksverket. Distriktsveterinärernas andel har minskat under de senaste åren. Däremot har den totala omsättningen för veterinära tjänster ökat med drygt 10 % per år de senaste åren. Antalet behandlingar av lantbrukets djur är enligt Jordbruksverket relativt konstant trots att djurantalet minskar. Däremot minskar antalet förrättningar gällande lantbrukets djur som en följd av att besättningsstorlekarna blir större. Distriktsveterinärernas andel av dessa förrättningar är ca 50 %. Behandlingarna av sällskapsdjur och sporthästar har ökat; enligt Jordbruksverket som en följd av att denna marknad ökar totalt.

Distriktsveterinärorganisationen finansieras huvudsakligen av de avgifter som djurägarna betalar. År 2003 bestod finansieringen till 77 % av djurägarnas avgifter och till 23 % av skattemedel. Det statliga anslaget var 89 392 000 kr år 2003. För år 2005 är det 94 147 000 kr. Anslaget skall täcka merkostnader som uppstår för att organisationen skall finnas i mindre djurtäta områden och upprätthålla dygnstäckande jour i hela landet för akut djursjukvård och beredskap mot smittsamma sjukdomar. Anslaget skall även finansiera vissa andra akuta myndighetsuppgifter. Det statliga stödet för djursjukvård till avlägset boende djurägare är en del av anslaget.

Målet för Djurskyddsmyndighetens verksamhet är att säkerställa ett gott djurskydd (förordning [2003:1125] med instruktion för Djurskyddsmyndigheten). Djurskyddsmyndigheten skall bl.a. följa och utvärdera tillämpningen av djurskyddslagen och vid behov föreslå ändringar av lagen eller av bestämmelser utfärdade med stöd av lagen. Vidare skall myndigheten meddela föreskrifter inom sitt verksamhetsområde och vägleda, utbilda och stödja regionala och lokala tillsynsmyndigheter. Djurskyddsmyndigheten anställer veterinärer som verkar som ban- eller tävlingsveterinärer enligt djurskyddslagstiftningen och dess följdföreskrifter. Som ban- eller tävlingsveterinär utför veterinären förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är rådgivande expertorgan i smittskyddsfrågor till Jordbruksverket. Myndigheten är även rådgivande expert- och serviceorgan till andra myndigheter och till enskilda (förordning [1999:341] med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt). SVA utreder smittsamma sjukdomars uppkomst, orsak och spridningssätt och medverkar till att förebygga och bekämpa sådana sjukdomar. SVA är dessutom nationellt veterinärmedicinskt referenslaboratorium.

Livsmedelsverket skall arbeta aktivt för säkra livsmedel av hög kvalitet, redlighet i livsmedelshanteringen och bra matvanor (förordning [2001:1259] med instruktion för Livsmedelsverket). Till Livsmedelsverket hör besiktningsveterinärorganisationen, dvs. de veterinärer som vid slakterier utför offentlig kontroll av levande djur och kött.

Veterinära ansvarsnämnden prövar frågor om disciplinansvar för veterinärer enligt lagen (1994:844) om behörighet att utöva veterinäryrket.

Länsstyrelserna, genom länsveterinärerna, har uppgifter i fråga om djurskydd och veterinära frågor (förordning [2002: 864] med länsstyrelseinstruktion), bl.a. när det gäller ledning och samordning av åtgärder mot djursjukdomar på regional nivå. Vidare utövar länsstyrelserna den operativa tillsynen över den veterinära yrkesutövningen.

Behovet av en översyn av nuvarande organisation

Riksdagens revisorer har granskat villkoren för veterinär verksamhet (rapport 2002/03:4). I sitt förslag till riksdagen (2002/ 03:RR12) konstaterar Riksdagens revisorer att tillgång till veterinärer i hela landet behövs dygnet runt. Revisorerna konstaterar vidare att det är en uppgift för staten att se till att tillgången till veterinärer är god i hela landet och att det finns veterinär beredskap för smittsamma sjukdomar. Statligt stöd kan även fortsättningsvis, enligt revisorerna, betalas för jourtjänstgöring och långa resor. Revisorerna har däremot inte funnit några särskilda skäl som talar för att distriktsveterinärernas arbetsuppgifter skall bedrivas i myndighetsform eller med ett statligt huvudmannaskap.

Riksdagens revisorer menar att veterinärer sedan distriktsveterinärorganisationen omorganiserades 1995 har varit missnöjda med statsmakternas sätt att utforma villkoren för statliga distriktsveterinärer och privatpraktiserande veterinärer. Missnöjet med villkoren, menar revisorerna, har försvårat samarbetet mellan olika veterinärgrupper om jourtjänstgöring och djurhälsoarbete. Det har också lett till sämre arbetsmiljö för veterinärer och till att de veterinära resurserna för djurhälsovård inte har tagits till vara på ett effektivt sätt. Mot bakgrund av den granskning som revisorerna har gjort föreslår de:

"... att regeringen tillsätter en oberoende utredning med uppdrag att lösa problemen med fördelningen av det statliga bidraget, statens ansvar för sällskapsdjuren och Jordbruksverkets dubbla roller. Utredningen bör lämna förslag till alternativa organisatoriska lösningar för den fältveterinära verksamheten. Därtill bör utredningen lämna förslag till hur behovet av veterinär kompetens för myndighetsutövande uppgifter samt beredskap mot smittsamma sjukdomar inom det veterinära området kan tillgodoses i hela landet. Det innebär att även länsveterinärernas arbetsuppgifter bör ses över. Utredningen bör också få i uppdrag att lämna förslag till hur tillsynen över veterinär yrkesutövning kan utformas."

Riksdagen har gett regeringen till känna att en utredning bör tillsättas i enlighet med Riksdagens revisorers förslag (bet. 2002/ 03:MJU10, rskr. 2002/03:230).

Vidare menar Veterinärer i Sverige, som organiserar en del av de privatpraktiserande veterinärerna, att länsveterinärernas opartiskhet i myndighetsutövningen kan ifrågasättas eftersom de vid sidan av sin statliga anställning kan verka som privatpraktiserande veterinärer.

Vidtagna åtgärder för bättre organisation

Riksdagens revisorer ansåg i sin granskning av villkoren för veterinär verksamhet att anledningen till att privatpraktiserande veterinärer inte rapporterar in djursjukdata - journaluppgifter om djurens sjukdomar och behandlingar - till Statens jordbruksverk i den utsträckning som de är skyldiga att göra, är att de misstänker att Jordbruksverket använder uppgifterna i de delar av distriktsveterinärernas verksamhet som konkurrerar med privatpraktiserande veterinärers verksamhet.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare för att undersöka och redovisa eventuella brister i djursjukdata, vad de i så fall beror på och vad de eventuella bristerna kan ha inneburit för registrets användbarhet (utredningen [Jo 2004:03] om översyn av djursjukdata). Med utgångspunkt i resultatet av dessa undersökningar skall bl.a. förslag lämnas om hur eventuella brister kan åtgärdas. Uppdraget skall redovisas senast den 1 september 2005.

Regeringen har lagt fram en proposition om förbättrad djurskydds- och livsmedelstillsyn (2004/05:72). I denna förtydligas bl.a. länsstyrelsernas roll i tillsynsverksamheten av djurskydd och livsmedel.

För att lämna förslag om hur den veterinära verksamheten och formerna för den skulle kunna utvecklas inrättade Jordbruksdepartementet i april 2003 en veterinär samarbetsgrupp med företrädare för Statens jordbruksverk, Konkurrensverket, Livsmedelsekonomiska institutet, Sveriges Veterinärförbund, Lantbrukarnas Riksförbund och Jordbruksdepartementet. Gruppen lämnade sin rapport i januari 2005 (dnr Jo2005/130).

I regleringsbrevet för 2004 fick Jordbruksverket i uppdrag att verka för ett konkurrensneutralt förhållande mellan distriktsveterinärer och privatpraktiserande veterinärer. Jordbruksverket rapporterade i mars 2005 om detta arbete (dnr Jo2005/618). På rekommendation av den veterinära samarbetsgruppen skall även djurägare som anlitar privatpraktiserande veterinärer - och inte som i dag enbart de som anlitar distriktsveterinärer - kunna få del av det statliga stödet för djursjukvård till avlägset boende djurägare fr.o.m. den 1 juni 2005. Avsikten är också att följa den veterinära samarbetsgruppens rekommendation gällande kontroll vid anläggning med mjölkproduktion i enlighet med rådets direktiv 92/46/EEG av den 16 juni 1992 om fastställande av hygienregler för produktion och utsläppande på marknaden av rå mjölk, värmebehandlad mjölk och mjölkbaserade produkter, det s.k. mjölkdirektivet (EGT nr L 268, 14/9/1992 s. 1, Celex 31992L0046). I dag utför enbart distriktsveterinärer den kontrollen. Målsättningen är att även privata veterinärer skall kunna få en tillsynsroll.

I Småland pågår ett samarbetsprojekt mellan distriktsveterinärorganisationen och ett antal privatpraktiserande veterinärer för att förbättra jourverksamheten i ett område kring Tingsryd.

Vidare har Jordbruksverket beslutat att inrätta ett djurhälsoråd med representanter för berörda privata organisationer och myndigheter för att utveckla samarbetet, samordningen och effektiviteten när det gäller förebyggande djurhälsovård, djursjukvård och beredskap mot och bekämpningen av allvarliga djursjukdomar. Frågor om personal- och kompetensförsörjning samt marknadsfrågor som gäller den veterinära fältverksamheten skall också behandlas.

Utredningsuppdraget

Regeringen anser att det finns behov av att se över delar av nuvarande veterinärorganisation. Detta baserat på erfarenheterna från tio år med den nuvarande distriktsveterinärorganisationen och tio års medlemskap i EU och mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande och den kritik som bl.a. Riksdagens revisorer har riktat mot distriktsveterinärorganisationen och organisationen av viss myndighetsutövning. Regeringen uppdrar därför åt en särskild utredare att utreda organisationen av den veterinära fältverksamheten och viss veterinär myndighetsutövning. Målsättningen är att det skall finnas en väl fungerande organisation, organiserad på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt,

• för veterinär fältverksamhet i hela landet dygnet runt,
• vid utbrott av smittsamma djursjukdomar och
• för veterinära förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

Utredaren skall utifrån ovanstående målsättning belysa följande frågor och problem och lämna förslag till lösningar. En lösning skall förordas och övriga rangordnas.

Veterinär fältverksamhet

I Sverige sköts den veterinära fältverksamheten av en statlig distriktsveterinärorganisation och av privatpraktiserande veterinärer.

Utredaren skall analysera nuvarande organisation och alternativa organisatoriska lösningar av den veterinära fältverksamheten. I detta ligger dels att analysera om förändringar bör genomföras när det gäller det statliga anslaget till distriktsveterinärorganisationen, dels att analysera och ta ställning till statens ansvar för sällskapsdjur och sporthästar. En utgångspunkt skall vara att konkurrensneutralitet mellan olika veterinärkategorier skall eftersträvas.

Praktiserande veterinärers myndighetsutövning

Såväl distriktsveterinärer som privatpraktiserande veterinärer kan utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. Vissa statligt anställda veterinärer kan vid sidan av den statliga verksamheten verka som privatpraktiserande veterinärer.

Utredaren skall analysera nuvarande organisation och alternativa organisatoriska lösningar av den myndighetsutövning som utförs av praktiserande veterinärer. Utredaren skall vidare analysera om det finns behov av att vidta åtgärder - utöver de regler som finns i dag om statliga arbetstagares rätt att ha vissa bisysslor - gällande statligt anställda veterinärers möjlighet att vid sidan av den statliga anställningen verka som privatpraktiserande veterinärer.

Tillsyn över veterinärers yrkesutövning

Jordbruksverket har ansvaret för tillsyn över veterinär yrkesutövning. Länsstyrelserna utför den operativa tillsynen. Utredaren skall analysera nuvarande organisation och alternativa organisatoriska lösningar av denna tillsyn, såväl tillsynen över den kliniska yrkesutövningen som tillsynen över den myndighetsutövning som utförs av praktiserande veterinärer.

Utredningsarbetet

Utredaren skall inhämta erfarenheter från andra relevanta länder. Särskilt de lösningar som Finland, Norge och Storbritannien har valt skall studeras.

Utredaren skall ta hänsyn till det EG-regelverk som styr delar av de myndighetsutövande uppgifterna och pågående förändringar av detta.

Utredaren skall analysera de samhällsekonomiska och finansiella konsekvenserna av samtliga förslag. Kostnader och intäkter för staten, kommuner, företag och djurägare skall redovisas. Både utgångslägen och förslag till förändringar skall beskrivas i finansiella och samhällsekonomiska termer. För förslag som har statsfinansiella effekter respektive effekter på kommunernas ekonomi skall utredaren föreslå finansiering i enlighet med gällande finansieringsprinciper.

Konsekvenserna av förslagen skall bedömas i enlighet med 15 § i kommittéförordningen (1998:1474). Särskilt skall ett förslags betydelse för offentlig service, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen, bedömas.

Utredaren skall beakta resultaten av utredningarna (Jo 2004:03) om översyn av djursjukdata och (Jo 2003:05) om behörighet m.m. inom djursjukvården.

Utredaren skall samråda med berörda myndigheter, organisationer och andra berörda aktörer.

Utredaren skall lämna förslag till eventuella författningsändringar som förslagen föranleder.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 1 april 2007.

(Jordbruksdepartementet)