Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m.

Regeringens proposition äå

1993/94:150 SE

ey

Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m. (kompletteringsproposition)

Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 3 riksdagsordningen avger regeringen härmed sitt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95.

Stockholm den 21 april 1994

Carl Bildt

Anne Wibble

(Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det förslag till statsbudget för budgetåret 1994/95 som lades fram i årets budgetproposition kompletteras med hänsyn till senare inträffade förändringar rörande såväl inkomst- som utgiftssidan av budgeten. I samband därmed redovisas en förnyad beräkning av budgetutfallet för innevarande budgetår. Beräkningarna visar att budgetunderskottet för budgetåret 1993/94 minskar med 19,6 miljarder kronor jämfört med vad som beräknades i årets budgetproposition. Alltså förutses nu ett underskott om 197,5 miljarder kronor. Statens lånebehov beräknas till 239,6 miljarder kronor.

För budgetåret 1994/95 beräknades i budgetpropositionen ett underskott på statsbudgeten om 172,5 miljarder kronor. De nya beräkningarna visar ett underskott på 150,7 miljarder kronor. Statens lånebehov beräknas till 195,7 miljarder kronor.

I propositionen redovisar regeringen i en reviderad finansplan sin bedömning av hur den ekonomiska politiken bör utformas.

1 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 150

Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100) förelagt 1993/94:150 riksdagen ett förslag till statsbudget för budgetåret 1994/95. I de delar där förslaget innehöll endast beräknade anslagsbelopp har regeringens förslag därefter redovisats i särskilda propositioner.

Enligt bestämmelserna i 3 kap. 2 § riksdagsordningen skall regeringen förutom förslaget till statsbudget i budgetpropositionen - avge ett särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för det kommande budgetåret i den s.k. kompletteringspropositionen. Detta förslag lämnas i förevarande proposition, i vilken regeringen redovisar sin bedömning av den ekonomiska politiken i en reviderad finansplan. Till den reviderade finansplanen finns fogad en reviderad nationalbudget. Det reviderade förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 upptar såväl förnyade beräkningar av inkomstitlarna, som en sammanställning av de anslagsförändringar som regeringen föreslagit efter budgetpropositionen och de förslag om ytterligare utgiftsanslag som läggs fram i denna proposition. I sammanhanget tar regeringen även upp vissa frågor som har samband med den ekonomiska politiken och budgetpolitiken m.m. och som bör behandlas av riksdagen under innevarande riksmöte.

Regeringens förslag och bedömningar redovisas närmare i propositionens bilagor enligt följande förteckning:

Bilaga 1 Reviderad finansplan m.m. Bilaga 2 Justitiedepartementet (andra huvudtiteln) Bilaga 3 Utrikesdepartementet (tredje huvudtiteln) Bilaga 4 Försvarsdepartementet (fjärde huvudtiteln) Bilaga 5 Socialdepartementet (femte huvudtiteln) Bilaga 6 Kommunikationsdepartementet (sjätte huvudtiteln) Bilaga 7 Finansdepartementet (sjunde huvudtiteln) Bilaga 8 Utbildningsdepartementet (åttonde huvudtitlen) Bilaga 9 Jordbruksdepartementet (nionde huvudtiteln) Bilaga 10 Arbetsmarknadsdepartementet (tionde huvudtiteln) Bilaga 11 Kulturdepartementet (elfte huvudtiteln) Bilaga 12 Näringsdepartementet (tolfte huvudtiteln) Bilaga 13 Civildepartementet (trettonde huvudtiteln) Bilaga 14 Miljö- och naturresursdepartementet

(fjortonde huvudtiteln)

REGERINGENS FÖRSLAG TILL REVIDERAD STATSBUDGET

FÖR BUDGETÅRET

1994/95

Förändringar i förslaget till statsbudget budgetåret 1994/95 Prop. 1993/94:150

Inkomster

Budget- Senare Summa

propositionen ändringar 1000-tal kr.

1000-tal kr. 1000-tal kr. Skatter 321 528 515 +8 729 833 330 266 833 Inkomster av statens verksamhet 29 248 710 - 25 526 29 223 184 Inkomster av försåld egendom 31 640 0 31 640

Återbetalning av lån 7029 045 - 419325 6 609 720

Kalkylmässiga inkomster 1805 000 + 224 300 2 029 300

Summa 359 642 910 ++8 517767 368 160 677

Underskott 150 668 871

518 829 548

Förändringar i förslaget till statsbudget budgetåret 1994/95 Prop. 1993/94:150

Utgifter

Budget- Senare Summa

propositionen ändringar 1000-tal kr.

1000-tal kr. 1000-tal kr.

Kommunikationsdepartementet = . 29 287 281 1 680 000 30 967 281

Summa: 532 128 568 +-13 299 020 518 829 548

Prop. 1993/49:150

Specifikation av statsbudgetens inkomster under budgetåret 1994/95

1994/95 Tusental kronor 1000 Skatter 330 266 833

1100 Skatt på inkomst 49 063 000

1110 Fysiska personers inkomstskatt 17 127 000

1111 Fysiska personers inkomstskatt 17 127 000 1120 Juridiska personers inkomstskatt 26 142 000

1121 Juridiska personers inkomstskatt 25 038 000 1123 Beskattning av tjänstegruppliv 1 104 000

1130 Ofördelbara inkomstskatter 2 096 000

1131 Ofördelbara inkomstskatter 2 096 000

1140 Övriga inkomstskatter 3 698 000

1271 Inkomster av arbetsgivaravgifter till

arbetarskyddsverket och arbetsmiljö-

institutets verksamhet 579 000

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

1320 Förmögenhetsskatt 2157 000

1321 Fysiska personers förmögenhetsskatt 2 093 000

1322 Juridiska personers förmögenhetsskatt 64 000 1330 Arvsskatt och gåvoskatt 9250 000

1331 Arvsskatt 800 000

1332 Gåvoskatt 150 000

1340 Övrig skatt på egendom 4 500 000

1341 Stämpelskatt 4 500 000

1400 Skatt på varor och tjänster 191 058 500 1410 Allmänna försäljningsskatter 115 167 000

1431 Särskild skatt på elektrisk kraft från

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

1480 Övriga skatter på varor och tjänster 435 000

1481 Övriga skatter på varor och tjänster 435 000

2000 Inkomster av statens verksamhet 29 223 184

2100 Rörelseöverskott 13 337 989

2110 Affärsverkens inlevererade överskott 408 600 2113 Statens järnvägars inlevererade överskott 0 2114 Luftfartsverkets inlevererade överskott 93 000 2116 Affärsverket svenska kraftnäts inlevererade

utdelning och inleverans av motsvarighet

till statlig skatt 285 000 2118 Sjöfartsverkets inlevererade överskott 30 600

2120 Övriga myndigheters inlevererade överskott 670 100

2124 Inlevererat överskott av Riksgäldskontorets garantiverksamhet 202 100 2125 Inlevererat överskott av åtgärder för att stärka det

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

2322 Räntor på övriga näringslån, Kammarkollegiet 75 102 2323 Räntor på övriga näringslån, Statens jordbruksverk 1 700

2330 Räntor på bostadslån 3 053 285 2332 Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande 3 051 200

2333 Ränteinkomster på lån för bostadsförsörjning för

mindre bemedlade barnrika familjer 85 2334 Räntor på övriga bostadslån, Boverket 2 000

2340 Räntor på studielån 28 140 2341 Ränteinkomster på statens lån för universitetsstudier

och garantilån för studerande 140 2342 Ränteinkomster på allmänna studielån 28 000

2350 Räntor på energisparlån 114 182 2351 Räntor på energisparlån 114 182

2360 Räntor på medel avsatta till pensioner 6 000 2361 Räntor på medel avsatta till folkpensionering 6 000

2370 Räntor på beredskapslagring 539 958 2371 Räntor på beredskapslagring och förrådsanläggningar 539 958

2380, 2390 Övriga ränteinkomster 216 078 2383 Ränteinkomster på statens bosättningslån 0 2385 Ränteinkomster på lån för studentkårslokaler 50 2386 Ränteinkomster på lån för allmänna samlingslokaler 8 000 2389 Ränteinkomster på lån för inventarier i vissa specialbostäder 40

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

2524 Bidrag för ungdomspraktik 800 000 2527 Avgifter för statskontroll av krigsmaterieltillverkning 1 2528 Avgifter vid bergsstaten 3 000 2529 Avgifter vid patent- och registreringsväsendet 10 200 2531 Avgifter för registrering i förenings- m.fl. register 9 550 2532 Avgifter vid kronofogdemyndigheterna 930 500 2534 Avgifter för körkort och motorfordon 670 199 2535 Avgifter för statliga garantier 24 037 2536 Lotteriavgifter 1 825 2537 Miljöskyddsavgift 68 479 2538 Miljöavgift på bekämpningsmedel och handelsgödsel 107 781 2539 Täktavgift 30 000 2541 Avgifter vid tullverket 114 455 2542 Patientavgifter vid tandläkarutbildningen 4 500 2545 Närradioavgifter 3 330 2546 Lokalradioavgifter 91 141 2547 Avgifter för Post- och Telestyrelsens verksamhet 169 000 2548 Avgifter för Finansinspektionens verksamhet 98 500 2549 Avgifter för provning vid riksprovplatser 3 000 2551 Avgifter från kärnkraftverken 168 591

2552 Övriga offentligrättsliga avgifter 623 830

2600 Försäljningsinkomster 1 303 639 2611 Inkomster vid kriminalvården 198 500 2624 Inkomster av uppbörd av felparkeringsavgifter 84 615 2625 Utförsäljning av beredskapslager 379 000 2626 Inkomster vid Banverket 641 524

2700 Böter m.m. 911 924 2711 Restavgifter och dröjsmålsavgifter 491 352 2712 Bötesmedel 408 502 2713 Vattenföroreningsavgifter m.m. 70 2714 Sanktionsavgifter m.m. 12 000

2800 Övriga inkomster av statens verksamhet 1 264 000

2811 Övriga inkomster av statens verksamhet 1 264 000

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

3000 Inkomster av försåld egendom 31 640

3100 Inkomster av försålda byggnader och maskiner 0 3120 Statliga myndigheters inkomster av försålda byggnader och maskiner 0

3124 Statskontorets inkomster av försålda datorer m.m. 0

3200 Övriga inkomster av markförsäljning 1000

3211 Övriga inkomster av markförsäljning 1 000

3300 Övriga inkomster av försåld egendom 30 640

3311 Inkomster av statens gruvegendom 30 640

3312 Övriga inkomster av försåld egendom [0]

4000 Återbetalning av lån 6 609 720

4100 Återbetalning av näringslån 116 847

4110 Återbetalning av industrilån 0

4120 Återbetalning av jordbrukslån 26 969

4123 Återbetalning av lån till fiskerinäringen 26 969

4130 Återbetalning av övriga näringslån 89 878

4131 Återbetalning av vattenkraftslån . 240

4133 Återbetalning av statens lån till den mindre skeppsfarten 1 900

4135 Återbetalning av skogsväglån 25

4136 Återbetalning av övriga näringslån, Kammarkollegiet 80 913

4213 Återbetalning av lån för bostadsförsörjning för

mindre bemedlade barnrika familjer 375

4214 Återbetalning av övriga bostadslån, Boverket 2 000

Prop. 1993/49:150 1994/95 Tusental kronor

4300 Återbetalning av studielån 2 584 110

4311 Återbetalning av statens lån för universitetsstudier 110

4312 Återbetalning av allmänna studielån 3 000

4313 Återbetalning av studiemedel 2 581 000

4400 Återbetalning av energisparlån 250 000

4411 Återbetalning av energisparlån 250 000

4500 Återbetalning av övriga lån 156 388 4514 Återbetalning av lån för studentskårslokaler 180

4515 Återbetalning av lån för allmänna samlingslokaler 6 500

4516 Återbetalning av utgivna startlån och bidrag 3 500 4517 Återbetalning från Portugalfonden 5 600

4519 Återbetalning av statens bosättningslån 0

4521 Återbetalning av lån för inventarier i vissa specialbostäder 130

4525 Återbetalning av lån för svenska FN-styrkor 100 000

4526 Återbetalning av övriga lån 40 478

Specifikation av förändringar i utgiftsanslag för budgetåret 1994/95 i förhållande till förslagen i budgetpropositionen

1000-tal kr.

Huvudtitel, anslag Beräknat = Senare förslag eller beslut = Förändring

belopp Ökning (+)

budget- Propositio- Anslags- Minskning(-)

proposi- = nens eller belopp

tionen skrivelsens

nummer

II. Justitiedepartementet Rikspolistyrelsen, ramanslag 464 528 rskr.229 516 528 + 52 000 Lokala polisorganisationen, ramanslag 9 641 611 150 9731 611 + 90 000

Information och upplysning om ekonomisk

brottslighet, reservationsanslag 0 rskr.229 10 000 + 10 000

Brottsoffermyndigheten: Förvaltningskostnader, ramanslag 7 049 143 7 944 + 895

Brottsoffermyndigheten: Ersättning för skador på grund av brott, förslagsanslag 35 000 143 50 000 + 15 000

Summa 10 148 188 10 316 083 + 167 895

II. Utrikesdepartementet

Kommerskollegium, ramanslag 47 230 138 41 740 - 5 490 Summa 47 230 41740 - 5 490

IV. Försvarsdepartementet

Överstyrelsen för civil beredskap:

V Socialdepartemeniet Bostadsbidrag, förslagsanslag 6 570 000 144 7200 000 + 630 000 Bidrag till föräldraförsäkringen, förslagsanslag 2 759 500 147 2 738 000 - 21 500

Stimulans- och informationsinsatser m.m. inom tandvårdsområdet, reservationsanslag 0 221 50 000 + 50 000 Bidrag till psykiatriområdet, reservationsanslag 0 218 200 000 + 200 000 Alkohol- och drogpolitiska åtgärder, reservationsanslag [4] 150 75 000 + 75 000

Riksförsäkringsverket, ramanslag 603 174 148 619 474 + 16 300 Allmänna försäkringskassor, ramanslag 4 177 642 150,148 = 4 321 647 + 144 005

Huvudtitel, anslag Beräknat Senare förslag eller beslut = Förändring

belopp Okning (+)

budget- Propositio- Anslags- Minskning(-)

proposi- = nens eller belopp

tionen skrivelsens

nummer

VI. Kommunikationsdepartementet

Underhållningsåtgärder för sysselsättning

och tillväxt, reservarionsanslag 1 200 000 150 2 800 000 +1 600 000 Kostnader förenade med statens ägande i SOS-alarmering AB, reservationsanslag 140 000 150 220 000 + 80 000

Summa 1 340 000 3 020 000 +1 680 000

VII. Finansdepartementet

Riksskatteverket, ramanslag 356 296 148 357 796 + 1 500

Skattemyndigheterna, ramanslag 4 345 149 rskr. 168 4 395 149 + 50 000 Ersättning för kostnader i ärenden och mål om skatt m.m., förslagsanslag 0 151 10 000 + 10 000 Riksgäldskontoret:Kostnader för upplåning och

låneförvaltning, förslagsanslag 586 030 125 1086 030 + 500 000

Tullverket, ramanslag 1 223 406 rskr. 169 1 226 406 + 3 000

Uppdrag till Statskontoret, ramanslag 58 308 rskr.237 68 308 + 10 000

Bidrag till kompetensutveckling på det statliga området, reservationsanslag 0 150 1 + 1

Räntebidrag m.m., förslagsanslag 25 600 000 150 29 000 000 +3 400 000

Bidrag med anledning av införandet av ett nytt statsbidragssystem m.m., förslagsanslag 0 150 790 000 + 790 000 Statliga ägarinsatser m.m. i Nordbanken, Jörslagsanslag 0 150 1 + 1

Summa 32 169 189 36 933 691 +4 764 502

VIII. Utbildningsdepartementet

Bidrag till viss verksamhet inom det kommunala

Uppsala universitet: Grundutbildning, reservationsanslag 705 191 150 703 160 - 2 031 Lunds universitet: Grundutbildning, reservationsanslag 1165 472 150 1 161 410 - 4 062 Göteborgs universitet: Grundutbildning,

reservationsanslag 864 062 150 859 134 - 4 928

Umeå universitet: Grundutbildning, .

reservationsanslag 594 723 150 594 774 + 51

Karolinska institutet: Grundutbildning, reservationsanslag 324 374 150 316 691 - 7 683 Dramatiska Institutet: Grundutbildning, :

reservationsanslag 41 832 150 43 452 + 1 620 Vissa särskilda utgifter inom universitet och

Huvudtitel, anslag Beräknat Senare förslag eller beslut — Förändring

: belopp Ökning (+)

budget- — Propositio- Anslags- Minskning(-)

proposi- = nens eller belopp

tionen skrivelsens

nummer

Vuxenstudiestöd m.m., reservationsanslag 1 084 500 150 3 688 230 +2 603 730 Bidrag till vissa studiesociala ändamål, förslagsanslag 104 435 172 97 645 - 6 790 Försöksverksamhet med traineeutbildning, reservationsanslag 0 150 22 800 + 22 800

Summa 16 303 783 21 315 998 +$5 012 215

IX. Jordbruksdepartemeniet | Stöd till skuldsatta jordbrukare, förslagsanslag 10 000 rskr.219 0 - 10 000

Stöd till jordbruket och livsmedelsindustrin |

i norra Sverige, förslagsanslag 971 000 236 995 000 + 24 000 Omställningsåtgärder i jordbruket m.m., Jförslagsanslag 1 407 003 157 1417 003 + 10 000

Åtgärder i fjällnära skogar 0 150 1145 o+ 1145

Främjande av fiskerinäringen, reservationsanslag 4 084 158 3 684 - 400 Stöd till fiskare på syd- och ostkusten och på . Gotland, förslagsanslag 5 000 158 0 - 5 000 Bidrag till distriktsveterinärorganisationen, Jförslagsanslag 75 OSS 150 88 734 + 13 679 Sveriges lantbruksuniversitet, ramanslag 1 014 964 157 1 013 464 - > 1500

Skogs- och jordbrukets forskningsråd: Forskning,

reservationsanslag 183 960 157 198 160 + 14 200

Summa 3 671 066 3 717 190 + 46 124

X. Arbetsmarknadsdepartementet Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader,

ramanslag 2 861 516 150 2876 516 + 15 000

Arbetsmarknadspolitiska åtgärder, reservationsanslag 28 608 931 150 25 766 738 - 2 842 193 Lokaliseringsbidrag m.m., reservationsanslag 350 000 140 300 000 - 50 000 Regionala utvecklingsinsatser, reservationsanslag 1012 000 140 1 330 000 + 318 000 Sysselsättningsbidrag, förslagsanslag 200 000 140 250 000 + 50 000 Särskilda regionalpolitiska infrastrukturåtgärder | m.m., reservationsanslag 179 900 140 180 700 + 800 Glesbygdsmyndigheten, ramanslag 17 000 140 20 000 + 3 000 Expertgruppen för forskning om regional utveckling (ERU), ramanslag 6 065 140 6 500 + 435

Kapitaltillskott till en utvecklingsfond för Västnorden,

Jförslagsanslag 4 200 140 7 300 + 3 100 Transportstöd, förslagsanslag 300 300 140 300 000 - 300 Stiftelsen Norrlandsfonden 0 140 120 000 + 120 000

Summa 33 539 912 31 157 754 -2 382 158

XI. Kulturdepartementet Bidrag till Svenska riksteater,

Operan och Dramatiska teatern 598 343 194 606 818 + 8475

Bidrag till Sveriges rikskonserter, reservationsanslag 68 753 194 69 753 + 1 000

Huvudtitel, anslag Beräknat = Senare förslag eller beslut = Förändring

belopp Ökning (+)

budget- Propositio- Anslags- Minskning(-)

proposi- = nens eller belopp

tionen skrivelsens

nummer

Bidrag till regionala och lokala teater-, dans- och

Ersättning till kommunerna för åtgärder för flyktningar m.m., förslagsanslag 7 632 141 150 8132 141 + 500 000

Summa 9 199 182 9 720 509 + 521 327

XII. Näringsdepartementet Småföretagsutveckling, reservationsanslag 164 000 rskr.221 169 000 + 5 000

Närings- och teknikutvecklingsverket:

Förvaltningskostnader, ramanslag 164 190 162 184 190 + 20 000 Sveriges geologiska undersökning:

Geologisk undersökningsverksamhet m.m., ramanslag 130 680 rskr.221 145 680 + 15000 Drift av beredskapslager, förslagsanslag 330 118 141 0 - 330 118

Särskilda kostnader för olja, motorbensin m.m., Jörslagsanslag 1 141 0 - 1 Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader, ramanslag 0 141 73 500 + 73 500 Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader,

Jörslagsanslag 0 141 220 000 + 220 000

Bidrag till Stiftelsen Sveriges teknisk-vetenskapliga

attachéverksamhet, reservationsanslag 33 560 rskr.221 41 560 + 8 000

Summa 822 549 833 930 + 11 381

XIII. Civildepartementet

Bidrag till nationell och internationell

ungdomsverksamhet m.m., reservationsanslag 0 135 111 697 + 111 697 EG:s utbytesprogram Ungdom för Europa, förslagsanslag 0 135 4 500 + 4 500 Stöd till kooperativ utveckling, reservationsanslag 4 500 222 6 500 + 2 000

Summa 2 015 995 2 046 278 + 30283

XIV. Miljö- och naturresursdepartementet

Särskilda projekt inom bekämpningsmedelskontrollen, reservationsanslag 10 426 163 9 612 - 814

Summa 10 426 9 612 - 814

Summa förändringar 183 341 503 200 042 483 16 700 980

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 april 1994 1993/94:150

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg, Johansson, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Wibble och statsråden Hellsvik, Dinkelspiel, Björck, B. Westerberg, Könberg, Odell, Lundgren, Ask, Olsson, Hörnlund, P. Westerberg, Davidson och Johansson

Regeringen beslutar proposition 1993/94:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m. (kompetteringsproposition)

2 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

Bilaga I

Reviderad finansplan m.m.

Bilaga 1

Reviderad finansplan m.m.

Sammanfattning

1¶Sverige mot år 2000 - möjligheternas tid

Sverige har nu en unik möjlighet.

Regeringens politik har lagt grunden för ny period av tillväxt och företagande. Det sker en snabb återhämtning från den svåra ekonomiska nedgång som följt efter två decenniers försyndelser. Många människor lider visserligen fortfarande av sviterna efter den kris som präglat de

senaste åren. Men omsvängningen är nu uppenbar. Djupgående brister i

ekonomin har undanröjts och en radikal förbättring sker av klimatet för

företagande, investeringar och sysselsättning.

Möjligheterna är stora. Uppgången är stark. Politikens omläggning ger resultat. Även under nästa mandatperiod krävs fortsatta reformer och budgetförstärkningar. Regeringen är fast besluten att se till att dagens

möjligheter utnyttjas och att de utnyttjas på ett riktigt sätt. Avgörande för att åstadkomma ett varaktigt brott mot den tidigare ekonomiska utvecklingen är att den ekonomiska växtkraft som Sverige i dag har återvunnit kan bibehållas och stärkas ytterligare genom att nya,

riktiga jobb skapas i näringslivet. Då - men bara då - kan hotet om en

bestående hög arbetslöshet och de sociala skadeverkningar som skulle följa i dess spår avvärjas.

Möjligheterna finns. De kan tas till vara. Men de kan också förslösas. Om Sverige skulle återfalla i en politik av samma slag som orsakat de senaste årens nedgång blir priset högt i form av en omfattande utslagning från arbetsmarknaden och en successivt urholkad välfärd.

ock ok

I regeringsförklaringen i oktober 1991 klargjordes att fyra stora uppgifter skulle dominera regeringens arbete:

Den första var att fullt ut föra Sverige in i det europeiska samarbetet

genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska gemenskapen.

Den andra var att bryta den ekonomiska stagnationen och att återupprätta Sverige som en tillväxt- och företagarnation med en stark och växande ekonomi.

Den tredje var att förbättra vår välfärd och sociala omsorg genom en valfrihetsrevolution i välfärdspolitiken och genom särskilda insatser för de sämst ställda.

Den fjärde var att forma en långsiktig och hållbar utveckling mot ett samhälle med frisk luft och rent vatten, levande sjöar och skogar. Bilaga 1

Vi kan nu summera en mandatperiod, där omfattande insatser har gjorts på vart och ett av dessa fyra områden. Tempot i det arbete som bedrivits för att förändra och förnya Sverige har varit högt. Mycket har uträttats.

Likväl återstår åtskilligt. Politiken har bedrivits med sikte på 1990-talet i dess helhet. Reformarbetet måste fullföljas med kraft och konsekvens för att varaktigt återställa utvecklingskraften i svensk ekonomi.

De fyra områden som har stått i centrum den gångna mandatperioden - Eurpapolitiken, ekonomin, välfärdspolitiken och miljön — måste sättas främst också under de år som ligger framför oss.

ok oo

Den ekonomiska kris Sverige var inne i när regeringen tillträdde visade sig vara djupare än vad de flesta bedömare hade räknat med. Nedgångens effekter på tillväxt, sysselsättning, det finansiella systemet och de offentliga finanserna var dramatiska. Basen för välfärdssystemen hotades. Återkommande perioder av internationell valutaturbulens har försvårat en återhämtning. Den internationalisering som erbjuder svenska företag så stora möjligheter har samtidigt skärpt kraven på vår nationella ekonomiska politik. Den måste utformas i samklang med den internationella utvecklingen.

Regeringens ekonomiska politik är utformad för att genom god och uthållig tillväxt uppnå två centrala mål: nya riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem. Målet om nya riktiga jobb innebär minst en halvering av arbetslösheten till slutet av 1990-talet, och bör ses som ett etappmål på vägen mot full sysselsättning. Målet om tillförlitliga trygghetssystem innebär att medborgarna skall kunna lita på att de system för trygghet och omsorg som det offentliga ansvarar för kommer att fungera väl även i ett långt perspektiv.

Strategin som lagts fast för att nå dessa mål bygger på medlemskap i Europeiska unionen, sanering av statsfinanserna och stabila priser. Det är bara genom en kombination av dessa förutsättningar som den höga och uthålliga tillväxt kan skapas som krävs för att uppfylla målen.

Omröstningen den 13 november 1994 om svenskt medlemskap i EU erbjuder nya möjligheter. Ett nej innebär för lång tid motsvarande begränsningar av Sveriges politiska och ekonomiska förutsättningar. I grunden gäller frågan den 13 november om Sverige ställer sig bakom tanken att Europas folk nu och i framtiden tar ett gemensamt ansvar för hela Europas framtid.

Genom samarbetet i Europa utvidgas inte bara möjligheterna för fred, frihet och respekten för mänskliga rättigheter till allt fler människor. Genom samarbetet läggs också en fast grund för ländernas ekonomiska välstånd.

Medlemskap ökar förutsägbarheten i de institutionella spelreglerna som kommer att råda i Sverige. Vårt lands förmåga att dra till sig investeringar och produktion ökar. Det gäller inte bara utländska investeringar utan

investeringarna blir högre. Ekonomins utvecklingskraft och basen för den Bilaga 1 skattefinansierade välfärden blir därmed tryggare och säkrare. Tilltron till stabiliteten i svensk ekonomisk politik och våra internationella ekonomiska relationer ökar, förutsättningarna för lägre räntor blir bättre och risken minskar för att den nuvarande återhämtningen bryts i förtid. I stället kan återhämtningen förstärkas och förlängas.

Miljöförstöringen känner inga nationsgränser. Internationellt samarbete och gemensamma beslut krävs för att identifiera och lösa problemen. Som medlem i EU kommer Sverige att stärka och öka inflytandet för den grupp länder som tar strid för miljön.

Ett nej i folkomröstningen och utanförskap i det europeiska samarbetet skulle på alla dessa områden innebära stora risker och sämre utveckling.

Den andra delen i strategin är att minska underskotten i de offentliga finanserna och minska statens lånebehov. Nästa steg måste syfta till att balansera och minska den offentliga sektorns finansiella nettoskuld. Saneringsprogrammet med besparingar, inkomstförstärkningar och strukturellt riktiga regeländringar fullföljs. Förutsatt att den starka uppgång som vi nu ser i svensk ekonomi fortsätter avser regeringen att tidigarelägga delar av programmet.

Eftersom det budgetår som följer på budgetåret 1994/95 enligt förslag från riksdagsutredningen omfattar 18 månader, dvs. perioden den 1 juli 1995 - den 31 december 1996, skulle en jämn fördelning av besluten avseende saneringsprogrammet leda till beslut om ca 15 miljarder kronor i förstärkningar. Det gäller den del av saneringsprogrammet som avser minskade transfereringar och ökade inkomster omfattande sammanlagt 46 miljarder kronor. Det är emellertid regeringens avsikt att tidigarelägga delar av saneringsprogrammet så att beslut fattas nästa budgetår inte bara avseende dessa 15 miljarder kronor utan därutöver minst 10 miljarder kronor. Regeringen kommer således i början av 1995 lägga förslag om budgetförstärkningar om minst 25 miljarder kronor. Eftersom riksdagen i och med denna proposition har förelagts förslag till beslut om drygt 19 miljarder kronor i budgetförstärkning kommer beslut därmed att ha fattats om drygt 44 av dessa 46 miljarder kronor.

Regeringen avser vidare att då lägga fram förslag om 20 miljarder kronor i ytterligare budgetförstärkningar så att saneringsprogrammets totala omslutning därmed ökas från 81 till ca 100 miljarder kronor (avseende nettobudgeteffekt för den offentliga sektorn i 1993 års penningvärde). Dessa tillkommande 20 miljarder kronor får genomslag på de offentliga finanserna senast 1999. Huvuddelen av detta bör åstadkommas dels genom ytterligare åtgärder för att minska underskottet i pensionssystemet, dels genom åtgärder för att hålla utgifterna för den offentliga konsumtionen realt oförändrade.

Mot bakgrund av det ansträngda samhällsekonomiska läget föreslår regeringen att rätten till delpension fr.o.m. 1 juli 1994 begränsas till att ge kompensation motsvarande 65 7 av det inkomstbortfall som följer av en nedtrappning av arbetstiden på högst 10 timmar per vecka. Dessutom föreslås att åldersgränsen för delpension skall höjas från 60 till 62 år.

Höjningen av åldersgränsen avses få fullt genomslag vid årsskiftet 1994/95. Regeringens förslag beräknas ha minskat utgifterna för Bilaga 1 delpensionsförsäkringen med 2,1 miljarder kronor per år vid slutet av budgetåret 1998/99.

Statsskuldens ökning måste upphöra. Som närmare framgår av de beräkningar som redovisas i denna proposition är vid oförändrat saneringsprogram kravet för att hejda statsskuldens ökning som andel av BNP (nettoskuldkvoten) en BNP-tillväxt om ca 4 Z i genomsnitt per år fr.o.m. 1996 t.o.m. 1999.

Tillväxttal om 4 2 är historiskt sett höga. De är dock ingen omöjlighet med den starka uppgång vi nu ser, med de strukturella reformer som genomförts och som mognar ut med den ökade tillväxten, med en politik inriktad på fortsatta strukturella tillväxtbefrämjande reformer och goda villkor för företagande och produktion. De modeller som används i kalkylarbetet kan underskatta ekonomins flexibilitet och därmed även möjligheten att nå höga tillväxttal. Det är mycket svårt att i modellerna ta hänsyn till effekterna av bl.a. skattereformen, avregleringen av kreditmarknaden, arbetsmarknadsläget, den låga inflationen, den ökade internationaliseringen, senare års konkurrensfrämjande åtgärder, samt de många strukturella åtgärder som i övrigt genomförts i transfereringssystemen och inom kommuner och landsting. Det handlar om en interaktion mellan en serie dynamiska förlopp som är svår att beakta i kalkylerna.

Statsskuldens tillväxt är emellertid ett så allvarligt hot att den måste stoppas även vid en mindre gynnsam tillväxttakt än fyra procents BNPökning 1996-1999. Ränteoron under 1994 är liksom tidigare valutaoro allvarliga påminnelser om hur viktigt det är att ha säkerhetsmarginaler i den ekonomiska politiken.

Med en tidigareläggning av beslut om minst 10 miljarder kronor i det ursprungliga saneringsprogrammet och en utökning av saneringsprogrammet med ca 20 miljarder kronor kommer nettoskuldkvotens ökning att upphöra år 1999 inte bara i alternativet med 4 procents genomsnittlig tillväxt 1996-1999 utan även i alternativet med 3 procents tillväxt 1996-1999.

År 1995 kommer beslut ha fattats om drygt 44 miljarder kronor i reducerade transfereringar och ökade inkomster. Även de 35 miljarder kronor som motsvarar realt oförändrade utgifter för offentlig konsumtion fullföljs. Enligt nuvarande prognos kommer sålunda de reala utgifterna för den offentliga konsumtionen år 1995 att understiga målet om oförändrade reala utgifter för offentlig konsumtion med 8 miljarder kronor, dvs. sparmålet uppnås med en råge om 8 miljarder kronor i denna del utöver de 7 miljarder kronor som oförändrad real offentlig konsumtion innebär under ett år. Därmed har beslut fattats om 59 av saneringsprogrammets totalt 81 miljarder kronor.

Tillväxten måste därtill vara uthållig och ske i sådana former att våra långsiktiga produktionsmöjligheter inte minskar. Grunden har lagts under de gångna tre åren, men ett fortsatt gott kostnadsläge och reformer som

omvandling är nödvändiga även fortsättningsvis. Bilaga I

Genom att på detta sätt utnyttja uppgångsfasens ökade möjligheter till budgetsanering kan förutsättningarna ytterligare förbättras för fortsatt sänkta räntor, minskade räntemarginaler mot omvärlden och en lugn utveckling på de finansiella marknaderna. Återhämtningen förstärks, dess uthållighet säkerställs och vi bäddar för fortsatt konkurrenskraftiga produktionskostnader, ökad produktion och fler riktiga jobb. Hotet om en bestående hög arbetslöshet och det slöseri med mänskliga resurser detta skulle innebära avvärjs.

Om saneringsprogrammet inte fullföljs är risken däremot mycket stor för kraftigt minskat förtroende, stigande räntor, sjunkande investeringar med åtföljande låg tillväxt och permanent arbetslöshet. Då skulle basen för välfärdssystemen snabbt urholkas och dramatiska nedskärningar och/eller skattehöjningar tvingas fram. Levnadsstandarden skulle sjunka.

Saneringen av de offentliga finanserna har också en viktig etisk dimension. En snabb ökning av statsskuldräntorna intecknar utrymmet för offentliga utgifter för vård, omsorg och utbildning som kommande generationer disponerar. De skulle tvingas betala allt mer i skatt för en allt sämre välfärd.

Ett tredje led i den ekonomiska strategin är att bevara den låga inflationen, Detta är en förutsättning för en uthållig tillväxt och ökad sysselsättning liksom för en rättvis fördelning. Den ekonomiska politiken måste därför utformas så att den snabba ökningen av sysselsättningen kan ske utan accelererande löner och priser. Dagens förmånliga kostnadsläge måste bibehållas. Detta kräver att ekonomin är dynamisk och har god anpassningsförmåga. I synnerhet krävs att arbetsmarknaden i hela landet fungerar smidigt vid strukturomvandling. Vissa delar av ekonomin måste expandera snabbare än andra och människor stimuleras att, när de så önskar, flytta dem emellan. En låg inflation är vidare en förutsättning för att motverka godtyckliga och orättvisa inkomst- och förmögenhetsförändringar.

Med en snabb ekonomisk utveckling kan sysselsättningen öka så mycket att arbetslösheten halveras. För att detta skall vara möjligt är också en fortsatt reformering av arbetsmarknadspolitiken nödvändig.

I enlighet med denna strategi har ett stort antal åtgärder genomförts, systematiskt och över ett brett fält.

Villkoren för små- och nyföretagandet utvecklas i starkt positiv riktning vilket är centralt för dynamiken i näringslivet och för den regionala balansen. Avregleringar, ökad konkurrens, strategiska skattesänkningar, reformerad arbetsrätt, förbättrad kapitalförsörjning och insatser för att stimulera innovationer är några exempel på genomförda förbättringar. Arbetet skall drivas vidare under flera år.

En god regional fördelning av företagandet minskar risken för överhettning på lokala arbets- och bostadsmarknader och risken för kostnadsdriven inflation. Därmed läggs en grund för att de nya riktiga jobben växer fram över hela landet. Då tillvaratas också landsbygdens produktionsresurser.

Utbildning och forskning är strategiska tillväxtfaktorer. En omfattande satsning har skett med medel från de f.d. löntagarfonderna. Den Bilaga 1 utbyggnad av volym och kvalitet i högre utbildning som nu pågår skall drivas vidare. Det är med hög kompetens och hög teknologisk nivå - inte låga löner - som Sverige skall bygga sin långsiktiga konkurrensförmåga. Det är också i detta perspektiv som regeringens starka prioritering av den nya informationsteknologin skall ses. Av samma skäl har också betydande insatser gjorts för förbättrad samverkan mellan högskola och näringsliv och för att öka volymen industrirelaterad forskning.

Kraftfulla satsningar på kommunikationer och infrastruktur är en viktig del av regeringens långsiktiga politik för tillväxt och välfärd. Det ambitiösa arbetet på att förbättra Sveriges vägar och järnvägar som nu inletts fortsätter under nästa mandatperiod.

Reformeringen av skattesystemet skall fortsätta. Regeringen kommer att fortsätta att prioritera förändringar av sådana skatter som är särskilt skadliga för produktion och sysselsättning. Miljörelateringen av skatterna drivs vidare.

Det som skett i fastighets- och banksektorn under främst 1980-talet visar vikten av moral och hög etik. Utvecklingen mot en osund spekulationsekonomi hade flera orsaker, men en var otvivelaktigt samspelet mellan, å ena sidan, ändrade normer och etik och, å andra sidan, brist på institutioner som kunde tjäna som motvikt till kortsiktighet och överdrifter i det ekonomiska livet. Viktiga forskningsresultat av bl.a. 1993 års nobelpristagare i ekonomi Douglass C. North tyder på att utformningen av juridiska ramvillkor och sociala normer (institutioner) är av central betydelse för ett lands ekonomiska utveckling. I länder där goda institutioner inte förmår hålla osäkerhet, risk, och transaktionskostnader på en låg nivå begränsas också handels- och specialiseringsvinsterna. Att från generation till generation överföra allmänt accepterade sociala normer och spelregler är sålunda en billig metod för samhällsekonomisk effektivitet jämfört med en växande rättslig reglering av det ekonomiska livet. Samhällets förankring i en god etik är därför av central betydelse för en väl fungerande ekonomi. Denna insikt måste prägla politikens alla områden.

Ett led i strävandena att förstärka en sådan utveckling är åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Nya insatser görs på detta område. Under ledning av Riksåklagaren utarbetas ett förslag till väsentligt fördjupat samarbete på central nivå mellan åklagare, polis, skatteförvaltningen och exekutionsväsendet när det gäller att bekämpa ekonomisk brottslighet. En central grupp skall inrättas som också skall kunna samarbeta med Finansinspektionen och regionala myndigheter. Åklagare ute i länen som huvudsakligen arbetar med bekämpning av ekonomisk brottslighet kan samlokaliseras med polisens resurser för ekobrottsbekämpning. Genom dessa åtgärder kommer ökad slagkraft i kampen mot ekonomisk brottslighet att nås.

Den generella välfärdspolitiken ligger fast. Den riskspridning som de obligatoriska socialförsäkringarna innebär skall bevaras. Försäkringarna skall fortsätta att utvecklas i riktning mot ett starkare samband mellan

avgifter och förmåner. Samtidigt skall ett grundläggande skydd bibehållas. Bilaga 1

De sociala försäkringssystemen har reformerats. Ett större mått av självrisk har införts och ersättningsnivåer sänkts. Därigenom har incitamenten för arbete, sparande och företagande förstärkts och de offentliga utgifterna reducerats. Den proposition om framtidens pensioner som inom kort läggs fram för riksdagen är i detta sammanhang av särskild betydelse. Genom att de s.k. skattekilarna sänks lönar det sig bättre att arbeta. Genom att ålderspensionssystemet blir styrt huvudsakligen av inbetalade avgifter blir det mera robust, särskilt som det är relaterat till löneutvecklingen och demografiska förändringar.

Regeringen har påbörjat en valfrihetsrevolution i välfärdspolitiken. Rätten att välja husläkare, daghem och skola är nu etablerad. Familjepolitiken kompletteras med vårdnadsbidrag och barnomsorgsgaranti. Människor i Sverige får ökad makt över de viktiga valen i livet. Valfriheten blir inte som tidigare förbehållen ett fåtal utan öppnas också för människor med vanliga inkomster. Konkurrensen mellan offentliga och enskilda alternativ stimulerar utveckling och förnyelse och innebär nya möjligheter för alla som arbetar inom vård, omsorg och utbildning.

Välfärdspolitiken gynnar alla men den betyder allra mest för de ensamma, fattiga, långtidssjuka och alla som inte själva har möjlighet att skapa en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem eller tar ansvar för dem. Att utveckla vården och den sociala omsorgen är därför centrala uppgifter i ett rättfärdigt och solidariskt samhälle.

Avskaffandet av operationsköerna är ett stort framsteg. Husläkarreformen lägger grunden till en både tryggare och effektivare sjukvård. Fortsatta reformer inom sjukvård och äldreomsorg är nödvändiga så att tryggheten ökar och resurserna utnyttjas effektivt. Arbetet på att reformera hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation inom utredningen samt att bedöma dess resursbehov fullföljs inom HSU 2000.

Kommunerna ansvarar för betydande delar av socialpolitiken. I många fall finns fortfarande möjlighet till kostnadsbesparingar och rationaliseringar. Stora nedskärningar i kommunernas sociala verksamhet som går ut över kvaliteten i den service som erbjuds gamla och sjuka är ernellertid inte acceptabla. Staten har ett ansvar för uppföljning och utvärdering av utvecklingen inom den kommunala sektorn.

Regeringen har tagit flera initiativ för att öka den lokala demokratin och valfriheten för medborgarna. Medborgarnas inflytande och insyn stärks genom bl.a. förslagen till ny lag om kommunala folkomröstningar.

Samhällets glömda och mest utsatta grupper bör få ökad uppmärksamhet. - Handikappreformen = fullföljs. Förslag om en psykiatrireform har nyligen förelagts riksdagen.

Regeringens jämställdhetspolitik tar sin utgångspunkt i ambitionen att dela makt och ansvar mellan kvinnor och män. Förslag om bl.a. effektivare jämställdhetslag och pappamånad kan motverka oskäliga löneskillnader och innebära cen effektivare användning av kvinnors utbildning och initiativkraft.

mot ett samhälle med god miljö och att förhindra att miljöskulden ökar Bilaga 1 skall genomsyra arbetet även under nästa mandatperiod. En central uppgift är att uppnå en varaktigt hög tillväxt vars miljöeffekter är förenliga med naturens förmåga att bearbeta och tåla olika typer av miljöbelastning. Ingen ekonomisk tillväxt kan vara uthållig som inte också är miljömässigt uthållig. Minskad statsskuld får inte växlas mot ökad miljöskuld.

I kampen för en bättre miljö är det angeläget att ytterligare öka användningen av ekonomiska styrmedel. De stimulerar samhällets aktörer att själva ta kostnaderna och ansvaret för sina handlingar. Så kan samspelet mellan ekonomi och ekologi utvecklas.

Ett ökat internationellt miljösamarbete bl.a. inom ramen för EU gör det lättare att åstadkomma effektivare åtgärder mot miljöförstöringen. En utredning har tillsatts om ökad miljörelatering av skattesystemet.

Viktiga steg har tagits mot kretsloppssamhället främst genom införande av producentansvar - en utveckling som nu bör drivas vidare. En ny miljöbalk föreslås göra miljölagstiftningen mer effektiv. Arbetet på att säkerställa den biologiska mångfalden och stärka naturvårdens ställning har intensifierats och prioriteras även fortsättningsvis. Användningen av miljökonsekvensutredningar i ett tidigt skede bör ge en smidigare planeringsprocess och en långsiktigt hållbar tillväxt. En väl fungerande informationsteknologi kan främja miljöarbetet.

De genomförda åtgärderna börjar nu ge resultat. Svensk ekonomi återhämtar sig. Nyföretagandet ökar och produktion och investeringar i näringslivet expanderar. Hushållens optimism inför framtiden är stor och den privata konsumtionen växer. Läget på arbetsmarknaden ljusnar genom att sysselsättningen ökar. Budgetunderskottet och lånebehovet sjunker. Budgetförstärkningarna ger successivt större effekt.

En utveckling mot bättre tider har inletts. Denna kan emellertid omintetgöras om regeringens ekonomiska strategi inte fullföljs. Om skatter på företagande och sparande återinförs eller höjs eller om gjorda reformer inom arbetsrätten återställs försämras företagsklimatet igen. Om saneringsprogrammet inte fullföljs med kraft minskar förtroendet för svensk ekonomi.

Därför måste strategin drivas vidare. Detta sker nu genom fortsatt reformering av de sociala försäkringssystemen, t.ex. arbetslöshetsförsäkringen och = förtidspensioneringen samt genom = offensiva tillväxtsatsningar inom bl.a. informationsteknologin, kommunikationerna och innovationspolitiken. Det var med ansvarslösa beslut under 1970- och 1980-talen som dagens kris grundlades. Det är med ansvarsfulla beslut nu och de närmaste åren som regeringen lägger grunden för jobb och trygghet under resten av 1990-talet och nästa sekel.

A Förutsättningar och resultat under den gångna

Bilaga 1

mandatperioden

2¶Krisen vi ärvde

Regeringen övertog från sin företrädare en svår ekonomisk kris, som snabbt förvärrades: Dess främsta kännetecken var låg tillväxt, stigande

arbetslöshet, tilltagande finanskris och försämrade offentliga finanser. På

alla dessa områden har nu situationen genom regeringens åtgärder först stabiliserats och därefter förbättrats.

Roten till dagens problem ligger långt tillbaka i tiden. Det tidiga 1990talets djupa ekonomiska kris har sin grund i en långsiktigt felaktig ekonomisk politik. Till detta kom så grava stabiliseringspolitiska

missgrepp i slutet på 1980-talet. Efter en extrem överhettning följde en

akut kris med närmast fritt fall för den svenska ekonomin.

Läget har nu stabiliserats och återhämtningen är påbörjad.

2.1¶Krisens bakgrund. Utvecklingen 1970-1990

Under 1960-talet sista år började Sveriges ekonomiska utveckling avvika negativt från den i andra länder. BNP-tillväxten i Sverige har sedan 1970

halkat efter omvärldens. Sverige låg ännu 1970 bland de länder som hade

den högsta per-capita-inkomsten. Sedan 1990 ligger dock Sverige klart under genomsnittet för OECD-länderna (diagram 2.1). Flertalet andra

länder som 1970 hade en inkomst över OECD-genomsnittet ligger

alltjämt över detta genomsnitt. Hade Sverige i stället under perioden 1970-90 drivit en politik som medfört samma BNP-tillväxt per invånare

som i de andra OECD-länderna, skulle ett genomsnittligt svenskt hushåll

haft drygt 120 000 kronor högre inkomst varje år. Dessa högre inkomster skulle ha kunnat finansiera både en större privat konsumtion och en bättre offentlig service än vad vi idag har råd med. Vi skulle dessutom haft bättre möjligheter att locka till oss och behålla internationellt rörliga investeringar och haft större marginaler i sysselsättningspolitiken inför yttre kriser. Jobben skulle ha varit flera. Priset för en felaktig strukturpolitik och de stabiliseringspolitiska missgreppen har med andra ord varit utomordentligt högt.

köpkraftskorrigerad

Bilaga 1

1970 1993

Schweiz VANA ZZZ20 USA[Z ZI Z7

UK 2 L bug [22 22227 727271

Luxemburg i Schwelr 220

Sverige Kanada [272227 I ZZ 27

Tysidand [2272 727 2777 Japan [22 ZZ 277 7 72

Kanada [22 Z 22 TZ 77 Tyskland Zz VAA

Nederkindarna Zz VAA Fronkrika LA >

Danmark [777 VA Balgion

Frankrika | VAVAT:A Donmork VIII LIZA

Ausireilen Z Nargå P7 ZI ZI ZZ7ZA

Nyo Zeeland ZITZ A Österrike EZZ 72 ZZ 7 7A

Storbritannien VI Z7 277277 : Halion [2277 27 7A

Balglen 97777 777 Austarllen [27 7 777773

Österrike TZ ZZ 7 Z I ZA Nedertändema [22 27 Z 7770

Walin 222277 7 A Island

Finland [277227 Storbritannien [227 2777

Jap [ZZZZZZZ Sverig» VN

Norge [27 27227 Nya Zeeland [72 222772 Island [22727 2771 Finland [272277 773

Spanlen [7-2 wÅ Spanlan 2 II I ZA

wlond [2372 nand 277 Za

Portugal [22-277 Portugal P-2727 7)

Grekland [77277 Grekland EZ 273 I

Turkiat ] Turklet H

[e] 50 100 150 Q 50 100 150

Källa: OECD.

Under lång tid var villkoren inte tillräckligt goda och stabila för att

behålla och utveckla en långsiktigt stark privat industri- och tjänstesektor

i Sverige. En indikation på detta är att Sverige och dess tidigare så starka exportindustri endast under ett fåtal av de tjugo åren fram till 1990

förmådde skapa ett överskott i affärerna med utlandet. Riskerna

uppmärksammades av långtidsutredningen redan i slutet av 1960-talet, men negligerades av den dåvarande socialdemokratiska regeringen.

Tillkomsten av nya företag liksom tillväxten inom existerande småföretag var svag under de följande tjugo åren. Utvecklingen av företag med FoUintensiva produkter var sämre än i många jämförbara länder.

Investeringar uteblev genom att villkoren för företagande, särskilt vad

gäller mindre och medelstora företag, missgynnade en tillfredsställande produktions- och sysselsättningsutveckling i privat sektor. Det gällde t.ex. skatter, arbetsrätt och incitamenten i socialförsäkringarna. Osäkerheten

om Sveriges framtida relationer till Europeiska gemenskapen samt om den framtida energipolitiken bidrog också starkt till att Sverige förlorade kampen om de internationellt = lättrörliga investeringarna. Direktinvesteringarna förlades i stor utsträckning till utlandet.

Politiken har därför under den gångna mandatperioden haft som ett huvudmål att så snabbt som möjligt lyfta bort detta arv av felaktig politik. Resultaten börjar också synas och den ekonomiska återhämtningen har inletts. Stora svårigheter återstår dock alltjämt.

Den öppna arbetslösheten har i Sverige varit låg jämfört med många andra länder. Sedan 1950 har emellertid ökningen i sysselsättning enbart skett genom expansion av den offentliga sektorn. En fortgående

möjlig. Detta skulle kräva en successiv höjning av skattetryck eller Bilaga 1 offentlig upplåning, vilket i sin tur skulle riskera att ytterligare försvaga ekonomins utvecklingskraft. Finansieringsskäl sätter således stopp för en offentlig sysselsättningsökning. Under de senaste åren har minskningen i sysselsättningen huvudsakligen skett i den privata sektorn och politiken

måste därför inriktas på att öka sysselsättningen där. Politiken under

mandatperioden har således haft som ett mål att förbättra förutsättningarna för expansion av produktion och arbetstillfällen i den privata

sektorn. Vi ser nu sedan 1993 en nedgång av antalet arbetslösa och en ökning av sysselsättningen. Även på denna front har alltså återhämtningen börjat.

Diagram 2.2 Sysselsättning i privat och offentlig sektor, 1960-1995. Kumulativ förändring

tusental

1400,

1000] oe.

Offentlig sektor

600 4 oe

,” Privat sektor

2007 eo”

— NN

=200 torr 0 rr rr rr rr ii rer ir irtna

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Sverige hade under praktiskt taget hela perioden 1975-1990 en inflation

som översteg den i vår omvärld. Som en följd därav urgröptes landets

konkurrenskraft och hushållens köpkraft i samband med återkommande kostnadskriser. Dessa resulterade i sin tur i arbetslöshet, konkurser och valutaoro. Idag är inflationen nere på på en historiskt och internationellt sett låg nivå.

Bilaga 1

Årlig procentuell förändring

144 124 101

RR

Hb

-—ö 975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Anm. De 16 största OECD-länderna vägda med BNP-vikter. Källa: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Inflationen under 1970- och 80-talen berodde till stor del på den

ekonomiska politik som då fördes. I historiens ljus framstår i första hand överbryggningspolitiken efter den första oljekrisen och stabiliseringspolitiken under den andra halvan av 1980-talet som två lika kostsamma som fatala misstag. Regleringar och subventioner motverkade

och försenade önskvärda och så småningom helt nödvändiga förändringar. Devalveringspolitikens övergående stimulans tilläts dölja behoven av långsiktiga tillväxtfrämjande åtgärder. Arbetsrätt och näringslagstiftning var inriktad på att i mångt och mycket tillfredsställa fack- och storföretagsintressen och motverkade därmed en effektivitetshöjande konkurrens. Utvecklingskraften och anpassningsförmågan var

svag.

Bostäder och livsmedel var länge de främsta exemplen på starkt

reglerade och «subventionerade och «därmed = inflations- och

kostnadsdrivande sektorer. Sverige blev ett land med hög prisnivå.

En svag stabiliseringspolitik och oförmåga att kontrollera den offentliga utgiftsutvecklingen, särskilt mot slutet av 1980-talet, medverkade till en överhettning på arbetsmarknaden. Även skattesystemet och socialförsäk-

ringssystemen bidrog till bristen på arbetskraft och den därav följande

lönekostnadsökningen.

Lönebildningen har varit ett problem i svensk ekonomisk utveckling i snart tre decennier. Lönekostnaderna har regelmässigt ökat mer än det löneutrymme som utgörs av produktivitetsutveckling och omvärldens inflation. Återkommande kostnadskriser följdes av devalveringar för att under något eller några år korrigera kostnadsläget. Bristande eftervård medförde snabbt överhettning med nya kostnadsproblem.

sysselsättningen. Ökningen var snabbare i Sverige än i de flesta Bilaga 1 jämförbara i-länder. Samtidigt försummades produktivitetshöjande organisations- och strukturförändringar i den offentliga verksamheten. De

offentliga monopolen dominerade och bristande konkurrens försvagade ekonomins utvecklingsförmåga.

I dag har privat ägande och produktion återupprättats som tillväxtkraft

och inom den offentliga sektorn pågår ett mycket omfattande rationalise-

ringsarbete. Dessutom prövas det offentliga åtagandet för produktion och

ägande på ett förutsättningslöst sätt vilket bl.a. tagit sig uttryck i att kommittéer och andra utredningar har ett generellt direktiv (dir. 1994:23) att förutsättningslöst pröva det offentliga åtagandet inom respektive område.

För att finansiera den offentliga utgiftsexpansionen höjdes successivt skatterna till höga nivåer med stora skattekilar som följd. Skatte- och

avgiftssystemen hade före skattereformen en utformning som starkt motverkade samhällsekonomiskt god hushållning: de höga marginalskat-

terna missgynnade hederligt arbete, utbildning och sparande och främjade

skattefiffel och lånebaserad konsumtion. Företagsbeskattningen hade en utformning som motverkade omvandling och expansion i näringslivet, bl.a. genom att låsa in kapital i gamla företag.

Under 1980-talets andra hälft hade stabiliseringspolitiken en inriktning som ledde till stark överhettning. Löner och priser rusade i höjden och

industriproduktion lämnade Sverige till förmån för gynnsammare villkor

i andra länder. Osäkerheten om Sveriges relationer till den Europeiska

gemenskapen bidrog ytterligare till den långsiktiga försvagningen av

ekonomin.

I efterhand kan man konstatera att inte heller penningpolitiken var

tillräckligt återhållsam, även om dess möjligheter var begränsade under fast växelkurs. Den nödvändiga avregleringen av kredit- och valutamarknaderna och omläggningen av skattepolitiken genomfördes i fel tidsföljd, vilket medförde en kraftig inhemsk kreditexpansion. Uppgången i fastighetspriser och priser på många andra tillgångar blev stark och nådde ohållbara nivåer. Kreditexpansionen, de alltför låga realräntorna och perversa skatteregler samverkade till en hög lånebaserad konsumtion och omfattande finansiella placeringar. Hushållens och företagens skuldsättning ökade kraftigt. Den svenska ekonomin var därför mycket sårbar när den internationella konjunkturen försvagades. Den

realräntechock som följde med den tyska återföreningen slog mycket hårt.

Bubblan sprack när fastighetspriserna började falla och inflationen

avtog, samtidigt som räntorna låg kvar på en hög nivå. Sveriges svåraste finanskris sedan 1920-talet blev ett faktum. I dag, efter omfattande

insatser från regering och riksdag, har denna kris i praktiken närmast helt lösts upp.

OECD:s senaste rapport om Sverige (febr. 1994) sammanfattar också

1990-talets kris såsom i hög grad skapad av politiken under 1980-talet:

"Dagens kris har inte minst förorsakats av 1980-talets felaktiga politik.

Liksom i vissa andra länder skapade ordningsföljden av strukturreformer

3 Riksdagen 199394. I saml. Nr 150

oförutsedda problem. Avreglering av de finansiella marknaderna före

avlägsnande av skatteincitamenten för lånefinansierad konsumtion och Bilaga 1

spekulativa investeringar skapade en "bubbelekonomi" med överhettade varu- och arbetsmarknader. När bubblan var på väg att spricka förstärkte

den sedan länge nödvändiga skattereformen uppgången i hushållens

sparkvot. Dessa händelser tilläts ha sin gång utan särskilt mycket

korrigering från den makroekonomiska politiken. Den offentliga sektorns finanser uppvisade ett stort överskott under högkonjunkturen, men detta

återspeglade snarare ekonomins överhettning och speciella faktorer än en underliggande förbättring. Sanningen är att det offentliga saldot, rensat

från cykliska och exceptionella faktorer, förmodligen aldrig blev positivt

och försämrades mycket snabbt under början av 1990-talet.

Penningpolitiken var inriktad på att upprätthålla valutakursen och kunde därför inte utnyttjas för en kortsiktig stabilisering av ekonomin. Under

överhettningen tillät inte utvecklingen av valutakursen att räntorna

höjdes." (s 99).

I detta ekonomiska läge tog den nya regeringen över hösten 1991.

2.2¶Den akuta krisen. Utvecklingen 1990-1993

Svensk ekonomis dåliga tillväxtförmåga på grund av grundläggande strukturproblem och höga skuldsättning under 1970- och 80-talen hade

gjort ekonomin extremt sårbar för den internationella lågkonjunkturen och realräntechocken. Den snabba nedgången i Sverige under 1990-talets första år kan inte förstås utan den bakgrunden. Industriproduktionen sjönk

kraftigt och minskningen av antalet industrisysselsatta var ännu större. Vart fjärde jobb inom industrin gick förlorat.

Realräntechocken medförde att många hushåll och företag fann att de

hade större tillgångar, främst i form av fastigheter men även andra lånefinansierade tillgångar, än de hade råd med vid de nya högre

realräntorna. Det var då rationellt för dessa hushåll och företag att börja

sälja av tillgångar. Detta pressade framför allt fastighetspriserna. Fallet

i fastighetspriserna kom i sin tur att snabbt försämra balansen mellan skulder och värdet av tillgångar, bl.a. hos övriga fastighetsägare. Detta tvingade många av dessa att även de sälja av tillgångar vilket pressade

fastighetspriserna ytterligare. Hushåll och företag tvingades använda mer

av inkomsterna för att klara ökade räntebetalningar. Utrymmet för

konsumtion blev mindre och efterfrågan föll. De fallande fastighetspriserna drog med sig de banker som haft stor utlåning för

placering i fastigheter, ofta till generösa villkor. Bankerna stramade

kraftigt åt sin utlåning. Dessa åtgärder sammantaget medförde att

ekonomin kom in i en deflationsspiral. Det inhemska efterfrågeläget förvärrades naturligtvis av att hushållssparandet samtidigt ökade som följd

av ökade räntor och en ökad osäkerhet förorsakad av en utdragen

internationell valutaoro i kombination med en allt svagare konjunktur.

Fastighetspriserna föll med 20-30 7 från toppen 1990-1991 till botten 1993. Sedan dess har de stabiliserats. Det privata finansiella sparandet

kronor. Även om efterfrågebortfallet kraftigt bromsades genom en excep- Bilaga I tionell ökning av offentliga utgifter och minskning av offentliga inkomster kom dock det inhemska efterfrågebortfallet att orsaka snabbt minskad produktion och sysselsättning, vilket i sin tur bidrog till ytterligare budgetunderskott genom ökade utgifter för arbetslösheten.

Det bör noteras att denna minskade efterfrågan i allt väsentligt hänför sig till sparandeuppgången och inte minskade disponibla inkomster. Härvidlag skiljer sig Sverige och t.ex. Finland åt. De svenska hushållens disponibla inkomster sjönk endast under ett enda år, 1993. Sett under hela perioden 1990-1993 har hushållens disponibla inkomster faktiskt ökat

med 3,5 /, trots att den totala produktionen har minskat med 5 7.

Nedgången i inflation, tillgångsvärden, konsumtion och sysselsättning

har kraftigt försämrat de offentliga finanserna. Av försämringen beror ca

80 Zz på dessa faktorer. Därtill kommer att sammansättningen av ekonomin under nuvarande uppgångsfas förändrats på så sätt att sektorer

med relativt låg skattebelastning växer snabbare än övriga. T.ex. är inte den snabbt växande exporten belagd med mervärdesskatt i motsats till

inhemsk konsumtion. Detta är i sig både önskvärt och nödvändigt, men det innebär att återhämtningen i de offentliga finanserna kräver särskilda

insatser.

Den fördelningspolitiska utvecklingen beskrivs närmare i bilaga 1.5. Bilagan visar att den utveckling mot ökad inkomstspridning som känne-

tecknade 1980-talet, bl a till följd av överhettningen på arbetsmarknaden och de uppdrivna priserna på aktier och fastigheter, bröts under perioden

1991 till 1994. Många hushåll har drabbats hårt av arbetslöshet och på andra sätt

påverkats av den ekonomiska krisen och de nödvändiga strukturförändringarna och budgetförstärkningarna. Trots detta visar bilagan att

inkomstspridningen minskade något under regeringsperioden. En orsak

till detta är att fallet i fastighetspriser och de höga realräntorna i stor utsträckning påverkat hushåll med relativt höga inkomster. Dessa hushåll har också mer än andra påverkats av det slopade grundavdraget i den statliga beskattningen och de nya egenavgifterna. Samtidigt har de ökade

utbetalningarna av bostadsbidrag förstärkt inkomsterna för hushåll med

låga inkomster.

Förbättringen av pensionärernas ekonomiska standard har också bidragit till att hålla tillbaka inkomstspridningen. Denna förbättring beror främst på att allt fler pensionärer får ATP och med högre belopp.

Höjningarna av pensionstillskott och KBT har också betydelse. Pensionär-

erna har även påverkats mindre än andra grupper av många besparingar

och skatte- och avgiftshöjningar. Som en följd av detta har

pensionärernas inkomster förbättrats betydligt jämfört med andra grupper.

Bilaga 1

3.1¶Regeringens åtgärder

När regeringen tillträdde i oktober 1991 hade den som mål att förändra och förnya Sverige. Så har också skett och på många områden har förutsättningarna för den fortsatta förnyelsen radikalt förbättrats.

I sin första regeringsförklaring angav regeringen fyra stora uppgifter för arbetet under mandatperioden: Att föra in Sverige i det europeiska samarbetet genom förhandlingar om medlemskap i den Europeiska gemenskapen; att bryta den ekonomiska stagnationen och återupprätta Sverige som tillväxt- och företagarnation, att förbättra vår välfärd och sociala omsorg genom en valfrihetsrevolution i välfärdspolitiken, och att forma en miljömässigt långsiktig och hållbar utveckling.

I budgetpropositionen 1994 angavs målen i den ekonomiska politiken till nya riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem baserade på en samlad strategi för god och uthållig tillväxt. Det första målet innebär minst en halvering av arbetslösheten till slutet av 1990-talet, och bör ses som ett etappmål på vägen mot full sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden. Det andra målet innebär att medborgarna skall kunna lita på att de system för trygghet och omsorg som det offentliga ansvarar för efter reformering kommer att fungera väl även i ett långt perspektiv.

På samtliga regeringsförklaringens fyra områden har betydande framsteg gjorts.

Två viktiga steg har tagits för Sveriges deltagande i det europeiska samarbetet: Först trädde EES-avtalet i kraft. Därefter har förhandlingarna om svenskt medlemskap i Europeiska unionen förts till ett lyckosamt slut med ett mycket gott förhandlingsresultat.

Utmaningarna på det ekonomiska området har varit enorma. De långsiktiga problemen, den internationella valutaoron, och återverkningarna på ekonomin av 1980-talets överhettade finansiella "”bubbelekonomi" visade sig värre än de flesta kunnat ana. Mot denna bakgrund har under mandatperioden fattats ett vid en internationell! jämförelse mycket stort antal genomgripande beslut. Grunden har lagts för hög och uthållig tillväxt, ökad sysselsättning i riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem. Företagsklimatet har förbättrats kraftigt, och dagens ekonomiska uppgång kan ses som ett bevis på att politiken ger resultat.

Den ökade arbetslöshet som följt i krisens spår har på kort sikt motverkats genom =<:kraftfulla insatser inom = utbildningsområdet, arbetsmarknadspolitiken och utbyggnaden av infrastrukturen. De kortsiktiga åtgärderna har kompletterats med långsiktiga åtgärder. En ökad sysselsättning och fler investeringar i privat sektor är den enda långsiktigt hållbara lösningen på Sveriges ekonomiska problem.

Det är särskilt de mindre och medelstora företagens situation som har stått och står i fokus för regeringens politik. Förutom ett stort antal skattesänkningar inriktade särskilt på dessa företags behov, t.ex. den slopade skatten på arbetande kapital och den slopade dubbelbeskattningen på riskvilligt kapital, har ett innovationsstöd införts, lagregler förenklats

eller avskaffats och arbetsrätten moderniserats. Bl.a. har den tillåtna anställningstiden vid provanställning och arbetstoppar förlängts och Bilaga I turordningsreglerna ändrats. Syftet är att, mot bakgrund av arbetsmarknadsläget och inför konjunkturuppgången, underlätta expansionen för landets småföretag. Därmed blir det lättare för arbetslösa, inte minst ungdomar, att få jobb. Riskkapitalförsörjning på kommersiella villkor har förbättrats genom att 6,5 miljarder kronor förts över till sex s.k. riskkapitalbolag, 1,2 miljarder kronor tillförts nyföretagarlån och de regionala utvecklingsfonderna ersatts av utvecklingsbolag vilka genom en fördubbling av sitt kapital disponerar 2,5 miljarder kronor för riskfinansiering. Även Teknikbrostiftelserna vid universiteten bidrar till förnyelsearbetet. Konkurrensbegränsningar har tagits bort i den nya konkurrenslagen och genom EES-avtalet.

Förslag har lagts fram om en avreglering av elmarknaden så att alla säljare och köpare ges rätt att använda alla ledningar. Ett flertal på sikt effektivitetshöjande bolagiseringar har genomförts eller ligger som förslag hos riksdagen. Exempel finns bl.a. inom kommunikationsområdet: Posten, Telia, Vägverkets produktionsdivision och Domän. Även ett stort antal lyckade privatiseringar av statliga företag har gjorts. Det senaste exemplet är AssiDomän. 49 Z av aktiestocken såldes under mars 1994. Nästan 600 000 personer tecknade och erhöll 35 Z av aktierna i bolaget. Totalt har privatiseringarna av företag tidigare ägda av staten från 1992 t.o.m. april 1994 inbringat nära 14 miljarder kronor. Staten förbereder försäljning av delar av sitt innehav i Pharmacia AB.

Finanskrisen hotade att allvarligt och långsiktigt skada den svenska ekonomin. Genom statens åtagande 1992 att garantera bankernas möjligheter att kunna infria sina fordringar och genom den förda finanspolitiken, inte minst saneringsprogrammet, har räntorna successivt kunnat sänkas. Den lägre räntenivån och konjunkturförbättringen har lett till ökade intäkter i banksystemet och lägre reserveringsbehov för kreditförluster. Flera banker har genom nyemissioner kunnat stärka sitt kapital. Finanskrisen har kunnat övervinnas på kortare tid än vad som befarades i början av 1993.

Betalningssystemet är säkrat och Nordbanken (inklusive Gota Bank) har med statens hjälp genomgått en betydande omstrukturering och väntas visa vinst på verksamheten under 1994. Skattebetalarna bör kunna se fram emot att staten successivt återvinner mycket av tidigare bankstödsutlägg genom försäljning av Nordbanken och ett antal övertagna panter I form av fastigheter.

De offentliga finanserna förstärks genom beslut under mandatperioden om 62 miljarder kronor i minskade utgifter och drygt 28 miljarder i ökade skatteinkomster/avgifter. Ett flerårigt saneringsprogram har beslutats av riksdagen och det första året i programmet har genomförts, med viss marginal. De beslutade förstärkningarna av de offentliga finanserna motsvarar en långsiktig effekt på drygt 6 2 av BNP. Därtill kommer återstående delar av saneringsprogrammet. Totalt ger detta drygt 150 miljarder kronor eller närmare 11 72 av BNP.

Det finns också motverkande krafter. En del utgifter beror på omständig- Bilaga I heter utanför den ekonomiska politikens kontroll. Dit hör utlägg för finanskrisen. Kostnaden för att rädda landets betalningssystem och förhindra krascher och kollapser som skulle ha fått oöverskådliga konsekvenser för enskilda människor, familjer och företag har uppgått till ca 60 miljarder kronor. Ett annat exempel på budgetförsvagning utanför den ekonomiska politikens sfär hänför sig till humanitära insatser i en orolig värld: Flyktingmottagningen, framförallt från det forna Jugoslavien, och bidrag till FN-insatser i Bosnien. De har varit och är lika nödvändiga som de varit omöjliga att planera för.

Tabell 3.1 Budgetförstärkningar under mandatperioden

Budgetår 92/93 93/94 94/95 = Full effekt Höstprop. -91 och budgetprop.

Budgetprop. jan -94 (inkl. höstprop. -93 samt särpropositioner våren -94) 9,8 19,5 Summa föreslagna och beslutade åtgärder 19,6 51,0 71,2 90,7

Tabellen tar upp de förslag som antagits av riksdagen samt förslag under våren 1994. Endast sådana förslag som är bestående har medtagits i kolumnen ”Full effekt”. Den besparing på biståndet om ca 1 miljard kronor som gjordes efter krisöverenskommelsen hösten 1992 är inte inkluderad, eftersom ambitionen är att biståndets andel av BNP åter skall ökas när det statsfinansiella läget så medger. Andra besparingar av engångskaraktär har också exkluderats. Av de dryga 90 miljarder kronor som budgetförstärkningarna omfattar, ingår 19,5 miljarder i det femåriga saneringsprogrammet. Redan innan detta beslutades hade alltså åtgärder vidtagits som förstärker statsfinanserna med drygt 71 miljarder. Saneringsprogrammet omfattar totalt 81 miljarder kronor på fem år, varav 46 miljarder kronor är budgetförstärkningar och 35 miljarder kronor hänför sig till posten realt oförändrade utgifter för offentlig konsumtion.

Ett annat sätt att presentera gjorda budgetförstärkningar är en departementsvis analys, som bättre illustrerar områdesvisa förändringar. Här nämns endast de största posterna för respektive departement.

Tabell 3.2 Budgetförstärkningar departementsvis Miljarder kronor

Summa

Finansdepartementet 38,4 (minskade räntebidrag, avskaffade investeringsbidrag, minskade bidrag till kommunerna; höjd bensin- och tobaksskatt m.m.)

Socialdepartementet 19,3 (införd karensdag och sänkta ersättningsnivåer i sjukförsäkringen, samordning arbetsskade- och sjukförsäkring, sänkt ersättning för vissa pensionsförmåner; allmän sjukförsäkringsavgift)

Arbetsmarknadsdepartementet 8.4 (sänkt ersättningsnivå och återinförda karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen, avskaffade statsbidrag företagshälsovård, regeländringar beredskapsarbeten)

Utbildningsdepartementet 2,4 (sänkt internatbidrag o korttidsstöd, slopat bidrag för utrustning I gymnasier, utebliven höjning av studiebidrag o reduktion studiemedelsbelopp, studiebidrag endast 10 mån. /studieår)

Försvardepartementet 1,2 (lägre anslag totalförsvaret)

Justitiedepartementet 0,5 (rationalisering inom polisen)

Näringsdepartementet 0,4 (minskning av diverse anslag inom turism, teknisk utveckling m.m.)

Kommunikationsdepartementet 0,2

(rationaliseringar inom väg- o banverket)

Kulturdepartementet 0.2 (minskade asylkostnader, sänkta dagbidrag för flyktingar)

Utrikesdepartementet 0,1

(lägre anslag till utrikesförvaltningen)

Förändringarna i välfärdspolitiken är en integrerad del av den ekonomiska politiken. Omprövning av de offentliga åtagandena har varit

ringarnas bidrag till saneringen av de offentliga finanserna och genom att systemen nu stimulerar till en utveckling som bättre främjar tillväxt och sysselsättning.

I stort sett samtliga socialförsäkringar har sålunda reformerats i syfte att hushålla med statens utgifter och öka företags och individers ekonomiska intresse för arbete, sparande och företagande. Bland annat

har sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen, arbetsskadeförsäkringen,

arbetslöshetsförsäkringen och lönegarantisystemet reformerats. Under våren 1994 läggs förslag om ett nytt mera försäkringsmässigt pensions-

nuvarande ATP-systemet. Bilaga 1

Arbetmarknadspolitiken har inriktats på aktiva åtgärder och flera nya

kostnadseffektiva åtgärder har införts, t.ex. ungdomspraktik och arbets-

livsutveckling, vilka har mottagits positivt. Politiken prioriterar de långtidsarbetslösa och ungdomarna.

Kommuner och landsting har genom ett nytt statsbidragssystem kunnat

öka användning av konkurrens och nya arbetsformer. De har kraftigt förbättrat sin hushållning och samtidigt ökat kommuninnevånarnas

valfrihet och kortat köer. Genom det nya statsbidragssystemet byggt på

decentralisering och kommunalt självstyre anger statsmakterna en finansiell ram inom vilken kommunerna har större möjligheter än tidigare att utan statlig detaljreglering fullgöra sina uppgifter på det sätt de

önskar. Statsmakternas roll blir att följa upp att nationella mål uppfylls.

Den bättre hushållningen avspeglas i att kostnadsutvecklingen för första

gången på mycket länge bringats närmare gränserna för vad samhällsekonomin medger.

Förutsättningarna för en miljömässigt uthållig utveckling har förbättrats. Ekonomiska styrmedel har introducerats i växande grad, bland annat för att minska användningen av blyad bensin och stimulera till miljövänligare bilar. Energibeskattningen har reformerats i syfte att göra miljöbeskattningen mer effektiv som miljöpolitiskt instrument, samtidigt som industrins konkurrenskraft stärkts. Arbetet med att ta fram miljöjusterade

nationalräkenskaper och skattningar av miljöskulden har drivits på. En utredning om ökad miljörelatering av skattesystemet har tillsatts. I detta sammanhang behandlas frågan om s.k. skatteväxling, dvs. lägre skatt på arbete och högre skatt på verksamheter som belastar miljön. Ett viktigt steg mot kretsloppssamhället har tagits genom införandet av producentansvar. Förslag har lagts om en ny miljöbalk. Förslaget om ändringar i plan- och bygglagen och ny organisation för lantmäteri och fastighetsbildning innebär att myndighetsansvaret blir klarare på dessa

områden.

Bred politisk enighet har kunnat nås om viktiga institutionella förändringar. Reformernas betydelse för stabiliteten i det framtida

ekonomisk-politiska beslutfattandet kan knappast överskattas. Det gäller dels förslaget om fyraåriga mandatperioder som skall börja tillämpas från och med nästa mandatperiod, dels förslagen om stramare budgetprocess

i riksdagen. En stramare budgetprocess i regeringskansliet har genomförts.

Politiken har också lagts om på ett antal andra områden:

Förutsättningarna för ökad jämställdhet har stärkts bland annat genom

att en månad i föräldraförsäkringen förbehålls vardera föräldern, genom

en skärpning av jämställdhetslagen, en starkare roll för JämO och insatser

för att öka andelen kvinnliga chefer i näringslivet.

På socialpolitikens område har valfriheten ökat. Handikappreformen har

förbättrat situationen för människor med grava funktionshinder.

Husläkarreformen har gjort det möjligt för enskilda att själva välja sin

husläkare. Inom barnomsorgen har en barnomsorgsgaranti beslutats samtidigt som rätten att välja omsorgsform har tillkommit. Bilaga 1

Förslag om införande av vårdnadsbidrag har lagts fram. Förslaget

innebär ökad valfrihet för familjerna när det gäller omsorgen om barnen.

Bostadspolitiken har reformerats i grunden. Bostadsbyggandet har

avreglerats och subventionerna minskas kraftigt. Nya förenklade byggregler för bl.a. bostädernas utformning har införts. Stora insatser har vidtagits för att förbättra utbildningens kvalitet och effektivisera resursanvändningen i utbildningssystemet. Gymnasieskolan

och den högre utbildningen har byggts ut. Inom den högre utbildningen tillkommer drygt 50 000 platser på några år. En omfattande satsning på

forskning och forskarutbildning har gjorts möjlig med medel från de numera avskaffade löntagarfonderna. Betydande insatser har också gjorts för att förbättra kontakterna mellan högskolor/universitet och det lokala

näringslivet.

Regionalpolitiken har reformerats och tillförts ökade medel. Det goda resultatet i medlemskapsförhandlingarna med EU förbättrar ytterligare

möjligheterna till en balanserad och positiv utveckling i hela landet.

Förnyelsen av regionalpolitiken innebär att förutsättningarna för företagande och landsbygdsutveckling har stärkts betydligt. Genom

satsningarna på utbildning, kommunikationer m.m. förbättras förutsätt-

ningarna för en positiv utveckling av den svenska landsbygden. Kraftfulla

satsningar på kommunikationer och infrastruktur är en viktig del i regeringens långsiktiga politik för välfärd, regional balans och tillväxt. Förbättringarna av kommunikationerna bidrar till en positiv utveckling av näringslivets konkurrenskraft och produktivitet. Dessa för svenska förhållanden unikt omfattande satsningar på infrastrukturen bidrar också aktivt till att förbättra miljön och sysselsättningsläget.

Utnyttjandet av modern informationsteknologi är ytterligare en viktig

faktor som kan bidra till ekonomisk tillväxt och näringslivsutveckling.

Sverige gör betydande investeringar i telekommunikationer och har för närvarande ett telenät med en betydande potential för utveckling av informationsteknologi för olika ändamål. Regeringen har därför tagit initiativ till att aktivt stimulera utnyttjandet och användningen av modern informationsteknologi på olika sätt i samhällslivet.

Villkoren för jordbruket har anpassats för att göra det svenska jordbruket konkurrenskraftigt i EU. Medlemskapsavtalet kommer att ge

det svenska jordbruket samma förutsättningar som jordbruksföretag i

övriga EU.

Moderniseringen av det svenska försvaret mot bakgrund av 1992 års

försvarsbeslut fortgår. Regeringen har tagit flera initiativ för att öka den lokala demokratin

och valfriheten för medborgarna. Medborgarnas inflytande och insyn stärks genom bl.a. förslagen till ny lag om kommunala folkomröstningar, offentliga nämndsammanträden och skärpta jävsregler. Regeringen har tillsatt en särskild beredning för att främja den ideella sektorns utveckling.

Kulturen har givits bättre betingelser under regeringsperioden.

Valfriheten i TV och radio har ökat kraftigt. Bilaga I

För biståndet har nya riktlinjer lagts fast som betonar demokrati,

mänskliga rättigheter, marknadsekonomi och ett effektivt utnyttjande av biståndet. Samarbete med Central- och Östeuropa skall äga rum även efter utgången av nästa budgetår. Regeringen har aviserat att den skall återkomma med förslag till nytt samarbetsprogram. Sänkningen av biståndsramen är temporär. U-landsbiståndet skall - i

enlighet med vad riksdag och regering tidigare uttalat - åter uppgå till

1 2 av BNI så snart Sveriges ekonomi så tillåter.

Flyktingpolitiken har lagts om. De restriktioner som den förra regeringen införde i december 1989 har avskaffats och nu tillämpas utlänningslagens skyddsregler fullt ut. Flyktingmottagandet har gjorts mer flexibelt och avsevärt mer kostnadsefffektivt. Samtidigt har insatserna

ökat kraftigt i närområdet till det forna Jugoslavien. För att uppnå målen på det kriminalpolitiska området har betydelsefulla

förändringar vidtagits i syfte att minska brotten och öka människors trygghet mot brott. Bland annat har den obligatoriska halvtidsfrigivningen

avskaffats och straffen för narkotikabrott och rattfylleri skärpts. Samtidigt

utformas kriminalvården mot ökad differentiering och förbättrade

behandlingsprogram.

Det är av central betydelse för producenternas investeringsvilja, och ekonomisk verksamhet i allmänhet, att de ekonomiska villkoren för företagsamhet och hushåll är stabila och får verka långsiktigt. Ett

upprivande av genomförda strukturförbättrande åtgärder skulle därför få

mycket negativa konsekvenser för den svenska ekonomin och enskilda

människor.

3.2¶Politiken ger resultat

Läget i ekonomin har inte bara stabiliserats utan ekonomin är nu inne i en stark uppgång. Regeringens strategi att dra igång en exportledd expansion av det privata näringslivet fungerar. Grunden har lagts för ökad sysselsättning, sunda statsfinanser och tillförlitliga trygghetssystem. Den nedgång i näringslivet som regeringen ärvde har brutits och vänts till en uppgång.

Utgångsläget var att det privata näringslivet vid övergången från 1980talet till 1990-talet var på väg in i en djup, akut kris. Lönsamheten föll kraftigt och allt fler företag uppvisade allt större förluster. Antalet

arbetstillfällen i privat sektor minskade genom omfattande permitteringar, men också genom att många företag helt enkelt slogs ut.

Från mitten av 1989 till slutet av 1993 föll sysselsättningen enbart inom industrin med drygt 260 000 personer. Det innebär att var fjärde

industrianställd förlorade sitt jobb. Inom den privata tjänstesektorn har nedgången sedan sysselsättningstoppen varit drygt 140 000 personer. Antalet företagskonkurser har under lågkonjunkturåren 1991-1993 uppgått

till 19 000 per år i genomsnitt, vilket är 3 gånger mer än vad som varit

[N0 IN

normalt under den senaste 20-årsperioden. Framtidstron försvann och investeringarna pressades ned till en miniminivå. Produktionskapaciteten Bilaga I minskade. Motorn i svensk ekonomi var på väg att stanna.

Regeringens politik bär nu frukt. Avgörande är att det privata näringsli-

Bytesbalans vet återvinner konkurrenskraft. Till en del har detta skett genom den (Miljarder

kronor) ofrivilliga deprecieringen, men den är bara en del av det hela. Under lågkonjunkturen har omvandlingstrycket på företagen varit hårt. Ett omfattande rationaliseringsarbete har genomförts. Omstruktureringen av

näringslivet är denna gång starkt målinriktad och mera djupgående än vad

som skedde efter 1982 års devalvering. De rationaliseringar som

ST

genomförts inom företagen, och mellan företagen, genom nedläggningar 1992-93 1994-95 och nystartande, ger bestående resultat även när kronan stärks och konkurrensfördelarna av dagens kronkurs eventuellt minskar. Konkurrensläget har skärpts, bl.a. som en följd av den nya lagstiftningen och av EES-avtalet. Även privatiseringen av statliga företag innebär ökad konkurrens.

Produktivitetsökningen inom industrin har varit 8 2 i genomsnitt per

år 1991-1993, vilket är avsevärt snabbare än under uppgången under 1980-talet och även snabbare än i vår omvärld. Även i år förväntas en god produktivitetstillväxt. Till en del har denna produktivitetsökning dock skett till priset av nedläggning av lågproduktiva tillverkningsenheter.

Lönekostnaderna har ökat långsamt, bl.a. som en följd av sänkningen

av arbetsgivaravgifterna den 1 januari 1993. Arbetskraftskostnaderna per

producerad enhet har jämfört med omvärlden sjunkit med nästan 30 & åren 1991-1994. Den exportledda uppgången har varit på väg sedan slutet av 1992. Export

Svenska företag har i hög grad lyckats utnyttja den internationella konjunkturen och erövrat marknadsandelar. Exporten har ökat med 17 2

sedan slutet av 1992. Handelsbalansen gav ett överskott i fjol på 55

miljarder jämfört med ett genomsnitt på 26 miljarder kronor 1990-92. Exportorderingången ökade kraftigt under hela fjolåret.

Nettot av svenska direktinvesteringar i utlandet mot utländska I Å investeringar i Sverige, som för 1980-talet var ett nettoutflöde om 250 1993-95 miljarder kronor, slog under 1993 om till ett positivt nettoinflöde för första gången på 25 år.

Speciellt anmärkningsvärd är det senaste årets exceptionella exportframgångar på de mycket konkurrensutsatta marknaderna i Stillahavsasien. Denna region har varit inne i en stark tillväxtfas under många år.

I och med Kinas och Vietnams omläggning till marknadsekonomi och frihandel har regionens importefterfrågan och tillväxt under de senaste

åren varit avsevärt högre än i OECD-området. Det svenska exportvärdet

till länderna i Fjärran Östern — framför allt Japan, Kina, Hongkong,

Singapore, Taiwan, Sydkorea, Thailand, Malaysia och Indonesien — steg sålunda med hela 56 7 1993 att jämföras med 19 Z för den totala exporten. Regionen är Sveriges snabbast växande exportmarknad och närmare 10 72 av exporten går nu till detta område att jämföras med 8,5 Z till USA. Länderna har kommit att betecknas som mirakelekonomier med sin snabba exportledda tillväxt, men det är värt att lägga

märke till att de just därför också vuxit fram som stora kunder på grund av sin snabba ökning av importefterfrågan. Bilaga 1

Från den svenska konkurrensutsatta sektorn sprider sig nu effekterna

Industrins produktion av återhämtningen i ekonomin som ringar på vattnet. Inte minst gäller

i +15Z detta underleverantörerna till exportindustrin. Det gäller också företag i den privata tjänstesektorn som har koppling till industrin. När produktionen nu kommer i gång ökar t.ex. även transporter och handel.

Den positiva utvecklingen bekräftas mycket tydligt av de senaste industri-och tjänstebarometrarna från Konjunkturinstitutet. Orderingången

IV till industrin översteg markant företagens förväntningar under det första 1990-92 1993-95 kvartalet 1994. Över en tredjedel av företagen rapporterade ökad orderingång. Det är den högsta andelen sedan mätningarna startade 1964.

Inom tjänstesektorn har den uppgång som redan tidigare observerats för

uppdragsverksamhet och delar av partihandeln nu spridit sig till bl.a.

åkerier och detaljhandel.

Stärkandet av konkurrenskraften är en del av regeringens strategi. Den kompletteras med åtgärder som ökar förtroendet för den svenska

ekonomins framtid både hos hushåll och företag. För företagen är de

Strategiska skattesänkningarna av stor vikt, särskilt förändringarna av företagsbeskattningen samt av arvs-, gåvo- och förmögenhetsbeskattningen. Genom dessa förändringar underlättas inte minst småföretagens expansion, vilket i sin tur bidrar till att skapa nya riktiga jobb. Härtill

kommer omfattande avregleringar. Ett hundratal viktiga avregleringar har

genomförts eller är på väg.

Även för företagen har de nödvändiga förändringarna inom socialför- Industrins investeringar

säkringssystemen varit viktiga eftersom de medverkar till högre I +437 effektivitet. Genom att reformera incitament och sänka ersättningsnivåer

bidrar åtgärderna till den nödvändiga saneringen av statsfinanserna.

Konkurrenskraftsförbättringen och vändningen i ekonomin medför att företagen börjar investera. Produktionskapaciteten har börjat öka.

När också arbetsmarknaden nu är på väg att förbättras kan hushållen | oo i-187 se framtiden an med ökad tillförsikt, något som också bekräftas av olika 1992-93 = 1994-95 undersökningar.

Det ökade sparandet har medfört att hushållen till betydande del sanerat sina skulder. Det privata sparandet kommer att fortsätta att ligga på en högre nivå än under 1980-talet, men hushållen kan även tillåta sig

en ökad konsumtion.

Därmed kommer den inhemska efterfrågan att på nytt kunna ta fart. Disponibla inkomster

+2,8Z7

Återhämtningen börjar märkas för de mer hemmamarknadsinriktade

| SV

företagen. Då får också sysselsättningsökningen en bredare bas, vilket är särskilt viktigt, eftersom det ökar sannolikheten för en icke-inflationistisk

[0 sd lönebildning och fler jobb i hela landet. NE

Näringslivets fortsatta expansion och produktivitetstillväxt stimuleras av den satsning på utbildning som nu genomförs. En ökad intagning till

lad

universitet och högskolor har skett, särskilda insatser har gjorts inom "1992-93 1994-95 gymnasieskolan och komvux, liksom en förskjutning i arbetsmarknadspolitiken mot utbildning och prioritering av de långtidsarbetslösas situation. Genom den gradvis höjda utbildningsnivån kommer det också

att bli lättare för företagen att på ew effektivt sätt tillämpa den nya kunskap som kommer vårt land till del genom ett inflöde från andra Bilaga 1 länder.

Inflationsmålet har gjort klart för företag, arbetsmarknadens parter

Prisökningar m.fl. att det inte längre går att övervältra snabba kostnadsökningar på

kunderna. Inflationsförväntningarna har minskat kraftigt. Tillsammans med det ännu ansträngda arbetsmarknadsläget medför detta att lönekostnaderna för näringslivet under resten av 1990-talet kan förväntas stiga betydligt långsammare än tidigare. Samtidigt kommer det att finnas behov

av nyrekrytering inom vissa branscher, vilket sannolikt kräver

a

förskjutningar i anställningsvillkor och matchnings- och utbildnings- "1988-91 1992-95

-

insatser. Processen kan underlättas av den trend i riktning mot decentraliserad lönebildning som under en längre tid pågått i Sverige

under trycket av grundläggande ändrade förhållanden på arbetsmarknaden. Löneökningar kan i fortsättningen komma att i högre utsträckning baseras på produktivitetstillväxt. Detta är dock främst

parternas på arbetsmarknaden ansvarsområde.

Många av de strukturella reformer som genomförts eller planeras

kommer att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och bidra till att underlätta det privata näringslivets omvandling och utbyggnad. Exempel på detta är skattereformen, förändringarna inom = sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, sänkt ersättning i arbetslöshetsförsäkringen och reformeringen av arbetsrättslagstiftningen. Fortsatta ansträngningar

måste göras för att ytterligare öka flexibiliteten på arbetsmarknaden,

såväl vad avser lönebildningen som i andra avseenden. Härigenom skapas

bättre förutsättningar att nå hög tillväxt utan inflation.

Finanskrisen hotade att allvarligt skada betalningssystemet. Genom den statliga bankgarantin och en stram finanspolitik var det möjligt att få ner räntorna. Det medförde bland annat att betalningssystemet kunde

återhämta sig snabbare än de flesta kunnat ana. Därmed är också

förutsättningarna goda för att kreditväsendet skall fungera bättre än under 1980-talets spekulationsyra och under krisen i början av 1990-talet.

Den stigande lönsamheten, det stadigt högre kapacitetsutnyttjandet, den

växande inhemska efterfrågan, de lägre räntorna och de allt positivare

framtidsförväntningarna hos hushållen gör att investeringarna inom näringslivet, och inte minst inom industrin, bör öka kraftigt under de närmaste åren. En förutsättning är dock att företagens försörjning med riskkapital fungerar tillräckligt väl. De omfattande nyemissioner som förekommit på Stockholmsbörsen tyder på att så är fallet. Främst har storföretagens kapitalbas därigenom breddats på ett sätt som skapar förutsättningar för en investeringsuppgång. För de små företagen har skatteförändringarna stor betydelse. Dessutom tillförs riskkapital via de

speciella bolag som bildats i samband med utskiftningen av medel från

löntagarfonderna.

Företagsklimatet i Sverige har förbättrats dramatiskt under de senaste åren. Villkoren för företagande är nu mer förmånliga och stabila i Sverige än de kanske varit under någon period tidigare under efterkrigs-

tiden. Detta är också en av förutsättningarna för den produktions- och

sysselsättningsexpansion som är nödvändig för att åstadkomma fortsatt stadigt förbättrade offentliga finanser och hejdad tillväxt i statsskulden. Bilaga 1

Fönsäljaingsvolym, bemmamarkrad Amtal varsel aga 1

Nezoai

70000 40

60000 30 20

Källo: AMS Källa j insti och F

Hushållens förväntningar om Sveriges ekonomi Industrins orderingång Nettotal mellan andel som tror på förbättring resp. försämring under nårmaste 12 Nettotal månader

40 40

» 20

[0] A

: A

Vv

0 -20 -10 -40 -20 -30 -66 -40 80 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 Kalla: Ko Kålla: Sutistiska centralbyrån

Nyansnälda lediga platser Såsongsrensad serie Tusental

lntal nyanmälda Industriproduktiontindex ediga platser B mån. glidonde Index 1980=100 70 edelvärde 128

-— |

60 124 50 120 40 116 30 112

10 108

0 mn 104

1990 1991 1992 1995 1994 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Källa. AMS. Källa: Sutistiska centralbyrån.

Bilaga I

4 Den internationella utvecklingen

4.1¶Det globala och det europeiska samarbetet

Världsekonomin har under de senaste åren präglats av två fenomen, dels instabilitet på finansiella marknader, dels flera nya viktiga avtal för ökad frihandel. Ränte- och valutaoron diskuteras senare.

Att flera frihandelsavtal kunnat föras i hamn 1992-94 kan tyckas förvånande med tanke på den lågkonjunktur som präglar Europa och Japan, och som USA befann sig i för bara ett par år sedan. Uppenbarligen är de protektionistiska krafterna i industriländerna trots allt inte övermäktiga när det kommer till kritan, inte ens i lågkonjunktur. Detta är självklart glädjande. Det spelar sannolikt roll att internationella

handelsförhandlingar är så utdragna att konjunkturen hinner växla initiering och avslut. Det verkligt avgörande beslutet förefaller mot

bakgrund av senare års erfarenheter därför snarast vara beslutet att starta en förhandlingsprocess. Protektionistiska strömningar visar dock sannolikt sin styrka under kommande år när ingångna avtal och förpliktelser att

liberalisera skall tillämpas i praktiken.

Sett ur ett globalt perspektiv är det slutligt undertecknade Gattavtalet viktigast av dessa avtal. För dagen betydet avtalet mest för industriländerna, eftersom de står för de största andelen av världshandeln. För framtiden betyder dock avtalet sannolikt mer för u-länderna, eftersom det säkerställer en utvecklingsväg för dem byggd på exportledd tillväxt. Bl.a.

innehåller avtalet ett avskaffande av restriktioner på u-landsexport av

tekovaror senast år 2005. För Sverige innebär detta att de tekokvoter som vi får leva med som EU-medlem endast blir temporära. För Sverige som liten utrikeshandelsberoende nation innebär avtalet också i övrigt stora fördelar genom tullsänkningar på vår export, ett regelverk för den internationella tjänstehandeln och ett stärkt och enhetligt handelssystem i den nya världshandelsorganisationen World Trade Organization, WTO.

Till skillnad mot de andra avtalen är Gattavtalet globalt. De övriga är av regional karaktär. De regionala avtalen kan ses på två sätt, dels som ett första regionalt steg mot global frihandel, dels som motsatsen, dvs. ett uppgivande av ambitionen att skapa global frihandel och i stället som ett näst bästa alternativ för en mindre grupp länder att skapa regional

frihandel. Vilken av dessa två synsätt som kommer att dominera är svårt

att i dag säga med någon säkerhet. Samtidigt innebär såväl regional

liberalisering som ansträngningar i riktning mot global frihandel att

befintliga handelsrestriktioner avskaffas. Åtgärderna förstärker och kompletterar sålunda varandra. Sverige har ett intresse av att motverka en regionalisering av världshandeln och verka för att den europeiska integration är steg på vägen mot global frihandel.

I Nordamerika ingicks hösten 1994 NAFTA-avtalet, vilket banar väg för ökad frihandel mellan USA, Kanada och Mexico. Redan diskuteras

Sydamerika, bl.a. Chile. Bilaga 1

I Europa genomfördes enligt tidtabellen 1992 kontinentens sannolikt hittills mest omfattande liberaliseringsprogram i form av EG:s "Inre Marknad". Det följdes upp med EES-avtalet, som knyter EFTA-länderna ekonomiskt nära till EG. Avtalet ger Sverige och EFTA-länderna (utom Schweiz) fri varuhandel (utom med livsmedel och jordbruksvaror), fri

rörlighet för individer, fri tjänstehandel och fri kapitalrörlighet. Den grad av medinflytande och gemensamt beslutsfattande som EFTA-länderna

eftersträvade inom EES-avtalets rarn gick dock inte att uppnå. Förutsatt

att EU-avtalen med de fyra EFTA-kandidatländerna förverkligas införs frihandel 1995 i Västeuropa (exklusive Schweiz) för den sista återstående

stora varugruppen, nämligen livmedel, jordbruksprodukter och fisk.

Ett stort antal avtal har ingåtts som syftar till ökad handel och djupare

ekonomisk integration mellan Europas två delar. För Sverige är detta

integrationsarbete av central ekonomisk och politisk betydelse. Vi har ett starkt egenintresse av att kunna påverka, driva på och hävda de nordiska intressena i sammanhanget.

Människorna i Baltikum, Ryssland samt Öst- och Centraleuropa är

engagerade i ett gigantiskt samhällsbyggande. Det gäller inte bara att

säkerställa fungerande demokratier och rättstater. Samtidigt som man måste stabilisera ekonomierna skall man skapa institutionella förut-

sättningar för en fungerande marknadsekonomi för snabbt växande

välstånd. Under kommande år och årtionden är vår kanske viktigaste

uppgift i Västeuropa att politiskt och ekonomiskt understödja dessa

strävanden, bl.a. genom att som medlem i EU arbeta för en tätare

integration av de tidigare kommunistiskt styrda staterna med Västeuropa.

EU är den organisation som har störst potential politiskt och ekonomiskt att underlätta omställningen i öst. En uppgift för Sverige som medlem blir att driva på för att denna potential också utnyttjas maximalt.

I EU kommer Sverige att driva sin traditionella frihandels-och ulandsinriktade handelspolitik. Det är viktigt för Baltikum, Öst- och Centraleuropa och u-länderna, men i lika hög grad för Sverige självt. Under de 20 gångna åren av liberal frihandelsrevolution i världsekonomin

har ett par miljarder människor i Asien, Latinamerika och östra Europa tagit steget in i marknadsekonomin. Borta är ekonomisk inåtvändhet och Sovjetinspirerad statlig planering. Entreprenörer, företag, och länder utnyttjar i växande utsträckning sina komparativa fördelar och möjligheter till stordriftsfördelar. Människorna i Asien har med ökade inkomster i

dag tillgång till ett allt större urval av inhemskt producerade och

importerade varor och tjänster. Samtidigt får den offentliga sektorn i dessa länder växande resurser för att tillfredsställa bl.a. sociala och utbildningspolitiska önskemål.

Det som sker inom EU är av avgörande betydelse för svensk ekonomi och välfärd. Detta gäller oberoende av vilka former Sveriges anknytning till den Europeiska gemenskapen kommer att ta sig. Vårt inflytande över denna utveckling är däremot helt beroende av ett svenskt medlemskap.

4 Riksdagen 1993/94, 1 saml. Nr 150

För EU är utvidgningen med nya medlemsländer och deras integrering

i unionen en av de viktigaste näraliggande uppgifterna. De politiska Bilaga 1

överenskommelser som har träffats med Sverige, Finland, Norge och

Österrike innebär att EU kan ha sexton medlemsländer den 1 januari 1995.

I EU:s arbete spelar frågan om sysselsättning och arbetslöshet vid

fortsatt låg inflation en stor roll. De framsteg som arbetet med genomför-

andet av den inre marknaden innebar medförde under andra hälften av

1980-talet en viss sysselsättningsökning i Gemenskapen. En mera

permanent förbättring av sysselsättningsläget har dock uteblivit.

Arbetslösheten har därigenom blivit strukturell och ett flertal åtgärder krävs för att lösa problemen. Att åstadkomma bättre fungerande och mer

flexibla arbetsmarknader liksom att förbättra utbildning och infrastruktur

i övrigt, tillhör därför de viktigaste frågorna inom EU. Ett viktigt steg för

att förbättra samarbetet i dessa frågor togs med den vitbok om tillväxt,

konkurrenskraft och sysselsättning som Kommissionen lade fram för Europeiska rådet i december 1993. Den följs nu upp genom en rad åtgärder, både nationellt och gemensamt. Vitboken baseras på tre

huvudlinjer:

— Det krävs stabila makroekonomiska förhållanden, som stödjer

marknadskrafterna,

— Det krävs strukturella åtgärder som förbättrar industrins konkurrenskraft och som möjliggör fullt utnyttjande av den inre marknaden

(bl.a. transeuropeiska nätverk — TEN), | — Det krävs förbättringar av arbetsmarknadernas funktionssätt.

Arbetet med att utveckla formerna för det ekonomisk-politiska samarbetet pågår. Sverige är genom samarbetet mellan EU och EFTA redan delaktigt i EU:s arbete för ökad tillväxt och sysselsättning. Ett konkret resultat är att Europeiska Investeringsbanken (EIB) inom kort

beräknas få möjlighet att finansiera projekt i EFTA-länderna. Sverige och

banken har inlett diskussioner om finansiering av svenska projekt inom energi, miljövård och infrastruktur med anknytning till transeuropeiska nätverk. Vidare utvecklas samarbetet mellan EIB och den Nordiska investeringsbanken.

Sverige följer nära EU:s ekonomisk-politiska samarbete och ut-

vecklingen av den ekonomiska och monetära unionen, EMU.

Under fas II av EMU, som inleddes den 1 januari 1994, skall samordningen av den ekonomiska politiken förstärkas. I denna fas gäller regler som syftar till att förhindra att medlemsländerna för en oansvarig finanspolitik. En särskild procedur vid alltför stora underskott i de

offentliga finanserna skall tillämpas.

Europeiska Monetära Institutet (EMI) startade sin verksamhet vid årsskiftet. EMI har främst till uppgift att förbereda valutaunionen, dvs. den tredje fasen av EMU.

Även i OECD:s arbete spelar frågan om sysselsättning och arbetslöshet

en stor roll. I en omfattande studie har orsakerna till arbetslösheten i

medlemsländerna ingående undersökts, och förslag till åtgärder skall

läggas fram. Studiens slutsats är att den huvudsakliga orsaken till Bilaga 1

arbetslösheten i OECD-länderna är bristande förnyelse och anpassning. Detta gäller inte minst Europa. Studien kommer att behandlas vid OECD:s ministerrådsmöte i juni 1994, och den har också utgjort underlag för en sysselsättningskonferens mellan de sju stora industri-

länderna i Detroit i mars 1994. Sverige lägger stor vikt vid OECD:s

sysselsättningsstudie, och särskilt vid att den skall ge ett konkret underlag för hur en politik som kraftfullt kan öka sysselsättningen skall se ut.

Sverige samverkar här med de övriga nordiska länderna.

Även i det nordiska samarbetet har sysselsättningsfrågorna spelat stor

roll, och Sverige har aktivt deltagit i och drivit detta samarbete framåt under året som ordförande i Nordiska Ministerrådet. De nordiska finans-

och ekonomiministrarna lade våren 1994 fram rapporten "Nordiskt samarbete för ökad sysselsättning”, där en lång rad åtgärder för ökad

sysselsättning på nationellt och nordiskt plan presenterades. Vidare har infrastrukturinvesteringar av nordiskt intresse studerats, där både konkreta projekt och frågor om finansiering aktualiserats.

4.2¶Den internationella konjunkturen

Konjunkturen i OECD-området är fortfarande starkt splittrad. Uppgången i USA har tilltagit i styrka under andra halvåret 1993 och sker nu på bred front. Företagens investeringar ökar kraftigt samtidigt som det höga bostadsbyggandet fortsätter. Den privata konsumtionen stiger gradvis på

grund av att hushållens inkomster och förväntningar stiger i takt med den tilltagande sysselsättningen. Även i Kanada och Storbritannien förefaller återhämtningen vara befäst. I Storbritannien kan BNP komma att växa med uppemot 3 2 1994. Den för tillfället starkt konsumtionsdrivna uppgången dämpas successivt av en stramare finanspolitik och ersätts av en tilltagande investeringsuppgång.

Den svaga konjunkturutvecklingen i Kontinentaleuropa fortsätter. Regionen som helhet kan ha passerat bottenläget, men det saknas fortfarande säkra indikationer på att en återhämtning inletts. Den fortsatt låga aktiviteten har medfört att inflationen sjunkit ytterligare. I västra Tyskland skedde en viss återhämtning under det andra halvåret 1993. BNP väntas emellertid sjunka på nytt i början av 1994 på grund av minskad privat konsumtion. Först under senare delen av 1994 väntas en svag uppgång. I Frankrike sker sannolikt en återhämtning under 1994.

Tilltagande nettoexport och stigande privat konsumtion väntas bli de

drivande krafterna i uppgången.

I Japan går det ännu inte att skönja några tecken på att en vändning

skulle vara nära förestående. Den rekordstarka yenen försvårar en exportledd konjunkturuppgång. Företagens vinster faller, vilket påverkar

investeringar och sysselsättning negativt. Även den privata konsumtionen dämpas på grund av lägre tillväxt i löner och bonusutbetalningar.

1994 och fortsatt god tillväxt förutses även under 1995. Arbetslösheten Bilaga 1

i de nordiska länderna påverkas dock ännu förhållandevis svagt av

tillväxten även om sysselsättningen nu börjar öka i Sverige och Finland.

Stark konkurrens på hemmamarknaden, en hög andel ledig kapacitet i näringslivet och en förväntad appreciering av valutorna bibehåller

inflationen på en låg nivå. Penningpolitiken står alltjämt i fokus för bedömningen av den

ekonomiska utvecklingen. Kraften i uppgången under fjärde kvartalet 1993 fick den amerikanska centralbanken — Federal Reserve — att dra

upp de korta räntorna för att hindra inflationen från att blossa upp.

Farhågor för en inflationsuppgång drog upp också de långa räntorna.

Även de europeiska räntorna påverkades.

Betydande räntesänkningar i samtliga Kontinentaleuropeiska länder har ännu inte genererat någon återhämtning. Mot bakgrund av den låga aktiviteten och det låga inflationstrycket anses realräntorna i flertalet europeiska länder höga. Det finns tydliga tecken på att inflationen avtar

i Tyskland och att den kan närma sig 2 2 1995. Detta skapar, tillsam-

mans med den finanspolitiska åtstramningen, utrymme för fortsatta räntesänkningar under prognosperioden och övriga europeiska länder kan därmed följa efter. En sådan lättnad ökar utsikterna för en återhämtning i tillväxten. Det kan därtill finnas ett visst utrymme för lägre långa räntor. I Japan är det penningpolitiska expansionsutrymmet mycket begränsat. Trots de mycket låga räntorna kan man dock inte utesluta ytterligare sänkningar av diskontot.

Det budgetförslag som godkändes av den amerikanska kongressen i början av augusti 1993 innebär att en betydande finanspolitisk åtstramning för perioden fram t.o.m. 1998 planeras.

Svaga offentliga finanser är ett problem för de europeiska länderna. Under 1994 stramas dock finanspolitiken åt i flertalet europeiska länder, vilket bör stärka marknadernas förtroende och bidra till lägre räntor. Konsolideringen lägger grunden för en mer balanserad ekonomisk utveckling i ett medelfristigt perspektiv, men innebär sannolikt på kort sikt att den inhemska efterfrågan försvagas. Den expansiva finanspolitiska

inriktningen i Japan står i stark kontrast till åtstramningarna i flertalet

länder i OECD-området. I början av februari lade den japanska regeringen fram det fjärde — och hittills största — stimulanspaketet inom loppet

av 18 månader. Denna gång var skattesänkningar ett viktigt inslag vid sidan av infrastruktursatsningar. Skuldsaneringsprocessen i den privata sektorn, främst hushållen, har

varit ett grundläggande problem för många industriländer de senaste åren, bl.a. USA, Kanada, Storbritannien, Australien, Japan och de nordiska länderna. Med undantag för Japan framstår skuldsättningen intc längre som ett lika stort hinder för stigande privat konsumtion. Den höga arbetslösheten har dock en dämpande effekt på inkomster och konsumtionsbenägenhet. Ökad sysselsättning utgör nu den enskilt största ekonomisk-politiska utmaningen i Europa. Kostnaderna för arbetslösheten

1995 väntas arbetslösheten börja minska totalt sett. Bilaga 1

I Fjärran Östern exklusive Japan, vilket inkluderar de s.k. fyra

tigrarna, dvs. Hongkong, Sydkorea, Taiwan och Singapore, samt Kina,

Malaysia, Thailand och Indonesien, steg BNP med knappt 8 70 1993. I

år väntas tillväxten i denna region uppgå till 7 2. På grund av över-

hettning nådde inflationen tvåsiffriga tal 1993, främst beroende på utvecklingen i Kina och Hongkong. Det åtstramningsprogram som

infördes av den kinesiska regeringen i juli 1993 väntas bringa ned inflationen i Kina till ca 8 7 i år samtidigt som tillväxten därmed också dämpas.

Sammantaget innebär prognosen att utsikterna för OECD-området som

helhet ljusnat något under senare tid. BNP-tillväxten beräknas i år uppgå

till 2,0 2, för att öka till 2,7 70 1995. Samtidigt förblir inflationstrycket

lågt. Inflationen avtar till 2,4 Z 1994 för att öka till 2,7 2 1995.

Arbetslösheten i OECD-Europa stiger till drygt 11 2 i år och blir även

kvar på den nivån 1995. De tidigare redovisade stelheterna på den europeiska arbetsmarknaden bromsar fortfarande nedgången i arbets-

lösheten. I Nordamerika har arbetslösheten varit i avtagande sedan 1992.

I USA förutses arbetslösheten falla till ca 6,5 7 i år och drygt 6 7 1995

i takt med att konjunkturen förstärks. I Fjärran Östern exkl. Japan väntas

högkonjunkturen bestå i flertalet länder. Den extremt kraftiga tillväxten i Kina väntas avta i år, men blir ändå så hög att den ligger i paritet med

eller över andra länder i regionen.

De yttre konjunkturella förutsättningarna kommer att vara goda för den svenska ekonomin under de närmaste åren. Både Sverige och flertalet

europeiska länder måste dock angripa strukturproblem som utgör hinder för en bättre sysselsättningsutveckling. En samverkan på olika områden ökar förutsättningarna för framgång.

5¶Den ekonomiska utvecklingen i Sverige

1994-1995

Den svenska ekonomin befinner sig nu i början av en återhämtningsfas. Exporten ökade snabbt under andra halvåret 1993 samtidigt som den inhemska efterfrågan stabiliserades. Under 1994 väntas en fortsatt kraftig exportuppgång medföra att den samlade produktionen av varor och tjänster stiger med ca 2,5 2. När även den inhemska efterfrågan börjar

öka mer markant nästa år förutses BNP-tillväxten bli ca 3 7. Konkurrensläget för den svenska industrin är starkt. Detta beror på den kraftiga produktivitetsutvecklingen de senaste två åren, en förhållandevis återhållsam löneutveckling, de sänkta arbetsgivaravgifterna samt deprecieringen. Konkurrenssituationen har tagit sig uttryck i betydande marknadsandelsvinster. Detta har successivt spridit sig till inhemska underleverantörer och lett till ökande optimism även hos övriga aktörer

i ekonomin.

Också under prognosperioden kommer exporten att fungera som motor för ekonomins återhämtning. Det är i denna sektor som sysselsättnings- Bilaga 1 expansionen sker först. Detta bidrar till ökande inkomster och framtidstro hos hushållen. Den privata tjänstesektorn exporterar både direkt och

indirekt som insatsleverantör till andra branscher. Totalt sett går närmare

30 Z av tjänsteproduktionen direkt eller indirekt på export. Ökande

investeringar i näringslivet leder till ytterligare aktivitet och sysselsättning i ekonomin.

Konjunkturinstitutets barometrar för såväl industrin som tjänste-

sektorerna tyder på en mycket positiv utveckling. Samtidigt har hus-

hållens framtidsoptimism ökat kraftigt enligt SCB:s undersökningar. Detta kan också utläsas i statistiken för detaljhandeln, där utvecklingen varit

positiv under årets första månader. Den privata konsumtionen återhämtade sig märkbart under andra

halvåret 1993. Hushållens anpassning av sina skulder till en nivå som bättre passar nya förutsättningar tycks ha varit snabbare i Sverige än i

andra jämförbara länder och förefaller snart vara slutförd. (Diagram 5.1). Samtidigt har priserna på vissa tillgångsmarknader, t.ex. aktiemarknaden, ökat kraftigt. Priserna på egna hem synes ha stabiliserats.

Diagram 5.1 Hushållens skuldsättning i förhållande till disponibel inkomst

Kvot

1,87

1,47

1.27¶Sverige Ne « Storbritannien

Ip osant

0,84... USA a Kd TTT "na. rn

Möttteenasannnn

- a

0,6 4- =” Le

04¶Finland

0,2

1980 1982 1984 1985 1988 1990 1992 1994

Källor: OECD, Statistiska Centralbyrån och Finansdepartementet.

Någon snabb ökning av konsumtionen är dock inte att vänta av flera

skäl. De långsiktiga motiven för ett högt hushållsparande kvarstår. Realräntan efter skatt är historiskt sett mycket hög. Det tar också tid

innan arbetslösheten sjunker till avsevärt lägre nivåer. Den privata konsumtionen väntas öka i måttlig takt de närmaste åren,

1,2 Z i år och 1,5 Z nästa år.

Tillväxten förutses bli närmare 10 2 för att sedan accelerera till närmare Bilaga I 15 2 under 1995. Inom industrin är investeringsexpansionen mycket stark med en sammanlagd ökning på nära 40 7 i år och nästa år. Snabb

produktionsökning, god lönsamhet samt en förutsedd fortsatt räntened-

gång skapar förutsättningar för ökade investeringar. Ökade industriinvesteringar är nödvändiga för att den starka exportefterfrågan skall kunna mötas utan att påtagliga kapacitetsrestriktioner uppkommer i vissa branscher. Det är därför av vikt att också de långsiktiga förutsättningarna för industriverksamhet uppfattas som goda och stabila, så att investeringar verkligen kommer till stånd.

Också i andra delar av ekonomin ökar investeringarna successivt när

hemmamarknaden återhämtar sig. De statliga investeringarna inom

infrastrukturområdet, som ökar med sammantaget 25 7 1993-95, spelar

en viktig roll för den totala investeringsutvecklingen. Trots den kraftiga expansionen i näringslivet väntas de totala bruttoinvesteringarna minska med ca 3 0 i år på grund av den fortsatta nedgången i bostadsinvesteringarna. Nästa år beräknas de totala bruttoinvesteringarna öka med ca 9 «. Den inhemska efterfrågan återhämtar sig successivt de närmaste åren.

Fortfarande pågår dock anpassningar som verkar dämpande ytterligare en

tid. Bostadsbyggandet fortsätter att minska. Anpassningen av den

kommunala konsumtionen till de långsiktiga ekonomiska förutsättningarna

fortsätter. Sammantaget minskar den inhemska efterfrågan med någon

tiondel i år för att nästa år öka med drygt 2 Zz.

I takt med att den inhemska efterfrågan tilltar kommer också importen

att öka. Importen var under 1993 oväntat hög med tanke på efterfråge-

läget samt att importvaror genom deprecieringen blivit relativt sett

dyrare. I viss mån bör dessa relativpriseffekter verka hämmande på

importutvecklingen under den närmaste tiden.

När arbetsmarknadsläget försvagades i början av 1990-talet dämpades löneökningstakten kraftigt. Detta mönster bröts dock 1993, då de totalt uppmätta timlönekostnaderna enligt viss statistik ökade snabbare än året före trots en betydande försämring av arbetsmarknadsläget. Detta inger oro inför utvecklingen på längre sikt. Andra statistikkällor anger dock en lägre löneökning 1993 än 1992, varför någon bestämd slutsats om

löneutvecklingen ännu inte kan dras. Till en del består löneökningen av

s.k. strukturell löneglidning som uppstår när sysselsättningen faller. Den genomsnittliga timlönen kan då stiga utan att någon enskild person får

högre lön. Detta beror dels på att de som kvarstår i sysselsättning har högre genomsnittslön, dels på att utbetalda avgångsvederlag m.m. drar upp lönesumman utan att något arbete utförs. Enligt en preliminär

undersökning av Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet förklarar denna effekt knappt 1 procentenhet av den fyraprocentiga ökningen 1993. Denna effekt bortfaller i år, varför löneökningarna väntas minska till

3¶Z. Efterfrågan på arbetskraft ökar successivt, vilket beräknas innebära

en viss ökad löneglidning så att den genomsnittliga timlönen i ekonomin

ökar med 3 1/4 7 1995.

Tabell 5.1 Nyckeltal

Årlig procentuell förändring

Bilaga I

1992 1993 1994 1995

Öppen arbetslöshet ( 70 av arbets-

kraften) 5,3 8,2 8,0 7,2 Den offentliga sektorns finansiella sparande (70 av BNP) -7,4 -13,4 -10,5 -9,2 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet. Tabell 5.2 Försörjningsbalans

Miljarder Procentuell volymförändring

I Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Inflationstrycket + den svenska ekonomin är för närvarande mycket svagt. Under loppet av 1994 beräknas konsumentpriserna öka med

mindre än 2 72. Den appreciering av kronan som hittills skett i år, och

som i viss mån förutsätts fortsätta, minskar också risken för ökade

importpriser. Mätt som årsgenomsnitt beräknas KPI-ökningen uppgå till

1,6 % i år och 2,7 Po nästa år.

Arbetsmarknadsläget förbättras under perioden. Nedgången i arbetslösheten begränsas dock av en förhållandevis stark produktivitetsutveckling,

samt under 1994 av en kraftigt ökande medelarbetstid. Under den senare

delen av året väntas den öppna arbetslösheten börja minska. Nästa år

ökar behovet av arbetskraft ytterligare vilket leder till att den öppna arbetslösheten minskar från ca 8 7 till drygt 7 Z mätt som årsmedeltal.

Antalet personer i konjunkturberoende åtgärder, som uppgår till drygt

6 2 av arbetskraften, väntas börja minska under den senare delen av

1995. Bilaga I

Bytesbalansen visar successivt allt större överskott. Under 1995 beräknas detta uppgå till ca 3,5 72 av BNP. En sådan storlek på bytesbalansöverskottet är vid en internationell jämförelse ovanlig. Det finns dock flera skäl till att Sverige bör ha ett överskott i nuvarande läge.

Under en period med mycket låga bostadsinvesteringar är det rimligt att

sparandet kanaliseras till utlandet. I samma riktning verkar den demografiska situationen under 1990-talet då andelen pensionärer med ett relativt sett lågt sparande minskar. Därtill kommer att det relativa resursutnyttjandet förmodligen är lägre i Sverige än i omvärlden.

Sammantaget innebär utvecklingen i ekonomin att BNP-tillväxten väntas

bli närmare 2,5 Z i år och 3 2 under 1995.

6¶Utvecklingen på längre sikt

6.1¶Alternativ för den svenska ekonomin

Förutsättningarna för en hög och uthållig tillväxt är mycket gynnsamma. De strukturella reformer som genomförts de senaste åren — skattereformen, förändringar inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, föränd-

ringar inom arbetsmarknadslagstiftningen, lägre företagsbeskattning, framför allt för småföretag, förändrade villkor för kommunerna m.m. — har förbättrat ekonomins funktionssätt och bäddat för en snabb återhämt-

ning. Dessa åtgärders betydelse framstår tydligt nu när ekonomin börjar

återhämta sig. En väl fungerande ekonomi är en nödvändig förutsättning för att kunna kombinera ett högt kapacitetsutnyttjande och hög sysselsättning med stabila priser.

Nedan presenteras tre alternativa scenarier med olika tillväxttakter för perioden efter 1995, dvs. åren 1996-1999. Syftet med scenarierna är att

illustrera bl. a. arbetsmarknadens och de offentliga finansernas utveckling

under några olika tillväxtalternativ i ett medelfristigt perspektiv.

Det bör betonas att scenarierna inte är prognoser. De senaste årens

omfattande strukturella förändringar samt nuvarande stora obalanser på arbetsmarknaden och i de offentliga finanserna gör det extra osäkert att,

på grundval av historiska erfarenheter, bedöma hur ekonomin utvecklas och reagerar.

Alla tre scenarierna förutsätter medlemskap i EU och att saneringsprogrammet enligt 1993 års reviderade finansplan genomförs. Liberaliseringen av världshandeln, det nya GATT-avtalet, den europeiska integrationen och en successivt starkare internationell konjunktur medför att

tillväxten inom OECD-området beräknas till i genomsnitt kring 3 76 åren

1996 - 1999. Sveriges exportmarknad inom samma länderområde väntas

växa med drygt 6 2. I Fjärran Östern beräknas importefterfrågan, och

därmed de svenska exportmöjligheterna, bli ännu starkare. Samma internationella utveckling, och därmed samma marknadstillväxt, har antagits i alla tre alternativen.

Skillnaderna mellan alternativen beror dels på den förda ekonomiska

politiken, dels på arbetsmarknadens funktionssätt. Skillnaderna i politiken Bilaga I

tar sig uttryck i att villkoren för företagande är gynnsammare och därmed

tilltron till den svenska utvecklingen allt större i högtillväxtalternativen.

Detta ger successivt högre investeringar. En god utveckling i näringslivet ökar också tilltron till den utvecklingen hos hushållen och därmed deras konsumtionsvilja. Genom fortsatta förändringar inom arbetsmarknads-

politikens och arbetslivets områden kan allt mera av arbetskraften

mobiliseras; arbetskraftsutbudet blir större och tillväxtpotentialen högre. Lönebildningen är återhållsammare och därmed förstärks konkurrens-

kraften. Exporten blir högre och importen hålls tillbaka.

Alternativet med 2 procents tillväxt per år illustrerar en utveckling där

inga ytterligare strukturreformer genomförs utöver saneringsprogrammet. Tidigare genomförda strukturreformer antas inte ha någon stor effekt.

Bl.a. av detta skäl samt med hänsyn till att löneökningarna 1993 kan anses vara högre än vad man skulle kunna förvänta sig vid rådande

arbetsmarknadsläge antas arbetsmarknaden fungera sämre än tidigare, och sämre än vad som egentligen kan anses troligt. Rörligheten mellan yrken, branscher och företag är låg, delvis som följd av att arbetsmarknads- och utbildningspolitiken antas inte ge förväntade resultat. Flaskhalsar uppstår

följaktligen snabbt med löneökningar och ett kompensationstänkande som

sprider löneökningarna till hela ekonomin. Företagsklimatet uppfattas inte

som tillräckligt gott, investeringarna blir lägre och hushållens tilltro till framtiden sämre. Prisstabiliseringspolitiken blir då inte heller trovärdig.

I alternativet med 3 procents tillväxt per år illustreras ett förlopp där inga ytterligare strukturreformer genomförs, utöver de som ligger i

saneringsprogrammet, samtidigt som arbetsmarknaden fungerar bättre än tidigare till följd av bl.a. skattereformens förändringar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna samt andra regelförändringar. Strukturreformerna beaktas dock på ett förhållandevis försiktigt sätt. Den begränsade löneflexibiliteten medför tendenser till inflationsdrivande löneökningar innan arbetslösheten sjunkit så att det politiska delmålet om halverad arbetslöshet uppnåtts.

För att uppnå alternativet med 4 procents tillväxt per år krävs att

saneringsprogrammet genomförs jämte fortsatta strukturella reformer

inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken samt inom socialförsäk-

ringarna. Detta förbättrar förutsättningarna för en icke-inflationistisk lönebildning och ett högt arbetsutbud. Sambandet mellan avgifter och förmåner inom socialförsäkringssystemen förstärks. Företagsklimatet

uppfattas som gott, investeringsbenägenheten hög och hushållens tilltro tillframtiden är också hög. Arbetsmarknaden antas utmärkas av en hög

grad av flexibilitet som följd av genomförda och tillkommande reformer.

Prisstabiliseringspolitiken uppfattas som trovärdig vilket förebygger

inflationsdrivande löneökningar och möjliggör lägre räntor. I tvåprocents-alternativet avbryts den ekonomiska expansionen i förtid av att flaskhalsar på arbetsmarknaden ger löneökningar som sprider sig till hela ekonomin redan vid hög arbetslöshet. Inflationsförväntningarna ökar och räntorna stiger. Osäkerheten hos såväl hushåll som näringsliv

tilltar. Tillsammans hämmar detta både konsumtions- och investeringsaktiviteten, Kapitalstockarna stiger betydligt långsammare än i alternati- Bilaga 1 ven ovan och tendenser till prisökningar uppstår snabbt. Bytesbalansen

uppvisar betydande överskott, främst på grund av den privata sektorns

osäkerhet om framtiden och därför höga sparande. Sysselsättningsökningen stannar vid 70-80 000 personer och arbetslösheten permanentas

på en mycket hög nivå.

I scenariet med 3 70 i genomsnittlig tillväxt ökar sysselsättningen med

Företagens investeringar

ca 270 000 personer mellan 1995 och 1999. Summan av öppen arbetslös- | (1995-1999) — 2987 het och personer i konjunkturberoende åtgärder sjunker från ca 14 7 i år till ca 10 2 av arbetskraften år 1999. Lönsamheten och realräntorna utvecklas på ett tämligen gynnsamt sätt och möjliggör en investerings-

ökning på ca 11 % per år. Investeringskvoten, dvs. investeringarna som

andel av BNP, uppgår slutåret till ca 18 2. Investeringstillväxten är

central för produktions- och sysselsättningsökningen. En större kapitalstock, högre sysselsättningsnivå och stigande produktivitet möjliggör en långsiktigt växande produktionsnivå. Det stigande kapacitetsutnyttjandet

medför risker för ökad inflation, främst i slutet av perioden. Utrikeshan-

deln genererar betydande överskott och bidrar till en förstärkning av den svenska kronan. Tillsammans med en måttlig inhemsk kostnadsutveckling resulterar detta i att den underliggande inflationen (mätt som nettoprisindex) understiger 2.5 2 under hela perioden, även om konsumentprisindex som följd av främst subventionsminskningar ökar något mera.

Högtillväxtalternativet innebär en ökning av BNP med i genomsnitt ca Antal nya jobb, 1000-tal 4 2 per år. En kraftigt ökad optimism i hushållssektorn medför en (1995-1993)

| 7

fallande sparkvot och hög konsumtionstillväxt. Eftersom arbetsmarknaden

är mycket flexibel, både vad gäller lönebildning och yrkesmässig | | | | rörlighet, kan den ekonomiska aktiviteten stiga utan att löner och priser | 288 fö

accelererar. Därmed faller räntorna och investeringarna ökar mycket RR snabbt. Investeringskvoten stiger till ca 21 20 år 1999. Den växande

AN ad

kapitalstocken är en förutsättning för en fortsatt balanserad expansion. All. 27 35 KA

Bytesbalansen visar överskott trots den kraftiga investeringsuppgången. Liksom i alternativet med 3 procents årlig tillväxt bidrar detta till en förstärkning av växelkursen. Sammantaget stiger ekonomins resursutnyttjande kraftigt. Sysselsättningen beräknas öka med ca 450 000 personer. Den öppna arbetslösheten och antalet personer i åtgärder mer än halveras.

Tabell 6.1 BNP-tillväxt 1996-1999 enligt tre olika alternativ Procentuell förändring

1996 1997 1998 1999 27 BNP 3,1 2,3 1,6 1,0 Bidrag från

37 BNP 3,9 3,4 2,6 2,2 Bidrag från

47 BNP 4,9 4,2 3,6 3,3 Bidrag från

Källa: Finansdepartementet

6.2¶Den långsiktiga konsekvenskalkylen 1994/95 — 1998/99 och de totala offentliga finanserna

Den långsiktiga konsekvenskalkylen (LK:n) utgör ett av regeringens underlag inför långsiktiga utgifts- och inkomstbeslut. Beräkningarna i

LK:n visar i första hand utvecklingen av statens inkomster och utgifter under perioden 1994/95—1998/99. Syftet med LK:n är att beräkna utgifter och inkomster till följd av redan fattade beslut och gjorda åtaganden under vissa antaganden om den ekonomiska utvecklingen. LK:n är således inte någon prognos för den framtida utvecklingen.

LK-beräkningarna och beräkningarna för hela den offentliga sektorn baseras på de tidigare redovisade alternativa kalkylerna för den ekonomiska utvecklingen, dvs. de tre alternativen med 2, 3 respektive 4

procents årlig genomsnittlig BNP-tillväxt fr.o.m. 1996. Budgetavgiften till EU och andra kostnader och intäkter till följd av ett medlemsskap har inte tagits med i LK-beräkningarna. Ett utanförskap skulle också ha effekter på de offentliga finanserna. Inte heller detta har

beaktats i LK-kalkylerna.

Den höjning av pensionsåldern som förutsätts ske enligt riksdagens

beslut har inte heller beaktats.

Biståndet antas ligga kvar med oförändrad nominell nivå på 1994/95 års nivå. För stödet till Östeuropa har inga ytterligare medel beräknats efter det att nuvarande beslut löper ut.

Samarbete med Central- och Östeuropa skall äga rum även efter utgången av nästa budgetår. Regeringen har aviserat att den skall återkomma med förslag till nytt samarbetsprogram.

enlighet med vad riksdag och regering tidigare uttalat - åter uppgå till Bilaga 1

I 2 av BNI så snart Sveriges ekonomi så tillåter. Det program för sanering av de offentliga finanserna som regeringen presenterade i kompletteringspropositionen våren 1993 och som riksdagen fattade principbesiut om (prop. 1992/93:150, rskr. 447), har i sin helhet betraktats som ett redan fattat beslut och ligger således med i beräkningarna. Några ytterligare åtgärder utöver saneringsprogrammet har ej

beaktats. : |

Tabell 6.2 Budgetsaldo och statens lånebehov under LK-perioden BNP-tillväxt 2 70, 3 7 och 4 & Miljarder kronor, löpande priser

1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 = 1998/99 Alternativ 2 Zo Budgetsaldo, mdkr -197,5 = -150,.7 —-143,8 —-137,7 — -132,5 -131,1 7 av BNP -13.4 -9,7 -8,7 -7,9 -1,3 -6,9 Lånebehov, mdkr 239,6 195,7 179,0 172,8 166,0 166,9 2 av BNP 16,2 12,6 10,9 9,9 9,1 8.8 Alternativ 3 o Budgetsaldo, mdkr -197,5 = -150,7 —-138,7 — -117,8 -97,3 -84,3 2 av BNP -13.4 -9,7 -8,4 -6,8 -5,3 -4,4 Lånebehov, mdkr = 239,6 195,7 175,3 146,6 120,5 99,3 0 av BNP 16,2 12.6 10,7 8,4 6,6 5,2 Alternativ 4 Zo Budgetsaldo, mdkr -197,5 = -150,7 —-130,5 = -102,.1 -80,2 -62.9 90 av BNP -13,4 -9,7 -7,9 -5,9 -4,4 -3,2 Lånebehov, mdkr = 239,6 195,7 161,8 124,4 93,3 69,9 2 av BNP 16,2 12,6 9,8 7,2 5,1 3,6 Källa: Finansdepartementet.

I alternativet med två procents årlig tillväxt minskar budgetunderskottet endast i begränsad utsträckning under LK-perioden från knappt 200 miljarder kronor till ca 130 miljarder kronor eller ca 7 2 av BNP. Statens lånebehov utanför statsbudgeten beror främst på arbetslöshetens

utveckling och åtföljande lånebehov för att täcka det underskott som vid höga utgifter i arbetslöshetsförsäkringen uppstår i Arbetsmarknadsfonden. Eftersom arbetslösheten endast minskar i begränsad utsträckning vid två

procents tillväxt ligger underskottet i Arbetsmarknadsfonden kvar på en

hög nivå och det totala lånebehovet beräknas till ca 170 miljarder kronor

motsvarande närmare 9 2 av BNP. Statsskulden beräknas stiga från

nuvarande knappa 1200 miljarder kronor till närmare 2 100 miljarder

kronor. I alternativet med tre procents tillväxt utvecklas budgetsaldot gynnsammare. Underskottet sjunker till ca 84 miljarder kronor vid periodens slut

budgetåret 1998/99. Den högre tillväxten leder till högre sysselsättning

och lägre arbetslöshet och lånebehovet sjunker till knappt 100 miljarder kronor, ca 5 2 av BNP. Statsskulden fortsätter att stiga men i lång- Bilaga 1 sammare takt och torde vid periodens slut uppgå till drygt 1900 miljarder kronor. I LK-kalkylerna har inte beaktats åtgärder för att fortsätta förbättringen av statsfinanserna bortom saneringsprogrammet.

I alternativet med den högsta tillväxten, 4 72 per år, sjunker budgetsaldot ytterligare, till 63 miljarder kronor. Den gynnsamma ekonomiska utvecklingen medför att det ytterligare lånebehovet begränsas till.7 miljarder kronor och det totala lånebehovet följaktligen sjunker till 70 miljarder kronor, ca 3,5 2 av BNP. Inte heller i detta alternativ har beaktats åtgärder för att förbättra statsfinanserna bortom saneringsprogrammet.

Det primära offentliga sparandet, dvs. exklusive ränteinkomster ochoch utgifter, förbättras i alla alternativen bl.a. som en följd av saneringsprogrammet. Det är dock endast i alternativet med fyra procents tillväxt som ett överskott nås mot slutet av perioden (tabell 6.3).

Tabell 6.3 Det primära offentliga sparandet Offentligt sparande exkl. ränte- och kapitalinkomster/utgifter 2 av BNP

1994 1995 1996 1997 1998 1999 Alternativ 2 7 -10,5 -8,5 -6,7 -4,4 -2,6 -1.8 Alternativ 3 70 -10,5 —--8&,5 —--6,0 --3,5 -1,4 0.1 Alternativ 4 Zz -10,4 -8,5 -5,4 -2,3 0,3 2,1

Det privata sparandet är omfattande i alternativet med låg tillväxt beroende på låg investeringsnivå. Den låga aktiviteten medför att bytesbalansen visar överskott. Vid hög tillväxt med hög investerings- och konsumtionsnivå blir det privata sparandet och bytesbalansöverskottet lägre (tabell 6.4).

Tabell 6.4 Finansiellt sparande och bytesbalans procent av BNP

1996 1997 1998 1999 Alternativ 2 Zo

Alternativ 3 Io

Alternativ 4

Bilaga 1

Genom en samlad strategi för god och uthållig tillväxt skapas möjligheter att uppnå regeringens två centrala mål i den ekonomiska politiken: nya

riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem.

En god grund har lagts genom regeringens åtgärder för att sanera och omdana den svenska ekonomin. Efter de svåra omställningar som varit

nödvändiga har en återhämtning inletts. Den svenska ekonomin står nu rustad på ett helt annat sätt än tidigare att ta vara på de möjligheter som uppgången ger.

Den tidigare diskussionen har visat att en genomsnittlig tillväxt på ca

3 2 per år är fullt möjlig under de närmaste åren. Detta kommer också att medföra en betydande sysselsättningsökning. Arbetslösheten kommer att minska. Men regeringen har högre mål än så. Målet att minst halvera

antalet öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder

till decenniets slut kan enligt de gjorda beräkningarna inte uppnås med en tillväxt på 3 Z per år. Tillväxten måste vara högre, ca 4 P per år, och detta utan att inflationen ökar. Det är dock regeringens avsikt att

genom en fortsatt budgetsanering och åtgärder som förbättrar

arbetsmarknadens sätt att fungera skapa förutsättningar för att stoppa skuldökningen och halvera arbetslösheten redan vid en tillväxt på 3 Z per år. För att nå en tillväxt på 4 2 per år torde det vara nödvändigt med

betydande ytterligare ansträngningar.

För att åstadkomma en utveckling som uppfyller de politiska målen krävs god internationell tillväxt. Tendenser till protektionism måste motverkas. För att fullt ut kunna utnyttja de internationella förutsättningarna krävs att Sverige blir medlem i den Europeiska unionen (EU).

Medlemskap är också avgörande för investeringsutvecklingen och lägre

räntor (kapitel 6).

Saneringen av statsfinanserna måste fullföljas så att ökningen av den

offentliga skuldsättningen upphör (kapitel 7).

Produktionen av offentligt finansierade tjänster såsom vård och omsorg måste organiseras så att den ger bästa möjliga utbyte för skattepengarna. Fortsatt effektivisering är nödvändig för att medborgarna skall få ut så mycket och så god service som möjligt. Detta gäller oberoende av om produktionen sker i offentlig eller privat regi.

En låg inflation och en lönebildning som är förenlig med inflations-

målet är nödvändigt (kapitel 8). Genom ökad knytning mellan avgifter

och förmåner kan skattekilarna och skattebelastningen på arbete minska

och den eftersträvade sysselsättningsökningen nås (kapitel 9). Det krävs också att arbetsmarknaden fungerar väl så att arbetsgivare

och arbetssökande kan mötas och att anpassning till en föränderlig omvärld kan ske utan att prisstabiliteten äventyras (kapitel 10). Lönerna

måste följa produktiviteten om jobben skall kunna bevaras och nya jobb

tillkomma. Detta kräver att staten utformar välfärdssystemen så att det lönar sig att arbeta.

I kontrast till vad som sagts ovan är den ekonomiska politiken till en början mera passiv i tvåprocentsalternativet. Allt eftersom det blir tydligt Bilaga 1 att statsskulden fortsätter att galoppera och arbetslösheten permanentas på

en hög nivå försämras emellertid förutsättningarna att bryta denna utveckling. Efter något eller några år blir det uppenbart att extrema insatser i form av besparingar och/eller skattehöjningar krävs för att sanera de offentliga finanserna. Det kommer att framstå som allt mer osäkert om huruvida sådana ingrepp är förenliga med en högre framtida tillväxt. En sådan ond cirkel blir mycket svår att bryta och stora och långvariga uppoffringar krävs av medborgarna.

I det följande diskuteras kraven på politiken inom olika områden för att

undvika en sådan utveckling och i stället nå de uppställda målen i fråga om tillväxt, sysselsättning och offentliga finanser.

7¶Medlemskap i EU

7.1¶Inledning

Den 13 november 1994 skall Sveriges folk ta ställning till om Sverige skall bli medlem i EU eller om Sverige skall stå vid sidan om. Det är först den 13 november som frågan avgörs, och regeringen kan på intet sätt genom sitt nödvändiga förberedelsearbete för medlemskap föregripa utgången av folkomröstningen. Skulle det bli ett nej kommer Sverige, med alla de konsekvenser det ställningstagandet har, att vara utanför EU

under överskådlig framtid. | Det svenska avtalet med EU om villkoren för ett svenskt medlemskap

öppnar vägen för en ny fas i Sveriges ekonomiska utveckling. Avtalet är betydelsefullt för Sveriges ekonomi på både kort och lång sikt. Sveriges traditionellt stora beroende av den nära omvärldens ekonomiska politik och av internationell handel gör det naturligt för oss att försäkra oss om ett så nära samarbete som möjligt med de ekonomier som betyder mest för vår utveckling. Avtalet i sig innebär också att diskussionen om och analysen av medlemskapet nu kan fördjupas:

— Många missförstånd och feltolkningar av medlemskapets innebörd har undanröjts.

— Avtalet är i sig ett exempel på Sveriges möjligheter att hävda sina

intressen och värderingar i det mellanstatliga samarbetet om EU:s

fortsatta utveckling.

— Betydelsen av medlemskapet i EU kan ställas i relation till både den

svenska ekonomins nuvarande läge och dess långsiktiga utveckling.

Bilaga 1

Tisdagen den 12 april 1994 kom Sverige slutligt överens med den europeiska unionen om villkoren för ett svenskt medlemskap. Resultatet av förhandlingen motsvarade högt ställda förväntningar.

Avtalets omedelbara betydelse ligger i att det på viktiga punkter innebar en mer förmånlig behandling än vad som låg i EU:s ursprungliga regler och förhandlingsbud. På flera viktiga punkter förbättrar avtalet det ekonomiska utbytet av Sveriges medlemskap:

— EU inför nya regler för stöd för att främja utvecklingen i de glest

befolkade norra delarna av Sverige.

— Sverige beviljas en infasning av avgiften till EU:s budget, som

minskar den statsfinansiella belastningen med nästan tio miljarder

kronor under de första åren. Den samhällsekonomiska vinsten av

infasningen är väsentligt större än så på grund av att infasningen

underlättar ekonomins och statsfinansernas återhämtning.

En viktig innebörd av avtalet är också att det demonstrerar Sveriges möjlighet att i viktiga avseenden förändra och förbättra EU-samarbetets

villkor. Avtalet innebar flera för hela EU principiellt viktiga genombrott

inom förhandlingens ram:

— Sveriges begäran att behålla frihandeln med de baltiska staterna

tillgodosågs genom att hela EU tar samma steg. — - Deklarationerna på miljöns område signalerar en höjning av

ambitionerna inom hela EU. I en gemensam deklaration understryks

att en hög nivå för miljöskyddet skall vara utgångspunkten för

gemenskapens olika åtgärder. EU utfäster sig att se över nuvarande

EU-regler mot bakgrund av denna deklaration. Även en anpassning

till EU:s regler innebär i vissa fall en skärpning av miljölagstift-

ningen.

— Det nya mål 6 inom regionalpolitiken avspeglar de andra staternas

beredvillighet att ta hänsyn till enskilda medlemmars behov.

Förhandlingsresultatet korrigerar bilden av EU som en centralistisk och för små medlemmar okänslig sammanslutning. Medlemsstaternas vilja att gemensamt åstadkomma resultat sitter i högsätet.

Förhandlingen bekräftar att Sverige har en väsentlig roll att spela i EU:s och hela Europas fortsatta utveckling. Att de principiellt viktiga genombrotten kommit på frihandelns och miljöns område visar hur Sverige kommer att använda det inflytande som medlemskapet ger.

5 Riksdagen 199394. I saml. Nr 150

Bilaga 1 De långsiktiga konsekvenserna av avtalet är de mest betydelsefulla. Under de senaste månaderna har flera utredningar om konsekvenserna av

ett svenskt medlemskap i EU lagts fram. De samhällsekonomiska konsek-

venserna behandlas i SOU 1994:6.

Utredningen drar slutsatsen att den långsiktiga ekonomiska utvecklingen gynnas av ett svenskt medlemskap i den europeiska unionen. Man varnar

för hårdragna försök att siffersätta farorna av ett utanförskap, men tvekar inte om riktningen i fråga om väntade effekter.

Vår bedömning är att effekterna genom den hårdare konkurrensen och

genom ett ökat inslag av s.k. vertikala eller mer teknologiintensiva

investeringar leder till långsiktigt högre tillväxttakt. Det innebär att de

samlade investeringarna ökar genom att aktiviteten i ekonomin blir högre. Det drar med sig större investeringar i infrastruktur, bostäder och andra hemmamarknadsinriktade verksamheter. Effekten på de

samlade investeringarna väger långt tyngre än följderna bara för

direktinvesteringarna. I detta perspektiv förefaller en bestående höjning

av tillväxttakten med en halv procentenhet inte som någon orimlig

uppskattning, även om det saknas underlag för mer exakta prognoser (SOU 1994:6, s. 180).

En betydande del av en sådan BNP-ökning förbättrar de offentliga

finanserna. En sådan högre tillväxt kommer således att leda till ökade

offentliga intäkter. Ett medlemskap kommer med all sannolikhet att innebära att både svenska och utländska företag i högre grad än vid

utanförskap förlägger investeringar till Sverige. Svenska företag kan fortsätta att investera i Sverige och samtidigt befinna sig inom EU. På samma sätt kan utländska företag få ett ökat intresse av att förlägga sin

utbyggnad i Sverige. Produktionskapaciteten ökar och därmed möjlig-

heten att nå målen om ökad sysselsättning och halverad arbetslöshet.

7.4¶EU-medlemskapets effekter på kortare sikt

Även de kortsiktiga konsekvenserna för den svenska ekonomin av avtalet

är betydelsefulla. Den svenska ekonomin befinner sig i återhämtningens

början.

En fortsatt återhämtningen förutsätter förtroende för ekonomins framtid hos såväl investerare och placerare som hos löntagare och konsumenter.

Ett beslut om medlemskap ökar förtroendet. Det återspeglas i lägre

räntor. Medlemskapets positiva effekter på investeringarna ger redan på

kort sikt en högre efterfrågenivå i Sverige, vilket bidrar till snabbare

återhämtning.

En del av effekten av ett utanförskap kommer troligen via de finansiella

marknaderna. Ett nej kan i första hand antas påverka både valutakursen

och räntan negativt. Även på kort sikt kan det dessutom få effekt på investeringarna, t.ex. om potentiella investerare dröjer med sina beslut

i väntan på att medlemskapsfrågan avgörs. Såväl samhällsekonomin som de offentliga finanserna påverkas negativt. För de offentliga finansernas Bilaga 1 del kommer de negativa effekterna via högre kostnader för statsskulden och en utebliven minskning av arbetslösheten.

8¶Sanerade offentliga finanser

8.1¶Statsskuld och sysselsättning

Underskotten i de offentliga finanserna försämrar den offentliga sektorns finansiella förmögenhetsställning. Den svenska offentliga nettoskuldens andel av BNP ökar snabbt. |

Det för i år beräknade offentliga underskottet på drygt 10 2 av BNP utgör, med undantag för Grekland, det största underskottet bland alla OECD-länder. Om underskott av denna storleksordningen skulle bli

bestående leder det till en galopperande statsskuld.

En stor och växande offentlig skuld är skadlig genom att den förväntade inflationen liksom den allmänna osäkerheten ökar. Riskerna för framtida skattehöjningar och utgiftsminskningar uppfattas som stora. En ökning av inflationsförväntningarna och osäkerheten leder till högre räntor och allmänt högre riskpremier, vilket dämpar såväl investeringarna som hushållens konsumtion. Lägre investeringar innebär lägre produktionskapacitet och ökar därmed riskerna för överhettning när efterfrågan stiger. Obalanserna på arbetsmarknaden permanentas med omfattande

långtidsarbetslöshet, utslagning och sociala problem som följd.

En snabbt växande offentlig skuld medför också att räntebetalningarna

i allt större utsträckning tränger ut andra offentliga utgifter. Därmed blir

det svårt att upprätthålla tillförlitliga trygghetssystem. Även framtida generationer belastas, eftersom de genom skatter och reducerade offentliga utgifter får finansiera räntorna på den offentliga skulden.

Riksdagen har därför på regeringens förslag i 1992 års finansplan lagt fast målet att de offentliga finanserna skall balansera över en konjunkturcykel så att den offentliga skuldens andel av BNP på sikt minskar.

Mot denna bakgrund är det av yttersta vikt att den offentliga sektorns underskott reduceras så att en hållbar och trovärdig utveckling av den offentliga skuldsättningen uppnås. Endast under dessa förutsättningar kan räntorna sjunka och osäkerheten reduceras på ett sätt som befrämjar investeringarna, tillväxten, sysselsättningen och trygghetssystemen. Saneringen av de offentliga finanserna bör ske på det sätt som preciserats i det av riksdagen antagna saneringsprogrammet. I ett längre tidsperspektiv är det önskvärt att arbetslösheten kan motverkas även genom :allmänt

lägre skatt på arbete. Uftsökningar och skattesänkningar måste emellertid

finansieras fullt ut.

Skattehöjningar som leder till högre skattekilar innebär att tillväxt och sysselsättning motverkas. Därmed eroderas också den ekonomiska basen

för konsumtion, trygghetssystem och välfärd. Skattetrycket och skatte-

kilarna är redan i utgångsläget höga i ett internationellt perspektiv. De

nödvändiga budgetförstärkningarna måste således åstadkommas genom en kombination av utgiftsnedskärningar, inkomstförstärkningar och avgifter Bilaga I som motsvarar förmånerna, såsom angivits i saneringsprogrammet. Vidare krävs fortsatta strukturella reformer som leder till en varaktigt låg

arbetslöshet vid hög förvärvsfrekvens. Trygghetssystemen kan på sikt

säkras endast genom en växande privat sektor.

Eftersom räntekostnaderna stiger i takt med skuldökningen blir kraven på budgetförstärkningar och produktionshöjande strukturella reformer allt

större ju längre tid som går innan de genomförs. Att vänta med sådana

minskar därför den politiska handlingsfriheten och försvårar upprätthållandet av tillförlitliga trygghetssystem. :

Den senaste konjunkturnedgången dämpades i stor utsträckning av de i Sverige förhållandevis starka automatiska stabilisatorerna, dvs. att transfereringar och arbetsmarknadspolitiska åtgärder höll uppe de

disponibla inkomsterna trots en kraftig produktions- och sysselsättnings-

nedgång. Om inte ökningen av skuldens andel av BNP kan vändas till en

minskning under nuvarande återhämtning kan dessa automatiska stabilisatorer sannolikt inte tillåtas verka fullt ut i nästa konjunkturnedgång. Då ökar risken för en djup konjunkturnedgång med ökad arbetslöshet m.m. Vid nuvarande mycket stora underskott i de offentliga finanserna finns

det inget utrymme för en allmänt expansiv finanspolitik. Det skulle i stället få en kontraktiv inverkan med högre räntor, lägre tillväxt och lägre sysselsättning. Länder som har väsentligt lägre underskott än Sverige

bedöms varken av sig själva eller av internationella organisationer som OECD och IMF ha utrymme för en expansiv finanspolitik. Dessa

bedömningar baseras på tidigare erfarenheter från olika OECD-länder. Det enda OECD-land som anses ha ett mera betydande utrymme för en expansiv finanspolitik är Japan, som enligt OECD:s beräkningar har ett strukturellt överskott i de offentliga finanserna på cirka 1 2 a BNP.

De tre olika scenarierna för den ekonomiska utvecklingen fram till

1999 visar tillväxtens stora betydelse för de offentliga finanserna. Vid

samtliga alternativ förutsätts att det ursprungliga saneringsprogrammet för de offentliga finanserna genomförs enligt 1993 års kompletterings-

proposition och tidsprofil. Underskottet i det offentliga sparandet minskar i alla tre alternativen men det är endast i alternativ 4 2 som skulden

börjar minska som andel av BNP. Regeringen har, som tidigare angivits,

för avsikt att fortsätta budgetsaneringen efter det att saneringsprogrammet genomförts i sin helhet.

8.2¶De offentliga finanserna och saneringsprogrammet

Förslaget till saneringsprogram i den reviderade finansplanen 1993 innebar förstärkningar av de offentliga finanserna på ca 81 miljarder kronor, netto i 1993 års priser, fram till 1998. Minskade transfereringar och ökade inkomster skall leda till en förstärkning på 46 miljarder

en förstärkning på 35 miljarder kronor. Bilaga 1 De minskade transfereringarna och de ökade inkomsterna fördelades enligt den reviderade finansplånen 1993 på följande sätt:

Minskade transfereringar till hushållen m.m. 26 Miljarder kronor |

pensioner 8 + arbetslöshetsförsäkringen m.m. 10 + sjuk- och arbetsskadeförsäkringen samt

Under hösten 1993, i budgetpropositionen 1994 samt i propositioner

under våren har, i och med denna proposition, föreslagits följande

åtgärder som är hänförliga till saneringsprogrammet.

Full effekt, netto

(miljarder kronor)

+ Indexering av miljö- och punktskatter 6,7

+ Högre avgifter, lägre förmåner och ökade själv-

risker inom tandvårds-, föräldra- och arbetslöshetsförsäkringarna m.m. samt besparingar vad gäller

Summa åtgärder som hänförs till saneringsprogrammet 19,5

Ett led i saneringsprogrammet är effektivare skatteindrivning. Skattemyn-

digheterna har fått särskilda resurser för detta ändamål. Riksskatteverket skall se till att insatserna blir tillräckligt koncentrerade för att få effekt. En försiktig uppskattning baserad på RSV:s anslagsframställning ger vid handen att en effekt om 2 miljarder kronor bör kunna uppnås. Den

centrala grupp för bekämpande av ekonomisk brottslighet som utreds under Riksåklagarens ledning kommer också att bidra till att sanerings-

programmet uppfylls på denna punkt.

De av riksdagen hittills beslutade samt av regeringen våren 1994 ytterligare föreslagna åtgärderna omfattar således ca 19,5 miljarder Bilaga 1 kronor av saneringsprogrammets 46 miljarder avseende reducerade

transferingar och ökade skatter eller avgifter. Inom denna del av saneringsprogrammet har förslag lagts och beslut fattats som innebär en snabbare sanering än vad en jämn fördelning över den aktuella perioden på 4,5 år fr.o.m. budgetåret 1994/95 t.o.m. kalenderåret 1998 skulle ge.

För att fullfölja denna del av saneringsprogrammet krävs således beslut avseende ytterligare drygt 26 miljarder kronor. Enligt riksdagsutredningens förslag kommer 19935 års budgetproposition att omfatta 18

månader (den 1 juli 1995 till den 31 december 1996) som en följd av övergång till kalenderår som budgetår. Enbart ett genomförande av

programmet i jämn takt innebär därför att en stor del av återstoden av

saneringsprogrammet bör läggas fram i 1995 års budgetproposition samt i särpropositioner i anslutning till denna. Som senare redovisas avser

regeringen därtill att tidigarelägga delar av programmet.

Saneringsprogrammet bör vidare följas upp löpande vad gäller åtgär-

dernas faktiska genomslag på de offentliga finanserna. Jämförelsenormen bör därvid vara ett jämnt genomförande under perioden den 1 juli 1994 till den 31 december 1998.

Genomslaget av hittills beslutade åtgärder beräknas uppgå till drygt 5,5 miljarder kronor år 1994, vilket är något mer än vid en jämn fördelning över perioden.

Genomslaget av hittills beslutade åtgärder år 1995 beräknas till drygt 13 miljarder kronor. För att uppnå ett belopp på 15 miljarder kronor år 1995 vilket skulle krävas vid ett jämnt genomförande måste de tillkommande åtgärderna således få ett genomslag på närmare 2 miljarder kronor år 1995. Regeringen avser att senast i budgetpropositionen 1995 föreslå åtgärder som ger minst detta tillkommande genomslag år 1995.

Saneringsprogrammets andra del, realt oförändrade utgifter för offentlig konsumtion, uppskattades i den reviderade finansplanen 1993 ge minskade utgifter med 35 miljarder kronor om jämförelse görs med en real ökning på 2 7 per år (jämförelsenormen). Detta fördelar sig dels på statlig, dels på kommunal konsumtion.

Realt oförändrade utgifter för offentlig konsumtion definieras som att

konsumtionen tillåts öka i samma takt som den för ekonomin genomsnittliga prisutvecklingen (BNP-deflatorn). Oförändrade reala utgifter för offentlig konsumtion 1995 hade inneburit en 7 miljarder lägre nivå än vid en utveckling enligt jämförelsenormen. Enligt prognosen blir den faktiska nivån lägre. De reala utgifterna för offentlig konsumtion väntas nämligen understiga 1994 års nivå med

8 miljarder kronor i 1993 års prisnivå. Av saneringspgrogrammets beräknade 35 miljarder kronor har således 15 miljarder kronor uppnåtts.

Även i detta avseende har saneringsprogrammet således påbörjats på ett

tillfredsställande sätt.

Budgetunderskottet för innevarande budgetår, 1993/94, beräknas nu bli

ca 197,5 miljarder kronor. Detta är ca 20 miljarder kronor mindre än

enligt beräkningarna i budgetpropositionen 1994. Denna revidering

förklaras framför allt av engångsinkomster från försäljning av statliga bolag och av att den förbättrade kronkursen minskar utgifterna för Bilaga 1 statsskuldräntorna. Utöver detta torde utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder bli lägre. Budgetsaldot försämras med ca 10 miljarder kronor jämfört med föregående budgetår.

Lånebehovet för innevarande budgetår beräknas nu till 240 miljarder kronor. I budgetpropositionen uppgick motsvarande beräkning till knappt 272 miljarder kronor. Förbättringen på 32 miljarder förklaras framför allt av det bättre budgetsaldot men också av återbetalning av lån till Riksgäldskontoret.

Lånebehovet och budgetläget förbättras 1994/95. Budgetsaldot beräknas bli drygt 150 miljarder kronor och lånebehovet beräknas falla till ca 195 miljarder kronor. Det förbättrade läget förklaras framför allt av lägre utgifter, inklusive lägre ränteutgifter. Det förbättrade arbetsmarknadsläget medför också ett lägre lånebehov.

Statens finansiella sparande förbättras mellan kalenderåren 1993 och 1995 med ca 85 miljarder kronor från ett underskott på ca 250 miljarder kronor till ca 165 miljarder kronor. Det finansiella sparandet i AP-fonden respektive i kommunsektorn försvagas under samma period med knappt 40 miljarder kronor varför den totala förbättringen i de offentliga finanserna blir knappt 50 miljarder kronor.

De förbättrade statsfinanserna under 1994 och 1995 innebär att underskottet i de totala offentliga finanserna minskar med ca 4 procentenheter från ca 13,5 72 av BNP 1993 till ca 9 2 1995. Förbättringen faller helt på staten. Detta är en större förbättring än som förutsågs både i finansplanen i januari i år och i kompletteringspropositionen för ett år sedan. Skattetrycket faller något men detta motsvaras av en större förändring på utgiftssidan, på grund av något bättre arbetsmarknadsläge, att bankstödet upphör och låg inflation.

8.3¶Strukturella reformer inom socialförsäkringarna

Strukturella reformer i andra länder

Strukturella reformer har stått högt upp på den politiska dagordningen i OECD-länderna under det senaste decenniet. Skälet till detta har varit att man funnit den ekonomiska utvecklingen otillfredsställande och syftet med reformerna har varit att göra ekonomierna mer öppna gentemot omvärlden och mer flexibla. Öppna och effektiva marknader för varor och tjänster, utsatta för såväl utländsk som inhemsk konkurrens är det bästa sättet att nå hög tillväxt och en god levnadsstandard. Regeringarna har därför sökt identifiera strukturella stelheter och snedvridningar i syfte att genomföra förändringar. Även om det skiljer mycket i graden av reformsträvande från land till land är alla OECDländer inbegripna i denna strukturanpassningsprocess. De svenska reformerna ligger således väl i linje med utvecklingen i övriga OECDländer.

arbete och fritid och mellan konsumtion och sparande, är det också en Bilaga 1 återkommande uppfattning i OECD-ländernas policydokument att budgetunderskotten skall minskas främst genom utgiftsbegränsningar och inte genom höjda skatter.

Privatiseringar har genomförts i en rad länder och fler förutses. Det rör sig om privatiseringar inom bank- och försäkringsverksamhet, telekommunikationer och post samt skeppsbyggnad.

Insikten om behovet av att öka effektiviteten i den offentliga sektorn har lett till en rad reformer som bl.a. syftar till att göra olika verksamheter mer marknadsanpassade, t.ex. genom att öka konkurrensen där så varit möjligt. En form för detta är att lägga ut produktion av tidigare offentligt producerade tjänster på privata entreprenörer.

Reformering av de svenska socialförsäkringarna

Under de senaste åren har en rad förändringar inom de offentliga utgiftssystemen skett även i Sverige. Uppmärksamheten har ofta koncentrerats på effekterna på de offentliga finanserna, men syftet är vidare än så. Målet är att skapa en väl fungerande ekonomi och lägga grunden för en uthållig tillväxt och välfärd. Omprövningen av den offentliga sektorns roll fyller således en dubbel funktion: dels för att bidra till att sanera de offentliga finanserna, dels att skapa drivkrafter för en god hushållning med ekonomiska resurser och förhindra att arbetslösheten varaktigt hamnar på hög nivå. För att uppnå målet om en halvering av arbetslösheten och en stabil ekonomisk bas för välfärdssystemen krävs att även den fortsatta saneringen av de offentliga finanserna utformas på detta sätt.

Reformeringen av arbetslöshetsförsäkringen redovisas i avsnitt 12. Vissa viktiga reformområden redovisas kortfattat i det följande.

Pensionsreformen

OECD har påtalat behovet att reformera av pensionssystemen i en rad länder inklusive Tyskland, Frankrike, Österrike, Finland och Sverige. Pensionssystemen bör göras mer försäkringsmässiga, dvs. ett klarare samband mellan den enskildes inbetalningar och den pension han/hon senare erhåller bör skapas. I avsaknad av reformer skulle pensionsystemen i en rad länder bli en mycket stor belastning för de offentliga budgetarna framöver.

Förutsättningar för en genomgripande förändring av det svenska ålderspensionssystemet föreligger nu i och med Pensionsarbetsgruppens förslag. Det föreslagna systemet utgår från principen att hela livsinkomsten skall påverka pensionen, vilket förstärker sambandet mellan avgifter och förmåner samt skapar följsamhet till såväl samhällsekonomin som medellivslängden, samtidigt som grundtryggheten består. Det blir

också mera lönsamt att arbeta efter 65 års ålder. Stimulansen till arbete — den ekonomiska grunden för såväl detta som andra socialförsäk- Bilaga 1 ringssystem — förbättras. Det förslagna pensionssystemet inkluderar även ett betydande sparande bl.a. i form av individuellt premiereservsparande som förbättrar förutsättningarna för en god och uthållig tillväxt.

I den överenskommelse som hösten 1992 träffades mellan regeringen och socialdemokraterna ingick att den allmänna pensionsåldern successivt skulle höjas till 66 år. På grundval av denna överenskommelse föreslog regeringen i proposition 1992/93:155 om höjd pensionsålder en sådan höjning av pensionsåldern. I sitt betänkande 18992/93:SfU15 uttalade socialförsäkringsutskottet att det är en principiellt riktig åtgärd att höja pensionsåldern men att det med beaktande av det aktuella arbetsmarknadsläget inte var motiverat att redan den 1 oktober 1993 påbörja en höjning. Utskottet föreslog samtidigt att Pensionsarbetsgruppen skulle få i uppdrag att ytterligare bereda frågan. Riksdagen biträdde utskottets förslag. :

Pensionsarbetsgruppen har i sitt betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) framlagt förslag till en genomgripande förändring av det allmänna pensionssystemet. Syftet är att göra systemet mer följsamt såväl: mot samhällsekonomin som i förhållande till demografiska förändringar såsom förändringar i den förväntade livslängden. Grundläggande för det reformerade systemet är att pensionen skall baseras på hela livsinkomsten. Ett väsentligt inslag i förslaget är den flexibla pensionsåldern som bl.a. innebär att man genom fortsatt arbete även efter fyllda 65 år skall kunna förbättra sin intjänade pension. Allteftersom det reformerade systemet successivt får genomslag kommer det förbättrade ekonomiska utbytet av att stanna kvar längre i arbete i form av högre pension att medverka till en höjning av den genomsnittliga pensionsåldern.

Inom de närmaste årtiondena är det emellertid främst det nuvarande pensionssystemets regler som avgör utgiftsutvecklingen vad gäller utgående pensioner. Den allt högre medellivslängden i förening med sänkningen av den allmänna pensionsåldern med två år i mitten av 1970talet samt de successivt växande förmånsnivåerna har inneburit en ökad ekonomisk belastning för de yrkesverksamma som finansierar de löpande pensionsutgifterna. Mot bakgrund av de samhällsekonomiska restriktionerna är det nödvändigt att kostnaderna för det nuvarande pensionssystemet minskas, utan att det leder till orimliga konsekvenser för den enskilde. Det är därför regeringens ambition att stegvis höja pensionsåldern inom det nuvarande pensionssystemet till 66 år.

Sjuk- och arbetsskadeförsäkringen

Inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna har betydande förändringar genomförts. Arbetslinjen förstärks och investeringar i bättre arbetsmiljö samt andra förebyggande åtgärder blir mera attraktiva för såväl arbetsgivare som arbetstagare. Införandet av en karensdag tillsammans med Övriga ändringar av ersättningsnivåerna, samt en viss inverkan av

lågkonjunkturen, har haft en märkbar effekt på frånvaron. Enligt arbetskraftsundersökningarna har frånvaron minskat från 4,7 2 av Bilaga 1:

arbetskraften 1989 till 3,1 7Z 1993, motsvarande en minskning av

frånvaron med 8 dagar.

Systemet med sjuklön för frånvaro kortare än 14 dagar ger arbetsgivarna kraftiga incitament att förbättra villkoren för det dagliga arbetet.

Mer enhetliga ersättningsnivåer liksom samordningen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna minskar utrymmet att utnyttja skillnader mellan de olika försäkringarna.

Vikten av strukturellt riktiga reformer inom socialförsäkringarna belyses av att sjukförsäkringen förstärkts med ca 5 miljarder kronor mellan 1991 och 1993 bl.a. som en följd av reducerade sjuktal. Inom

arbetsskadeförsäkringen som tidigare uppvisade ett betydande och stigande underskott sker en förbättring på 7-8 miljarder kronor till år

1999.

Ett viktigt inslag i det fortsatta reformarbetet avseende socialförsäkringarna utgörs av den översyn av sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna

som regeringspartierna och socialdemokraterna hösten 1992 kom överens

om att genomföra.

Förtidspensionen

Förtidspension utgör liksom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna en

riskförsäkring avseende inkomstbortfall på grund av nedsatt

arbetsförmåga före normal pensionsålder. Förtidspensioneringen har ökat trendmässigt och antalet förtidspensionärer uppgår nu till drygt 400 000. Mer än hälften av en genomsnittlig årskull har förtidspensionerats under senare år. Under 1993 nybeviljades drygt 62 000 förtidspensioner, vilket

är det högsta antal som någonsin registrerats. Uppgången under de

senaste åren förklaras bl.a. av att ett förhållandevis stort antal tidigare långtidssjukskrivna personer som inte bedömts som rehabiliteringsbara beviljats förtidspension i samband med att försäkringskassorna intensifierat rehabiliteringsarbetet. Utvecklingen indikerar att arbetsmarknaden

i ökande utsträckning inte är tillräckligt flexibel för att möjliggöra nya

reguljära arbeten för personer som av olika skäl förlorat eller av andra

skäl inte kunnat upprätthålla tidigare arbeten.

Diagram 8.1 Andelen förtidspensionärer av befolkningen i olika åldrar

Bilaga I

20 Procent

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-66

Ålder

Källa: SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem, betänkande av Pensionsarbetsgruppen.

Det trendmässigt ökande antalet förtidspensionärer ökar kostnaderna

och försvagar den ekonomiska basen för såväl denna som andra delar av trygghetsssystemet. En reformering av förtidspensionen berördes endast i begränsad utsträckning i pensionsarbetsgruppens betänkande, SOU 1994:20. Förtidspensioneringen ses över inom ramen för sjuk- och

arbetsskadeberedningens arbete. Vidare pågår för närvarande ett

beredningsarbete inom regeringskansliet i syfte att finna åtgärder för att höja den genomsnittliga pensionsåldern. Avsikten med översynen är att förstärka arbetslinjen, bidra till att sanera de offenliga finanserna samt

förbättra förutsättningarna för en god och uthållig tillväxt.

Bilaga I Inledning

Kommunsektorn har successivt anpassat verksamheten till de ekonomiska

förutsättningarna. Åren 1993 och 1994 visar sektorn överskott i det

finansiella sparandet. Överföringen av kommunalskattemedel har lagts om så att den tidigare tvååriga eftersläpningen av överföringen av kom-

munalskattemedel från staten till kommunerna upphör. År 1995 går

inkomster och utgifter ungefär jämnt ut i kommunsektorn. Därefter förbättras det finansiella sparandet och kommunernas finanser konsolide-

ras. Detta är nödvändigt, bl.a. med tanke på behovet av avsättningar för att möta gjorda pensionsåtaganden. Den kommunala skattekvoten, dvs. summan av kommunalskatt och statsbidrag, uppgick 1993-94 till i genomsnitt ca 23 Z 2 av BNP. År 1995 beräknas den ligga på 20 § för

att under perioden 1996-1999 uppgå till drygt 19 4.

Förändringarna inom kommunsektorn måste ses i ljuset av den kraftiga

expansion som skedde framförallt på 1970-talet, ofta i strid med vad statsmakterna bedömde som lämpligt med hänsyn till den samhällsekono-

miska balansen. De nu genomförda förändringarna i de ekonomiska förutsättningarna har utlöst en livaktig förnyelse i många kommuner och landsting. na | :

Att döma av de undersökningar som initierats bl.a. av expertgruppen

för studier i offenligt ekonomi (ESO) har den kommunala omställningen i väsentliga avseenden brutit en tidigare negativ produktivitetsutveckling så att produktiviteten i den kommunala sektorn numera ökar.

En av förklaringarna till 1970- och 1980-talens kommunala expansion låg i statsbidragens konstruktion. Olika bidrag gick till olika ändamål och förryckte därmed kommunernas prioriteringar. Därför har en översyn och reformering av bidrags- och utjämningssystemen haft hög prioritet i regeringens arbete. Sammanslagningen av de olika bidragen har lagt en väsentlig grund för en mer effektiv resursanvändning i kommunerna.

Det samlade statsbidraget — påsen — är ett inslag i arbetet att ge kommunerna möjlighet att anpassa verksamheten efter lokala krav och önskemål.

Det kommunala förändringsarbetet

Nya organisations- och styrformer

Den nya kommunallagen 1992 gav kommuner och landsting möjlighet att organisera sin verksamhet på ett friare sätt. Den ökade organisatoriska friheten har medfört att flertalet kommuner och landsting genomfört förändringar i såväl nämnd- som förvaltningsorganisationen för att åstadkomma bättre samordning och ökad effektivitet i verksamheten. De nya styrformerna präglas i stor utsträckning av ett åtskiljande av

beställar- och finansieringsfunktion å en sidan och funktionen som producent å den andra. Bilaga 1

Nya verksamhetsformer

I kommuner och landsting pågår för närvarande ett intensivt förändrings-

arbete. Kommuner och landsting möter i allt större utsträckning den nya

ekonomiska situationen genom att utsätta verksamheter för konkurrens

och genom att öka inslaget av marknadsorientering. Skilda lösningar

prövas genom att kommuner och landsting inför alternativa produk-

tionsformer. Det är framför allt i storstäder och förortskommuner samt

i stora och mellanstora kommuner som nya produktionsformer införs.

Nya produktionsformer införs dels i egen regi i form av intraprenader

och införandet av resultatenheter, dels i extern drift. Till den senare

kategorin räknas t.ex. kommunala bolag, entreprenader, avknoppade företag, kooperativ mm. Därutöver har flera kommuner infört olika former av "kundval" inom t.ex. skola och omsorg. Syftet med ökade valmöjligheter är inte i.första hand är att ge incitament till kostnadsbespa-

ringar, utan att låta resurserna i högre utsträckning styras av användarnas

önskemål.

Olika undersökningar indikerar att nya verksamhetsformer kan medföra

betydande produktivitetsvinster samtidigt som servicen förbättras. Sannolikt finns fortfarande en icke oväsentlig besparingspotential i stora

delar av den kommunalt finansierade verksamheten.

Nytt statsbidragssystem

Det kommunala självbestämmandet har förstärkts genom det nya statsbidragssystemet. Syftet med övergången 'till generella statsbidrag är att öka kommunernas möjligheter att utforma verksamheten efter lokala

förhållanden och att stimulera förnyelse och utveckling av den offentliga

sektorn. .

Den statliga detaljstyrningen har successivt minskat. Parallellt med detta har vikten av uppföljning och utvärdering markerats starkare.

Utöver ökade möjligheter till nya organisations- och verksamhetsformer har förutsättningarna för samordning mellan olika verksamheter förbätt-

rats genom förändrat huvudmannaskap. ÄDEL-reformen är ett viktigt exempel. För närvarande pågår förberedelser för kommunalisering av

omsorgen om utvecklingsstörda. Därutöver har beslutats eller föreslagits

olika reformer i syfte att öka valfriheten för medborgarna varav en

husläkarreform hör till de mest väsentliga. Riksdagen har fattat beslut om regler för fri etablering för privatläkare och sjukgymnaster med rätt till ersättning från sjukförsäkringen. Inom barnomsorgen har privata entreprenörer fått lagfäst rätt att bedriva verksamhet med samma ersättning som kommunal barnomsorg. På skolområdet har beslutats att fristående skolor skall ha rätt till bidrag från kommunen, motsvarande

minst 85 Z av kommunens genomsnittliga kostnad per elev. Regeringen har vidare föreslagit ökade möjligheter till entreprenader på gymnasie- Bilaga 1 skolenivå.

Incitamentens betydelse

En viktig förutsättning för en väl fungerande offentlig sektor är att beslutsfattare på olika nivåer får motiv att effektivisera verksamheten. De strukturella reformer som regeringen genomfört eller påbörjat syftar just till detta. Ett sätt är att i ökad utsträckning låta hushållens egna val påverka resursfördelningen. Ett annat sätt är att genom ekonomiska styrmedel skapa överensstämmelse mellan samhällsekonomisk lönsamhet och lönsamhet på olika nivåer inom den offentliga sektorn. Ett tredje är att genom ändrat huvudmannaskap förbättra möjligheterna till samordning och lokala lösningar.

Ädelreformen är ett exempel på en reform som innehåller inslag av

samtliga dessa systemförändringar. Reformen trädde i kraft den 1 januari 1992 och innebar att kommunerna fick ett samlat ansvar för långvarig vård och service till äldre och handikappade. Närmare 55 000 landstingsantällda har bytt arbetsgivare och mer än 20 miljarder kronor har omfördelats från landstingen till kommunerna.

Förutom förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting innehåller Ädelreformen sådana förändringar som skall uppmuntra en större effektivitet. Det gäller bl.a. betalningsansvar för färdigbehandlade patienter. Samtidigt ingicks en överenskommelse om vårdgaranti.

Den tydligaste effekten är halveringen av antalet medicinskt färdigbehandlade som trots detta omhändertas av akutsjukvården och geriatriken, vilket visar att det ekonomiska incitamentet — betalningsansvaret — har haft avsedd effekt. Många av kommunerna har också genom en medveten omstrukturering av verksamheten lyckats förbättra resultatet i de övertagna verksamheterna.

Strukturpolitiska reformer är långsiktiga. Därför är det för tidigt att dra entydiga slutsatser om vad Ädelreformen totalt sett kommer att innebära. Reformens syfte är dock inte att kommunerna skall spara pengar genom att tillhandahålla färre tjänster eller tjänster med lägre kvalitet, utan framför allt att resurserna skall kunna användas bättre. Genom förändringar i incitamentstrukturen finns goda förutsättningar för att denna målsättning uppnås. De problem som hittills kunnat konstateras sammanhänger främst med frågor där ansvarsfördelningen mellan kommuner och landsting fortfarande är oklar.

9¶Stabila priser

Stabila priser utgör ett centralt mål för både finans- och penningpolitiken. En stabil prisnivå är en förutsättning för att ekonomins resurser skall

utnyttjas väl. Tillväxten stimuleras genom att osäkerheten hos hushåll och företag minimeras. En rättvis inkomst- och förmögenhetsfördelning Bilaga I

främjas.

9.1¶Strukturpolitik för låg inflation

Strukturella åtgärder för att öka konkurrensen och förbättra ekonomins

funktionssätt ökar förutsättningarna för att uppnå stabila priser vid låg

ränta. De är därmed avgörande för möjligheterna till uthållig tillväxt och

en ökning av sysselsättningen. Under regeringsperioden har flera viktiga

förändringar genomförts som bidrar till låga prisökningar. En ny skärpt konkurrenslagstiftning och EES-avtalet ökar och bidrar tillsammans med avregleringar till att få ned inflationen. Livsmedelssektorn var tidigare en inflationsmotor i svensk ekonomi. Tack vare de

senaste årens förändringar är prisökningarna nu låga. Sedan hösten 1991 har prisnivån sjunkit med ca 10 2 i relation till den genomsnittliga | kon-

sumentprisnivån.

Skattereformen har genom att göra det dyrare att låna minskat riskerna

för en kreditdriven överhettning. Tillsammans med förändringarna i

socialförsäkringarna och i arbetsrätten har skattereformen också minskat

risken för löneinflation på arbetsmarknaden. En mer flexibel arbets-

marknad som motverkar en allmän lönestegring är angelägen för att

förbättra möjligheterna till stabila priser i konjunkturuppgången.

9.2¶Penning- och valutapolitiken

Utvecklingen på penning- och obligationsmarknaderna har varit relativt

olika i skilda länder under senhösten och vintern. I USA, där konjunkturuppgången varit kraftfull, bromsades obligationsräntefallet upp och ersattes av en stigande trend. Önskemålet om att i tid motverka tendenser till ökande inflation har gjort att Federal Reserve börjat bedriva en mindre expansiv penningpolitik. Effekten därav har också märkts i Europa.

På valutamarknaden har tendensen under det senaste året varit att Dmarken blivit svagare gentemot dollarn medan yenen stärkts. Inom ERM har stabiliseringen efter sommarens turbulens och vidgningen av

bandgränserna bibehållits. De valutor som tidigare låg inom det snäva bandet ligger i stort sett kvar inom detta band. Den svenska kronan har stärkts jämfört med nivån i början av 1994.

Målet för den svenska penningpolitiken är att fr.o.m. 1995 begränsa förändringen i konsumentpriserna till 2 Z med en tolerans om +/- 1

procentenhet. Penningpolitikens möjligheter att åstadkomma önskade räntesänkningar beror på såväl den utländska och inhemska ekonomiska

utvecklingen som den svenska finanspolitiken. Under året har Riksbanken

fortsatt att sänka marginalräntan, från 7,75 Z till 7,25 Zz. Sedan den första januari 1993 har marginalräntan sänkts med 3,75 procentenheter.

Under motsvarande period har den svenska 6-månadersräntan sjunkit med ca 2,1 procentenheter till 7,3 Z och 10-årsräntan har sjunkit med ca Bilaga 1 1 1/4 procentenheter till 8 3/4 4.

Inflationen (KPI) mätt från mars 1993 till mars 1994 var 1,8 2. Det finns tydliga tecken på att inflationsförväntningarna för de närmast kommande åren har sjunkit och ligger inom ramen för inflationsmålet. De lägre inflationsförväntningarna har medverkat till lägre räntor och visar sig i inflationsenkäter som redovisar allt lägre förväntad inflation. För en gynnsam inflationsutveckling talar också en jämfört med tidigare relativt svag penningmängdstillväxt och minskande utlåning till allmänheten.

De lägre räntorna och deprecieringen av kronan sedan november 1992 har en påtagligt expansiv effekt på den svenska ekonomin (diagram 9.1). Sedan Riksbanken tvingades överge försvaret av den fasta valutakursen har kronan deprecierats med ca 18 20 i förhållande till ecu-index. Om hänsyn också tas till kursförändringarna gentemot främst dollar och yen är den effektiva deprecieringen närmare 22 Z. Detta har givit en efterfrågestimulans via exporten men samtidigt en svag efterfrågan från hemmamarknaden. För att uppnå prisstabilitet på sikt skulle det vara önskvärt med en annan relation mellan växelkurs och ränta, dvs. i högre grad genom lägre räntor och i mindre grad genom en svag valutakurs. Efter en svag utveckling under hösten har kronan stärkts sedan i december mätt i ECU-index. Dollarkursen i svenska kronor ligger idag på samma nivå som i början av oktober, runt 8 kronor.

Diagram 9.1 Ränte- och växelkursförändringarnas effekt på totala efterfrågan på ett års sikt, sammanvägning av ränte- och växelkursutvecklingen Procentenheter, kvartal

Procentenheter, kvartal 4

Öd eeeeeesagpettrrersrnrtereeeseneeenerrennrrerernrnn ennen renntnr ennen arsa nn ena nt nr t nn en nen nn en ennen enn n nanna /

| | i runa

0 ( IMNAVS A ZN I —

of Mos MVA

8 82 83 84 B5 86 87 8 89 930 HH 32 93

Källa: Riksbanken.

Möjligheterna att uppnå prisstabilitet är beroende av den samlade trovärdigheten hos penning- och finanspolitiken. Därför utgör saneringsprogrammet för de offentliga finanserna en viktig förutsättning för lägre

räntor och låg inflation. Om inte statsskuldens ökning bringas under

kontroll kommer farhågorna för en inflationistisk utveckling att växa. Bilaga 1 Detta understryker vikten av att den ekonomiska politiken som helhet utformas så att den är förenlig med prisstabilitet.

Även om det finns exempel på små handelsberoende nationer som lyckats väl med att bevara ett stabilt penningvärde samtidigt som de haft

en rörlig växelkurs finns det skäl för att Sverige på lång sikt bör sträva

efter en fast växelkurs. En rörlig växelkurs ger upphov till osäkerhet om

framtida växelkurser. Detta kan i sin tur skapa kompensationskrav i form av riskpremier vilka leder till högre räntor och priser.

9.3¶Den finansiella sektorn

Bankernas resultat för 1993 visar att huvuddelen av bankkrisen är passerad och att utvecklingen i den finansiella sektorn är god. Resultaten

har förbättrats och tre av de större affärsbankerna går med vinst. De förbättrade resultaten beror i huvudsak på sjunkande räntor och minskande kreditförluster, men en stor skillnad mellan in- och utlåningsräntor, höga provisionsintäkter på grund av hög aktivitet på finansmarknaderna

samt rationaliseringar av verksamheten har också bidragit. Den kapitalisering av bankerna som skett tillsammans med förbättrade resultat gör att

bankernas finansiella ställning inte längre utgör något hot mot kreditför-

sörjningen i konjunkturuppgången. Därmed har saneringen av finanssektorn efter 1980-talets överdrifter undanröjt ett hinder för utbyggnad av produktionskapaciteten och bidragit till att öka förutsättningarna för prisstabilitet. Som ett resultat av den positiva utvecklingen inom finanssektorn ses Bankstödsnämndens organisation och uppgifter över för att anpassas till

den nya situationen. Regeringen har nyligen i en skrivelse till riksdagen utförligt redogjort för situationen i banksektorn och statens åtgärder för att stärka det finansiella systemet (skr. 1993/94:238).

10¶Skattepolitik för tillväxt och utveckling av välfärden

Skattepolitiken är en väsentlig del av regeringens ekonomisk-politiska

strategi i arbetet för en uthålligt hög tillväxt och en ökning av sys-

selsättning och välfärd i det svenska samhället.

En uthålligt hög tillväxt förutsätter goda skattemässiga villkor för

företagande, arbete och investeringar. Producenter och konsumenter bör ges incitament att beakta kostnaderna för negativ miljöpåverkan och stimuleras till hushållning med knappa naturresurser.

På sikt påverkas sysselsättningen positivt och arbetslösheten kan minska om skattekilarna på företagande och arbete reduceras.

6 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 150 61 Rättelse: S.74 rad 13 Tillkommit: I de —--- pensionsålder.

Välfärden kan bevaras och vidareutvecklas genom en tillväxtbefrämjande skattepolitik och genom att enskilda individer, hushåll och Bilaga 1 företag ges förutsättningar att bättre ta tillvara olika konsumtions- och produktionsmöjligheter. Detta leder också till en samhällsekonomiskt rimligare avvägning mellan verksamheter som utförs i den formella respektive informella sektorn.

Regeringen har sedan sitt tillträde utformat sin skattepolitik med denna inriktning. Arbetet har bedrivits under två väsentliga förutsättningar.

En första förutsättning är den svenska ekonomins öppenhet med en stark integration i världsekonomin och ett allt starkare beroende av de internationella kapitalmarknaderna. De skattemässiga villkoren för företagande, arbete, konsumtion, investeringar och sparande i konkurrentländerna blir därmed av allt större betydelse.

Den andra viktiga förutsättningen för skattepolitiken utgörs av de försämrade offentliga finanserna under efterkrigstidens allvarligaste lågkonjunktur. Till betydande del är denna orsakad av tidigare decenniers ekonomisk-politiska misstag, inte minst på skattepolitikens område.

Vissa av regeringens åtgärder på skatteområdet har varit direkt betingade av problemen inom den finansiella sektorn. Fastighetsskatten på kommersiella lokaler har avskaffats för att stabilisera utvecklingen. Av delvis samma skäl och för att begränsa bostadskostnaderna har fastighetsskatten för flerfamiljshus detta år sänkts från 2,5 till 1,5 2 av taxeringsvärdet. Vidare kan nämnas slopandet av den s.k. flyttskatten. Detta bidrar till en ökad flexibilitet på bostads- och arbetsmarknaden.

En rad åtgärder har vidtagits för att förbättra villkoren för näringslivets expansion och tillkomsten av nya riktiga jobb, särskilt i mindre och medelstora företag.

I ett första steg avskaffades 1991 förmögenhetsskatten på arbetande kapital och omsättningsskatten på aktier. Skatten på privat pensionssparande har sänkts. Den allmänna förmögenhetsskatten har reducerats och avvecklas fullt ut 1995. Samtidigt sänks den allmänna skattesatsen på kapitalinkomster till 25 Zz.

I ett andra steg har fr.o.m år 1994 överbeskattningen av bolagsinkomster tagits bort genom att dubbelbeskattningen av utdelade och kvarhållna vinster eliminerats. Det senare åstadkoms schablonmässigt genom att skatten på reavinster halverats. Av främst internationella skäl har denna för kapitalförsörjningen nödvändiga åtgärd utformats som en lättnad i ägarledet. Förändringarna innebär att 1990 års skattereform fullföljs genom större likformighet i beskattningen av bolagskapital i vid mening genom likabehandlingen av eget kapital och lånat kapital. Detta framgår av diagram 10.1 där skatten på olika kapitalinkomster, med beaktande av skatt i företags- och ägarleden, redovisas för 1991 och 1994.

skatteregler | Bilaga 1

Procent

70

6015,

5041

40 Z Z SZ 7 3

Z

3016-45 öl sa or

20 Z

10 / Z

1991-1994 1991" 1994 1991 1994 1991. 1994

Skatt på avkastning på eget kapital Skol på

Kapitalavkastning i enskild Utdelning i aktiebolag Kvarhållen vinst avkastning

näringsverksamhet i oktabolag på lånat

kapital

+ 41 2 vid utdelning på nyemitterade aktier med beaktande av bl.a. Annellavdrag.

Källa: Finansdepartementet.

Likformigheten i företagsbeskattningen har också förstärkts genom nya skatteregler för egenföretagare. Dessa har fått skattevillkor som väsentligen är likvärdiga med aktiebolagens. Nyföretagandet stimuleras genom att enskilda näringsidkare kan kvitta underskott under de första

verksamhetsåren mot tjänsteinkomster.

Förändringarna inom kapital- och företagsbeskattningen har gjorts för att stimulera kapitalbildning och sysselsättning i näringslivet. Goda skattevillkor för företagens ägare, inte bara för företagen, är ett

nödvändigt element i en tillväxtpolitik som lägger tyngdpunkten på nyoch småföretagande och betonar entreprenörsskapets betydelse.

Villkoren för produktion i Sverige har förbättrats även i andra avseenden. Ett exempel utgörs av sänkningen av arbetsgivaravgifterna som finansierats genom höjda konsumtionsskatter. Sänkningen av energiskatten för industrin, finansierad genom ett höjt skatteuttag på hushållens energikonsumtion, är ett annat exempel på en skatteväxling som

förbättrar konkurrenskraften. Som ett led i saneringsprogrammet har vissa miljö- och punktskatter indexerats, vilket eliminerar en annars automatisk urholkning av det reala

skatteuttaget.

I det fastlagda saneringsprogrammet ingår ökade inkomster med

4 miljarder konor genom effektivare skatteindrivning. Också med hänsyn till tilltron till skattesystemet är det angeläget att skatter debiteras och betalas i enlighet med av riksdagen beslutade regler. Detta uppnås bl.a.

genom en utbyggnad av skattemyndigheternas kontrollverksamhet vilket

möjliggör en effektivare taxering. Regeringen har bl.a. i årets budgetpro-

budgetår. Bilaga 1 På miljöskatteområdet kommer frågan om en ökad miljörelatering av skattesystemet att behandlas av en nyligen tillsatt parlamentarisk

utredning. Utgångspunkten tas i en samhällsekonomisk värdering av

befintliga miljö- och energiskatter, där effekterna på miljö, sysselsättning och näringslivets konkurrenskraft skall belysas. Med samma utgångspunkter skall utredningen vidare belysa förutsättningarna för en s.k. skatteväxling där ett höjt skatteuttag på miljöskadlig verksamhet kan kombineras med sänkt skatt på arbete. De senaste årens utveckling av skattekilen på arbete — den andel av en ökning av bruttoinkomsten före alla skatter och avgifter som absorberas av höjda skatter och minskade bidrag — framgår av diagram 10.2.

Diagram 10.2 Total marginaleffekt för beskattat arbete

Procent 80

701 f I

, 2 AT ” fö Fd hå 7 Vd sr Fe — - SINE Ar 2 Ar SS / Fr AA IS J ÖR 20 te SIS LZ. s i Ka Än AA da AR 0

sot fl JA FA BIS VA SZ

IA ve TA VA VA 2

” g / 5 ” pu - ML Kd 4 > H Se | ” . KE | 2 2 Ar - vd KN | 40 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Källa: Finansdepartementet.

Förändringarna av skatterna på arbete reducerade skattekilen t.o.m år 1993, varefter en svag uppgång har följt. Den senare förklaras, förutom av det temporära borttagandet av grundavdraget vid statlig inkomstbeskattning under åren 1994 och 1995, av de just införda egenavgifterna till arbetslöshetsförsäkringen där förmånsanknytningen för närvarande är alltför svag. Ett rätt utformat pensionssystem kan bidra till en fortsatt sänkning av skattekilarna.

11¶Arbetsmarknad och sysselsättning

Sedan överhettningen år 1990 har sysselsättningen minskat med drygt 550 000 personer. Sysselsättningen inom industrin började sjunka redan 1 slutet av 1989. Vid tidigare tillfällen med sjunkande sysselsättning i den

privata sektorn har antingen expansion inom den offentliga sektorn eller

devalveringar tillgripits som motvikt. Detta är inte längre möjligt. Bilaga 1

Den ekonomiska politiken lades om för att främja företagande och

sysselsättning i privat sektor. Som exempel kan nämnas att under 1991 sjönk antalet sysselsatta i industri och privat tjänstesektor med ca 75 000

personer. En ungefär lika stor ökning kan förutses nästa år. Under

mellantiden har arbetsmarknadspolitiken ställts inför svåra prov.

Politiken börjar nu ge resultat. Den öppna arbetslösheten minskar,

liksom antalet långtidsarbetslösa. Antalet varsel sjunker kontinuerligt och

antalet lediga platser ökar. Även om utvecklingen således går åt rätt håll är obalanserna på arbetsmarknaden fortfarande stora.

11.1¶Arbetsmarknad och arbetsmarknadspolitik

Den svenska arbetsmarknadspolitiken har tidigare varit utformad för goda konjunkturer med höga vakanstal, avbrutna av förhållandevis korta och grunda nedgångar. Den har samspelat med en ökning av den offentliga sektorns efterfrågan på arbetskraft, som på kort sikt kunnat dämpa

arbetslösheten. I ett längre perspektiv har den offentliga sysselsättningen knappast påverkat arbetslöshetens nivå, utan framförallt bidragit till en högre förvärvsfrekvens. Vid 1990-talets ingång var det inte längre möjligt att skjuta de strukturella problemen på framtiden. Detta försvårade arbetsmarknadspolitikens uppgifter, samtidigt som de snabbt växande kostnaderna för åtgärderna förvärrade underskotten och undergrävde hushållens tillit till ekonomins utveckling.

För att arbetsmarknaden skall fungera väl krävs god anpassning både vad gäller pris och kvantitet. Löneanpassning måste möjliggöra flexibilitet

såväl inom som mellan sektorer. Kompensationstänkande måste brytas.

Det krävs också en smidig kvantitetsanpassning. En väl fungerande matchning av arbetssökande och lediga jobb, yrkesmässig rörlighet och en även i övrigt mer flexibel arbetsmarknad minskar såväl riskerna för överhettning och nya obalanser som kravet på lönedifferentiering.

Yrkesmässig rörlighet främjas av de ökade utbildningsinsatser som skett och sker både inom arbetsmarknadsutbildningen och det reguljära utbildningsväsendet. Rörligheten främjas av den slopade flyttskatten. Den nya tekniken, bl.a. informationsteknologin, ger idag helt andra förutsättningar att åstadkomma rörlighet genom att de geografiska avstånden blir mindre intressanta. Arbetsplatserna kan i högre grad än tidigare komma till människorna. Matchningen har fått bättre förutsättningar genom en utbyggd service hos arbetsförmedlingarna och de ökade resurser dessa fått, liksom av det slopade monopolet för den offentliga förmedlingen.

Regeringens åtgärder är inriktade på att hävda de aktiva åtgärdernas

företräde och motverka långtidsarbetslöshet, och samtidigt minska

arbetsmarknadspolitikens negativa statsfinansiella effekter som motverkar en uppgång i ekonomin och därmed sysselsättningen.

stimulera ett aktivt sökande, att stärka kompetensen genom utbildning och Bilaga 1 praktik, att upprätthålla en anknytning till arbetsmarknaden och att underlätta den flexibilitet vad gäller löner och yrkesmässig rörlighet som krävs för att möjliggöra fler reguljära arbeten samt att få fram kostnadseffektiva åtgärder.

Ersättningsnivån har sänkts vid arbetslöshet och vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Den sänkta ersättningsnivån förstärker arbetslinjen genom att det blir mer lönsamt att snabbt ta ett reguljärt jobb även med en lägre lön jämfört med att vara öppet arbetslös eller att delta i åtgärder. Därmed underlättas överföring av arbetskraft från delmarknader som tidigare haft höga löner. Särskilt om lönen vid den tidigare anställningen varit hög som en följd av en tidigare stor efterfrågan på denna delmarknad utgör en lönejustering en ofrånkomlig del av en flexibel arbetsmarknad som möjliggör en låg arbetslöshet utan accelererande löner och priser.

Den lägre ersättningsnivån bör hålla tillbaka löneökningar som skulle riskera att försämra konkurrenskraften. Att vi nu har en rörlig växelkurs innebär inte att de negativa effekterna av sådana löneökningar kan undvikas. Sådana löneökningar riskerar i stället att leda till en sänkt kronkurs med ökade inflationsrisker som kan tvinga fram en penningpolitisk åtstramning från Riksbanken.

Åtgärder har vidtagits för att skapa utrymme för fler arbetssökande i arbetsmarknadspolitiska åtgärder samtidigt som utgiftsökningen i arbetsmarknadspolitiken motverkats. Viktiga exempel på nya åtgärder är ungdomspraktik och arbetslivsutveckling. Dessa åtgärder innebär att fler arbetslösa deltar i aktiva åtgärder och motverkar därmed passivisering. Fler ungdomar får arbetslivserfarenhet och äldre arbetslösa behåller kontakten med ett aktivt arbetsliv. Även regionalpolitiska åtgärder har vidtagits i syfte att skapa fler riktiga jobb.

Övergången till reguljära arbeten underlättas även av rekryteringsstöd samt, som en tillfällig åtgärd, ett generellt anställningsstöd (GAS) som främst syftar till att minska det omfattande övertidsuttaget och tidigarelägga anställningar i nuvarande konjunkturfas. Dessa och andra åtgärder som minskar företagens anställningskostnader bidrar till att öka arbetsmarknadens flexibilitet.

Arbetsrätten har reformerats för att frigöra de mindre företagens växtkraft och öka arbetsmarknadens anpassningsförmåga bl.a. genom ökade möjligheter till tidsbegränsad anställning. I samma syfte har det offentliga monopolet på arbetsförmedling avskaffats. Arbetsmarknadsutbildningen upphandlas numera i konkurrens vilket bidrar till effektiviseringar och lägre kostnader.

För att underlätta omstruktureringen av svensk ekonomi och ökad rörlighet har insatserna för att höja arbetskraftens kompetens betonats. Förutom kraftfulla satsningar som skapat fler platser inom gymnasieskolan, vid universitet och högskolor, i folkhögskolor, arbetsmarknadsutbildning och inom komvux har regeringen introducerat nya utbildningsformer såsom utbildningscheck, traineeutbildning och sommaruniversitet.

deras ställning på en arbetsmarknad där förändringarna i arbetslivet Bilaga 1

medför allt större krav på kompetens. Dessa insatser är också i framtiden av stor betydelse för att åstadkomma förflyttning av arbetskraft till delmarknader med mera långsiktiga sysselsättningsmöjligheter. Kompe-

tenshöjande åtgärder motverkar också uppkomsten av inflationsdrivande

flaskhalsar på arbetsmarknaden.

Ett annat inslag är att förmedlingsinsatser, utbildning och andra aktiva åtgärder i ännu högre grad inriktas på personer med en svag ställning på arbetsmarknaden. Därigenom förebyggs definitiv utslagning av arbetskraft samt minimeras risken för samhällsekonomiskt ofördelaktiga åter-

verkningar på lönebildningen.

De reformer av arbetsmarknadspolitiken, arbetsrätten och arbetslöshetsförsäkringen som regeringen genomfört har lagt en god grund för

sysselsättningsexpansion i det förbättrade konjunkturläge vi nu skönjer.

För att underlätta den strukturella anpassningen av den svenska ekonomin krävs framledes en särskild bevakning av tendenser till flaskhalsar inom

olika sektorer av arbetsmarknaden. Åtgärder för att undanröja riskerna

för inflationsspridning från sådana sektorer blir viktiga de kommande

åren.

11.2¶Arbetsmarknad och fler riktiga jobb

Kroniskt hög arbetslöshet i en rad länder har inneburit att intresset har ökat för reformer som påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. OECD

menar att arbetslösheten i många länder i stor utsträckning förklaras av strukturella faktorer och att mer flexibla, mindre reglerade arbetsmarknader ger den snabbaste sysselsättningstillväxten.

Åtgärder har vidtagits för att öka graden av löneflexibilitet (Australien, Nya Zeeland, Italien, Irland och Storbritannien) och många länder har också minskat graden av regleringar på arbetsmarknaden. Det senare har

gjorts främst i de länder som tidigare gått längst på regleringsvägen

(Grekland, Italien, Portugal och Spanien).

Dessutom har reformer genomförts i olika delar av välfärdssystemen 1 syfte att öka incitamenten att söka arbete eller att hålla fast det arbete man har (Belgien, Danmark, Nederländerna, Spanien och i viss utsträckning Australien, Kanada och Nya Zeeland). I exempelvis Danmark har

man skärpt kraven för att erhålla arbetslöshetsersättning och utökat antalet dagar under vilka arbetsgivarna skall erlägga arbetslöshets-

understöd. Trots genomförda förändringar menar OECD att behovet av reformer på europeiska arbetsmarknader fortsatt är mycket stort. I

synnerhet finns det behov av att se över hur olika transfereringssystem samverkar och påverkar incitamentstrukturen. För att nå målet om en så snabb sysselsättningsökning att arbetslösheten i Sverige minst halveras till decenniets slut måste arbetsmarknaden fungera bättre än under tidigare decennier. Detta kräver flexiblare

lönebildning och ökad rörlighet. En väl fungerande matchningsprocess är

också viktig. Lönebildningen är väsentligen en uppgift för arbetsmarknadens parter. På dem vilar ansvaret för att konkurrenskraften inte Bilaga 1 urgröps men även att lönebildningen är så flexibel att den

a) ger människor möjlighet att behålla jobben, b) ger de arbetslösa möjlighet att komma tillbaka i arbete igen, samt c) ger de nytillträdande möjlighet att komma in på arbetsmarknaden,

Det måste vidare vara möjligt för människor att gå över från delarbetsmarknader med låg efterfrågan till områden med hög efterfrågan utan att detta leder till kostnadsdrivande kompensationsspiraler.

Ett antal åtgärder har vidtagits för att förbättra arbetsmarknadens flexibilitet samtidigt som utgiftsökningen i arbetsmarknadspolitiken motverkats genom att nya åtgärder till lägre kostnad har införts. Ungdomspraktik och arbetslivsutveckling innebär samma eller lägre ersättningsnivå som vid öppen arbetslöshet, och understiger ersättningsnivån vid t.ex. beredskapsarbeten. Genom sådana åtgärder i stället för beredskapsarbeten stimuleras övergång till reguljära jobb eftersom dessa blir mer attraktiva än sysselsättning i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därmed minskas risken för att de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna motverkar rörlighet och löneanpassning. Detta i sin tur minskar risken för att den totala arbetslösheten permanentas på en hög nivå.

Även den avgift på I 000 kronor per månad som införts för ungdomspraktik bidrar till att begränsa nettokostnaden för arbetsmarknadspolitiken. Hänsyn måste också tas till att det vid en högre arbetslöshet är svårare att upprätthålla arbetslinjen genom övervakning och kontroll. Därmed ökar kravet på att det skapas ekonomiska incitament som stärker arbetslinjen och förebygger missbruk.

Ett viktigt inslag i en politik för fler riktiga jobb är att genom utbildningsinsatser i kombination med förmedlingsinsatser öka möjligheterna för enskilda människor att söka sig från delarbetsmarknader med hög arbetslöshet till delmarknader med låg arbetslöshet. Förutom den personliga tillfredsställelse som detta kan ge i många fall undviks lönedrivande flaskhalsar. Stora insatser har gjorts i detta avseende. Genom avskaffande av förmedlingsmonopolet bör förmedlingsprocessen bli effektivare. Stora utbildningssatsningar har gjorts för att upprätthålla de arbetslösas kompetens och kontakt med arbetsmarknaden och därmed öka deras möjligheter att komma tillbaks i arbete igen när konjunkturen förbättras. Av diagram 11.1 framgår att antalet personer som definitivt lämnat arbetskraften har kunnat begränsas till ca 100 000, trots att antalet sysselsatta har minskat avsevärt mer. För en betydande del av arbetskraften har de framtida sysselsättningsmöjligheterna förbättrats genom utbildning.

Antal personer i tusental

Bilaga 1

4700 Personer i arbetskraften och i vissa

jerb.markn.pol. åtgärder" 4600 OS

4500 ee ÖN

4400 fö NN

4300 Sysselsatta 42001 Personer I

arbetskraften 4100- 4000 3900 3800 I

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

tArbetsmarknadsutbildning, ungdomspraktik och arbetslivsutveckling.

Källor: Statistiska centralbyrån, AMS och Finansdepartementet.

11.3¶Ungdomslöner

Arbetslösheten är särskilt hög för ungdomar såväl vid nuvarande som vid mera normala konjunkturlägen. Det finns flera olika anledningar till

ungdomarnas relativt höga arbetslöshet. Ungdomar, liksom andra s.k. inträdargrupper som t.ex. invandrare, tenderar att ha en hög arbetslöshet

eftersom de i förhållandevis stor utsträckning måste finna ett jobb och således inte enbart hålla kvar ett tidigare jobb för att undvika

arbetslöshet. Under den rådande nedgången har antalet lediga platser varit mycket lågt, vilket särskilt försämrar sysselsättningsmöjligheterna för ungdomar och andra som är nya på arbetsmarknaden.

Ungdomar har i allmänhet kort eller ingen arbetslivs- och yrkeserfarenhet, vilket försvagar deras ställning på arbetsmarknaden särskilt vid en låg grad av löneflexibilitet. Systemet med turordningsprincipen "sist in — först ut" vid varsel om uppsägning gynnar den som haft ett jobb länge.

Arbetslösheten för ungdomar började stiga redan under 1990 och fortsatte att öka stadigt under 1991 och 1992. Speciellt hårt drabbade blev

ungdomar i åldern 16-24 år där 75 000 personer eller 19,6 procent av arbetskraften gick arbetslösa under 1993. Samtidigt som arbetslösheten

steg minskade antalet ungdomar som befann sig i arbetskraften. Mellan

1990 och 1993 minskade arbetskraftsdeltagandet från 68 7 till 52 7 för ungdomarna i åldrarna 16-24 år. Antalet personer i arbetskraften bland de äldre ungdomar minskade också men i något lägre takt. En orsakt till

det minskade arbetskraftsdeltagandet är stark expansion av olika

utbildningar och ungdomspraktik. Samtidigt ökade andelen studerande som konsekvens av utbyggnaden av gymnasieskolan. Bilaga 1

De relativt höga ungdomslönerna kan antas försvåra sysselsättnings-

möjligheterna för ungdomar. Sedan slutet av 1960-talet har ålderslöne-

profilen plattats ut i Sverige. Ungdomslönerna i relation till lönerna för

vuxna ökade från slutet av 1960-talet fram till mitten av 1980-talet. Därefter finns det en tendens till ökade löneskillnader. Uppgången i

relativlönerna var speciell kraftig för 18-19 åringar, vars lön uppgick till

55 2 av vuxenlönen i slutet av 1960-talet. I mitten av 1980-talet hade

relativlönerna ökat till närmare 80 Z av vuxenlönen.

Länder med s.k. lärlingssystem med förhållandevis låga lönekostnader

som t.ex. Tyskland och Österrike har en ungdomsarbetslöshet som inte är markant högre än den genomsnittliga arbetslösheten.

Hög ungdomsarbetslöshet är särskilt allvarlig med hänsyn till att ungdomar som står utan arbete går miste om den erfarenhet och den kompetensutveckling som uppnås genom arbete. Detta försämrar deras sysselsättnings- och inkomstmöjligheter även på lite längre sikt. En

anpassning av de relativa ungdomslönerna utgör inte heller något

påtagligt problem ur fördelningspolitisk synvinkel med hänsyn till att det gäller en begränsad tidsperiod då försörjningsbördan oftast är begränsad

och att det är möjligheten att få ett reguljärt arbete snarare än lönen som avgör en ung persons möjligheter att uppnå en god ekonomisk standard.

Genom en bra grund- och vidareutbildning undviks också att ungdomar

fastnar i låglönejobb för längre tid.

Staten kan förbättra sysselsättningsmöjligheterna för ungdomar genom

att regelsystemen, bl.a. inom arbetsmarknadspolitiken, utformas på ett

sätt som inte förhindrar en anpassning av ungdomslönerna. Den lägre ersättningsnivån vid ungdomspraktik än vid beredskapsarbete liksom reglerna för kontantstöd och utbildningsbidrag utgör exempel på regler

som skapar utrymme för en sådan löneanpassning. De faktiska lönerna

bestäms emellertid genom kollektiva och individuella avtal mellan

arbetsgivare och arbetstagare, som därmed har ett stort ansvar för att

lönebildningen sker på ett sätt som inte försvårar sysselsättningsmöjligheterna för ungdomar. Det kan därvid noteras att de faktiskt utbetalade

lönerna för denna grupp i dag väsentligt överstiger de kollektivavtalsenliga lägstalönerna.

Konsekvenser av lagar och avtal på arbetsmarknadsområdet samt lönenivåns betydelse för ungdomars möjligheter att etablera sig är nu

föremål för utredning. En särskild utredare har tillkallats med uppgift att beskriva och analysera ungdomars levnadsvillkor i ekonomiskt och socialt

hänseende.

Utredaren har även till uppgift att klargöra ansvarsfördelning och

samordningsbehov mellan stat och kommun beträffande offentliga åtgärder på arbetsmarknaden, riktade till ungdomar.

Vidare skall situationen på arbetsmarknaden för flickor, ungdomar med

invandrarbakgrund samt utsatta ungdomar särskilt studeras.

Utredaren kommer att presentera sina förslag under juni 1994.

Tjänstebeskattningsutredningen har nyligen på regeringens uppdrag

analyserat den privata tjänstesektorns utveckling. Ett betänkande har Bilaga 1 nyligen presenterats och remissbehandlas för närvarande. Utredningen hade också i uppdrag att belysa åtgärder med särskild inriktning på ungdomar. Denna fråga är dock relativt översiktligt behandlad i

betänkandet. Det behövs därför ett kompletterande underlag som grund

för fortsatta överväganden. En analys av för- och nackdelar med

arbetsmarknadspolitiskt motiverade insatser på detta område framför allt

gentemot ungdomar pågår därför nu inom Finansdepartementet. I diskussionen om ekonomisk politik koncentreras analysen ofta till den del av produktion och konsumtion som registreras i nationalräkenskap-

erna och BNP. I sådana fall innebär analysen en begränsning i synsätt.

För att få en fullständig bild och förståelse av ekonomins funktionssätt måste en analys av den BNP-registrerade delen av ekonomin kompletteras

med analys av den informella sektorn, dvs. framför allt hushållens ekonomiska produktion och konsumtion som inte registreras på någon marknad. Detta görs också i t ex seriösa skatteekonomiska analyser. Icke desto mindre är det viktigt att framhålla betydelsen av goda ekonomiska

förutsättningar för produktion och konsumtion i hushållen utan att för den skull på något sätt avvika från målen om bättre statsfinanser och ökad jämställdhet.

12¶Åtgärder för att nå målen

Målen för regeringens ekonomiska politik är att genom en god och

uthållig tillväxt bygga en stabil grund för välfärden och sysselsättningen. I denna strategi är under resten av 1990-talet två mål centrala: nya riktiga jobb och tillförlitliga trygghetssystem. Det första målet — nya riktiga jobb

-innebär minst en halvering av arbetslösheten till slutet av 1990-talet, och

bör ses som ett etappmål på vägen mot full sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden. Det andra målet — tillförlitliga trygghetssystem - innebär att medborgarna skall kunna lita på att de system för

trygghet och omsorg som det offentliga ansvarar för efter reformering

kommer att fungera väl även i ett långt perspektiv.

Dessa mål är fullt möjliga att nå. Nödvändiga förutsättningar är emellertid en väl fungerande ekonomi, medlemskap i EU, sanering av de offentliga finanserna samt fortsatt prisstabilitet.

Åtgärder för snabb sanering av de offentliga finanserna

Eftersom det budgetår som följer på budgetåret 1994/95 enligt förslag

från riksdagsutredningen omfattar 18 månader, dvs. perioden den 1 juli

1995 - den 31 december 1996, skulle en jämn fördelning av besluten avseende saneringsprogrammet leda till beslut om ca 15 miljarder kronor i förstärkningar. Det gäller den del av saneringsprogrammet som avser

minskade transfereringar och ökade inkomster på sammanlagt 46

delar av saneringsprogrammet så att beslut fattas nästa budgetår inte bara Bilaga 1 avseende dessa 15 miljarder kronor utan därutöver minst 10 miljarder kronor. Regeringen kommer således i början av 1995 lägga förslag om budgetförstärkningar om minst 25 miljarder kronor. Eftersom riksdagen i och med denna proposition har förelagts förslag till beslut om drygt 19 miljarder kronor i budgetförstärkning kommer beslut därmed att ha fattats om drygt 44 av dessa 46 miljarder kronor.

Regeringen avser vidare att då lägga fram förslag om 20 miljarder kronor i ytterligare budgetförstärkningar så att saneringsprogrammets totala omslutning därmed ökas från 81 till ca 100 miljarder kronor (avseende nettobudgeteffekt för den offentliga sektorn i 1993 års penningvärde). Dessa tillkommande 20 miljarder kronor får genomslag på de offentliga finanserna senast 1999. Huvuddelen av detta bör åstadkommas dels genom ytterligare åtgärder för att minska underskottet i pensionssystemet, dels genom åtgärder för att hålla utgifterna för den offentliga konsumtionen realt oförändrade.

Mot bakgrund av det ansträngda samhällsekonomiska läget föreslår regeringen att, som närmare anges i det följande, begränsa rätten till delpension.

Statsskuldens ökning måste upphöra. Som närmare framgår av de beräkningar som redovisas i denna proposition är vid oförändrat saneringsprogram kravet för att hejda statsskuldens ökning som andel av BNP (nettoskuldkvoten) en BNP-tillväxt om ca 4 72 i genomsnitt per år fr.o.m. 1996 t.o.m. 1999.

Tillväxttal om 4 / är historiskt sett höga. De är dock ingen omöjlighet med den starka uppgång vi nu ser, med de strukturella reformer som genomförts och som mognar ut med den ökade tillväxten, med en politik inriktad på fortsatta strukturella tillväxtbefrämjande reformer och goda villkor för företagande och produktion. De modeller som används i kalkylarbetet kan underskatta ekonomins flexibilitet och därmed även möjligheten att nå höga tillväxttal. Det är mycket svårt att i modellerna ta hänsyn till effekterna av bl.a. skattereformen, avregleringen av kreditmarknaden, arbetsmarknadsläget, den låga inflationen, den ökade internationaliseringen, senare års konkurrensfrämjande åtgärder, samt de många strukturella åtgärder som i övrigt genomförts i transfereringssystemen och inom kommuner och landsting. Det handlar om en interaktion mellan en serie dynamiska förlopp som är svår att beakta i kalkylerna.

Statsskuldens tillväxt är emellertid ett så allvarligt hot att den måste stoppas även vid en mindre gynnsam tillväxttakt än fyra procents BNPökning 1996-1999. Ränteoron under 1994 är liksom tidigare valutaoro allvarliga påminnelser om hur viktigt det är att ha säkerhetsmarginaler i den ekonomiska politiken.

Med en tidigareläggning av beslut om minst 10 miljarder kronor i det ursprungliga saneringsprogrammet och en utökning av saneringsprogrammet med ca 20 miljarder kronor kommer nettoskuldkvotens ökning att upphöra år 1999 inte bara i alternativet med 4 procents genomsnittlig

tillväxt 1996-1999 utan även i alternativet med 3 procents tillväxt 1996- 1999 (diagram 12.1). Bilaga 1

Diagram 12.1 Den offentliga sektorns nettoställning 1995-1999

Andel av BNP, procent

-32

-36 1

Alt. 4 Zz

Alt. 3 2

Förstärkt sonering

-52 SS

SS 22

-56

-60 T

1995 1996 1997 1998 1999

Källa: Finansdepartementet.

År 1995 kommer beslut ha fattats om drygt 44 miljarder kronor i

reducerade transfereringar och ökade inkomster inom programmet. Även de 35 miljarder kronor som motsvarar realt oförändrade utgifter för

offentlig konsumtion fullföljs. Enligt nuvarande prognos kommer sålunda

de reala utgifterna för den offentliga konsumtionen år 1995 att understiga

målet om oförändrade reala utgifter för offentlig konsumtion med

8 miljarder kronor, dvs. sparmålet uppnås med en råge om 8 miljarder

kronor i denna del utöver de 7 miljarder kronor som oförändrad offentlig real konsumtion innebär under ett år. Därmed har beslut fattats om 59 av saneringsprogrammets 81 miljarder kronor.

I LK-kalkylerna ingår beräknade statsinkomster från försäljning av Pharmacia AB. Nordbanken står närmast i tur. Intäkterna av dessa försäljningar väntas bli betydande. De avses i sin helhet användas för att reducera upplåningsbehovet.

I särskilda bilagor eller just presenterade särpropositioner föreslås ett antal permanenta eller engångsvisa budgetförstärkningar.

Föräldraförsäkringen: Förslag har lagts om en sänkning av ersättnings-

nivån till 80 Z med undantag för den månad som förbehålls vardera föräldern där ersättningen även fortsättningsvis är 90 Z. Därigenom minskar de offentliga utgifterna med ca 900 miljoner kronor per år.

Lönegarantisystemet: Utgifterna har ökat kraftigt samtidigt som det visat sig att systemet har missbrukats. Riksdagen har därför tidigare skärpt reglerna. Ytterligare förändringar har nyligen presenterats för

riksdagen. Förslaget innebär bl.a. att den anställningstid som kvalificerar för ersättning begränsas till sex månader. Den samlade besparingseffekten

25 2, vilket motsvarar netto ca 300 miljoner kronor nästa budgetår. Bilaga 1 Pensionerna: Det aviserade förslaget om ett reformerat pensionssystem är motiverat av strukturella skäl men inkluderar också en nettoförstärk-

ning av de offentliga finanserna. Mot bakgrund av de samhällsekonomiska restriktionerna är det därutöver nödvändigt att kostnaderna för det nuvarande pensionssystemet minskas utan att det leder till orimliga kon-

sekvenser för den enskilde. Det är därför regeringens ambition att vidta

åtgärder för att höja den faktiska pensionsåldern med ett å två år, bl.a.

genom att, i enlighet med riksdagens beslut, stegvis höja pensionsåldern

inom det nuvarande pensionssystemet till 66 år. Detta sker i samband med att arbetsmarknadsläget under de kommande åren successivt förbättras. I de nu pågående fempartiförhandlingarna inför nästa veckas

proposition om pensionssystemets reformering har denna ambition förts fram. Diskussionerna har inte lett till någon ändring av arbetsgruppens tidigare förslag i fråga om 65 års pensionsålder. Regeringspartierna avser då inte ensidigt förelägga riksdagen förslag om höjd pensionsålder.

Delpensionen: Mot bakgrund av det ansträngda samhällsekonomiska

läget föreslår regeringen att rätten till delpension fr.o.m. 1 juli 1994 begränsas till att ge kompensation motsvarande 65 96 av det inkomstbortfall som följer av en nedtrappning av arbetstiden på högst 10 timmar per vecka. Dessutom föreslås att åldersgränsen för delpension skall höjas från

60 till 62 år. Höjningen av åldersgränsen avses få fullt genomslag vid

årsskiftet 1994/95. Regeringens förslag beräknas ha minskat utgifterna för delpensionsförsäkringen med 2,1 miljarder kronor per år vid slutet av

budgetåret 1998/99.

Skatteuppbörden: Ett led i saneringsprogrammet är effektivare skatteindrivning vilket skall öka skatteintäkterna och minska fusket med

ca 4 miljarder kronor per år till 1998. Riksdagen har för ökad skatte-

kontroll beviljat skattemyndigheterna ett resurstillskott för kontrollarbete m.m. om ca 200 miljoner kronor. Riksskatteverket som fördelar medlen

skall särskilt se till att insatserna blir tillräckligt koncentrerade för att ge

avsedd effekt. De speciella problemen i landets största städer skall särskilt beaktas. Myndigheterna skall redovisa specificerade planer för insatserna och gentemot RSV förbinda sig att uppnå vissa bestämda

resultat. RSV skall senast den 15 maj 1994 till regeringen redovisa hur

styrning, samordning och uppföljning av insatserna för effektivare

skattekontroll skall ske under innevarande och följande budgetår. Enligt

en försiktig bedömning baserad på RSV:s anslagsframställning skulle en effekt om 2 miljarder kronor kunna uppnås.

Miljöskatter: Ökad användning av miljöskatter i syfte att stimulera en omvandling av ekonomin i mindre miljöbelastande riktning är ett viktigt inslag i regeringens politik.

Mot denna bakgrund läggs nu förslag om breddad NOX-avgift i syfte att begränsa utsläppen av kväveoxider. Förslag kommer att läggas fram om en differentiering av bensinskatten mellan s.k. miljöbensin och vanlig

bensin.

Regeringen avser vidare att återkomma till riksdagen med ytterligare åtgärder i överensstämmelse med saneringsprogrammet för att förhindra Bilaga 1 att miljöskulden ökar.

Regeringen har nyligen förelagt riksdagen en proposition om vissa inkomst- och miljöskattefrågor. Genom förslaget förstärks budgeten med nästan 500 miljoner kronor budgetåret 1994/95.

Inleveranser: Styrelsen i Nordbanken har föreslagit att utdelning sker till staten med närmare 600 miljoner kronor. Ca 230 miljoner kronor

därav avses täcka en förlust i Gota Bank och 360 miljoner kronor inlevereras till staten. Inleveransen från Vattenfall beräknas bli ca 500 miljoner kronor större än tidigare beräknats, vilket också engångsvis

förstärker budgeten.

Beredskapslagring: Regeringen har i proposition 1993/94:141 lagt fram förslag om att den statliga beredskapslagringen av olja hos NUTEK skall

upphöra och lagren avvecklas fram till år 1999. Nettoinkomsterna från oljeförsäljningen har i enlighet med riksdagens tidigare beslut hittills

använts för totalförsvarsändamål. En total utförsäljning innebär dock att nettoinkomsterna blir avsevärt större än vad som tidigare bedömts. Mot

bakgrund av det statsfinansiella läget bör de merinkomster som följer av en total utförsäljning jämfört med tidigare planering tillgodogöras

statsbudgeten, Budgetförstärkningen kan beräknas uppgå till minst 500 miljoner kronor vid utförsäljningens slut.

Regeringen har därutöver vidtagit ytterligare åtgärder i samma syfte. Det offentliga åtagandet: Regeringen har tagit ett viktigt steg mot en

förutsättningslös och återkommande prövning av statliga utgiftsåtaganden genom ett beslut i mars 1994 om nya generella kommittédirektiv (dir. 1994:23). Direktiven innebär att varje kommitté förutsättningslöst skall

pröva det offentliga åtagandet inom det område som kommittén utreder.

De bakomliggande, egentliga målen som verksamheten är — eller varit

— avsedd att främja skall vara den redovisade utgångspunkten för

bedömningen om det är motiverat med just ett offentligt åtagande.

Motiven och för- och nackdelar med ett offentligt åtagande skall

bedömas, liksom för- och nackdelar utan ett sådant åtagande. På detta sätt får regeringen och riksdagen ett underlag för att ta ställning till och ompröva offentliga åtaganden.

Avregleringar: Ett snabbare sätt att nå liknande mål på konkurrensområdet är att undersöka om de regler som krävs för att avhjälpa s.k. marknadsmisslyckanden eller som införts med hänvisning till särskilda motiv som hälsa och säkerhet utformas så att de skapar dolda eller

oönskade konkurrensbegränsningar till nackdel för konsumenter, företag eller skattebetalare. Näringsdepartementet har inom sitt område tagit initiativ och givit hög prioritet åt insatser för avreglering och reformer av regler med betydelse för företagsamheten beträffande arbetsrätt, skatter,

avreglering av offentliga monopol m.m.

För att säkerställa att detta avregleringsarbete bedrivs i hög takt och med god kvalitet har regeringen tillkallat en delegation för att ta initiativ

som främjar konkurrens och effektivitet hos företag och i offentlig sektor. Av delegationens arbete framgår att nämare 100 reformer bereds under denna mandatperiod. Inom kort kommer delegationen att avrapportera sitt

arbete som kommer att ligga till grund för fortsatta insatser under kommande mandatperiod. Bilaga 1

Fortsatta strukturförändringar i socialförsäkringssystemen

Förtidspensoner: I en särskild bilaga föreslås ett antal förändringar av reglerna inom förtidspensioneringen. Under en lång följd av år har det

skett en kraftig ökning av antalet förtidspensionärer. För närvarande

förtidspensioneras mer än hälften av varje årskull eller ca 60 000 personer per år. Utvecklingen har bl a belysts av Pensionsarbetsgruppen.

Även om en viss ökning de allra senaste åren kan antas bero av en snabbare handläggning på försäkringskassorna av de långa sjukfallen och således motsvaras av ett minskat antal långtidssjukskrivna torde det vara

uppenbart att utvecklingen inte kan förklaras av ett sämre hälsoläge och

försämrad arbetsmiljö. Ett bidragande skäl torde vara den svaga arbetsmarknaden, trots att förtidspensionering av arbetsmarknadsskäl inte längre skall ske. Utvecklingen innebär att den genomsnittliga faktiska

pensionsåldern har sjunkit till ca 59 år. Förtidspensioneringen anges i saneringsprogrammet som ett område

som måste förändras och där utgifterna måste sänkas. På samma sätt som

goda resultat nåtts inom sjukförsäkringen när en passiv utbetalning av kontantstöd byts mot en aktiv rehabiliterande politik är det viktigt att

förändra förtidspensioneringen, ur mänsklig synvinkel men också av statsfinansiella skäl. Det arbete med en översyn av förtidspensioneringen

som pågår inom regeringskansliet kommer, i likhet med vad som skett inom sjukförsäkringen att, beröra ett flertal områden såsom ersättnings-

nivå och andra regler. Regeringen föreslår nu att antalet förtroendeläkare

och deras arbetsinsats utökas kraftigt. Den enskilde förtroendeläkaren ges väsentligt vidgade möjligheter att medverka dels tidigt i bedömningen av

rätt till sjuk- och rehabiliteringspenning dels i prövningen och efterkontrollen av förtidspensionsärenden. Regeringen bedömer att dessa åtgärder på sikt innebär väsentligt minskade utgifter inom socialförsäkringssystemet.

Delpensioner: Åtgärderna inom delpensionsområdet innebär både strukturella förbättringar och budgetförstärkningar.

Sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna: Ett viktigt ekonomiskt inslag i

den fortsatta omläggningen av socialförsäkringarna är också de stats-

finansiella och samhällsekonomiska aspekterna inom sjuk- och arbets-

skadeberedningens arbetsområde. I uppdraget ingår även att se över förtidspensionssystemet.

Pensionerna: En särskild proposition kommer inom kort att föreläggas riksdagen om ett reformerat pensionssystem med utgångspunkt i pensionsarbetsgruppens förslag. De föreslagna regelförändringarna är

mycket omfattande och syftar till att skapa en bättre överensstämmelse mellan ekonomiska förutsättningar och gjorda pensionsåtaganden. Ett

beslut i bred parlamentarisk enighet kommer att starkt bidra till att undanröja dagens osäkerhet hos hushållen om hållbarheten i gjorda

åtaganden.

Bilaga 1 Som påpekats ovan är det en nödvändig förutsättning för en uthållig återhämtning av den svenska ekonomin att lönebildningen fungerar smidigt. Den begynnande sysselsättningsökningen måste ske utan att

lönekostnaderna accelererar. Som framgått ovan i kapitel 6 om de olika

tillväxtscenarierna är en väl fungerande lönebildning strategisk. Detta är

samtidigt ett område där erfarenheterna från tidigare perioder är nedslående.

En rad studier pekar på lönebildningens betydelse för en icke-in-

flatorisk tillväxt. Såväl EG:s vitbok om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft som OECD:s arbetslöshetsstudie visar entydigt att en ökad rörlighet i olika avseenden är nödvändig om kampen mot arbetslösheten skall kunna bli framgångsrik. Båda studierna betonar vikten av

de arbetssökandens beredvillighet att acceptera nya jobb och arbetsuppgifter, en yrkesmässig och en geografisk rörlighet samt en väl fungerande matchning mellan arbetssökande och lediga platser.

Under tidigare perioder har den svenska sysselsättningen kunnat hållas

på hög nivå till priset av återkommande devalveringar och genom en

lånefinansierad expansion av den offentliga sysselsättningen. Dessa

utvägar står ej längre till buds. Ett tillkommande problem jämfört med tidigare konjunkturuppgångar är att återhämtningen av den svenska ekonomin nu startar från en mycket hög arbetslöshetsnivå. Huvudansvaret för att arbetsmarknaden skall kunna anpassa sig till

ständiga förändringar i omvärlden vilar på arbetsmarknadens parter. För

att det skall vara möjligt att åstadkomma den kraftiga ökning av sysselsättningen som är önskvärd måste dessa medverka till ökad

rörlighet och löneflexibilitet. Särskilt måste uppmärksammas sådana

förändringar som medför att nytillträdande och arbetslösa släpps fram till

nya jobb. Detta kan t.ex. ställa krav på anpassning av ingångs- och ungdomslönerna.

Även om huvudansvaret ligger hos arbetsmarknadens parter har även staten en viktig roll genom att skapa goda förutsättningar och regelsystem för en väl fungerande lönebildning. Genomförda förändringar i skattesystem, arbetsrätt och socialförsäkringssystem har just denna inriktning. De har numera utformats så att det skall löna sig bättre att arbeta. Arbetsmarknads-och utbildningspolitiken måste även fortsättningsvis utformas så att rätt utbildade personer så långt möjligt har chansen att finnas på

rätt plats beredda att anta erbjudanden om riktiga jobb när efterfrågan nu

skjuter fart. Utbildningspolitiken måste särskilt anpassas till de lågutbildades krav och önskemål samt behovet om återkommande fortbildning. Detta stället självfallet också krav på arbetsgivarna.

En central uppgift är att underlätta marchningen mellan lediga arbeten

och tillgänglig arbetskraft. Det slopade monopolet för den offentliga

arbetsförmedlingen medverkar till detta. Regeringen har beslutat om en översyn av arbetsmarknadspolitikens omfattning, inriktning och avgränsning. Regeringen avser vidare att se över kriterierna för att en arbetslös skall anses stå till arbetsmarknadens förfogande, för vad som

77 7 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

ämpningen av kriterierna. I översynen ingår även att belysa och i Bilaga I förekommande fall föreslå motåtgärder mot s.k. svartjobb och missbruk av arbetslöshetsförsäkringen och de arbetsmarknadspolitiska medlen.

Det i budgetpropositionen aviserade arbetet med att identifiera och där så är lämpligt föreslå åtgärder för att motverka uppkomsten av flaskhalsar pågår. Avrapportering och eventuella förslag kan väntas mot slutet av 1994.

Okonventionella insatser mot arbetslöshet och för att öka arbetskraftens kompetens är betydelsefulla. Ett exempel på sådana insatser är det arbete som bedrivs av de s.k. Förnyelseföretagen. Verksamheten går ut på att hjälpa arbetslösa att starta och driva företag under marknadsmässiga former.

Internationella erfarenheter visar att arbetslöshetsförsäkringens utformning har stor betydelse för lönebildningen och arbetsmarknadens funktionssätt. Regler som utformas så att den arbetslöse erbjuds ersättning under lång tid tenderar att ge upphov till permanent långtidsarbetslöshet. Vad som vid ett första påseende kan verka generöst visar sig vid närmare prövning utgöra en inkörsport till utslagning från arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen är inte heller avsedd att vara en permanent försörjningskälla utan ett tillfälligt stöd vid arbetslöshet. Den svenska försäkringen är utformad så att risk föreligger för en långvarig vandring mellan perioder med ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och perioder med någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. De flesta åtgärder kvalificerar nämligen för en ny period med a-kassa. OECD har i sin rapport om den svenska ekonomin nyligen pekat på detta problem. Riksdagens revisorer har gjort samma konstaterande och enhälligt understrukit betydelsen av att undanröja sådana långtidsarbetslöshetsskapande regler.

Regeringen har i en nyligen framlagd proposition föreslagit regelförändringar i arbetslöshetsförsäkringen som korrigerar för ovanstående brister. Förslaget innebär att den period under vilken ersättning från arbetslöshetsförsäkringen och arbetsmarknadspolitisk åtgärd kan varvas begränsas. Den sammanlagda perioden med a-kassa och åtgärd begränsas därmed normalt till ca två och ett halvt år.

Även det ovan nämnda förslaget för lönegarantin innebär sådana regelförändringar att arbetsmarknadens funktionssätt förbättras.

Andra åtgärder för att öka ekonomins utvecklingskraft

För att målet om snabb och hållbar ekonomisk utveckling skall kunna nås krävs en stor öppenhet för förändringar i allmänhet och inom arbetslivet i synnerhet. Genombrottet för informationsteknologin (IT) förändrar i grunden många av dagens villkor för företagande, arbetsliv och medborgarinformation. Transaktionskostnaderna och priset för information minskar högst väsentligt. Information kan göras tillgänglig oberoende av

tid och rum och i former och tillämpningar som också driver själva kunskapsutvecklingen framåt. Bilaga 1

I flera länder tas nu initiativ för att främja utveckling och tillämpning av IT. Det är angeläget att Sverige med insatser såväl inom den offentliga sektorn som inom näringslivet även i fortsättningen tillhör de ledande nationerna. Goda förutsättningar finns, inte minst genom vårt väl utbyggda telekommunikationsnät och den avreglering som genomförts.

Det är mot denna bakgrund som regeringen har beslutat att inrätta en kommission för att främja tillämpningen av informationsteknologin. I propositionen Högre utbildning och forskning för kompetens och konkurrenskraft (prop 1993/94:177) föreslås att särskilda resurser skall avsättas för detta ändamål. Av de återstående medlen från de f.d. löntagarfonderna som Fond 92-94 förvaltar skall 13,70 9 eller i dagsläget ca 1 miljard kronor avsättas till en stiftelse för att främja ökad användning av IT. Kapitalet får förbrukas på en relativt kort tid, dock lägst fyra år.

Regeringen har vidare i proposition 1993/94:206 nyligen lagt förslag om en ökning av det finansiella stödet till innovationer. Detta är ett led i det pågående arbetet att främja ny- och småföretagandet. Avsikten är att med detta finansiella stöd underlätta exploateringen av uppfinningar och innovationer i Sverige. En stiftelse, Innovationscentrum, skall bildas och tillföras 6,85 72 av tillgångarna i Fond 92-94. Det motsvarar i dagsläget ca 500 miljoner kronor. Stiftelsen skall främst finansiera innovationer i ett tidigt skede, där bristen på kapital för närvarande är tillväxthämmande.

Statsbudgeten och särskilda frågor

Bilaga 1

1¶Statsbudgeten budgetåren 1993/94 och 1994/95

1.1¶Beräkningsförutsättningar

Vid beräkning av statsinkomsternas utveckling är de antaganden som görs om inkomstutvecklingen i samhället av stor betydelse. Riksrevisionsverket (RRV) har under hand lämnat en beräkning av statsbudgetens inkomster. (Beräkningen i sin slutgiltiga utformning har RRV publicerat den 21 april 1994). En sammanfattning av beräkningen finns i bilaga 1.3. De antaganden som RRV räknat med redovisas i tabell 1. Regeringen räknar med delvis andra antaganden än RRV. Även dessa antaganden redovisas i tabell 1.

Tabell 1. Antaganden om den ekonomiska utvecklingen Procentuell förändring från föregående år

1993 1994 1995

RRV Regeringen RRV Regeringen RRV Regeringen Lönesumma - 1,5 - 1,5 3,0 3,0 4,7 4,3 Konsumentpriser

årsgenomsnitt 4,7 4,7 1,5 1,6 2,6 2,7 Privat konsumtion,

löpande priser 2,2 2,2 4,0 4,0 5,7 5,4

I RRV:s beräkningar avseende budgetåren 1993/94 (statsbudgetens inkomster och utgifter) och 1994/95 (statsbudgetens inkomster) har verket tagit hänsyn till beslut som riksdagen fattat före den 24 mars 1994. RRV har även beaktat förslag från regeringen före denna tidpunkt. Regeringen har därutöver beaktat även de riksdagsbeslut som fattats under återstoden av mars samt de förslag från regeringen som lagts fram efter den 24 mars och fram till och med den 13 april. Det får ankomma på riksdagens finansutskott att göra justeringar för de ytterligare förändringar som regeringen inte har kunnat beakta.

1.2¶Statsbudgetens inkomster och utgifter under budgetåret 1993/94

RRV presenterade den 21 april 1994 i sin budgetprognos nr 5 en ny beräkning av budgetutfallet för budgetåret 1993/94. Beräkningarna av inkomsterna för budgetåret 1993/94 redovisas också i verkets inkomstberäkning.

Bilaga 1 I statsbudgeten uppgår inkomsterna för innevarande år till 343 990 miljoner kronor. I sin inkomstberäkning beräknar RRV de totala inkomsterna för budgetåret 1993/94 till 368 936 miljoner kronor.

I det följande redovisas de förändringar av inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkning som regeringen funnit nödvändiga.

Till följd av vad som nyss anförts om den ekonomiska utvecklingen räknas inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt upp med 182 miljoner kronor. Den allmänna sjukförsäkringsavgiften uppbärs tillsammans med preliminär inkomstskatt och påverkar således inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt. Avgiften skall därefter omföras till inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift. Avgiften skall omföras månadsvis under inkomståret och med slutreglering andra året efter inkomståret. Omföringsmånad skall vara uppbördsmånad. Med anledning av detta räknas inkomsttiteln Fysiska personers inkomsiskatt ner med 9 366 miljoner kronor. Inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift räknas upp med motsvarande belopp 9 366 miljoner kronor. Sammanlagt har inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt räknats ner med 9 184 miljoner kronor. Inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt räknas upp med 25 miljoner kronor till följd av vad som tidigare anförts om den ekonomiska utvecklingen.

Till följd av ny information om den ekonomiska utvecklingen räknas inkomsttiteln Mervärdesskatt ner med 500 miljoner kronor. Inkomsttiteln Tobaksskatt justeras av samma orsak ner med 12 miljoner kronor och inkomsttiteln Skatt på spritdrycker justeras ner med 15 miljoner kronor.

Sammanlagt innebär avvikelsen från RRV:s beräkning en nedskrivning av inkomsterna för budgetåret 1993/94 med 320 miljoner kronor. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1993/94 till 368 616 miljoner kronor. Förändringarna i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 2.

Tabell 2. Avvikelser mot RRV:s beräkningar av statsbudgetens inkomster budgetåret 1993/94 Tusental kronor

Utgifter

I statsbudgeten för innevarande år uppgår utgifterna till 549 662 miljoner

kronor. RRV beräknar nu de totala utgifterna till 565 805 miljoner

kronor. Verket prognosticerar utgifterna exkl. statsskuldräntor till 470 805 miljoner kronor för budgetåret 1993/94.

Enligt ovannämnda budgetprognos från RRV beräknas utgifterna för statsskuldräntorna till 95 000 miljoner kronor för budgetåret 1993/94.

Regeringen beräknar att utgifterna för statsskuldräntor kommer att uppgå till 93 000 miljoner kronor. Skillnaden mellan regeringens och RRVs prognos av räntorna på statsskulden förklaras till största delen av skillnader i räntenivåer vid de olika beräkningstillfällena. Regeringen beräknade i budgetpropositionen anslaget Räntor på statsskulden m.m. till 96 000 miljoner kronor. Förändringen sedan statsbudgeten förklaras av höstens fallande räntor som lett till att de flesta emissioner av statsobligationer, som skett hittills under budgetåret, skett till överkurser och således lett till stora inkomsträntor som innebär att nettot på anslaget minskar.

Vad avser belastningen på övriga utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor så justerar regeringen upp anslaget Räntebidrag m.m. med 2 500 miljoner

kronor. Anledningen är nya mera exakta beräkningar av Boverket framför allt när det gäller tidpunkten då lägre marknadsräntor första gången visar sig i räntebidragsärendena i form av lägre bidragsutbe-

talningar och effekterna av att fastighetsägarna såvitt gäller nya bidragsärenden fr.o.m. år 1992 har möjlighet att välja tidpunkt för den första

bidragsutbetalningen. Till följd av att regeringen gör en annan bedömning

än RRV vad avser kommunersättningar för kvotflyktingar justeras

anslaget Ersättning till kommuner för åtgärder för flyktingar m.m. ner

med 257 miljoner kronor. Samma anslag justeras även upp med 56 250 000 kronor till följd av regeringens beslut om att barn och barnfamiljer som sökte uppehållstillstånd före den första januari 1993, men

som inte fått sina ärenden slutligt prövade, skall få stanna i Sverige.

Dessutom beräknar regeringen något högre utgifter för kvotöverföring Prop. 1993/94:150

med anledning av beslutet att överföra ytterligare skyddsbehövande (prop. Bilaga 1 1993/94:51, 1993/94:SfU06, rskr. 1993/94:76 Om överföring och mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien m.m.) och justerar därmed

upp anslaget Överföringar och andra åtgärder för flyktingar m.m. med

18 miljoner kronor.

Tabell 3. Räntor på statsskulden budgetåret 1993/94 Miljarder kronor

Beräkning till Nuvarande

grund för stats- beräkning

budgeten

Regeringen beräknar att anslagsbehållningarna på reservationsanslag under innevarande budgetår kommer att öka med 3 180 miljoner kronor. Denna beräkning överenstämmer med RRV:s. Regeringen beräknar den totala anslagsbehållningen till 34 615 miljoner kronor, vilket inkluderar

de indragningar av anslagsbehållningar på reservationsanslag som skett

under budgetåret.

För Beräknat Tillkommande utgiftsbehov, netto tar RRV upp 1 miljard kronor. Regeringens beräkning överenstämmer med detta. Sammantaget räknar regeringen därmed med att utgifterna under

budgetåret 1993/94 kommer att uppgå till 566 123 miljoner kronor. Beräkningarna sammanfattas i tabell 4.

Tabell 4. Statsbudgetens utgifter budgetåret 1993/94 Miljoner kronor

Regleringsbrev! = RRV Regeringen Utgiftsanslag exkl. statsskuldräntor

! Jämförelserna mellan anvisat belopp på utgiftssidan och beräknat utfall sker mot regleringsbrev då regeringen efter riksdagens beslut om statsbudget för budgetåret 1993/94 genomfört tekniska justeringar på myndigheternas förvaltningskostnadsanslag (jfr. prop. 1992/93:100, bil. 1, avsnitt 2.2.3, bet. 1992/93:FiU20, rksr. 1992/93:189).

1994/95 Bilaga 1

Inkomster

Sedan budgetpropositionen förelades riksdagen har dels ett antal

propositioner innebärande inkomstförändringar förelagts riksdagen, dels

har den ekonomiska bilden förändrats. Regeringen lägger nu ytterligare

förslag som påverkar inkomstnivån. RRV beräknar statsbudgetens totala inkomster till 367 247 miljoner

kronor för budgetåret 1994/95. I det följande redovisas de förändringar

i beräkningarna av inkomsterna i förhållande till RRV:s beräkningar som

regeringen funnit nödvändiga.

Inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt räknas ner med 155

miljoner kronor till följd av vad som anförts om den ekonomiska

utvecklingen. Med anledning av att hänsyn tagits till de effekter av

kommunregleringarna som presenteras senare idag justeras inkomsttiteln

Fysiska personers inkomstskatt upp med 962 miljoner kronor. Vidare har

inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt justerats ner med 57 miljoner kronor till följd av de förslag om ändrade skatteregler från

fåmansbolag och enskilda näringsidkare m.m. som skatteministern

presenterar senare idag. Vidare har inkomsttiteln Fysiska personers

inkomstskatt räknats ner med 2 755 miljoner kronor till följd av en tidigareläggning av den allmänna sjukförsäkringsavgiftens omläggning. Inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift har räknats upp med motsvarande belopp, 2 755 miljoner kronor. Inkomsttiteln Allmän sjukför- Säkringsavgift har med hänsyn till vad som anförts om den ekonomiska

utvecklingen justerats ner med 2 miljoner kronor. Sammanlagt har inkomsttiteln Fysiska personers inkomstskatt justerats ner med 2 005 miljoner kronor. Inkomsttiteln Allmän sjukförsäkringsavgift har sammanlagt räknats upp med 2 753 miljoner kronor.

Till följd av vad som nyss anförts om den ekonomiska utvecklingen

justeras inkomsttiteln Juridiska personers inkomstskatt upp med 181 miljoner kronor. Som en följd av förslaget till upplösning och beskattning av Landshypoteks reservfonder i det kreditmarknadsbolag som föreslås

bildas per 1 januari 1995 justeras inkomsttiteln Juridiska personers

inkomstskatt upp med 26 miljoner kronor. Sammantaget har inkomsttiteln

Juridiska personers inkomstskatt justerats upp med 207 miljoner kronor.

Till följd av vad som anförts om lönesummans utveckling justeras

inkomsttiteln Beskattning av tjänstegruppliv ner med 5 miljoner kronor. Samtidigt räknas inkomsttitel Folkpensionsavgift ner med 60 miljoner

kronor och inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgift, netto med 86 miljoner

kronor. Av samma anledning justeras inkomsttiteln Övriga socialavgifter,

netto ner med 13 miljoner kronor.

Med anledning av ny information om den ekonomiska utvecklingen

räknas inkomsttiteln Mervärdesskatt ner med 500 miljoner kronor. Till

följd av förslaget om ändrade avdragsregler för lätta lastbilar har

Sammanlagt har inkomsttiteln Mervärdesskatt räknats ner med 533 Bilaga 1 miljoner kronor.

Inkomsttiteln Bensinskatt har räknats upp med 22 miljoner kronor till följd av vad som tidigare anförts om konsumentprisernas utveckling. Med anledning av vad som tidigare anförts om den privata konsumtionens utveckling har inkomsttiteln Tobaksskatt justerats ner med 37 miljoner kronor. Av samma orsak har inkomsttiteln Skatt på spritdrycker räknats ner med 12 miljoner kronor, inkomsttiteln Skatt på vin ner med 7 miljoner kronor och inkomsttiteln Skatt på maltdrycker ner med 6 miljoner kronor. Inkomsttiteln Energiskatt har justerats upp med 23 miljoner kronor med anledning av vad som tidigare anförts om konsumentprisernas utveckling. Vidare har inkomsttiteln Energiskatt justerats upp med 530 miljoner kronor till följd av förslaget om ändrad miljöklassificering av oljeprodukter som skatteministern presenterar senare idag. Sammanlagt har inkomsttiteln Energiskatt justerats upp med 553 miljoner kronor. Inkomsttiteln Skatt på spel har räknats ner med 35 miljoner kronor till följd av regeringens förslag om slopad bingoskatt från 1 januari 1995. Med anledning av ny information om den ekonomiska utvecklingen har inkomsttitel Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande räknats upp med 93,5 miljoner kronor. Av samma orsak har inkomsttiteln Räntor på energilån räknats upp med 3,4 miljoner kronor.

Fr.o.m. den 1 juli 1994 kommer Försvarsmakten att betala hyra för mark, vissa anläggningar och lokaler till Fortifikationsverket. Hyran skall bl.a. täcka de kapitalkostnader verket har för de fastigheter Försvarsmakten disponerar. Dessa fastigheter är finansierade med avkastningspliktigt statskapital. Därutöver gäller att Fortifikationsverket skall inleverera ett belopp motsvarande avskrivningarna på fastigheterna. I prop. 1993/94: 100 (bil. 1 och 5) beaktades denna omläggning för budgetåret 1994/95. En fortsatt invärdering har sedan skett under våren. Med anledning av detta räknar regeringen upp inkomsttiteln Avskrivningar på fastigheter med 39,5 miljoner kronor och inkomsttiteln Uppdragsmyndigheters m.fl. komplementkostnader med 40,8 miljoner kronor.

Sammanlagt innebär detta att inkomsterna räknas upp i förhållande till RRV:s beräkningar med 913,2 miljoner kronor för budgetår 1994/95. Regeringen beräknar således statsbudgetens inkomster för budgetåret 1994/95 till 368 161 miljoner kronor. Förändringen i förhållande till RRV:s beräkningar framgår av tabell 5.

budgetåret 1994/95

2332 Ränteinkomster på lån för

5131 Uppdragsmyndigheters m.fl.

komplementkostnader 2 600 000 40 800 Summa inkomster 367 247 456 Summa förändringar enligt regeringen 913 221 Summa regeringen 368 160 677

Avslutningsvis redovisas förändringarna i indelningen av statsbudgetens

inkomster i förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 (tabell 6).

Tabell 6. Förslag till förändringar i uppställningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1994/95 Inkomsttitel/Inkomsthuvudgrupp/Inkomstgrupp Förslag 1122 Avskattning av företagens reserver Upphör 2111 Postverkets inlevererade överskott Upphör 2116 Affärsverket svenska kraftnäts inlevererade utdelning

och inleverans av motsvarighet till statlig skatt Namnändring 2119 Affärsverket svenska kraftnäts inleverans av mot-

svarighet till statlig skatt Upphör 2325 Räntor på Postverkets statslån Upphör 2547 Avgifter för Post och Telestyrelsens verksamhet Namnändring

5143 Avskrivning på ADB-utrustning Upphör

Utgifter

I det slutliga förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 uppgår

utgifterna till 518 830 miljoner kronor.

I årets budgetproposition upptogs utgifterna till 532 129 miljoner kronor. Av detta belopp svarade utgiftsanslagen exkl. statsskuldräntor för

430 629 miljoner kronor. Tillkommande utgiftsbehov samt minskning av anslagsbehållningar svarade sammantaget för 16 500 miljoner kronor. Bilaga 1 Räntorna på statsskulden beräknades uppgå till 85 000 miljoner kronor.

Sedan riksdagen förelades budgetpropositionen har dels ett antal propositioner innebärande anslagsförändringar förelagts riksdagen, dels har riksdagen beslutat om vissa ändringar i förhållande till förslagen i budgetpropositionen. Vidare lägger nu regeringen ett antal ytterligare förslag. Om riksdagen bifaller förslagen i propositionerna ökar de samlade utgiftsanslagen med ca 16 701 miljoner kronor. Detta belopp rymmer ett flertal utgiftsförändringar, varav de största är att hänföra till förändringar på anslaget Räntebidrag m.m., regeringens förslag om införande av vårdnadsbidrag (prop. 1993/94:148 Vårdnadsbidrag) samt omläggningen av bostadstillägg till pensionärer (prop. 1993/94:173 Bostadstillägg till pensionärer).

I samband med regeringens beräkning av anslagskonsekvenserna har en specifikation upprättats över föreslagna och i förekommande fall beslutade anslagsförändringar på statsbudgeten i förhållande till budgetpropositionen. Denna specifikation täcker i princip perioden t.o.m. 13 april 1994.

Anslaget Räntor på statsskulden m.m. upptogs i budgetpropositionen för budgetåret 1994/95 till 85 000 miljoner kronor. Belastningen på detta anslag är beroende av den ackumulerade statsskulden under det budgetår för vilket anslaget anvisas och av räntenivån inom och utom landet samt av bokföringsmässiga valutadifferenser till följd av ändrade växelkurser vid omsättning eller återbetalning av utlandslån. Regeringen beräknar nu belastningen på anslaget till 76 000 miljoner kronor. Förändringen sedan budgetpropositionen förklaras till största delen av ett lägre underskott i statsbudgeten, en stärkt kronkurs och fallande internationella räntor samt att överkurserna vid emissioner beräknas bli större. Regeringen gör en annan bedömning på anslaget Räntor på statsskulden m.m. jämfört med Riksgäldskontoret som i sitt förslag till inkomst- och utgiftsstat för Räntor på statsskulden m.m. som redovisas i bilaga 1.4 redovisar 87 000 miljoner kronor. Detta beror på att regeringen baserar beräkningen på de antaganden om räntenivån som finns publicerade i den reviderade nationalbudgeten. Riksgäldskontoret baserar däremot sin beräkning på stopp-ränta, dvs den räntenivå som rådde det datum beräkningen genomfördes.

Sammantaget innebär detta att statsbudgetens utgiftsanslag för budgetåret 1994/95 uppgår till sammanlagt 447 330 miljoner kronor.

Tabell 7. Räntor på statsskulden budgetåret 1994/95 Miljarder kronor

Nuvarande

beräkning

på statsbudgeten beräknas, utöver utgiftsanslagen, på statsbudgetens Bilaga I utgiftssida även medel för förändringar i anslagsbehållningar och beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

I budgetpropositionen beräknades förbrukningen av anslagsbehållningar på reservationsanslag under budgetåret 1994/95 komma att uppgå till 4 500 miljoner kronor netto. De propositioner innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositionen. Därför räknar regeringen även nu med att anslagsbehållningarna minskar med 4 500 miljoner kronor under budgetåret 1994/95.

Posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto förs upp på budgetens utgiftssida. Vid beräkningen av denna post görs en uppskattning av sådana utgifts- och inkomstförändringar som inte förts upp på något annat ställe i budgeten.

I budgetpropositionen beräknades denna post till 12 000 miljoner kronor. Denna post beräknas nu till minus 9 000 miljoner kronor. Den stora minskningen förklaras dels av att regeringen under våren förelagt riksdagen ett antal propositioner, vars anslagsbelastning i budgetpropositionen reserverats i tillkommande utgiftsbehov, dels av beräknade intäkter till följd av regeringens avsikt att sälja aktier i Pharmacia AB.

Tabell 8, Statsbudgetens utgifter budgetåret 1994/95 Miljoner kronor

Budget- Ny

propositionen beräkning

1.4¶Statsbudgetens saldo för budgetåren 1993/94 och 1994/95

Med hänvisning till redovisningen i det föregående beräknas utfallet av statsbudgetens inkomster och utgifter för innevarande budgetår och i förslaget till statsbudget för budgetåret 1994/95 enligt vad som framgår av tabellerna 9 och 10.

Beräkningen av budgetutfallet för innevarande budgetår ger vid handen att budgetunderskottet minskar med 19,6 miljarder kronor jämfört med vad som beräknades i budgetpropositionen. Nu förutses ett underskott om 197,5 miljarder kr.

För budgetåret 1994/95 beräknas budgetunderskottet nu till 150,7 miljarder kronor. Det innebär att budgetunderskottet nu beräknas bli 21,8 miljarder kronor lägre än vad som beräknades i budgetpropositionen.

Statsinkomsterna för budgetåret 1994/95 uppskattas nu till 368,2 Prop. 1993/94:150

miljarder kronor. Detta innebär en ökning med 8,6 miljarder kronor Bilaga 1

jämfört med budgetpropositionen. Ökningen är i huvudsak en följd av en

förbättring i konjunkturutvecklingen.

Utgifterna exkl. statsskuldräntor beräknades i budgetpropositionen till 447,1 miljarder kronor. Nu beräknas dessa utgifter till 442,8 miljarder kronor. Att utgifterna minskar förklaras till största delen av att regeringen räknar med att sälja aktier i Pharmacia AB.

Förändringarna av inkomsterna och utgifterna i förslaget till statsbudget

för budgetåret 1994/95 i förhållande till budgetpropositionen har jag även sammanställt i särskild en specifikation.

Tabell 9, Statsbudgetens saldo budgetåren 1992/93-1993/94 Miljarder kronor

1992/93 1993/94

Tabell 10. Statsbudgetens saldo budgetåret 1994/95 Miljarder kronor

1994/95

Budget- Ny bepropo- räkning sitionen

! Varje delpost är korrekt avrundad.

2¶Underliggande budgetutveckling

Den underliggande utvecklingen av statsbudgetens saldo erhålls om det redovisade saldot korrigeras för effekter som är av tillfällig art eller hänger samman med ändringar i redovisningsprinciperna. Som bas används de förhållanden som skall gälla för budgetåret 1994/95. Detta innebär att den underliggande budgetutvecklingen i ett budgetförslag inte direkt kan jämföras med de redovisningar som gjorts i tidigare års finansplaner och reviderade finansplaner.

skall betraktas som en reguljär inkomst eller utgift eller som en extra- Bilaga 1 ordinär effekt. Trots att avgränsningen i det enskilda fallet inte är helt självklar anser regeringen det ändå angeläget att redovisa en beräkning där tillfälliga inkomster eller utgifter uteslutits, så att statsbudgetens underliggande utveckling tydliggörs.

På inkomstsidan har följande effekter betraktats som tillfälliga vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

- engångsvisa höjningar/sänkningar av skatter eller avgifter - tillfälliga inleveranser från affärsverk till statsbudgeten - tillfälliga indragningar från arbetslivsfonden och arbetsmiljöfonden - intäkter av försäljning av statlig egendom

På utgiftssidan har bl.a. följande effekter betraktats som extraordinära vid framräkning av det underliggande budgetsaldot:

- valutaförluster/vinster som uppstår vid amortering av statens utlands-

lån - — engångsvisa besparingar - — det statliga stödet till den finansiella sektorn = — periodiseringseffekter till följd av att Riksgäldskontoret emitterar

statsobligationer till överkurser

Tabell 11. Underliggande budgetsaldo för budgetåren 1992/93-1994/95 Miljarder kronor, löpande priser

3¶Budgetunderskott och statsskuld

Statens budgetsaldo utgör den viktigaste förklaringen till statsskuldens förändring och storlek.

Statsskuldförändringen under en given tidsperiod är lika med det totala, utifrån kommande lånebehov som staten har att finansiera samt effekterna av de tillfälliga bokföringstransaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret vidtar och som påverkar redovisningen av statsskuldens storlek. Riksrevisionsverket publicerar sex gånger per år, i sina budgetprognoser, en prognos över statens upplåningsbehov för pågående budgetår. Riksgäldskontoret publicerar månadsvis upplåningsbehovet för två månader framåt. Under innevarande budgetår har myndigheternas prognoser uppvisat betydande skillnader. Ett gemensamt arbete mellan myndigheterna för att utreda skillnaderna mellan myndigheternas respektive prognoser har inletts. Arbetet anses ha lett dels till att prognoserna har blivit mer överenstämmande, dels till att samarbetet mellan myndigheterna ökat. Det är angeläget att detta arbete fortsätter

mellan myndigheternas prognoser. Bilaga 1

Riksgäldskontoret har till uppgift att låna för att finansiera utgifter som beslutats av riksdagen och som inte täcks av statsinkomster. Budgetunder-

skottet utgör den viktigaste beståndsdelen i detta lånebehov (tabell 12). Det är emellertid inte det redovisade budgetutfallet, som med några viktiga undantag är baserat på inkomst/utgiftsmässiga principer, som är

relevant i det här sammanhanget, utan i stället dess kassamässiga motsvarighet. Denna utgörs av utfallet på statsverkets checkräkning i Riksbanken. I tabellen anges skillnaden mellan redovisat budgetutfall och

rörelserna på statsverkets checkräkning som kassamässiga korrigeringar. Dessa korrigeringar kan i allmänhet endast göras i efterhand när utfallen

är kända. För prognoser antas att de kassamässiga flödena är lika med

budgetsaldot.

Tabell 12. Lånebehov och statsskuld Miljarder kronor

Riksgäldskontorets nettoutlåning: CSN, studielån m.m. 5,8 71 6,7 Investeringslån till myndigheter - 2,5 5,5 Finansiering av underskott i Arbetsmarknadsfonden inkl. ränta 16,2 37,4 32,4 Finansiering av underskott i Lönegarantifonden inkl. ränta 2,4 1,4 0,7 Byggnadsstyrelsen,

Statsskuld vid utgången av resp. budgetår 960,6 1 181,2 1 372,9 Som andel av BNP 66,5 KX 80,1 88,6 7

Anm: Inbetalning markeras med minustecken.

Redovisningen av Riksgäldskontorets utlåning har ändrats fr.o.m. budgetåret 1993/94. Inlåning från statsinstitutioner och fonder redovisas som en del av kontorets nettoutlåning i stället för som en del av statsskulden fr.o.m. den 1 juli 1993. Detta innebär att såväl posten Riksgäldskontorets nettoutlåning som statsskulden redovisningstekniskt minskar med 8 379 mkr engångsvis budgetåret 1993/94.

Riksgäldskontoret har en omfattande utlåning till affärsverk och Prop. 1993/94:150

myndigheter, bl.a. till Centrala studiestödsnämnden för studielån. Bilaga !l

Riksgäldskontorets utlåning påverkar inte budgeten men väl statens lånebehov.

Statsskuldens förändring påverkas därutöver av transaktioner av dispositiv karaktär som Riksgäldskontoret gör. Dessa transaktioner, eller skulddispositioner, är ofta betingade av tidsförskjutningar mellan de kassamässiga betalningar statsskulden ger upphov till och redovisningen av dessa. Valutaomvärderingar utgör störst betydelse för skulddispositionerna. Valutaskulden värderas löpande till aktuella valutakurser samtidigt som avräkningen mot statsbudgeten enbart avser de realiserade valutadifferenserna. Prognosen för skulddispositionerna innehåller enbart beräknade realiseringar av valutadifferenser. De övriga skulddispositionerna prognostiseras inte.

Upplåningsbemyndigande

Liksom föregående år bör riksdagen utfärda bemyndigande för regeringen enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning.

4¶Statliga garanti- och pensionsåtaganden

4.1¶Redovisning av statens garantiåtaganden

I årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 1) redovisades att statens ram för garantiåtaganden per den 1 juli 1993 uppgick till ca 257 miljarder kronor, en ökning med ca 72 miljarder kronor jämfört med den 1 juli 1992.

Tabell 13 visar de förslag som regeringen efter den 1 juli 1993 lagt fram för riksdagen och som berör omfattningen av den statliga ramen för garantiåtaganden.

Tabell 13 Föreslagna förändringar för statliga garantiåtaganden jämfört med vad som redovisades i prop. 1993/94:100 bil.1 Miljoner kronor

Proposition — Garantins Nuvarande Föreslagen Tidpunkt för

ändamål garantiram = garantiram Förändring «förändringen 1992/93:135 GOTA Bank 10 000 [ - 10 000 1993-12-22 1992/93:135 Retriva 0 3 500 + 3 500 = 1993-12-22 1992/93:135 Sparbanks-

stiftelserna 4 200 5 500 + 1300 = 1994-02-17 1993/94:86 = Trafikleder 600 11 500 + 10 900 1994-05-15

i Stockholm

Därutöver har riksdagen beslutat att fr.o.m. den 1 januari 1994, enligt regeringens förslag i prop 1993/94:76, införa en särskild statlig kredit-

garanti för sådana lån på kreditmarknaden som tas upp för att tillfälligt begränsa ränteutgifter på utestående fastighetslån (omfördelningslån). Bilaga 1 Ingen ram har specificerats för detta.

Finansutskottet har i sitt betänkande rörande regeringens redovisning i budgetpropositionen uttryckt att den kraftiga ökningen av kreditförlusterna borde föranleda mer utförliga analyser samt kommentarer och ett ställningstagande från regeringens sida till hur utvecklingen skall mötas (bet. 1993/94:FiU10, rskr. 1993/94:132). Regeringen avser bl.a. mot denna bakgrund att lämna en mer utförlig redovisning av de statliga garantiåtagandena och utvecklingen av dessa i 1995 års budgetproposition. Regeringen avser även att låta utreda vilka principer som framdeles bör läggas till grund för en bedömning av i vilka fall och till vilka ändamål statligt stöd i form av garantier bör lämnas. Härvid bör en analys av befintliga garantisystems effekter göras, liksom en prövning av principerna för registrering, redovisning och uppföljning m.m. av utställda resp. infriade garantier. Ett arbete vad gäller den ekonomiadministrativa hanteringen av garantigivningen har redan inletts av Riksrevisionsverket och Riksgäldskontoret. Vidare har Riksgäldskontoret i samband med överlämnandet av sin årsredovisning för 1992/93 slutredovisat regeringsuppdraget att redovisa en översikt av statlig grarantigivning och statliga lån till näringslivet.

4.2¶Redovisning av statens pensionsåtagande och kostnader för statliga tjänstepensioner

Regeringens bedömning: Staten bör göra en samlad redovisning företrädesvis i årsredovisningen för staten av storleken på sitt pensionsåtagande. Myndigheter och andra arbetsgivare med statliga tjänstepensioner som inte själva svarar för de faktiska utgifterna för tjänstepensionsförmåner bör betala försäkringsmässigt beräknade pensionspremier.

I prop. 1991/92:150 bil. I:1 s. 58 uttalade regeringen sin avsikt att låta Riksrevisionsverket (RRV) och Statens löne- och pensionsverk (SPV) utreda frågan om statens pensionsåtagande. RRV och SPV har lämnat var sin slutrapport över uppdraget i februari 1994. De förslag som RRV och SPV lämnat kan i huvudsak :läggas till grund för ändringar i redovisningen av statens pensionsåtagande och i beräkningen av kostnader för pensions- och vissa andra förmåner för myndigheter och andra arbetsgivare med statliga tjänstepensionsvillkor. Regeringen avser att tidigast i 1995 års budgetproposition lägga fram förslag i frågan.

Statens pensionsåtagande (pensionsskuld) bör framledes redovisas samlat, företrädesvis i årsredovisningen för staten. En uppdelning av redovisningen på anställningsmyndigheter bedöms medföra alltför stora administrativa svårigheter för att genomföras för närvarande. De

93 8 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

tjänstepensions- och vissa andra förmåner bör dock redovisa sina Bilaga 1 åtaganden i dessa avseenden i sina bokslut.

Huvudregeln inom statsförvaltningen är att såväl lagstadgade arbetsgivaravgifter som tjänstepensions- och vissa andra avtalsstyrda förmåner finansieras genom det löneskostnadspålägg (LKP) som myndigheterna skall erlägga vid löneutbetalningar. Enligt beslut av regeringen (dir. 1993:89, jfr. prop. 1991/92:100 bil.1 s. 48, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128) har en särskild utredare tillkallats för att studera förutsättningar för och lämna förslag till ett system med arbetsgivaravgifter för statliga myndigheter med inriktning att systemet skall motsvara det som gäller på den privata sektorn.

De avtalsstyrda förmåner som för närvarande finansieras genom LKP bör i stället bekostas med premier som skall motsvara ett försäkringsmässigt beräknat värde av de förmåner som intjänats under året.

Dessa förändringar kommer att stärka det kostnadsansvar för den egna verksamheten som myndigheterna har enligt systemet med rambudgetering.

En ändring från ett system där myndigheterna via LKP finansierar utgifterna för under året utbetalda pensioner till ett system där de erlägger kostnaden för under året intjänade pensionsrätter medför ändrade belastningar på förvaltningsanslagen. Dessutom gäller att skillnaden mellan utgifter och erlagda premier måste finansieras. Regeringen avser att i budgetpropositionen föreslå justeringar av anslagen med hänsyn till detta.

5¶Årsbokslut för staten budgetåret 1992/93

Riksrevisionsverket (RRV) upprättar årligen ett årsbokslut för staten. Årsbokslutet omfattar de statliga myndigheterna inklusive affärsverken och myndigheterna under riksdagen. Riksbanken, som tillhör den senare kategorin, ingår dock endast med grundfonden på 1,1 miljarder kronor i enlighet med särskilt riksdagsbeslut. I balansräkningen för staten har fordringar och skulder i myndigheternas mellanhavanden med Riksgäldskontoret avseende löpande krediter och investeringslån eliminerats. Däremot saknas underlag för eliminering av fordringar och skulder i Övrigt mellan myndigheter. Nedan redovisas en preliminär version av balansräkningen för budgetåret 1992/93. Den slutliga versionen av årsbokslutet för staten beräknas publiceras av RRV under maj 1994.

5.1¶Balansräkning med noter

Balansräkningen för staten bygger på de tillgångar och skulder som redovisas i nämnda myndigheters bokslut. I dessa bokslut tas anläggningstillgångarna upp till anskaffningsvärden minskade med avskriv-

ningar. Kravet på myndigheterna att redovisa materiella tillgångar har hittills varit begränsat. Endast myndigheter vars verksamhet till över- Bilaga I vägande del finansieras med avgifter (affärsverk och uppdragsmyndigheter) har varit skyldiga att i sin balansräkning ta upp sådana tillgångar. Inom myndigheterna nyttjas således tillgångar av betydande värde som inte funnits med i tillgångsredovisningen.

Bokföringsförordningen (1979:1212) fick en ny lydelse fr.o.m. den 1 juli 1991. Ändringen innebär bl.a. att kravet på tillgångsredovisning gäller alla myndigheter oavsett finansieringsform. De nya reglerna träder emellertid i kraft successivt. Räkenskapsåret 1992/93 gäller de för drygt 60 myndigheter av vilka många dessutom fått dispens från tillgångsredovisning. Fr.o.m. räkenskapsåret 1993/94 tillämpas de nya reglerna av i stort sett samtliga myndigheter.

I balansräkningen för staten redovisas också tillgångarna upptagna till beräknade nukostnader. Nukostnad definieras som en tillgångs nyanskaffningsvärde minskat med avskrivningar grundade på detta värde. I beloppen för nukostnad ingår såväl de bokförda tillgångarnas nukostnad som värdet av vissa icke bokförda tillgångar. Dessa uppgifter har RRY inhämtat genom enkät till ca 100 myndigheter. Det inkomna materialet har bearbetats och sammanställts i kolumnen för nukostnad i balansräkningen. Vissa uppgifter från några större myndigheter saknas. Bl.a. har underlag för beräkning av kapitalvärdet för tillgångar som används inom försvaret t.ex. flygplan och fordon inte kunnat erhållas. Däremot redovisas ett beräknat värde för försvarets byggnader och mark i nukostnadskolumnen i balansräkningen. Värdet av museisamlingar, bibiliotek m.m. ligger också utanför redovisningen. Den största tillkommande posten bland nukostnaderna är värdet av det statliga vägnätet, som har beräknats och tagits in i balansräkningen.

Statens nettoförmögenhet är lika med skillanden mellan tillgångarnas och skuldernas värde. Den negativa förmögenheten består i stort sett av ackumulerade nettounderskott i statsbudgeten. Nettoförmögenheten var positiv fram till slutet av 1970-talet för att därefter bli negativ och snabbt fallande fram till år 1986. Den fallande tendensen började då avta beroende på främst minskande budgetunderskott fram till 1991. Därefter har den fallande tendensen åter ökat. Per den 30 juni 1993 var den bokförda nettoförmögenheten -697,1 miljarder kronor. Balansräkningen återges i preliminär form i tabell 1.

Tabell 1. Preliminär balansräkning för staten

Miljarder kronor Bilaga I

Bokförda värden Beräknad nukostnad!

1993-06-30 1992-06-30 1993-06-30 1992-06-30

TILLGÅNGAR

Materiella tillgångar? o Varulager och förråd 9,2 9,2 14,4 9,6 o Beredskapslager 5,3 5,5 6,0 5,5 o Skepp, maskiner och

121,7 118,6 268,8 272,7 Finansiella tillgångar 0 Aktier, långfristiga

SKULDER OCH KAPITAL

Statsskulden”

o Lån i Sverige 613,4 641,3 613,5 641,3 o Lån utomlands 339,9 57,2 339,9 S7,2

953,3 698,5 953,4 698,5 Övriga skulder

Verkskapital o Avsättningar, fonder m.m. !9 0,9 38,0 0,9 38,0

Statens nettoförmögenhet!! - Vid budgetårets början - 441,6 - 316,4 - 287,5 - 64,6 - Förändring under budget-

året - 255,5 - 125,2 - 262,6 - 222,9

Därav verksamhetens nettoförändring!” - 196,6 - 83,2 Övriga kapitalförändringar - 59,9 - 42,0

Vid budgetårets slut - 697,1 - 441,6 - 550,1 - 287,5

Summa skulder och kapital 475,4 433,2 622,5 587,3

I Nukostnad definieras som en tillgångs nyanskaffningsvärde minskat med av-

skrivningar grundade på detta värde. I beloppen ingår även värdet av ej bokförda

tillgångar.

Värdet på de statliga vägarna har beräknats med investeringarna i vägnätet under

den senaste 40-årsperioden som underlag. Som investering har räknats ianspråkta-

gande av anslagsmedel för byggande av statliga vägar. Till detta värde har lagts

107 av anslagsmedel till drift av statliga vägar. Erfarenhetsmässigt bedöms nämligen en så stor andel av utnyttjade anslagsmedel användas till värdehöjande

Bilaga 1

förbättringsarbeten. De på detta sätt beräknade investeringsbeloppen har omräknats till nukostnad med ledning av Vägverkets vägkostnadsindex. Det erhållna bruttobeloppet har sedan reducerats med avskrivningar beräknade på en 40-årig avskrivningstid. Anskaffningsvärdet för vägarna minskat med avskrivningar uppgår till 35,9 miljarder kronor.

Därav utgör den del av statens aktieinnehav som förvaltas av Kammarkollegiet 26,7 miljarder kronor, Riksgäldskontorets lån till Vattenfall AB 17,1 miljarder kronor och Kammarkollegiets reversfordran på Förvaltnings AB Stattum 10,1 miljarder kronor.

Skattefordringar redovisas av Tullverket med 6,5 miljarder kronor och av Riksskatteverket med 4,9 miljarder kronor. Enligt Riksskatteverkets bokslut uppgår skattefordringar som är föremål för indrivning till nominellt 24,3 miljarder kronor. Därav beräknas 2070 flyta in.

Under posten övriga fordringar redovisas kundfordringar, lånefordringar och periodavgränsningsposter. Ökningen mellan budgetåren är främst en följd av att Riksgäldskontoret fr.o.m budgetåret 1992/93 tillämpar kostnadsmässig redovisningsprincip och därmed redovisar upplupna ränteintäkter och orealiserade kursdifferenser. Lånefordringarna har tagits upp till nominella belopp och uppgår till 122,2 miljarder kronor. Härav svarar studielånen för 66,2 miljarder kronor och bostadslånen för 43,2 miljarder kronor.

Av beloppet avser 26,3 miljarder kronor kortfristiga placeringar i värdepapper, varav 12,9 miljarder kronor är Bankstödsnämndens aktieinnehav i Nordbanken.

Skulder inom staten har räknats bort från Riksgäldskontorets bokförda värden. Utlandslånen tas upp till den valutakurs som gällde på bokslutsdagen. Ökningen av skulden i utländsk valuta är en följd av den stora upplåning som skedde för att stötta valutareserven i samband med valutakrisen under hösten 1992.

Av beloppet avser 19,7 miljarder kronor leverantörsskulder, 73,2 miljarder kronor periodavgränsningsposter och 76,9 miljarder kronor övriga kortfristiga skulder. Ökningen mellan budgetåren är främst en följd av att Riksgäldskontoret ändrat redovisningsprincip och nu redovisar upplupna räntekostnader. Jfr not 5.

Av beloppet avser 13,0 miljarder kronor skuld till Gota Bank för utnyttjad men ej utbetald garanti och 14,1 miljarder kronor Televerkets avsättningar till pensioner.

10 I posten ingår Riksförsäkringsverkets fonder, arbetsmarknadsfonden och arbetslivsfonden. Förändringen mellan åren är främst en följd av underskottet i arbetsmarknadsfonden som budgetåret 1992/93 blev 23,7 miljarder kronor. Fondens kapital är därmed förbrukat och skulden uppgår till 16,7 miljarder kronor. Efter beslut av regeringen har 8,3 miljarder kronor överförts från delpensionsfonden till arbetsskadefonden. Av beloppet har 3,1 miljarder kronor överförts till statsbudgeten som en återbetalning av fondens lån. Arbetskadefondens skuld till statsbudgeten uppgår därmed till 20,9 miljarder kronor. Från arbetslivsfonden har under budgetåret 5,0 miljarder kronor tillförts statsbudgeten. Affärsverkens avsättningar redovisas fr.o.m 1991/92 under posten Statens nettoförmögenhet.

Statens nettoförmögenhet är lika med skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas värde. Förändringen av förmögenheten mellan två år motsvaras dels av statsbudgetens nettounderskott, dels av kapitalförändringar som främst avser invärdering samt upp/nedskrivning av finansiella tillgångar. Förmögenheten har även påverkats av de periodiseringsdifferenser mellan redovisade kostnader och finansiering från statsbudgeten som redovisas som årets kapitalförändring av Riksgäldskontoret och Bankstödsnämnden.

Bilaga 1

Miljarder kronor Statsbudgetens underskott - 187,8 Korrigering för transaktioner avseende utlåning och investering som påverkat poster i balansräkningen - 8,8

Verksamhetens nettounderskott - 196,6

5.2¶Utveckling av en årsredovisning för staten

Statsbudgeten omsluter endast en del av statens verksamhet. Det innebär att statsbudgetens utfall inte ger en fullständig bild av det statsfinansiella läget, t.ex. vad gäller statens samlade resursförbrukning eller statens tillgångar och skulder.

Genom att samtliga myndigheter fr.o.m. innevarande budgetår tillämpar en ny redovisningsmodell blir det möjligt att, till skillnad från t.ex. den preliminära balansräkning som nyss redovisats, upprätta en årsredovisning för staten med ett konsoliderat årsbokslut baserad på vedertagna företagsekonomiska principer för koncernredovisning. Det ligger i regeringens intresse att ta tillvara alla möjligheter, i synnerhet i det ansträngda ekonomiska läget, att snarast förbättra kvaliteten på den ekonomiska uppföljningen och redovisningen. Utvecklingsarbetet bedrivs därför med ambitionen att kunna presentera en första årsredovisning för staten redan för innevarande räkenskapsår. I sammanhaget bör dock beaktas att en konsoliderad redovisning inte blir bättre än den kvalitet som den underliggande redovisningen har. Eftersom bl.a. vissa myndigheter inte tillämpar de nya redovisningsprinciperna fullt ut innevarande år och att vissa förenklingar gäller inledningsvis för invärdering av anläggningstillgångar till ett mindre värde eller med kort återstående livslängd kommer redovisningen inledningsvis att innehålla vissa brister. Den bör likväl kunna ge en bättre information om den statliga ekonomin än vad som nu kan presenteras. I det följande ges några utgångspunkter för det fortsatta arbetet med en årsredovisning för staten.

Årsredovisningen bör i någon form omfatta all den verksamhet som staten har ett väsentligt inflytande över. Det är dock inte meningsfullt att på en sådan övergripande nivå använda fullständiga konsolideringsmetoder. Utgångspunkten är i stället att endast konsolidera årsboksluten för samtliga myndigheter inom den juridiska personen staten. Konsolideringen av resultat- och balansräkningen för staten är därmed enkel på det principiella planet eftersom det kan göras genom en sammanläggning av myndigheternas resultat- och balansräkningar där de interna mellanhavandena mellan myndigheterna först eliminerats. Utifrån denna information skall en finansieringsanalys göras.

Värderingen av statens tillgångar och skulder i årsbokslutet utgår från de historiska anskaffningsvärdena enligt gängse företagsekonomiska

principer. Det kan dock diskuteras om en sådan värdering ger en tillräckligt bra bild av den statliga förmögenheten. Staten har t.ex. stora Bilaga 1 tillgångar i form av infrastrukturinvesteringar. Sådana investeringar har gjorts under en lång följd av år. Att enbart värdera dessa anläggningstillgångar med utgångspunkt från det historiska anskaffningsvärdet ger en vilseledande bild av den förmögenhetsmassa de representerar idag. Därför bör den traditionella redovisningen kompletteras med en redovisning som på ett bättre sätt beaktar förmögenhetsaspekterna, t.ex. genom att det beräknade nutida förmögenhetsvärdet presenteras i en separat kolumn i balansräkningen.

Med avgränsningen att endast konsolidera myndigheterna inom den juridiska personen staten hamnar flera organisationer som staten har ett väsentligt inflytande över utanför det konsoliderade bokslutet. Det gäller t.ex. statliga bolag, stiftelser och AP-fonden. Eftersom den ekonomiska utvecklingen och förvaltningen i flera av dessa organisationer på ett väsentligt sätt påverkar statens finanser bör årsredovisningen även inrymma uppgifter om sådana organisationer. Metoder för sammanställningen av dessa uppgifter är under utarbetande.

Utöver aggregerad information avseende hela staten bör motsvarande sammanställningar göras för olika sektorer i staten. Förutsättningar för att upprätta sådan sektorsredovisning övervägs också inom ramen för utvecklingsarbetet.

6¶Den långsiktiga konsekvenskalkylen

En långsiktig konsekvenskalkyl (LK) redovisas i bilaga 1.2. I LK:n beräknas den offentliga sektorns inkomster och utgifter till följd av redan fattade beslut baserat på antaganden om bl.a. den ekonomiska utvecklingen. LK:n utarbetas av Finansdepartementet och bygger på material framtaget inom regeringskansliet, myndigheter och andra organisationer. RRV svarar normalt för sådana beräkningar och prognoser av inkomst- och utgiftsutvecklingen som finns i ELK:n. Det finns också en nära koppling till de beräkningar och prognoser som RRV regelbundet tar fram rörande statens inkomster och utgifter. I likhet med LK:n är utgångspunkten för RRV:s inkomstberäkningar och budgetprognoser redan fattade beslut och gjorda antaganden.

För att rationalisera regeringskansliets arbete kommer regeringen att överväga om RRV framdeles bör ansvara för arbetet med framtagningen av LK:n. Som grund för detta ställningstagande avser regeringen att ge RRV i uppdrag att närmare utreda denna fråga. Uppdraget bör slutföras i sådan tid att eventuella ändringar kan genomföras inför 1995 års LK. I en situation där RRV tar fram LK:n bör regeringen, i likhet med bl.a. hur RRV:s inkomstprognoser idag behandlas, presentera en egen bedömning av den offentliga sektorns inkomster och utgifter på medellång sikt.

För att underlätta för riksdagen i sitt beslutsfattande rörande enskilda utgiftsanslag, överväger regeringen att framdeles redovisa långsiktiga Bilaga 1 konsekvenskalkyler på anslagsnivå i kommande budgetpropositioner.

7¶Finansfullmakten

Riksdagen har bemyndigat regeringen att för budgetåret 1993/94, om arbetsmarknadsläget kräver det, enligt vissa villkor besluta om utgifter intill ett sammanlagt belopp av 2 500 000 000 kronor (prop. 1992/93:150 bil.1, bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93:447). Regeringen har inte beslutat om några utgifter enligt denna finansfullmakt under innevarande budgetår.

För budgetåret 1994/95 har regeringen tidigare föreslagit (prop. 1993/94:100 bil. 11 resp. 1993/94:140) att 28 489 miljoner kronor anvisas till Arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Därtill har regeringen beräknat att arbetsmarknadsfonden kommer att belastas med 11 112 miljoner kronor för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat. Under åttonde huvudtiteln, (Utbildningsdepartementet), har vidare beräknats 5 025 miljoner kronor för utbildning inom det reguljära utbildningsväsendet av arbetsmarknadsskäl.

För dessa medel beräknades sammantaget i genomsnitt 400 000 personer per månad kunna erbjudas arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller utbildning. Erfarenheten från innevarande budgetår visar emellertid att det är svårt att nå de planerade volymerna. För närvarande deltar ca 240 000 personer i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Enligt den reviderade nationalbudgeten bedöms de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna som högst omfatta 280 000 personer vid 1994 års slut. Genomsnittet för budgetåret 1994/95 bedöms bli 270 000.

Mot bl.a. denna bakgrund föreslår regeringen i denna proposition (se bil. 10) att anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder under tionde huvudtiteln anvisas med ett lägre belopp än vad regeringen föreslog i budgetpropositionen 1994, och vad riksdagen har beslutat. Regeringens reviderade förslag innebär att tionde huvudtitelns anslag Arbetsmarknadspolitiska åtgärder reduceras med 2 707 miljoner kronor och att den beräknade belastningen i arbetsmarknadsfonden reduceras med 389 miljoner kronor, dvs. en minskad belastning med totalt 3 096 miljoner kronor. Regeringen föreslår i stället att 1 600 miljoner kronor tillförs sjätte huvudtitelns anslag Underhållsåtgärder för sysselsättning och tillväxt (bil. 6). Vidare föreslås finansfullmakten öka med 1 500 miljoner kronor till 4 000 miljoner kronor. De medel som föreslås till en ökning av finansfullmakten skapar en beredskap så att den i 1994 års budgetproposition beräknade totala volymen på 400 000 platser i genomsnitt per månad vid behov kan uppnås. Härmed får också regeringen den flexibilitet som behövs för att vid behov anpassa de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till förändringarna på arbetsmarknaden.

Finansfullmakten bör i första hand kunna användas för att anpassa

volymerna i de ordinare arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Vidare bör Bilaga 1 regeringen i samband därmed kunna göra vissa tillfälliga ändringar i

gällande regelsystem.

Finansfullmakten bör också få användas för att tidigarelägga, utvidga eller påskynda investeringar som i övrigt finansieras med statliga eller

kommunala medel. Den bör också få användas för att stimulera reparation, om- eller tillbyggnader liksom olika underhållsåtgärder. Bidraget skall syfta till att öka sysselsättningen. Bidragsprocenten bör fastställas med hänsyn till ändamålet, men normalt inte överstiga 30 ZP av

kostnaderna.

Finansfullmakten bör också kunna disponeras för andra åtgärder som

regeringen bedömer kan ge en omedelbar effekt på sysselsättningen.

Bidraget bör i dessa fall normalt inte överstiga 50 70 av kostnaderna. De åtgärder regeringen vidtar med stöd av finansfullmakten bör vara

sådana att de inte tränger undan ordinarie sysselsättningstillfällen. Kostnaderna får sammantaget inte överstiga beloppsramen 4 000 miljoner kr.

8¶Styrning av statlig verksamhet

8.1¶Inledning

Utformningen av budgetprocessen är av central betydelse för att styra

statligt finansierad verksamhet och att förverkliga finanspolitikens målsättning att utnyttja de offentliga resurserna effektivt. Ett flertal förändringar har gjorts i syfte att strama upp budgetprocessen, och detta

förändringsarbete måste drivas vidare.

Riksdagsutredningens förslag om en förändrad budgetberedning i riks dagen innebär, om förslagen antas av riksdagen, viktiga institutionella förändringar som kommer att påverka regeringskansliets arbete. De förändringar som nu föreslås är bl.a. övergång till en rambeslutsmodell

för budgetberedning i riksdagen, som innebär att riksdagen i ett

tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetför-

slag och därefter till detaljerna. Vidare föreslås en övergång till

kalenderbudgetår fr.o.m. år 1997.

Riksdagspartierna har också träffat en överenskommelse om att förlänga mandatperioden från tre till fyra år. Denna överenskommelse

kan komma att visa sig vara av stor betydelse för möjligheterna till ökad långsiktighet i finans- och budgetpolitiken (prop. 1993/94:115).

Regeringen har de senaste två åren tillämpat en budgetberedning med ramteknik i regeringskansliet. Ramtekniken innebär att regeringen först gör en bedömning av det samhällsekonomiska utrymmet för de offentliga

utgifterna. Därefter görs en prioritering mellan olika politikområden och en fördelning av utgiftsutrymmet på departementsvisa utgiftsramar. För

myndigheterna har utgiftsramar för förvaltningskostnader införts, där

nadsutvecklingen. Bilaga 1

Ett genomförande av riksdagsutredningens förslag kommer att innebära att ramar för utgifter används på alla nivåer i budgetprocessen. Tillsammans med delegering av uppgifter och ansvar respektive utökad uppföljning och kontroll är rambudgeteringen ett viktigt inslag för en effektiv styrning på alla nivåer inom staten. Förändringarna i budgetprocessen är sammantaget av stor betydelse för möjligheterna att föra en avvägd och förutsägbar finans- och budgetpolitik och därmed för den reala och finansiella ekonomiska utvecklingen.

Behovet av att ompröva statligt finansierad verksamhet har ökat. Regeringen har i mars 1994 tagit ett viktigt steg mot en kontinuerlig prövning av statliga utgiftsåtaganden genom att nya generella kommittédirektiv (dir. 1994:23) har beslutats. Direktiven utgår från att statens verksamheter resultatstyrs. De innebär i korthet att varje kommitté förutsättningslöst skall pröva det offentliga åtagandet inom det område som kommittén utreder. Riktlinjer lämnas även för hur effekterna av genomförd verksamhet skall analyseras, liksom för redovisningen av hur utredningsförslagen skall finansieras.

Finansutskottet har understrukit riksdagens behov:av utökade och förbättrade analyser av resultatet av de statliga insatserna på samhällsnivå (bet. 1993/94:FiU10, rskr. 1993/94:132). Dessa analyser är viktiga för riksdagens uppföljning och utvärdering. Riksdagens intresse är främst inriktat på effekter, utfall och måluppfyllelse. I 1994 års budgetproposition anmäldes att regeringen avsåg att i årets kompletteringsproposition återkomma till riksdagen bl.a. med en närmare beskrivning av arbetet med att utveckla resultatstyrningen och budgetprocessen. Regeringen återkommer i det följande till de åtgärder som nu vidtas för en förbättrad styrning och kontroll av statlig verksamhet.

8.2¶Åtgärder för en förbättrad styrning och kontroll av statlig verksamhet

8.2.1 Strategi för att stärka genomförandet av resultatstyrningen

I 1988 års kompletteringsproposition redovisades ett program för utveckling av styrningen av den statliga verksamheten - en mål- och resultatorienterad styrning skulle etableras.

Utgångspunkt för detta program var bedömningen att den offentliga sektorns andel av ekonomin inte längre kunde öka på samma sätt som tidigare. Målsättningarna med programmet kan sammanfattas i två begrepp, omprövning och effektivitet. Förutsättningar skulle skapas för att i budgetprocessen och i andra sammanhang omfördela resurser från mindre prioriterade verksamheter till andra mer prioriterade. De nya styrformerna skulle således leda till omprövningar och förändringar av statens åtaganden. De skulle också medverka till bättre effektivitet och

var att all statligt finansierad verksamhet skulle ställas inför ökade krav Bilaga 1 på resultat och effektivt resursutnyttjande.

Målen ligger fast

Den samhällsekonomiska utvecklingen innebär att de mål som redovisades år 1988 har fått ökad betydelse. Behovet av omprövning och förändring av statligt finansierad verksamhet har blivit allt viktigare, liksom målet att öka effektiviteten och produktiviteten.

De ursprungliga målen med resultatstyrningen ligger fast som utgångspunkt för det fortsatta arbetet. Hänsyn måste också tas till de krav på besparingar som aktualiseras av det ansträngda budgetläget. Resultatstyrningen bör leda till en tydligare rollfördelning mellan riksdag, regering och myndigheter och en klarare ansvarsfördelning mellan staten, kommunerna, organisationer och enskilda. Det skapar förutsättningar för en effektiv styrning av de verksamheter som staten finansierar.

Verksamhet där staten har intressen kan bedrivas av statliga myndigheter, bolag eller stiftelser. Den kan också bedrivas av någon annan huvudman utan direkt statlig medverkan. Val av verksamhetsform är en strategisk fråga som ankommer på riksdag och regering att fatta beslut om. Det gäller också val av finansieringsform. Dessa frågor är av stor betydelse för möjligheterna att tillämpa en effektiv resultatstyrning. Inför riksdagens och regeringens beslut i sådana frågor bör förutsättningarna för en väl fungerande resultatstyrning ges en bättre belysning.

Av avgörande betydelse för resultatstyrningen är förmågan att formulera mål för olika verksamheter. I alltför stor utsträckning bedrivs statligt finansierad verksamhet fortfarande utifrån tradition och beslut som fattades för lång tid sedan. Det krävs en kontinuerlig omprövning av det offentliga åtagandet och målen för all statligt finansierad verksamhet. Att göra detta för alla de verksamheter av olika karaktär som staten finansierar är en mycket omfattande och svår uppgift som innebär nya krav på riksdag, regering och på de kansliresurser som dessa förfogar Över.

De som är ansvariga för att bedriva en verksamhet skall också normalt svara för redovisning av resultaten. Verksamheten måste således återrapporteras i resultattermer. Om t.ex. myndigheterna i sina anslagsframställningar tar befintlig verksamhet för given och endast diskuterar förändringar på marginalen är anslagsframställningarna av mindre värde i en resultatstyrning. Redovisningen av resultaten samt uppföljningar och utvärderingar måste användas vid riksdagens och regeringens prövning av verksamheten.

Resultatstyrning är en öppen styrmodell med ett decentraliserat beslutsfattande. I en sådan modell måste ansvar utkrävas och missförhållanden leda till reaktion och åtgärder, t.ex. sanktioner. Regeringen måste mer systematiskt använda de instrument den förfogar över för att försäkra sig om att de mål som riksdag och regering lagt fast blir uppfyllda. Bl.a.

måste den information som erhålls från revisionen leda till att åtgärder vidtas. Som regeringen angav i årets budgetproposition är statsmakternas Bilaga I möjligheter till insyn och kontroll av väsentlig betydelse i detta sammanhang.

Regeringen har fortlöpande informerat riksdagen om de åtgärder och de förändringar som har vidtagits sedan år 1988 för att förbättra och utveckla resultatstyrningen. Det finns nu skäl att göra en mer samlad bedömning av dessa förändringar och pröva vilka ytterligare åtgärder som erfordras för att stärka genomförandet och utveckla resultatstyrningen. Följande utgångspunkter bör gälla för detta arbete.

Ett vidgat perspektiv

Resultatstyrningen måste innebära en tydlig rollfördelning mellan de olika aktörerna. En sammanblandning av riksdagens, regeringens och de verksamhetsansvarigas olika roller skapar oklarheter. Det är riksdagen som mot bakgrund av de uppnådda resultaten fattar beslut om statens utgifter, målen med statsfinansierad verksamhet och de ekonomiska ramarna för de olika verksamheterna.

Regeringen har flera roller. I resultatstyrningen ställer regeringen krav på resultat av dem som skall utföra verksamheten. En förutsättning för att resultatstyrningen skall få ett kraftfullt genomslag är att styrningen så långt möjligt verksamhetsanpassas. Regeringens ansvar är dock vidare än så. Regeringen måste också bära det övergripande ansvaret för att verksamheten är effektiv och att den bedrivs med hög produktivitet och kvalitet. Regeringens ansvar omfattar även beslut i vissa organisations-, finansierings- och ledningsfrågor. Genom utnämningsmakten förfogar regeringen Över ett viktigt instrument i resultatstyrningen. Regeringen har därutöver ansvar för att tillvarata statens verksamhetsmässiga och ekonomiska intressen. I denna roll måste regeringen bl.a. göra sektorsövergripande analyser och bedöma externa effekter av statsfinansierad verksamhet.

De verksamhetsansvarigas roll är att under tydligt resultatansvar och med stor självständighet i val av medel se till att verksamheten bedrivs effektivt samt att lämna underlag för riksdagens och regeringens beslut om framtida inriktning och omfattning av verksamheten.

Utvecklingen av resultatstyrningen har under de senaste åren i första hand avsett relationen mellan regeringen och myndigheterna. I årets budgetproposition redovisade regeringen att utvecklingen i huvudsak är positiv, men att vissa brister fortfarande finns i genomförandet av resultatstyrningen. Bl.a. redovisades att regeringens krav på både verksamhetens resultat och ekonomiskt resultat måste preciseras bättre. Myndigheternas resultatrapportering, framför allt redovisningen och analysen av effekter, måste också utvecklas.

Det finns nu anledning att påminna om de ursprungliga målsättningarna när det gäller resultatstyrningens omfattning och instrument. Riksdagsutredningens förslag innebär en ökad uppmärksamhet på relationerna

mellan riksdag och regering. Resultatstyrningen måste få större genomslag i all statligt finansierad verksamhet, liksom för verksamheter som Bilaga 1 inte är statligt finansierade men där staten är huvudman, har ett ägaransvar eller på annat sätt ett ekonomiskt intresse. Resultatstyrningen skulle då omfatta statens totala verksamhet, dvs. även s.k. sakanslag samt övriga transfereringar, bolag och stiftelser.

Riksdagen har understrukit att den främst är intresserad av redovisningar av effekter, utfall och måluppfyllelse av myndigheternas verksamhet och mindre av redovisningar av prestationer och produktivitet (bet. 1993/94:FiU10, rskr. 1993/94:132).

Regeringens avsikt är att på ett bättre sätt än tidigare ge riksdagen ett analytiskt underlag för bedömning av de s.k. sakanslagen, dvs. de anslag som myndigheterna disponerar och som inte avser myndigheternas förvaltningsanslag, och se till att en bättre uppföljning och utvärdering sker av effekterna av användningen av sakanslag. Det betyder inte att varje sakanslag skall följas upp eller utvärderas för sig; sakanslagen samverkar 1 viss utsträckning med varandra, men även med skattesystemet.

Hittills har riksdagen och regeringen endast i begränsad omfattning haft tillgång till löpande och systematisk information om resultatet och effekterna av de existerande transfereringarna till hushåll, företag m.fl. Resultatstyrningen behöver utvecklas till att omfatta samtliga transfereringar. Utvecklingen kan bl.a. ske genom att regeringen pekar ut de aktörer som skall ansvara för den löpande resultatinformationen till regeringen om effekter och måluppfyllelse av gjorda transfereringar.

Ca 75 / av kommunernas och landstingens verksamheter utgörs av statligt ålagda uppgifter. Statliga transfereringar utgår dels i form av generella inkomst- och kostnadsutjämningssystem, dels i form av specialdestinerade bidrag. Statens intresse gäller dels kommunernas finansiella ställning och den skattefinansierade verksamhetens del i det totala samhällsekonomiska utrymmet, dels inriktning och effektivitet i de ålagda uppgifterna, Statlig styrning av verksamheter i kommuner och landsting sker dels genom lagstiftning, dels genom fastställandet av det skattefinansierade utrymmet. Genom införandet av ett generellt bidragssystem har statens möjligheter att styra och följa upp tidigare öronmärkta bidrag ersatts av ett behov att hitta nya uppföljnings- och utvärderingsformer för kommunal verksamhet (se även bilaga 7, avsnitt 2). Här kommer man självklart in på frågor om förbättrade former för lokal demokrati, som dock ligger utanför denna framställning.

Statlig verksamhet som bedrivs i affärsverk eller som förts över till bolag styrs bl.a. genom lönsamhetskrav och utdelningskrav. Kontroll över bolagen utförs av de av bolagsstämman valda revisorerna. Även Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket kan utöva kontroll. Samhällsåtaganden regleras i särskilda avtal och avtalens efterlevnad kontrolleras av tillsynsmyndigheterna. Staten och dess företrädare bör, som ägare av de statliga tillgångarna, utöva en aktiv roll och utnyttja de styrningsmöjligheter som står till buds för att tillvarata statens ekonomiska och verksamhetsmässiga intressen. I detta ligger att ange tydliga krav : på resultat och att en ändamålsenlig uppföljning och kontroll sker.

stiftelser. Regeringens utgångspunkt är att denna form för statlig Bilaga 1 verksamhet skall användas restriktivt. Ett skäl till detta är att om staten medverkar vid bildandet av stiftelser avhänder den sig egendom samtidigt som möjligheterna att påverka verksamhetens inriktning och effektivitet är begränsade. Staten måste garanteras insyn och kontroll i de stiftelser som även i framtiden kommer att vara beroende av statligt stöd. Staten har möjlighet att styra de statliga stiftelserna genom utformningen av stiftelseförordnanden och avtal vid stiftelsebildningen. Dessutom kan staten kontrollera stiftelserna genom att utforma villkor knutna till en statlig finansiering av den löpande verksamheten och genom att utse styrelseledamöter. Insyn i och kontroll av stiftelsens verksamhet kan också fås genom den revision som fortlöpande bör ske av stiftelser i enlighet med statsmakternas beslut om statlig revision i bolag och stiftelser. I avsnitt 8.3 redogörs närmare för den utredning regeringen tillkallat för att göra en översyn av befintliga stiftelser som är beroende av statligt stöd.

Resultatstyrningen bör också beröra statens inkomster. Det bör närmare övervägas hur en löpande resultatinformation kan utformas för att följa upp och utvärdera de mål som i vissa fall satts upp av riksdagen för statens inkomster (jfr. bilaga 1.5).

Budgetprocessen kommer även i det fortsatta arbetet att utgöra kärnan i resultatstyrningen. Ökad uppmärksamhet måste dock ägnas åt att resultatorientera andra instrument, som lagstiftning, organisation, ledningsformer, utnämningsmakt, utbildning etc. De olika instrumenten måste utformas och tillämpas i samklang för att resultatstyrningen skall fungera tillfredsställande.

Fortsatt arbete och tidsplan

De ambitioner som nu finns om att utveckla resultatstyrningen är av sådan omfattning och spänner över ett så stort antal områden att ett mer systematiskt arbete bör initieras. För att ta fram underlag till regeringens vidare ställningstaganden i dessa frågor har en interdepartemental arbetsgrupp med representation från närmast berörda myndigheter bildats. Arbetsgruppens uppgift är att under år 1994 lägga fram förslag till åtgärder som utvecklar och stärker genomförandet av resultatstyrningen. Regeringen kommer i 1995 års budgetproposition att redovisa förslag till åtgärder och andra ställningstaganden som arbetet föranleder.

8.2.2 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser 1993

Riksrevisionsverket (RRV) granskar och avger revisionsberättelser för myndigheter, stiftelser, bolag och andra organisationer.

RRV:s revision har resulterat i 23 revisionsberättelser med invändning, Bilaga 1 vilket är något fler än föregående år. RRV har också avgett fler revisionsrapporter till styrelserna jämfört med föregående år.

Några myndigheter framhålls av RRV som goda exempel när det gäller årsredovisningens resultatredovisningsdel. Bland annat har Statens kärnkraftinspektion, Patent- och registreringsverket, Bohusläns allmänna försäkringskassa och Göteborgs allmänna försäkringskassa lämnat dokument som av RRV bedömts vara av god kvalitet.

Regeringskansliets revisionskontor gör motsvarande årliga granskning av bland annat departementen. Granskningen avseende räkenskapsåret 1992/93, som avslutades i februari 1994, resulterade i två granskningsrapporter där revisionskontoret hade invändningar.

I budgetpropositionen (1993/94:100 bil. 1) redogjorde regeringen för RRV:s iakttagelser som redovisats i 1993 års rapport om det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och revisionens resultat samt regeringens Övergripande bedömning av dessa. Nedan följer en redovisning av de åtgärder som regeringen vidtagit eller avser att vidta med anledning av revisionens iakttagelser. Redovisningen koncentreras till sådana iakttagelser där revisionen påvisat brister som är av mer principiell karaktär och de fall där myndigheter har fått revisionsberättelse med invändning. Åtgärder med anledning av RRV:s revision, som resulterat i invändningar inom Utbildningsdepartementets område, redovisas i ett separat avsnitt.

Åtgärder med anledning av att RRV:s iakttagelser påvisat brister av mer principiell natur

Frågor av generell karaktär

RRV har bl.a. redovisat brister vad gäller styrning och kontroll vid avveckling och annan ombildning av statlig verksamhet. Ett effektivt ombildningsarbete i staten förutsätter att de statliga företrädarna agerar på ett sådant sätt att statens intressen tillgodoses fullt ut. Regeringen avser att vidta flera åtgärder för att undanröja de brister RRV påvisat. Regeringen avser bl.a. att utfärda generella riktlinjer till samtliga myndigheter rörande villkor för hel- och delvis avveckling eller annan ombildning i staten, bl.a. för medelshantering inkl. omhändertagande av tillgångar och skulder, ekonomisk redovisning och avrapportering till regeringen. Vidare överväger regeringen att inrätta en särskild stödfunktion som skall ha till uppgift att genom samråd och stöd åt såväl berörda myndigheter som departement bevaka att avveckling och annan ombildning av statlig verksamhet, inkl. överföring av verksamhet till andra huvudmän, sker på ett för staten som helhet ändamålsenligt sätt. Revisorskompetens från RRV bör knytas till funktionen.

RRV har vidare funnit att myndigheter bildat bolag och stiftelser utan att statsmakternas godkännande inhämtats. RRV konstaterar även att de

principer för insyn i och kontroll av bolag och stiftelser genom statlig revision som riksdagen beslutat om på regeringens förslag i 1993 års Bilaga 1 kompletteringsproposition inte fått genomslag. Även i detta fall avser regeringen att meddela samtliga myndigheter vad som gäller, bl.a. i fråga om rätten att äga eller bilda bolag och stiftelser i staten, rätten att ikläda staten ekonomiska förpliktelser mot sådana organisationer och vilka åtgärder myndigheterna har att vidta för att de beslutade principerna för revision skall genomföras.

En annan fråga som RRV aktualiserar är att RRV:s möjligheter att granska och uttala sig om årsredovisningar försvåras i de fall åtkomst till data i olika ADB-baserade informationssystem begränsats. Det ligger i regeringens intresse att den årliga revisionen kan genomföras på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt. Ett arbete har därför inletts inom Finansdepartementet med syfte att se över och förbättra förutsättningarna att vid revision få tillgång till behövliga redovisningsdata med hjälp av modern revisionsteknik.

Mot bakgrund av RRV:s iakttagelser vad gäller bristande redovisning av statens aktieinnehav angav regeringen i årets budgetproposition att resp. myndighet, inkl. departement, som företräder staten på bolagsstämma skall uppta aktieinnehavet i sin redovisning. Inom Finansdepartementet förbereds för närvarande, med stöd av andra departement, RRV och Kammarkollegiet, åtgärder för att förbättra redovisningen. I arbetet ingår en kartläggning av statens befintliga totala aktieinnehav, Bland annat på grundval av denna kartläggning görs en översyn av redovisningsprinciper och anvisningar. Vidare förbereds de åtgärder som krävs inför den 1 juli i år då resp. departement övertar redovisningsansvaret från Kammarkollegiet för de aktieinnehav i bolag som placerats direkt under departementet.

RRV pekar även på att myndigheters byte av ADB-baserade redovisningssystem har inneburit att berörda myndigheters rapportering till statens centrala redovisningssystem (riksredovisningen) mot anslag och inkomsttitlar ofta försämrats, med bl.a. en kvalitetsförsämring i underlaget för prognoser om statsbudgetens utfall som följd. En myndighet får i princip själv välja redovisningssystem, och har det fulla ansvaret för att de redovisningskrav som gäller för ekonomisk rapportering i staten uppfylis. Det är naturligtvis oacceptabelt att en myndighet försummar det ansvar den har för att förse statsmakterna med korrekt ekonomiskt beslutsunderlag om hur de statliga medlen använts.

Ett sätt att åtgärda bristerna skulle kunna vara att regeringen beslutar att samtliga myndigheter skall tillämpa ett visst, koncerngemensamt, redovisningssystem. Regeringen har dock inte för avsikt att inskränka myndigheternas nuvarande rätt att själva upphandla redovisningssystem, men utesluter inte en omprövning av denna rätt om det visar sig att dess tilllämpning leder till försämrad redovisning i staten. De problem som RRV noterat talar enligt regeringen för att myndigheter som avser att anskaffa nytt redovisningssystem behöver vägledning och ofta bättre kompetens inför och under upphandling för att bedöma de olika leverantörerna, systemens kvalitet och vilka systemmässiga anpassningar som behöver

tas i bruk. Inom Finansdepartementet pågår arbete med en ny förordning Bilaga 1

som bl.a. skall klargöra vilka övergripande krav som måste ställas på en

myndighets redovisningssystem inkl. revisionella krav för att skapa.

ändamålsenliga möjligheter för granskning, hur samråd med RRV skall genomföras inför ett eventuellt byte av redovisningssystem samt vilka

krav som gäller för anslutning av nytt, eller förändrat, redovisnings-

system till riksredovisningssystemet.

Ett annat generellt problem RRV påpekat är att den interna kontrollen av användningen och redovisningen av de statliga medlen inom flera myn-

digheter är bristfällig. RRV efterlyser tydligare direktiv på området. Regeringen vill i sammanhanget ånyo understryka att ökad delegering ställer ökade krav på en väl utbyggd kontrollapparat. Detta gäller givetvis

även inom myndigheter, och i synnerhet sådana myndigheter som hante-

rar stora statliga medelsflöden eller som har såväl central som regional/ lokal organisation. Regeringen avser att låta utreda behovet av generella bestämmelser vad gäller krav på utbyggd internkontroll, inrättande av en

internrevision m.m. vid bl.a. större myndigheter eller vid myndigheter med omfattande intern delegering.

RRV har även redovisat att regeringens krav på resultatredovisningar-

nas innehåll och avrapporteringstidpunkter inte alltid följts. Som

redovisats i avsnitt 8.2.1 har en arbetsgrupp tillsatts för att stärka genomförandet av resultatstyrningen. I gruppens arbetsuppgifter ingår

bl.a. att pröva vilka åtgärder som bör vidtas vid en bristande resultat-

rapportering till statsmakterna.

Vissa frågor inom några departementsområden

I en särskild rapport till Försvarsdepartementet pekar RRV bl.a. på följande.

Inom området löner och förmåner saknas tillförlitlig statistik. Regeringen har därför nyligen gett Försvarsmakten i uppdrag att redovisa lämpliga former för statistik, stödsystem, redovisningsprinciper och gemensamt definierade begrepp som möjliggör en rättvisande och rationell årlig uppföljning och analys av personalkostnaderna.

Flera hinder föreligger enligt RRV för en ändamålsenlig styrning och uppföljning av det civila försvaret. Inom Försvarsdepartementet har

nyligen ett arbete inletts för att åtgärda detta. Arbetet syftar bland annat

till att skapa redovisningsprinciper när det gäller beredskapslager och att

ställa enhetliga krav på återrapportering för att härigenom underlätta styrningen och uppföljningen av det civila försvaret.

Den årliga budgetprövningen bör för de myndigheter inom Försvarsdepartementet som bedriver avgiftsfinansierad :verksamhet, på ett tydligare sätt än hittills inbegripa balanserade överskott. Vidare bör vid sidan av formellt reglerad avgiftsfinansierad verksamhet en bättre budgetering ske av myndigheternas inkomster inom Försvarsdepartementets område. De redovisade inkomsterna är enligt RRV väsentligt högre

9 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

än de budgeterade. Regeringen har mot bakgrund av RRV:s iakttagelser

gett berörda myndigheter i uppdrag att i anslagsframställningen för Bilaga 1

budgetåret 1995/96 dels redovisa och motivera balanserade överskott,

dels budgetera inkomster med ledning av utfallen under budgetåret 1992/93 och - så långt det är möjligt - 1993/94.

I samband med att räntebeläggning av anslag införs fullt ut inom försvarets myndigheter fr.o.m. budgetåret 1994/95 pekar RRV på att

räntebeläggningen bör utformas så att förskottsbetalningar till försvarsindustrin enbart grundas på affärsmässiga överväganden. Regeringen har den 17 mars 1994 gett Försvarsmakten och Försvarets materielverk i uppdrag att tillsammans och senast den 1 oktober 1994 redovisa och motivera planerade externa förskottsbetalningar. Inom Socialdepartementets ansvarsområde har socialförsäkringsorgani-

sationen, Riksförsäkringsverket (RFV) och försäkringskassorna lämnat fullständiga årsredovisningar för budgetåret 1992/93 enligt förordningen (1993:134) om myndigheters årsredovisning och anslagsframställning.

Som anförts i årets budgetproposition innehåller den revisionsberättelse

som RRV avgivit avseende RFV och försäkringskassorna, inga invändningar. I en revisionsrapport konstaterar RRV i ett sammanvägt omdöme att resultatredovisningen i stort sett är tillfredsställande.

Försäkringskassornas årsredovisningar håller genomgående god klass.

Kommande resultatredovisningar bör dock enligt RRV i betydligt högre

utsträckning redovisa de resultat som socialförsäkringsorganisationen presterat. Även resultatet av REV:s egen verksamhet bör framgå. Regeringen anser att RFV bör utveckla resultatredovisningen i enlighet med RRV:s synpunkter, vilket RFV också avser att göra. Inom Kulturdepartementets område har revisionsrapporter lämnats till

Riksantikvarieimbetet (RAÄ) för brister i den interna kontrollen m.m. samt till Statens konstmuseer för brister i föremålshanteringen.

Riksantikvarieämbetet, som under en följd av år haft orena revisionsberättelser, har nu lämnat ett godtagbart bokslut. Fortfarande är dock ytterligare förbättringar nödvändiga. Regeringen kommer att ge RAÄ i

uppgift att fr.o.m. budgetåret 1994/95 inkomma till regeringen med resultat- och projektredovisning per tertial i syfte att nå en bättre löpande

uppföljning och kontroll.

När det gäller Statens konstmuseers brister i föremålshanteringen har museet vidtagit vissa åtgärder. Bland annat utvecklas förbättrade rutiner för föremålsregistrering. Vidare har nya mer ändamålsenliga förråds-

lokaler hyrts. Den kommande nybyggnaden av Moderna museet innebär också en väsentlig förbättring av förrådsutrymmen och hanteringen av föremålen.

Inom Miljö- och naturresursdepartementets område har ingen myndighet fått revisionsberättelse med invändning, men RRV har tillställt styrelsen för Statens naturvårdsverk, Statens strålskyddsinstitut och Statens lant-

mäteriverk särskilda rapporter. De påtalade bristerna gäller främst den

interna kontrollen, bland annat bristfällig uppföljning av samfinansierade

projekt, oklarheter i ansvars- och befogenhetsområden samt avsaknad av fungerande avstämningsrutiner mellan försystem och redovisning.

Regeringen anser att myndigheterna bör prioritera det ekonomiadministrativa utvecklingsarbetet för att säkerställa en god informationskvalitet Bilaga 1 inför kommande årsredovisningar.

Regeringens åtgärder med anledning av revisionsberättelser med invändningar

Invändningar med anledning av att resultatredovisning saknats eller varit bristfällig

Styrelsen för Sverigebilden har fått invändning på grund av att resultatredovisning inte lämnats. Enligt RRV är också Statens haverikommissions resultatredovisning bristfällig i väsentliga avseenden.

Regeringskansliet har haft överläggningar med båda myndigheterna och RRV, i syfte att utveckla resultatredovisningen för att därigenom förbättra uppföljningen av myndigheternas verksamhet.

I revisionsberättelsen för Försvarshögskolan konstateras att myndigheten i sin resultatredovisning inte har uppfyllt ett av återrapporteringskraven i 1992/93 års regleringsbrev. Återrapporteringskravet avsåg redovisning av utvecklingen av utbildningskostnaderna för olika kurstyper. Även regeringen kan konstatera att Försvarshögskolan inte har följt det som regeringen begärt i regleringsbrevet. På grundval av vad som kommit fram i dialog med myndigheten om dess möjligheter till resultatbeskrivning förutsätter regeringen att myndigheten redovisar de begärda uppgifterna i årsredovisningen för räkenskapsåret 1993/94. Vidare kommer regeringen i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95 att ånyo ställa krav på återrapportering av den begärda uppgiften.

Invändningar med anledning av otillfredsställande ekonomiadministration vid större ombildningar av myndigheters verksamhet

Försvarets mediecenter privatiserades under budgetåret 1992/93 (prop. 1992/93:162). I samband med överlåtelsen upphandlade myndigheten ett nytt ekonomisystem. RRV pekar på att beslutet om inköpet inte förankrats hos myndighetens styrelse och inte heller hos den presumtiva köparen. Då köparen inte övertog ekonomisystemet åsamkades statsverket en merkostnad. I revisionsberättelsen påpekades vidare att den löpande uppföljningen och styrningen av verksamheten brustit under budgetåret. I bokslutet gjordes större, ej tidigare identifierade nedskrivningar av balansposten "pågående arbete".

Regeringen har tagit intryck av innehållet i RRV:s revisionsberättelse men konstaterar samtidigt att Försvarets mediecenter inte längre existerar, varför någon åtgärd riktad mot denna myndighet inte är verkningsfull. Regeringen konstaterar vidare att ekonomisystemet alltjämt finns i statens ägo, närmare bestämt hos Myndigheten för avveckling av vissa verksam-

att finna ett användningsområde för systemet, alternativt avyttra det. Bilaga 1

I revisionsberättelsen för AMU-gruppen, som ombildades till aktiebolag den 1 juli 1993, (prop. 1992/93:152, bet. 1992/93:AU6, rskr. 1992/93: 175), har RRV för budgetåret 1992/93 bedömt att det inte finns tillräcklig grund för att uttala sig om huruvida årsredovisningen är rättvisande. RRY konstaterar bland annat att fullständiga specifikationer av ställningen på statsverkets checkräkning inte har upprättats. Vidare föreligger enligt RRV outredda differenser mellan saldo enligt specifikation till bokslutet av statsverkets checkräkning och saldo enligt redovisningssystemet. Informationen i AMU-gruppens årsredovisning strider dock inte mot av RRV kända förhållanden.

AmuGruppen AB har låtit utreda bristerna för de myndigheter inom AMU-gruppen som särskilt berörs. Utredningarna visar att några oegentligheter inte har begåtts, men att vissa rättelser måste göras i räkenskaperna. För att avsluta myndigheten kommer därför ett bokslut för budgetåret 1993/94 att lämnas, vilket sker med stöd av RRV.

Ombildningen av Televerket till Telia AB 1993 innebar att ett flertal avräkningar skedde mellan Telia AB och Post- och telestyrelsen (dåvarande Telestyrelsen, TSN). En ekonomisk fråga förblev dock oreglerad mellan Post- och telestyrelsen och Telia AB. Regeringen anser att det är av vikt att avräkningen sker under innevarande budgetår. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1993/94:105, TU20, rskr. 1993/94:202) att på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1993/94 anvisa ett anslag till Post- och telestyrelsen för reglering av den ekonomiska frågan mellan styrelsen och Telia AB.

Trollhätte kanalverk fick revisionsberättelse med invändning för räkenskapsåret 1992 på grund av osäkerhet i vissa balansposters värde. Osäkerheten var en följd av att slutlig avtalsmässig reglering inte skett mellan Trollhätte kanalverk och Statens vattenfallsverk avseende övertagna tillgångar och skulder i samband med Trollhätte kanalverks bildande den 1 januari 1992.

Genom ett avtal mellan Trollhätte kanalverk och Vattenfall AB den 21 december 1993 har slutlig reglering skett.

Invändningar med anledning av allvarliga brister i förvaltning eller redovisning

Byggnadsstyrelsen upphörde som myndighet den 1 oktober 1993. Avvecklingen genomförs av en särskild tillkallad utredare (dir. 1993: 105).

Byggnadsstyrelsen har fått revisionsberättelse med invändningar, dels mot förvaltningen, dels mot kvaliteten i årsbokslutet. Invändningarna avsåg bl.a. brister i redovisningen och i hanteringen av den s.k. egenregiverksamheten inom Byggnadsstyrelsen. Finansutskottet har tidigare fått en muntlig redogörelse i ärendet.

Byggnadsstyrelsen förvärvade, utan regeringens bemyndigande, under sommaren 1993 tre s.k. 50 000-kronorsbolag och överförde egen- Bilaga 1 regiverksamheten till dessa bolag. Aktierna i bolagen såldes därefter till de personer som hade lett egenregiverksamheten inom Byggnadsstyrelsen. Genom transaktionerna kom tillgångar till betydande värden att avhändas staten och överföras till bolagen. Byggnadsstyrelsen begärde i efterhand regeringens godkännande av de ingångna avtalen. Regeringen avslog framställningen. Efter förhandlingar mellan berörda parter har under mars 1994 träffats avtal om bl.a. återgång av vissa av de genomförda aktieöverlåtelserna. De nu ingångna avtalen kan anses innebära en för staten gynnsam avveckling av egenregiverksamheten.

Regeringen gav i november 1993 RRV i uppdrag att, i nära kontakt med Justitiekanslern, genomföra en särskild granskning av verksamheten inom Byggnadsstyrelsen under i första hand år 1993. RRV lämnade i februari 1994 en starkt kritisk rapport. En kopia av rapporten tillställdes Justitiekanslern. Justitiekanslern har nu ett pågående tillsynsärende med anledning av rapporten.

Utöver uppdraget till RRV vidtog regeringen under hösten 1993 en rad åtgärder beträffande Byggnadsstyrelsen. Bland annat beslutade regeringen att Byggnadsstyrelsens inleverans av överskott skulle ske den 15 oktober 1993 i stället för den 1 september 1994. Den särskilt tillkallade utredaren fick dessutom genom regleringsbrev mycket snäva ramar i fråga om rätten att disponera medel i avvecklingsverksamheten. Regeringens godkännande erfordras om medel behöver tas i anspråk för annat än löner, hyra, normala löpande administrationskostnader samt vissa andra med avvecklingen förknippade kostnader.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) fick invändningar i revisionsberättelsen på grund av övervärdering av vissa balansposter, aktier, lånefordringar och beredskapslager. Regeringen för en uppföljningsdialog med NUTEK om lämpliga åtgärder med anledning av revisionsberättelsen. När det gäller konstaterade brister i NUTEK:s kontroll avseende strategisk lagring av olja, håller åtgärder på att vidtas på basis av resultatet från en intern utredning. Beträffande övervärdering av aktier i balansräkningen, utarbetar NUTEK en godtagbar modell för aktievärdering med stöd av RRV. Noterad övervärdering av lånefordringar i balansräkningen åtgärdas genom införande av en bättre avstämningsrutin mellan balansräkning och reskontra. Vidare förstärks verkets centrala ekonomiresurser under året.

Rymdstyrelsen har, enligt RRV, i sitt bokslut inte beaktat vissa erhållna inbetalningar. Genom diskussioner mellan Näringsdepartementet, RRV och Rymdstyrelsen har bakgrunden till inbetalningarna klarlagts. De ekonomiska transaktioner RRV har aktualiserat avsåg inbetalningar till myndigheten för statens räkning med anledning av försäljning av statens aktier i Nordiska Satellitaktiebolaget (NSAB). Rymdstyrelsens uppdrag har varit att för regeringens räkning förvara statens aktier i NSAB. De likvider som influtit till Rymdstyrelsen hänför sig inte till myndighetens normala verksamhet. Medlen har inlevererats till statsverkets checkräkning och redovisats på inkomsttitel.

Statens institut för byggnadsforskning (SIB) upphörde som myndighet den 1 januari 1994. En särskild tillkallad utredare har uppdraget att Bilaga 1 genomföra avvecklingen (dir. 1993/94:125). RRV:s iakttagelser om

anslagsöverskridanden, bristande ekonomiadministrativa rutiner samt

bristfällig redovisning av inventarier och anläggningstillgångar har diskuterats mellan Näringsdepartementet och ansvariga för avvecklingen. I avvecklarens uppdrag ingår att göra en slutredovisning för verksam-

heten vid SIB.

Invändningar avseende hantering av anslag som står i strid mot

riksdagens eller regeringens beslut

RRV har lämnat en invändning i sin revisionsberättelse över Domstolsverkets årsredovisning. Enligt RRV har reservationsanslaget D3.

Utrustning till domstolar m.m. överskridits under budgetåret med cirka

12 miljoner kronor. Därefter har en felaktig omföring gjorts så att

ramanslaget D2. Domstolarna m.m. har belastats. Ärendet har behandlats i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 3). Domstolsverket har yttrat sig över revisionsinvändningen till RRV. Av Domstolsverkets yttrande till RRV framgår bland annat att reservations-

anslaget D3. Utrustning till domstolar m.m, vilket upphört från och med

budgetåret 1993/94, använts för bland annat inredning och utrustning till

nya lokaler inom domstolsväsendet. Under tidigare budgetår har en del av dessa utgifter, i den mån anslaget D3. Utrustning till domstolar m.m. inte räckt till, bekostats via förvaltningsanslaget D2. Domstolarna m.m.

Enligt Domstolsverkets synsätt finns inga entydiga regler som hindrar att ramanslaget används till dessa ändamål.

Det anslag som överskridits har upphört från och med innevarande budgetår. Regeringen avser bl.a. mot denna bakgrund och att överskridandet har finansierats av myndigheten, inte att vidta några ytterligare

åtgärder med anledning av revisionsinvändningen.

Försvarets materielverk har överskridit beviljad anslagskredit för

anslaget C2. Marinförband: Anskaffning av materiel. RRV anser att

överskridandet har orsakats av bristfällig uppföljning och styrning av likviditetsläget inom huvudprogrammet Marinförband.

I budgetpropositionen (1993/94:100 bil. 5) redovisar regeringen

åtgärder som vidtagits, ytterligare rationaliseringar och verksamhetsreduceringar samt senareläggning av planerad materielanskaffning, med anledning av de ekonomiska problemen i marinen.

Regeringen har den 17 mars 1994 i anvisningar inför myndigheternas anslagsframställningar för budgetåret 1994/95 gett Försvarsmakten i

uppdrag att redovisa vilka åtgärder som Försvarsmakten härutöver har

vidtagit för att förbättra den fortsatta uppföljningen och styrningen av likviditetsläget i den berörda verksamheten. RRV har bedömt att Länsstyrelserna i Värmlands och Norrbottens läns

hantering av medlen för regionala utvecklingsinsatser (anslag X/D2) står i strid med vad regeringen föreskrivit i regleringsbrevet. Länsstyrelserna

administration. Vidare har Länsstyrelsen i Norrbottens län disponerat Bilaga 1 regionalekonomiska medel och s.k. bygdemedel för omlokalisering av den egna verksamheten. Länsstyrelsen i Norrbotten har på samma grund fått invändning vad avser hanteringen av regionalekonomiska medel och s.k. bygdemedel (vattenavgiftsmedel). RRV:s bedömning är att utgifter av denna typ alltid skall finansieras via de anslag som anvisats för myndighetens förvaltningskostnader.

RRV föreslår att det klart bör anges för länsstyrelserna hur medlen för regionala utvecklingsinsatser får användas.

Länsstyrelserna i Värmlands och Norrbottens län har till regeringen redovisat de förhållanden som lett fram till revisionens invändningar och bland annat hemställt om att regeringen prövar om bestämmelserna för anslaget till regionala utvecklingsinsatser och vattenavgiftsmedel behöver preciseras för att underlätta en framtida tolkning.

Regeringen har genom beslut den 14 april 1994 ålagt Länsstyrelsen i Värmlands län att återföra de medel som använts i strid mot föreskrifterna i regleringsbrevet under en treårsperiod fr.o.m. budgetåret 1994/95. Regeringen avser vidare att se över riktlinjerna för användningen av anslaget för regionala utvecklingsinsatser i kommande regleringsbrev.

Användningen av de så kallade bygdemedlen regleras i förordningen (1983:945) om avgifter enligt vattenlagen (1983:291), m.m. Frågan om hur reglerna för användning av vattenavgiftsmedel behöver preciseras, bereds för närvarande inom regeringskansliet. Härvid beaktas även de överväganden som framförts av riksdagens revisorer.

Länsstyrelserna skall vid användningen av de regionalpolitiska medlen vara uppmärksamma på att medlens användning står väl i överenstämmelse med statsmakternas intentioner med anslagen för regionala utvecklingsinsatser.

Åtgärder med anledning av invändningar till myndigheter inom Utbildningsdepartementets område

Inom Utbildningsdepartementets område omfattar RRV:s granskning 71 myndigheter, varav 37 universitet och högskolor, 15 skolmyndigheter och 19 övriga myndigheter.

Granskningen har lett till invändningar och påpekanden främst beträffande universitet och högskolor. Sex revisionsberättelser med invändningar har avlämnats, nämligen för universiteten i Stockholm, Göteborg och Linköping, för högskolorna i Falun/Borlänge och Skövde samt för Operahögskolan.

Såvitt avser universitets- och högskoleområdet konstaterar RRV att de flesta myndigheter har en rättvisande redovisning och att intresset för ekonomifrågor stadigt ökar. Detta har dock enligt RRV inte lett till att den löpande ekonomiadministrationen blivit bättre. På flera håll har ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter delegerats inom resp. myndig-

het. Trots omfattande utbildningsinsatser har den interna uppföljningen och kontrollen försämrats. RRV:s konkreta anmärkningar i revisionsbe- Bilaga 1 rättelserna med invändning avser direkta felaktigheter i ekonomiadministrationen, bristande uppföljning och kontroll, otillräcklig styrning och ledning m.m.

Regeringen anser att RRV:s bedömningar och anmärkningar måste tas på stort allvar.

Regeringen menar sålunda att det måste ställas höga krav på ekonomiadministrationen i staten rent allmänt och på universitets- och högskolesektorn i synnerhet då det nya system för resurstilldelning som införts budgetåret 1993/94 inte kan fungera på avsett vis om inte ekonomiadministrationen är fullgod. I propositionen (1992/93:169) Om högre utbildning för ökad kompetens framhölls sålunda att det nya resursfördelningssystemet kommer att kräva en förstärkning av den ekonomiska kompetensen inom universiteten och högskolorna samt att behovet av bättre fungerande ekonomisk uppföljning och kontroll också accentueras av den ökade friheten (s. 8). Regeringen anser dock att det finns många tecken som tyder på att det förbättringsarbete som universitet och högskolor bedriver bl.a. med stöd av RRV successivt kommer att leda till en förbättrad situation.

Regeringen ser mot den givna bakgrunden mest allvarligt på de enskilda anmärkningar som avser den allmänna funktionen hos ekonomiadministrationen och bristande styrning och ledning. Vissa fall är fortfarande aktuella trots att invändningar från RRV lämnats redan föregående budgetår. Detta är anmärkningsvärt. Bristerna behöver rättas till senast under innevarande budgetår.

När det gäller felaktigheter i medelshanteringen som lett till direkta ekonomiska förluster för staten skall enligt regeringens mening vederbörande myndighet gottgöra statsverket för resp. förlust. Det gäller t.ex. inbetalning av mervärdesskatt i samband med extern finansiering och otillåten placering av medel på bankkonton.

Det är också mycket otillfredsställande att det förekommer att anställda vid universitetet och högskolor i sitt arbete beslutar om eller på annat sätt direkt påverkar frågor som rör bolag i vilka de själva som ägare eller på annat sätt har ett personligt ekonomiskt intresse. Gränsdragningen mellan ordinarie verksamhet och bisysslor behöver dessutom förtydligas och kontrollen därav skärpas.

Berörda myndigheter har i sina yttranden över RRV:s revisionsberättelser redovisat åtgärdsprogram och i övrigt lämnat kommentarer. Regeringen kommer i ett beslut senare idag att på samtliga punkter där RRV haft invändningar ange om de av myndigheterna redovisade åtgärderna m.m. är tillräckliga eller om ytterligare åtgärder behövs. Regeringen avser därvid bland annat föreskriva att Linköpings universitet under en övergångstid skall samråda med en särskild kommitté, som skall ha till uppgift att följa och stödja verksamheten och avge en rapport till regeringen om universitetets arbete med att förbättra ledningen och kontrollen och de ekonomiadministrativa funktionerna i allmänhet.

mellan å ena sidan myndigheten och å andra sidan t.ex. bolag, överläm- Bilaga 1 nas till Justitiekanslern för prövning.

Forskningsråden har enligt RRV olika bedömning av vad som skall anses utgöra förvaltningskostnader och därmed skall avräknas de medel som avsattes för detta ändamål. Regeringen anser att initiativ bör tas till ett arbete som syftar till att få fram en så enhetlig definition och tillämpning som möjligt.

Inom skolområdet har RRV påpekat att specialskolornas redovisningar av den särskilda återrapportering som angivits i regleringsbrev för 1992/93 är av skiftande kvalitet. Regeringen anser att en förbättring bör kunna komma till stånd till följd av att regeringen i 1994 års budgetproposition har beräknat medel för ekonomiadministrativa förstärkningar.

Åtgärder med anledning av Regeringskansliets revisionskontors granskningsrapporter

Departementen liksom RRV revideras av Regeringskansliets revisionskontor. I dessa revisioner har framkommit att vissa brister föreligger inom Utrikesdepartementets tedovisning främst vad gäller utbetalningar och anslagsredovisning under budgetåret 1992/93.

Revisionskontoret konstaterar att flera fall av dubbelutbetalningar med åtföljande återbetalningar har förekommit under 1992/93. Bland annat har en dubbelutbetalning gjorts till FN-organet UNRWA om totalt 96 miljoner kronor.

Vad gäller anslagsredovisningen har bl.a. 300 miljoner kronor av misstag registrerats under fel huvudtitel, vilket har medfört att anslagsredovisningen i årsbokslutet inte blivit rättvisande.

Utrikesdepartementet har under budgetåret 1992/93 förändrat och förbättrat de interna ekonomiadministrativa rutinerna i syfte att undanröja denna och andra av revisionskontoret anmälda brister. Ett arbete har vidare nyligen inletts inom departementet som syftar till att under hösten 1995 införa ett helt nytt ekonomiadminstrativt system. Regeringen förutsätter att de åtgärder som vidtas för att förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna ger önskat resultat.

8.3¶Verksamheter som är beroende av statligt stöd

Regeringen föreslår i prop. 1993/94:9 att en stiftelselag skall införas. Lagförslaget innehåller en civilrättslig reglering av stiftelseinstitutet samt bestämmelser om tillsyn. Riksdagen har beslutat att lagen skall träda i kraft den 1 januari 1996 (bet. 1993/94:LU12, rskr. 1993/94:225). Den skall med vissa undantag tillämpas även på nu befintliga stiftelser.

I propositionens allmänna motivering (s. 54 f) tas frågan upp om s.k. anslagsstiftelser. Med dessa stiftelser menas av staten bildade anslagsbe-

roende men självägande organ. De omfattas inte av lagförslaget. Däremot ges sådana stiftelser enligt övergångsbestämmelserna rättskapacitet som Bilaga 1 stiftelser i lagens mening. I propositionen konstateras att frågan om en lämplig organisationsform för verksamheter som är beroende av statliga anslag men som inte bör bedrivas i myndighetsform bör övervägas utifrån andra utgångspunkter än som kan ske inom ramen för det nu föreliggande lagstiftningsarbetet. Samma bedömning görs för kommunernas och landstingens vidkommande.

I propositionen anförs även att övervägandena om lämplig organisationsform får göras i ett annat sammanhang samt att regeringen avser att senare ta initiativ till detta.

I prop. 1992/93:100 bil. 1 (s. 94 f) konstateras att myndigheter medverkat i bildande av bl.a. stiftelser genom att avsätta statliga medel utan att inhämta tillstånd från statsmakterna. Detta har gjorts i strid med regeringsformens bestämmelser. Det påpekas därvid att ett sådant förfarande inte kan accepteras och att statens åtaganden i dessa verksamheter måste omprövas. I samband därmed bör det statliga huvudmannaskapet begränsas. I de fall verksamheten som bedrivs är av centralt statligt intresse bör myndighetsformen vara den verksamhetsform som skall tillämpas. Det framhålls även att statlig verksamhet inte bör bedrivas i stiftelseform om inte särskilda skäl föreligger. Av propositionen framgår även att regeringen avser att lägga fram förslag om vilka tekniker som bör tillämpas för finansiering av organisationer som inte är statliga myndigheter men som får statliga bidrag för sin verksamhet. Riksdagen hade ingen erinran (bet. 1992/93:FiU20, rskr. 1992/93: 189).

Regeringen har mot denna bakgrund tillkallat en särskild utredare med uppgift att finna en lämplig form för finansiering av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd men som inte bör bedrivas i myndighetsform. Utredaren skall även klargöra hur behovet av statlig insyn och kontroll skall tillgodoses.

Uppdraget avser bl.a. att finna en alternativ form för framtida verksamhet motsvarande den som för närvarande bedrivs i form av s.k. anslagsstiftelser. Uppdraget omfattar däremot inte att överväga någon ny associationsform för detta ändamål. Utredaren skall även överväga om den föreslagna verksamhetsformen kan tillämpas på kommunal och landstingskommunal verksamhet.

Utredaren skall vidare göra en förutsättningslös översyn av befintliga stiftelser som fortlöpande är beroende av statliga medel och därefter lämna förslag bl.a. om hur verksamheten skall vara finansierad i framtiden. Därvid skall de bakomliggande, egentliga målen för verksamheten anges och en prövning göras av motiven för det offentliga åtagandet i respektive stiftelse.

Uppgiften att finna en lämplig form för finansiering m.m. av framtida verksamheter som fortlöpande är beroende av statligt stöd skall redovisas av utredaren före utgången av november 1994, Regeringen avser att återkomma till riksdagen i denna fråga under år 1995.

Bilaga 1 8.4.1 Drift- och kapitalbudget

Riksdagen har uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning med uppgift att se över hur utgifter för statliga investeringar skall tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas (bet. 1992/93:FiU30, rskr. 1992/93: 447). Utredningen skulle bl.a. överväga hur investeringsbemyndiganden och andra liknande långsiktiga utgiftsåtaganden kan inkluderas i riksdagens budgetreglering. Utredningen borde enligt riksdagens uppfattning beakta såväl strävan att förbättra den statliga redovisningen som hur riksdagens beslutsunderlag skall utformas. Den borde också överväga omfattningen av den statliga budgeten.

Som regeringen redovisade i årets budgetproposition har ett sådant utredningsarbete inletts inom Finansdepartementet under innevarande budgetår. I arbetet, som omfattar budgetering och redovisning av statens inkomster, utgifter och förmögenhet, medverkar bl.a. närmast berörda myndigheter. I propositionen anmäldes att regeringen skulle återkomma successivt till riksdagen med en redovisning av resultatet av detta arbete. Ännu så länge föreligger inga förslag på området, men då frågan är av stor vikt har regeringen valt att redan nu lämna en mer övergripande redovisning av utredningsarbetets uppläggning.

I ett inledande skede prövas förutsättningslöst olika metoder att hantera frågeställningarna. En enkel lösning på behovet av att särredovisa investeringar skulle kunna vara att dela upp statsbudgetens anslag tydligare än hittills på anslag som avser investeringar och anslag som avser drift. Emellertid bör den koppling som också riksdagen gjort med överväganden om den statliga budgetens omfattning och behovet av en generell förbättrad ekonomisk redovisning till riksdagen, också tas som utgångspunkt för arbetet. Arbetet har därför inriktats mot mer genomgripande och långsiktiga lösningar.

Arbetet med att få en bättre budgetering och redovisning av statens totala verksamhet tar sin utgångspunkt i de möjligheter som de nya redovisningsprinciper som myndigheterna tillämpar från innevarande budgetår erbjuder och det utvecklingsarbete som pågår med att ta fram en årsredovisning för staten. Här avses sådana redovisningshandlingar som resultat- och balansräkning samt finansieringsanalys vilka inom övriga delar av samhället är ett naturligt underlag för beslut med ekonomiska konsekvenser. Särskilt finansieringsanalysen har stor relevans i samband med prövning av fördelning av utgifter på drift och investeringar. I utredningsarbetet ingår därför som en naturlig del att överväga om motsvarigheter till dessa redovisningsdokument kan användas i staten för planering och budgetering.

Vidare övervägs om de ekonomiska konsekvenser som statsbudgeten ger upphov till bättre kan presenteras om de tydliggörs i flera, men likväl sammanhängande, dokument eller avsnitt. T.ex. skulle den samhällsekonomiska påverkan av regeringens budgetförslag rörande den statliga

ekonomin kunna bedömas bättre än idag med hjälp av en budgeterad resultaträkning och finansieringsanalys för staten. Statens ekonomiska Bilaga I nettoställning skulle på motsvarande sätt kunna framgå av en budgeterad balansräkning.

Budgeterade resultat- och balansräkningar kan dock inte användas för att presentera, och utgöra grund för beslut om, regeringens budgetförslag om fördelning av resurser på olika ändamålsområden enligt regeringsformens förskrifter. I utredningsarbetet prövas i vad mån det är möjligt att hantera detta genom att med utgångspunkt i tekniken för finansieringsanalyser framställa ett sammanhållet budgetförslag. Budgetförslaget skulle likt finansieringsanalysen kunna indelas på väsentliga områden såsom drift, investeringar och transfereringar. Budgetförslaget skulle samtidigt kunna beskriva hur driftkostnaderna för statens totala verksamhet finansieras med avgifter, bidrag och anslag och hur investeringarna finansieras direkt med statlig upplåning, inomstatliga lån i Riksgäldskontoret och anslag. Budgetförslaget skulle också kunna innehålla ett finansiellt avsnitt som förklarar hur anslagen avses finansieras med skatter, avgiftsinkomster och med upplåning.

Ett nytt budgetsystem av denna typ som ger riksdagen efterfrågade möjligheter att styra omfattning av och inriktning på de statliga investeringarna kan utformas på flera olika sätt. Innan ett sådant system skulle kunna läggas fast krävs dock ett förhållandevis omfattande arbete, dels för att pröva möjligheterna att hantera det mer omfattande underlag som skulle komma att krävas i det nya systemet, dels för att se till att den omfattande statistik ifråga om den statliga ekonomin som behöver utarbetas kan integreras i ett nytt system. I arbetet måste också beaktas att de statliga myndigheternas budgetering och redovisning bör göras så okomplicerad som möjligt. Det är därför väsentligt att arbetet med ett framtida statsbudgetsystem bedrivs med erforderlig tid för överväganden, samordning och införande. Ambitionen är att regeringen successivt skall kunna presentera förslag på området så att de kan tillämpas fr.o.m. budgeten för år 1997 (förutsatt att riksdagen beslutar om övergång till kalenderår som budgetår i enlighet med Riksdagsutredningens förslag).

8.4.2 Övergång till kalenderår som budgetår

Riksdagsutredningen föreslår i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet 2 att statens budgetår läggs om till kalenderår. Övergången föreslås ske fr.o.m. kalenderåret 1997. För att ha beredskap för ett eventuellt beslut om övergång till kalenderbudgetår fr.o.m. 1997 krävs att regeringen redan nu vidtar vissa förberedande åtgärder. En arbetsgrupp inom regeringskansliet har därför fått till uppgift att svara för beredningen av övergångsfrågorna. Övergången till kalenderår som budgetår innebär enligt utredningens förslag att regeringens budgetförslag 1995 kommer att avse 18-månadersperioden den 1 juli 1995 t.o.m. den 31 december 1996. De åtgärder som redan nu är nödvändiga att vidta är bl.a. att ge kompletterande direktiv till myndigheterna och att förändra tidpunkter

m.m. för regeringens budgetarbete. Regeringen kommer också att överväga och förbereda de författningsändringar m.m. som en övergång Bilaga 1

till kalenderbudgetår kräver.

8.4.3 Kartläggning och redovisning av statliga subventioner

Samspelet mellan den offentliga sektorn och den övriga samhällsekono-

min har fått ökad betydelse, bl.a. i takt med att de offentliga utgifterna

och inkomsterna har ökat. Statsbudgetens utgiftssida utgörs till stor del

av transfereringar till hushåll, företag, kommuner, organisationer m.fl.

Även statsbudgetens inkomstsida innefattar subventioner till betydande

belopp i form av s.k. skatteutgifter. Det förekommer även statliga subventioner för de inkomster och utgifter som redovisas utanför statsbudgeten.

Det finns en rad olika studier om enskilda statliga subventioners

omfattning. Det som för närvarande saknas är en sammanställning av

samtliga statliga subventioner. Det finns inte heller någon entydig

avgränsning och definition av subventionsbegreppet. Riksdagen har tidigare uttalat att det bl.a. vore värdefullt med en kartläggning av de statliga subventionerna (bet. 1990/91:FiU30, rskr. 1990/91:386). Regeringen borde därför lämna en redovisning över vad som är möjligt att redovisa samt också lämna förslag till hur en subventionsrapport skulle kunna utformas.

Mot denna bakgrund har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att definiera och kartlägga de statliga subventionerna samt lämna förslag till hur de statliga subventionerna kan redovisas för riksdagen (dir.

1994:13). Regeringen anser att det är av stor vikt att statliga subventioner studeras för att i första hand ge statsmakterna ett mer kvalificerat underlag för

ställningstagande i frågor rörande fördelnings-, konkurrens-, finans- och budgetpolitiken samt frågor rörande de olika subventionernas och statsbidragens måluppfyllelse, kostnadseffektivitet och möjligheter till missbruk resp. återvinning vid missbruk eller avtalsbrott.

8.4.4 In- och utbetalningstidpunkter för statliga betalningar

Regeringen har tidigare beslutat om principer för val av statliga betalningstidpunkter, vilka riksdagen har ställt sig bakom (prop. 1991/92:100, bil. 1, bet. 1991/92:FiU20, rskr. 1991/92:128). Principerna är:

- In- och utbetalningstidpunkter bör väljas så att statens räntekostnader minimeras, - Utbetalning bör ej ske före den tidpunkt då betalningsmottagaren

skall erhålla medlen,

- Tidigareläggning av utbetalning bör ej tillämpas för att minska det

aktuella bidraget eller utbetalningen, Bilaga 1 - Senareläggning av inbetalning bör ej ske för att ge den betalnings-

skyldige kompensation för administration av statliga betalningar.

Regeringen har bl.a. i 1993 års kompletteringsproposition redovisat att Riksgäldskontoret och Riksrevisionsverket har genomfört en översyn av de statliga betalningstidpunkterna och även lämnat förändringsförslag. Regeringen anmälde i samma proposition att de förändringsförslag som är att hänföra till uppbördslagstiftningen vägs in i den pågående översynen på området (dir. 1993:22). Det står nu klart att de förändringsförslag som rör tidpunkter för betalningar av bl.a. pensioner, barnbidrag, dagersättningar och punktskatter behöver utredas ytterligare innan slutligt ställningstagande görs.

Riksgäldskontorets och Riksrevisionsverkets översyn behandlade även regleringsbrevens bestämmelser om betalningstidpunkter samt myndigheternas betalningsrutiner. Regeringen överväger med utgångspunkt från ovanstående principer för val av betalningstidpunkter, de betalningstidpunkter som anges i regleringsbreven. Vad gäller sådana betalningstidpunkter som styrs av myndigheterna själva beaktas i huvudsak kraven på kassahållning genom de incitament som den generella räntebeläggningen ger.

8.5¶Budgetering av lokalkostnader

8.5.1 Budgetering av lokalkostnadsdelen i myndigheternas förvaltningsanslag

Myndigheterna har fr.o.m. den 1 juli 1993 ansvaret för sin egen lokalförsörjning. Budgeteringen av lokalkostnadsmedlen i myndigheternas förvaltningsanslag var tidigare baserad på Byggnadsstyrelsens avisering av hyra till myndigheterna. Byggnadsstyrelsen var också ansvarig för att anvisa myndigheten ändamålsenliga och effektiva lokaler. Genom att myndigheterna själva övertar ansvaret för lokalförsörjningen är det den enskilda myndighetens ansvar att välja lämpliga lokaler för verksamheten. Med ansvaret för lokalförsörjningen följer också ansvaret för att de medel som myndigheten har till sitt förfogande för bl.a. lokaler används på ett effektivt sätt.

Regeringen har vid ett flertal tidigare tillfällen redovisat för riksdagen inriktningen i arbetet med lokalförsörjningsfrågor, där avvecklingen av Byggnadsstyrelsen har varit en del. Budgeteringen av myndigheternas resurser för lokalanskaffning är en del i omläggningen av ansvaret för lokalförsörjningen. Hanteringen av denna fråga kan delas upp i tre områden:

- budgeteringen av anslagsbaserna i det nya lokalförsörjningssystemet

- justeringar av vissa anslag för budgetåret 1994/95 Bilaga 1

Lokalkostnadsdelen av myndigheternas utgifter beräknas för budgetåret 1994/95 uppgå till totalt ca 10 miljarder kronor. Budgeteringen av myndigheternas anslag för detta budgetår är baserad på de aviseringar som Byggnadsstyrelsen gjorde hösten 1992. Sedan dess har prisnivåerna på hyresmarknaden för lokaler sänkts. Därutöver har fastighetsskatten på lokaler slopats från den 1 januari 1993. Skatten som uppgick till 3,5 Zz av taxeringsvärdet ingick i Byggnadsstyrelsens underlag för avisering. I flertalet fall innebär detta att myndigheterna i samband med omförhandling av hyreskontrakt kan förväntas få lägre utgifter för lokaler. Vid i övrigt oförändrad medelstilldelning kommer en anpassning av det totala utgiftsutrymmet till dagens kostnadsläge vad gäller lokaler att innebära att ca I miljard kronor frigörs. I det följande redogörs för hur regeringen avser att hantera de tre områdena.

8.5.2 Budgetering av anslagsbaser i det nya lokalförsörjningssystemet

I det tidigare systemet budgeterades myndighetens resurser för lokaler med utgångspunkt i Byggnadsstyrelsens hyresaviseringar. Myndigheterna anvisas numera, i de flesta fall, medel via ramanslag vilket innebär att myndigheten själv beslutar om fördelningen av sina kostnader mellan löner, lokaler och övriga kostnader och att priskompensation ges med utgångspunkt i den allmäna prisutvecklingen på marknaden.

Genom att myndigheterna numera har ansvaret för sin lokalförsörjning inom den resursram som anvisats kan de omförhandla sina kontrakt eller byta hyresvärd i takt med att gällande hyresavtal löper ut. För myndigheter som anvisats lokaler i en av Byggnadsstyrelsen förvaltad fastighet upphör hyresavtalet, enligt regeringsbeslut den 26 november 1992, i samband med den fördjupade prövningen av myndighetens verksamhet i enlighet med då gällande budgetcykler.

Resurserna för lokaler under förvaltningsanslagen är som tidigare nämnts budgeterade utifrån Byggnadsstyrelsens aviseringar från hösten 1992. Byggnadsstyrelsens avisering har i princip utgått från en marknadsbaserad hyresprissättning baserad på de resultatkrav statsmakterna ställt och den totala kostnaden i verksamheten. Resultatkravet fastställde statsmakterna med utgångspunkt i en bedömning av vad som bedömdes vara en marknadsmässig nivå.

Hyresnivåerna på lokalmarknaden har sjunkit under 1990-talet och liksom vinsterna på fastighetsmarknaden. Byggnadsstyrelsens aviseringar under hösten 1992 speglar därmed inte på ett bra sätt den hyresnivå som i dag gäller på lokalmarknaden. Myndigheternas resurser för lokaler under anslagen är dock fortfarande baserade på Byggnadsstyrelsens underlag för prissättning och de hyresnivåer som gällde under slutet av 80-talet och de första åren på 90-talet. Betydande resurser kommer därför

inte en revidering av baserna i anslagen görs med utgångspunkt i nu Bilaga 1 aktuella marknadspriser.

En annan utgångspunkt för en revidering av lokalkostnadsmedlen är att standarden på lokaler varierar kraftigt mellan myndigheterna och därmed också den marknadsbaserade aviseringen från Byggnadstyrelsen som ligger till grund för beräkningen av myndigheternas anslagsbaser. Det innebär att myndigheter med samma lokalbehov har olika mängd resurser som bas för sin lokalanskaffning. Det innebär att de resurser som kan frigöras när myndigheterna själva ansvarar för sin lokalanskaffning kommer att fördelas ojämnt och vara beroende av vilka lokaler myndigheten tidigare har anvisats av Byggnadsstyrelsen. Även av detta skäl bör en revidering av basen i lokalkostnadsdelen av anslagen göras. Revideringen bör basera sig på en modell med fyra komponenter:

behov av lokalyta per anställd eller annan volymfaktor antal anställda eller annan volymfaktor bedömd marknadshyra i aktuell region behov av ändamålsanpassning av lokalytan

För vissa unika ändamålsfastigheter som förvaltas av Statens fastighetsverk bör dock det tidigare budgeteringssystemet fortsätta att gälla i de fall där myndighetens verksamhet är helt integrerad med fastigheten.

Genom att basera budgeteringen av statens totala lokalanskaffningsbehov på ovanstående komponenter bör resurserna på ett tillfredställande sätt motsvara den i dag gällande prisnivån på den regionala lokalhyresmarknaden för ändamålsenliga lokaler. För myndigheterna innebär modellen att en enhetlig princip ligger till grund för budgeteringen av basen i anslagen och därmed ger tydliga förutsättningar för den egna lokalanskaffningen. Modellen innebär även att myndigheterna ges likartade förutsättningar att genom omförhandlingar, val av lokalisering och yteffektiviseringar frigöra resurser till verksamheten.

Regeringen avser att ge Statens lokalförsörjningsverk i uppdrag att utifrån ovan beskrivna modell ta fram ett underlag för budgeteringen av det totala utgiftsutrymmet samt revidering av basen för myndigheternas anslag inför 1995 års budgetproposition.

8.5.3 Årlig omräkning av myndigheternas lokalkostnader

Modellen för beräkning av basen för lokalkostnadsmedel i myndigheternas anslag som beskrivits ovan är tänkt att användas vid övergången till en ny budgeteringsprincip och t.ex. vid en fördjupad prövning av myndighetens verksamhet. Den årliga omräkningen av lokalkostnadsmedlen i anslagen måste däremot på samma sätt som för löner och övriga förvaltningskostnader vara baserad på den generella prisutvecklingen för dessa faktorer i landet. Detta för att rnyndigheternas resurser inte automatiskt skall urholkas i takt med inflationen. Den årliga omräkningen

av lokalkostnaderna bör vara baserad på två huvudsakliga komponenter. Den ena är den allmänna prisutvecklingen eftersom merparten av de Bilaga 1 kontrakt som tecknas är indexerade under löptiden. De index som används är t.ex. en viss andel av konsument- eller nettoprisindex. Den andra är utvecklingen av det generella marknadspriset på den del av lokalhyresmarknaden där myndigheten agerar. Utvecklingen av prisnivån på lokalhyresmarknaden har för myndighetens del en stor betydelse när kontraktets löptid går ut och myndigheten skall teckna nytt kontrakt.

Regeringen avser att ge Statens lokalförsörjningverk i uppdrag att årligen beräkna lokalomräkningsindex baserade på ovan beskrivna principer som grund för prisomräkningen av lokalkostnadsbasen i myndigheternas anslag.

8.5.4 Justering av vissa anslag för budgetåret 1994/95

Regeringen redogjorde i årets budgetproposition (prop. 1993/94:100 bil. 1) att någon ny beräkningsteknik för budgeteringen av lokalkostnaderna i enlighet med de principer som redovisades i föregående års budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 1) inte har tillämpats för budgetåret 1994/95. Myndigheternas anslag är därigenom budgeterade utifrån Byggnadsstyrelsens tidigare avisering för budgetåret 1993/94. Denna avisering som gjordes på hösten 1992 avspeglar som tidigare nämnts inte dagens hyresnivå för kommersiella lokaler.

För de myndigheter som haft möjlighet att omförhandla sina hyreskontrakt inför budgetåret 1994/95 innebär detta förhållande att resurser har frigjorts. Regeringen gjorde i budgetpropositionen bedömningen att dessa slumpmässigt frigjorda resurser, till följd av det markanta prisfallet på hyresmarknaden, inte fullt ut bör tillfalla berörd myndighet. Statens lokalförsörjningsverk fick under hösten 1993 i uppdrag att följa utvecklingen.

Statens lokalförsörjningsverk har i en redovisning av uppdraget till regeringen den 11 mars 1994 redovisat sin bedömning av vilka myndigheter som är berörda och hur stora resurser som har frigjorts vid resp. myndighet. Totalt bedöms ca 30 myndigheter vara berörda och de frigjorda resurserna till följd av sänkningar av hyresnivåerna bedöms uppgå till ca 90 miljoner kronor. Därutöver är vissa myndigheter inom försvarsområdet berörda.

Regeringen avser att med Statens lokalförsörjningsverks rapport som utgångspunkt innehålla de medel för budgetåret 1994/95 som är frigjorda till följd av sänkningar av hyresnivåerna med utgångspunkt i ovan redovisade principer. De resurser som frigjorts endast genom omdisponeringar, dvs utan förändringar av hyresnivåerna, skall ej omfattas utan kvarstår till myndighetens disposition. Innehållandet av medel är enbart baserad på att de resurser som budgeterats under anslaget inte på ett tillfredställande sätt motsvaras av utgifter för lokaler för dessa myndigheter under budgetåret 1994/95. Åtgärden skall inte ses som att myndigheterna i en framtid inte skall få tillgodoräkna sig lokalbesparingar utan

125 10 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

enbart som en justering av anslagen för budgetåret 1994/95 i avvaktan på att den tidigare nämnda nya budgeteringsprincipen införs fr.o.m Bilaga 1 budgetåret 1995/96.

Regeringen aviserade i 1994 års budgetproposition (prop. 1993/94:100, bil. 5, s. 154) att vissa myndigheters anslag under fjärde huvudtiteln bör justeras i regleringsbrevet för budgetåret 1994/95. Dessa myndigheter erhöll en preliminär lokalkostnadskompensation för budgetåret 1993/94 i samband med att vissa försvarsfastigheter överfördes till dåvarande Byggnadsstyrelsen och därmed belastades med kapitalkostnader. En uppföljning av den preliminära hyreskompensationen har genomförts och ger vid handen att en del myndigheters anslag bör justeras upp medan andra anslag bör justeras ner.

Med anledning av vad som här sagts bör riksdagen bemyndiga regeringen att göra denna justering i årets regleringsbrev.

8.6¶Budgeteffekter av ett eventuellt EU-medlemskap

Det avtal om svenskt medlemskap i Europeiska unionen (EU) som överenskommits mellan Sverige och EU:s medlemsländer kommer att föreläggas riksdagen samt bli föremål för en folkomröstning. Regeringen kommer senare att precisera budgeteffekterna av medlemskapet. Det statsfinansiella läget gör det dock angeläget att belysa några av de budgeteffekter som kan förutses.

Ett mycket stort antal faktorer påverkar nettoeffekten av ett eventuellt EU-medlemskap för statsbudgeten. De viktigaste budgeteffekterna på sikt är effekterna på såväl utgifts- som inkomstsidan av förbättrade samhällsekonomiska förutsättningar i form av bl.a. högre tillväxt och lägre ränteläge.

Härutöver finns ett antal poster som ger upphov till utgiftsökningar eller inkomstminskningar. Den största är avgiften till EU:s budget. Avgiften kan inte beräknas slutligt förrän en gemenskapsbudget som inkluderar Sverige fastställts. Den svenska avgiften 1995 kan dock preliminärt beräknas till ca 18,3 miljarder kr utifrån EU:s regelverk på budgetområdet med gemenskapsbudgetens nuvarande inkomststruktur för 1995 och nuvarande prognoser för den svenska ekonomin som grund. Med hänsyn till den uppnådda budgetlättnaden, den s.k. infasningen, beräknas avgiften netto till EU uppgå till ca 13,9 miljarder kr 1995. Effekten för statsbudgeten förväntas dock bli lägre. Medlemskapet innebär att vissa utgifter som idag finansieras över statsbudgeten blir föremål för unionens gemensamma politik och därmed finansieras över EU-budgeten. Detta innebär ett direkt avlyft för statsbudgeten och en finansiering av EU-avgiften i storleksordningen 5 miljarder kr. Kvarstående finansieringsbehov blir därmed ca 9 miljarder kr. Den långsiktiga budgeteffekten av avgiften till EU-budgeten är svårare att bedöma. Avgiftsinfasningen omfattar fyra år och uppgår till ca 4,4 miljarder kr 1995, ca 3,9 miljarder kr 1996, ca 0,7 1997 och ca 0,3 miljarder kr

1998. Allt annat oförändrat är alltså den svenska inbetalningen 4,4 miljarder kr högre 1999 i förhållande till 1995. Enligt budgetöverenskom- Bilaga 1 melsen från EU:s toppmöte i Edinburgh i december 1992 får budgetens utgifter successivt stiga från 1,20 procent av EUs genomsnittliga BNI 1994 till 1,27 procent 1999, det sista året i överenskommelsen. Dessutom skall den i större utsträckning finansieras av de medlemsländer som har en BNI som överstiger genomsnittet. Båda dessa faktorer i överenskommelsen bidrar till att öka den svenska avgiften, utöver den avklingande infasningen, med i storleksordningen 2-3 miljarder kr fram till 1999.

Bland övriga budgeteffekter bör nämnas möjligt skattebortfall till följd av den inre marknaden (alkohol- och tobaksskatter), andra effekter av anpassningen till unionens regelverk (främst cigarettbeskattningen) samt budgeteffekter av EU-stöd till den svenska ekonomin (återflödet). En övergående budgeteffekt är inbetalningen av Sveriges kapitalandel (inklusive reserver) i Europeiska Investeringsbanken (EIB). Inbetalningarna äger i huvudsak rum under två och ett halvt år och innebär en omfördelning av statens tillgångar genom att medel deponeras hos banken. Samtidigt öppnas möjligheten för bl.a. staten att erhålla lån från EIB.

8.7¶Konsekvenser för statsförvaltningen av ett eventuellt EU-medlemskap

Ett svenskt medlemskap i EU skulle innebära väsentliga förändringar för statsförvaltningens arbete. Som angavs i 1994 års budgetpropositionen har regeringen tagit initiativ till kartläggningar och analyser av de närmare konsekvenserna för svensk statsförvaltning av ett medlemskap i EU, under förutsättning att resultatet i folkomröstningen den 13 november 1994 möjliggör ett medlemsskap.

En särskild utredare redovisade i betänkandet Statsförvaltningen och EG (SOU 1993:80) dels en kartläggning av förutsättningarna för den svenska statsförvaltningens EU-arbete inom ett antal myndighetsområden, dels förutsättningarna för samverkan mellan departement och förvaltningsmyndigheter i det löpande EU-arbetet.

I syfte att följa upp utredningsarbetet uppdrog regeringen genom beslut den 30 september 1993 åt samtliga departement att, i samverkan med berörda förvaltningsmyndigheter, göra motsvarande kartläggningar inom sina ansvarsområden och överväga bl.a. ekonomiska konsekvenser, behov av organisatoriska förändringar samt uppgiftsfördelning mellan departement och förvaltningsmyndigheter. Detta arbete slutredovisades i början av detta år.

Regeringen inrättade den 20 januari 1994 en arbetsgrupp inom Finansdepartementet som har till uppgift att, med utgångspunkt i bl.a. de redovisningar som departementen lämnat, göra en samlad analys av behovet av förändringar inom statsförvaltningen och lämna förslag till hur sådana förändringar bör genomföras. Övervägandena omfattar bl.a. vilka

styrning som en följd av EES och ett eventuellt svenskt medlemskap i Bilaga 1 EU. Arbetsgruppen har också uppgifter i anslutning till regeringens arbetsgivarpolitik och nya kompetensutvecklingskrav till följd av ett medlemskap samt till regeringens saneringsprogram för de offentliga finanserna.

Arbetsgruppen har gjort en inledande analys. Det är i huvudsak genom samlade insatser av regering, departement och förvaltningsmyndigheter som Sverige kan påverka inriktningen av verksamheten i EU:s beredande och beslutande organ förutom vad gäller bl.a. Europaparlamentet och EG-domstolen. Delar av statsförvaltningen får därmed nya uppgifter, vilket kommer att kräva vissa ytterligare resurser. Omfattningen av resursbehoven kan emellertid ännu inte närmare preciseras.

Ett medlemskap ger också möjligheter till besparingar. Statsförvaltningen kommer att kunna dra nytta av det arbete, den kunskap och de resurser som finns i EU:s institutioner och hos andra medlemsländer. De flesta departement pekar på olika slag av rationaliserings- och effektivitetsvinster som på kort eller längre sikt kan åstadkommas i statsförvaltningen vid ett svenskt medlemskap i EU. Omfattningen av dessa vinster är ännu inte möjliga att närmare beräkna.

De statsfinansiella villkoren i Sverige gör det till en självklar utgångspunkt att ett svenskt medlemskap i EU sammantaget inte får öka de administrativa kostnaderna i statsförvaltningen. Därmed är det nödvändigt att utnyttja varje möjlighet till rationalisering och effektivisering som kan uppkomma som en följd av ett EU-medlemskap. Vidare kan omprioriteringar behöva ske inom ramen för de samlade förvaltningskostnadsmedlen.

Vid ett eventuellt svenskt medlemskap i EU fr.o.m. år 1995 kan det behöva ske omfördelningar mellan olika anslag på statsbudgeten under budgetåret 1994/95. Av denna anledning kan regeringen senare under året behöva återkomma till riksdagen med en begäran om ett sådant bemyndigande.

Ansvaret för genomförandet av den svenska EU-politiken ligger hos regeringen. Ett effektivt agerande i EU-sammanhang förutsätter en tydlig styrning från regeringens sida av förvaltningsmyndigheternas agerande och en snabb återrapportering av dessa myndigheters insatser i olika EU-organ.

För att underlätta ett sammanhållet svenskt agerande behövs en beslutsstruktur och en organisation som underlättar kontakter och samordning mellan regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna. Förutsättningarna och anpassningsbehoven varierar mellan olika departements- och sakområden.

Det är angeläget att utveckla styrningen och samordningen av ett svenskt agerande i EU:s olika organ. Utvecklingsarbetet innefattar bl.a. regler för att ge instruktioner och förordnanden, krav på återrapportering, uppbyggnad av informationssystem och val av beredningsform för olika ärenden. EES och ett svenskt medlemskap i EU ställer stora kompetenskrav på dem som skall företräda Sverige i förhandlingar och andra

sammanhang. Flertalet departement och myndigheter har redovisat behov av förstärkta kompetensutvecklingsinsatser. Centralt initierade ut- Bilaga 1 bildnings- och informationsinsatser för regeringskansliet och de mest berörda centrala förvaltningsmyndigheterna bör därför aktualiseras.

Det bör avslutningsvis understrykas att allt det arbete som redovisats under detta avsnitt inte föregriper ställningstagandet i frågan om svenskt EU-medlemskap, som avgörs i höstens folkomröstning. Alla förberedelser inför ett medlemskap kan inte anstå till efter folkomröstningen om det, vid ett ja i denna, skall vara möjligt för Sveriges del att redan från början av medlemskapet delta på ett effektivt sätt i EU-samarbetet.

Förslag till riksdagsbeslut

Bilaga 1 Regeringen föreslår att riksdagen 1. godkänner de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som regeringen har förordat, 2. godkänner de allmänna riktlinjer för budgetregleringen som rege- . ringen har förordat, 3. godkänner det som regeringen har förordat om redovisning av nettoinkomsterna från utförsäljning av olja ur de statliga beredskapslagren, godkänner beräkningen av statsbudgetens inkomster för budgetåret 1994/95, godkänner beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarna för budgetåret 1994/95, godkänner beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1994/95, antar förslaget till inkomst- och utgiftsstat rörande Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1994/95, till Räntor på statsskulden, m.m. för budgetåret 1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 76 000 000 000 kronor, bemyndigar regeringen att ta upp lån enligt lagen (1988:1387) om statens upplåning, 10. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1994/95, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vad som förordats intill ett sammanlagt belopp av 4 000 000 000 kronor, 11. bemyndigar regeringen att för budgetåret 1994/95 justera vissa anslag under fjärde huvudtiteln avseende lokalkostnader (avsnitt 8.5.4)

Bilaga 1 Sammanfattning ooososeeseersererrers rr rr rss rss

Statsbudgeten och särskilda frågor

Bilaga 1

8.5.2 Budgetering av anslagsbaser i det nya Prop. 1993/94: 150

8.5.3¶Årlig omräkning av myndigheternas

8.5.4 Justering av vissa anslag för budgetåret

1994/95 oso eers reset rrrsrrks a 125 8.6 Budgeteffekter av ett eventuellt EU-medlemskap . . . 126 8.7 - Konsekvenser för statsförvaltningen av ett

Förslag till riksdagsbeslut ossseseresesrrr rer rss 130

Bilaga 1.1 Reviderad nationalbudget 1994

Reviderad Nationalbudget

Bilaga 1.1

Förord

Den reviderade nationalbudget som härmed läggs fram, beskriver den internationella och den svenska ekonomins utveckling t.o.m. 1995.

Nationalbudgeten bygger på material från fackdepartementen samt från olika myndigheter och institutioner. För bedömningen av den internationella utvecklingen har materlal erhållits från bl.a. OECD. Beskrivningen av den svenska ekonomin baseras främst på underlag från Statistiska centralbyrån och på den prognos som Konjunkturinstitutet publicerade den 29 mars. Vidare har seminarier med bransch- och konjunkturexperter hållits. Ansvaret för de redovisade bedömningarna åvilar dock helt Finansdepartementets ekonomiska avdelning.

Nationalbudgeten innehåller dessutom analyser över den ekonomiska utvecklingen i ett medelfristigt perspektiv. Den traditionella prognosen för 1994 och 1995 kompletteras med tre alternativa scenarier över utvecklingen under 1996-1999. Det bör särskilt påpekas att de ytterligare besparingsåtgärder som nu aviseras i den reviderade finansplanen inte är beaktade i kalkylerna. Beräkningarna är gjorda med hjälp av Konjunkturinstitutets modeller KOSMOS och FIMO. Mot bakgrund av dessa scenarier behandlas i separata kapitel frågor kring statsskuldens utveckling och arbetsmarknadens funktionssätt.

Ansvarig för den reviderade nationalbudgeten är departementsrådet Håkan Frisén. Kalkylerna avslutades den 18 april 1994.

Bilaga 1.1

1.1¶Utvecklingen 1994—95

Den svenska ekonomin befinner sig nu i början av en återhämtningsfas. Exporten ökade snabbt under andra halvåret 1993 samtidigt som den inhemska efterfrågan började stabiliseras. Under 1994 väntas en fortsatt kraftig exportuppgång tillsammans med en ökad investeringsaktivitet i näringslivet medföra att den samlade produktionen av varor och tjänster stiger med ca 2,5 2. Under 1995 sker en viss ökning också av den inhemska efterfrågan vilket förstärker BNP-tillväxten till ca 3 7.

Enligt nationalräkenskaperna innebar det fjärde kvartalet 1993 en viss säsongsrensad nedgång av BNP jämfört med tredje kvartalet. Under 1994 finns dock åtskilliga signaler som tyder på att denna nedgång var av tillfällig natur. Konjunkturinstitutets barometrar för såväl industrin som tjänstesektorerna visar t.ex. en mycket positiv utveckling. Samtidigt har hushållens framtidsoptimism ökat betydligt enligt SCB:s undersökning rörande hushållens inköpsplaner (HIP). Detta kan också utläsas i statistiken för detaljhandeln, där utvecklingen varit stark under årets första månader.

Även om ekonomin nu åter börjar växa kommer två huvudproblem i svensk ekonomi att fortsätta vara framträdande under de närmaste åren. Underskotten i de offentliga finanserna är mycket betydande. Trots de omfattande åtgärder som vidtagits kommer förbättringen i det offentliga sparandet att vara begränsad under de närmaste åren, vilket innebär att statsskulden ökar snabbt. Läget på arbetsmarknaden förbättras något, men arbetslösheten kommer att vara fortsatt hög också år 1995.

Konkurrensläget för den svenska industrin är mycket starkt. Detta beror inte enbart på deprecieringen av kronan utan till väsentlig del också på den snabba produktivitetshöjningen de senaste två åren. Därtill bidrar också sänkningen av arbetsgivaravgifterna. Den förbättrade konkurrenssituationen genererade en stark exportexpansion under hösten. Exportökningen var en viktig anledning till den stigande optimism hos övriga aktörer i ekonomin som nu kan konstateras.

Också under prognosperioden kommer exporten att fungera som motor för ekonomins återhämtning. Det är i denna sektor som den kommande sysselsättningexpansionen först kommer till stånd, vilket bidrar till ökande inkomster och förstärkt framtidstro för hushållen. Delar av den privata tjänstesektorn får genom stigande export också direkt draghjälp som insatsleverantörer i olika former. Ökade investeringar leder till ytterligare aktivitet och sysselsättning i ekonomin.

En viktig fråga för den ekonomiska utvecklingen de närmaste åren är när omfattande kapacitetsrestriktioner inom exportindustrin uppstår. I detta avseende är bilden olika för olika delar av industrin. Inom t.ex. verkstadsindustrin tycks det finnas möjligheter att öka utnyttjandegraden av anläggningar genom flera arbetsskift etc. Därtill finns troligen en potential till ytterligare produktivitetsförbättringar. Däremot kan stora delar av basindustrin relativt snabbt nå sitt produktionstak. Basindustrin är ofta

skäl inte samma möjligheter till variation av utnyttjandegraden. Bilaga 1.1

Att expansiva delar av ekonomin når sitt kapacitetstak är dock i sig självt inget problem. Det är snarare en naturlig del i den nödvändiga strukturomvandling som nu sker. Avgörande är istället att ekonomin fungerar på ett sådant sätt att kapacitetsutbyggnaden och omvandlingen verkligen kommer till stånd och att den sker utan att inflationen tilltar.

Det är således centralt att nödvändiga expansionsinvesteringar snabbt förverkligas. För detta krävs att realräntan inte är alltför hög samt att förtroendet för den ekonomiska politiken är fast. Att statsskuldens nivå och utveckling uppfattas som långsiktigt hållbar är i sin tur centralt för att räntenivån ska pressas ner och för att osäkerheten ska reduceras. Också de långsiktiga villkoren för industriell verksamhet i Sverige som formas genom Europapolitiken, energipolitiken, skattepolitiken etc. är av stor betydelse. Den ekonomiska politikens institutionella ramverk t.ex. avseende budgetprocessen i riksdagen är också av betydelse.

Samtidigt ställs höga krav på arbetsmarknadens flexibilitet både vad gäller relativa löner och arbetskraftens rörlighet. Genom en ökad flexibilitet underlättas överföringen av arbetskraft till industrin och till de expansiva delarna av den privata tjänstesektorn så att denna kan ske utan att de nominella löneökningarna i ekonomin som helhet tilltar. Höga nominella löneökningar skulle innebära en utveckling som är oförenlig med målet om låg inflation.

Diagram 1.1 Produktion i industrin och i den övriga ekonomin

Index 1981 = 100

95 T t T ” T ” T ” T ” TO T

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Även om den grundläggande bilden är att en återhämtning i ekonomin nu är på väg finns flera riskmoment. Ett sådant är utvecklingen av de in- Bilaga 1.1 ternationella och de svenska räntorna. Utvecklingen hittills under våren har återigen visat att känsligheten för svensk del är mycket stor vid rörelser på de internationella finansiella marknaderna. Detta måste tolkas som att det tar lång tid att återvinna och bygga upp förtroendet för svensk ekonomi och att det fortfarande finns en betydande skepsis kvar beträffande stabiliteten i utvecklingen. Den successiva normalisering och nedgång av de svenska räntenivåerna som förutsätts i prognosen är därför ingalunda självklar. Skulle denna nedgång brytas i förtid får det avsevärd betydelse för återhämtningen av den inhemska efterfrågan, produktionen och sysselsättningen.

Den internationella ekonomin

Tillväxten i OECD-området var mycket låg under 1993. En allt bredare återhämtning kan emellertid skönjas. I USA accelererade tillväxten under senare delen av 1993. Också Kanada och Storbritannien har kommit långt i konjunkturuppgången. I Kontinentaleuropa har en långsam återhämtning börjat, även om utvecklingen i Tyskland väntas bli svag även i år. Den japanska ekonomin hålls någorlunda uppe av en expansiv ekonomisk politik. Den sammanlagda BNP-tillväxten i OECD-området beräknas uppgå till 2 1/4 Z i år för att sedan öka till 2 3/4 7 nästa år. Inflationen sjönk successivt under 1993 i flertalet OECD-länder. Med undantag för USA är resursutnyttjandet lågt, vilket håller tillbaka prisökningarna också under 1994 och 1995.

Arbetslösheten har fortsatt att stiga i OECD som helhet, trots en minskning i USA. Speciellt oroväckande har utvecklingen varit i Europa. Också i Japan har arbetslösheten stigit den senaste tiden, även om nivån fortfarande är mycket låg sett i ett internationellt perspektiv. Den höga och stigande arbetslösheten har medfört att arbetslöshetsfrågan nu står högst på dagordningen inom såväl det europeiska som det internationella ekonomisk-politiska samarbetet.

Finanspolitiken i flertalet OECD-länder är inriktad på budgetkonsolidering på medellång sikt. Därigenom väntas underskotten i de offentliga finanserna avta under prognosperioden. Underskotten kvarstår dock på relativt höga nivåer, varför trenden mot allt större statsskulder fortsätter. Såväl statsskuldens höga andel av BNP som dess tillväxt utgör ett påtagligt problem, speciellt för de europeiska länderna.

Osäkerheten kring den internationella konjunkturen gäller främst utvecklingen av de europeiska räntorna. Oron på de finansiella marknaderna hittills under våren har accentuerat frågan om hur stark kopplingen mellan de europeiska och amerikanska räntorna är. I takt med att den amerikanska ekonomin närmar sig fullt resursutnyttjande är en penningpolitisk åtstramning logisk. Hittills har de stigande amerikanska räntorna också tenderat att driva upp de europeiska nivåerna, trots att det inte existerar några fundamentala realekonomiska grunder för en sådan upp-

gång. I bedömningen har förutsatts att denna koppling mellan nordameri- Prop. 1993/94:150

kanska och europeiska räntor i huvudsak är av tillfällig natur. Bilaga 1.1

Tabell 1.1 Prognosförutsättningar

rsgenomsnitt

! Avser bearbetade varor i 14 OECD-länder.

Ecu-index antas vara 118 den 31 december 1994 och 115 den 31 december 1995. Källor: OECD och Finansdepartementet.

Diagram 1.2 BNP, export, privat konsumtion och bruttoinvesteringar Säsongrensade halvårsdata

Index 1:a halvåret 1987=100

140450 trrernnnres san sannnnnnn ner ren snn nn a Export tereenennnnn fan

d ES > /

1307 Artesetkanerr rr rnns nare rn rna van se arne gren se

z

20 [TN KN ågorsesstrranannrnn nns ner enn nen nanna nns ÅA / EE Ae FR

1207 7 r FA ar

1007 : | er

Privat konsumtion -

90 [8 UAE . a on enn TT

80 ] peesrasesssanssr ss stars r son earn sasse non arna Bruttoinvesteringar | een a aan

70 I Re I " T ' T ' T " T " T T " T "

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Svenska ränte- och valutaförutsättningar

I de förutsättningar som ligger till grund för prognosen över den svenska

ekonomin antas att en viss appreciering av kronan sker under 1994 och

1995. Detta motiveras av att kronan, sett från realekonomiska utgångspunkter, i nuläget sannolikt är undervärderad i ett långsiktigt perspektiv. Som diskuterats tidigare antas att den europeiska räntenivån fortsätter att

11 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

sjunka, framför allt de korta räntorna. Det förutsätts också att den höjda räntemarginalen mellan svenska och tyska räntor som uppstod under oro- Bilaga 1.1 ligheterna i mars och april månad i huvudsak var av tillfällig natur. Denna marginal antas sjunka ytterligare mot slutet av perioden. Således grundas prognosen för ekonomins utveckling på antagandet att de svenska räntorna faller något. Ränteturbulensen accentuerade dock de svenska räntornas stora känslighet för rörelser på de internationella marknaderna vilket i viss mån har påverkat ränteantagandena.

Löner och inflation

När arbetsmarknadsläget försvagades i början av 1990-talet dämpades löneökningstakten kraftigt. Detta mönster bröts dock 1993, då den totalt uppmätta genomsnittliga timlönekostnaden ökade snabbare än året före trots en betydande försämring av arbetsmarknadsläget. Denna signal om bristande flexibilitet i lönebildningen inger oro inför utvecklingen på längre sikt, då hög flexibilitet är en förutsättning för att en påtaglig minskning av arbetslösheten ska komma till stånd. Enligt den s.k. förtjänststatistiken var dock löneökningarna lägre 1993 än 1992, varför det ännu är svårt att bedöma hur flexibel lönebildningen är.

Den uppmätta löneökningen på 3,9 70 kan till en del förklaras av den s.k. strukturella löneglidningen som uppstår när sysselsättningen faller. Den genomsnittliga timlönen kan då stiga utan att någon enskild person får högre lön. Detta beror dels på att de som kvarstår i sysselsättning normalt har högre genomsnittslön dels på att när hela företag slås ut är det också vanligen sådana som har låg produktivitet och lågt löneläge. En annan faktor som bidrar till den s.k. strukturella löneglidningen är ökande utbetalningar av avgångsvederlag etc., vilka höjer lönesumman utan att något arbete utförs. Enligt en preliminär uppskattning av Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet (presenteras i kap 15.1) torde denna effekt kunna förklara ca 1 procentenhet av den 4-procentiga ökningen 1993. Då denna effekt i stor utsträckning bortfaller i år förväntas löneökningstakten minska till ca 3 2. Nästa år förutses en betydande efterfrågeökning av arbetskraft inom industrin, vilket väntas medföra en viss ökad löneglidning. Den genomsnittliga timlöneökningen väntas därför öka marginellt till 3,25 7. Denna prognos är dock förhållandevis osäker då kunskapen är mycket begränsad om hur den svenska lönebildningen fungerar vid nuvarande arbetsmarknadsläge.

Tabell 1.2 Löner och priser

rlig procentuell förändring

Bilaga 1.1

Anm.: KPI = Konsumentprisindex, NPI = Nettoprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Inflationen i Sverige har nu kommit ner på en mycket låg nivå, såväl i ett historiskt som internationellt perspektiv. Inflationen mätt som förändringen av konsumentprisindex (KPI) under de senaste 12 månaderna understiger 2 Z. Mätt som årsgenomsnitt väntas ökningen av KPI stanna vid 1,6 2 1994. Det låga resursutnyttjandet i ekonomin innebär ett mycket lågt kostnadstryck. Därtill bidrar en relativt hög produktivitetstillväxt, fallande räntor, skärpt konkurrenslagstiftning samt antagande om en viss appreciering av kronan. I motsatt riktning verkar höjda indirekta skatter samt förändringar i räntebidragen. Nästa år väntas ökningen i konsumentprisindex uppgå till 2,7 76. Nettoprisindex, som beskriver konsumentprisutvecklingen exklusive indirekta skatter och subventioner, väntas endast öka med 2,0 2.

Tabell 1.3 Försörjningsbalans

Miljarder Procentueil volymförändring

kr. 1993

1992 1993 1994 1995

! Förändring i procent av föregående års BNP. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Utrikeshandel

Den mycket starka konkurrenskraften innebar att svenska företag kraftigt ökade sin varuexport under 1993, trots den svaga efterfrågetillväxten i omvärlden. Betydande marknadsandelsvinster gjordes bland traditionella

handelspartners inom OECD. Samtidigt har inbrytningen på de starkt expanderande marknaderna i Sydostasien varit påfallande. Speciellt kraftig Bilaga 1.1 har exportökningen till Kina varit. En högre grad av geografisk differentiering innebär att exportutvecklingen i framtiden blir mindre beroende av konjunkturvariationer inom OECD-området.

Exporttillväxten väntas bli än kraftigare i år då exporten av bearbetade varor bedöms öka med närmare 14 20. Andelsvinsterna väntas fortsätta i ungefär samma takt som 1993, samtidigt som marknadstillväxten tilltar betydligt. Under 1995 förstärks konjunkturen i OECD-området ytterligare. Ökningstakten i de svenska marknadsandelarna avtar dock markant. Effekterna av de kraftiga relativprissänkningarna 1993 har då minskat samtidigt som kapacitetsutnyttjandet inom vissa delar av den svenska industrin är så högt att fortsatta exportökningar endast kan ske i takt med att produktionskapaciteten byggs ut. Den totala exportuppgången väntas ändå uppgå till närmare 8 2 1995.

Den totala varuimporten steg förra året med 3 7, vilket var förvånansvärt mycket med tanke på det svaga inhemska efterfrågeläget samt deprecieringen. För bearbetade varor var ökningen närmare 5 7, samtidigt som den importvägda efterfrågan föll med drygt 1 20. Trots deprecieringen har således importbenägenheten ökat tämligen kraftigt. En förklaring skulle kunna vara att exportindustrins användning av importerade insatsvaror har ökat snabbare än vad som förutsätts vid beräkningen av den importvägda efterfrågan. I så fall skulle importefterfrågan underskattas i nuvarande situation med en kraftig exporttillväxt. Vidare kan det på kort sikt vara svårt att byta till inhemska leverantörer, vilket medför att effekterna av relativprisförändringar kommer med betydande eftersläpning. Under prognosperioden förutses emellertid en normalisering av importandelen genom att importen av bearbetade varor ökar långsammare än den importvägda efterfrågan. De svenska producenter som konkurrerar med importen väntas successivt kunna stärka sin marknadsposition. Den totala importen av varor och tjänster väntas växa med drygt 4 26 i år och och ca 6,5 7 nästa år.

Handelsbalansen visade 1993 ett överskott på närmare 4 Z av BNP. Under prognosperioden förstärks detta successivt och väntas 1995 uppgå till ca 6,5 2, vilket är mycket högt såväl vid en historisk som en internationell jämförelse.

Inhemsk efterfrågan

Den inhemska efterfrågan minskade 1993 med ca 5 7 och den privata konsumtionen med närmare 4 2. Under andra halvåret skedde dock en märkbar återhämtning. En rad tecken tyder också på att framtidstron hos hushållen nu successivt förstärks. Skuldanpassningen har varit mer dramatisk i Sverige än i andra jämförbara länder och tycks nu gå mot sitt slut. Samtidigt har priserna stabiliserats på de flesta tillgångsmarknader och kurserna på aktiemarknaden har också ökat. Detta är viktiga orsaker till att den privata konsumtionen förutses öka de närmaste åren. Upp-

ett högt hushållssparande kvarstår i hög grad. Realräntan efter skatt är Bilaga 1.1 historiskt sett mycket hög. Arbetslösheten kommer att vara betydande de närmaste åren samtidigt som den offentliga sektorns konsolideringsbehov innebär en begränsning av disponibelinkomsterna på medellång sikt, vilket redan nu torde verka dämpande på konsumtionsutvecklingen. Därtill kommer att vissa hushåll sannolikt fortfarande har mycket av skuldanpassningen framför sig.

Den privata konsumtionen förutses stiga med 1,2 72 i år och 1,5 nästa år. Hushållens realt disponibla inkomster beräknas öka med ca 2 7 1994 och med drygt 1/2 720 1995. Löneinkomsterna ger dock ett betydande positivt bidrag 1995 till realinkomsutvecklingen men motverkas till en del av realt minskande transfereringsinkomster. Hushållens sparkvot minskade 1993 jämfört med 1992. Ovanstående bedömning av inkomstoch konsumtionsutvecklingen innebär att sparkvoten återigen ökar i år för att sedan minska relativt kraftigt nästa år. Sambandet mellan inkomst och konsumtion är på kort sikt inte speciellt starkt då man kan förvänta sig att hushållen har en mer långsiktig inriktning av sina konsumtionsbeslut. Därtill störs analysen av inkomstutvecklingen av tekniska periodiseringseffekter vid årsskiftena. Den tämligen starka realinkomstutvecklingen i år beror till en del på att inflationen går ned.

Den kommunala konsumtionen minskade med närmare 3 7 förra året. En betydande anpassning av konsumtionsnivån till de långsiktiga finansiella förutsättningarna gjordes därmed. Denna anpassning väntas fortsätta i år och nästa år genom att konsumtionen minskar med 1,5 70 årligen. Trots fallande sysselsättning ökade den statliga konsumtionen kraftigt förra året. Detta förklaras av vissa tillfälliga inköp inom bl.a. försvaret. Nästa år väntas därför en större minskning ske än vad som ligger i det saneringsprogram som regeringen presenterade i 1993 års kompletteringsproposition.

Bruttoinvesteringarna i näringslivet väntas vända kraftigt uppåt i år. Tillväxten förutses bli närmare 10 Z för att sedan accelerera till 15 Zz under 1995. Det är främst inom industrin som expansionen sker med en ökning på ca 17 7 som tilltar till 22 7 nästa år. Förutsättningarna för en investeringsexpansion är på kort sikt mycket gynnsamma. Den snabba produktionsökningen, god lönsamhet samt fallande räntor bidrar till detta. Dessutom sker ökningen från en mycket låg nivå. Ökade industriinvesteringar är nödvändiga för att den starka exportefterfrågan ska kunna mötas utan att alltför påtagliga kapacitetsrestriktioner uppkommer i vissa branscher. Det är därför av vikt att också de långsiktiga förutsättningarna för industriverksamhet uppfattas som goda och stabila, så att investeringar verkligen kommer till stånd i tillräcklig utsträckning. Också i andra delar av ekonomin ökar investeringarna successivt när hemmamarknaden återhämtar sig. Därtill spelar statliga investeringar inom infrastrukturområdet en viktig roll. Trots den kraftiga expansionen i näringslivet väntas de totala bruttoinvesteringar minska med ca 3 70 i år genom den mycket kraftiga nedgången i bostadsinvesteringarna. Nästa år planar dessa emellertid ut vilket gör att bruttoinvesteringarna totalt sett ökar med ca 9 7.

Diagram 1.3 Bruttoinvesteringar samt bruttoinvesteringar exklusive bostäder — Prop. 1993/94:150 Fasta och löpande priser

Bilaga 1.1

Andel av BNP, procent

2217 ,z os ; | |

1 | Löpande priser inkl. bostäder AN

20 - N

187 PE

1 Fasta priser exkl. bostäder es NN N

FN N .

16 mV NE N

3 IN / sl — N N s .

147: donna menn SN ven - 4

12 Löpande priser exkl. bostäder Ne Ar

107 ] Nm -

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En betydande import av insatsvaror under slutet av förra året medförde att lagerinvesteringarna för 1993 blev betydligt starkare än vad som förutsågs i den preliminära nationalbudgeten. Under prognosperioden förut-

ses små förändringar av lagerinvesteringarna som därmed inte väntas ge något nämnvärt bidrag till efterfrågeökningen. I takt med att industripro-

duktionen gradvis tilltar ökar behovet av lager av insatsvaror och varor i arbete. I motsatt riktning verkar en fortsatt avveckling av de färdigvar-

ulager som byggdes upp i den tidigare nedgångsfasen. Därtill kommer

också fortsatta neddragningar av handelns lager.

Tabell 1.4 Bidrag till BNP-tillväxten Procent av föregående års BNP

1991 1992 1993 1994 1995

Anm.: På grund av avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Den sammanlagda nedgången i BNP blev förra året 2,1 720. Den duala

situationen i ekonomin åskådliggörs av att nettoexporten gav ett positivt

bidrag till tillväxten på hela 3 procentenheter. Den tilltagande exportökningen gör att nettoexportens bidrag blir av samma storleksordning också Bilaga 1.1 i år.

Det negativa bidraget från investeringarna avtar kraftigt samtidigt som konsumtionen stabiliseras. Sammantaget innebär detta att BNP-tillväxten i år väntas uppgå till ca 2,5 Z för att sedan öka till ca 3 2 1995. Såväl konsumtionen som investeringarna ger då betydande positiva bidrag till tillväxten. Genom att exportexpansionen avtar något 1995, samtidigt som utvecklingen av den inhemska efterfrågan medför en tilltagande import, kommer nettoexportens positiva bidrag till tillväxten att dämpas kraftigt. Den väntade tillväxten i Sverige överstiger den i OECD-området som helhet med ungefär 1/4 procentenhet såväl 1994 som 1995.

Tabell 1.5 Nyckeltal

rlig procentuell förändring

1992 1993 1994 1995

1 i & av arbetskraften

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Arbetsmarknaden

Under senare delen av 1993 skedde en stabilisering av situationen på ar-

betsmarknaden. När ekonomin nu åter börjar växa skapas förutsättningar

för en ökande sysselsättning på den reguljära arbetsmarknaden. På kort

sikt finns dock flera faktorer som håller tillbaka takten i förbättringen av arbetsmarknadsläget. Produktiviteten väntas fortsätta öka. Samtidigt stiger medelarbetstiden kraftigt i år, vilket dämpar behovet av nyanställningar.

Dessutom finns det i nuläget en stor potential för ett ökad arbetskraftsut-

bud. När efterfrågan av arbetskraft börjar tillta kan man därför förvänta

sig att utbudet också ökar.

Diagram 1.4 BNP och produktivitet i Sverige 1981—1995

Bilaga 1.1

Årlig procentuell förändring

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Trots en viss expansion inom industrin fortsätter antalet sysselsatta i ekonomin som helhet att minska något i år. En successiv utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, mot de av riksdagen angivna ra-

marna, medför att den öppna arbetslösheten minskar något. Mätt som årsmedeltal faller den öppna arbetslösheten sålunda från 8,2 2 1993 till

8,0 Z år 1994. Nästa år väntas sysselsättningen öka för första gången

sedan 1990. Därmed fortsätter också den öppna arbetslösheten successivt att falla och väntas vid slutet av 1995 uppgå till ca 7 2. Även det totala antalet personer utanför reguljär arbetsmarknad (antalet öppet arbetslösa plus antalet personer i konjunkturberoende åtgärder) minskar 1995.

Tabell 1.6 Sparande Procent av BNP i löpande priser

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Sparandet

Bilaga 1.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande försämrades kraftigt mellan 1990 och 1993, främst beroende på det allt svagare konjunkturläget. Denna nedgång var i sin tur i hög grad en konsekvens av ökningen i det privata sparandet som uppstod när konsumtion och investeringar drastiskt föll. De offentliga finanserna stärks successivt under 1994 och 1995. Förbättringen väntas bli något större än vad som angavs i den preliminära nationalbudgeten, men underskottet är alltjämt betydande. En lång period med stora underskott innebär en kraftig ökning av statsskulden. Därigenom ökar ränteutgifterna i framtiden och tränger ut andra offentliga utgifter eller tvingar fram en successiv ökning av skattetrycket.

Diagram 1.5 Finansiellt sparande i privat och offentlig sektor samt bytesbalans

Andel av BNP, procent

109000 Bytesbalans fever | Privat skor |

|

5 ES re

SÅ frneeesnaenssenennenennanennnnnnnnnn nand Offentlig sektor NM trsearsnsss Allan

DN

-15 T T T T . I U T " T ” T T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Bytesbalansen utgörs definitionsmässigt av summan av det privata och offentliga finansiella sparandet. Eftersom det privata finansiella sparandet kvarstår på mycket höga nivåer innebär det förbättrade offentliga sparandet att också bytesbalansen förstärks de närmaste åren. Det finns dock flera skäl till att Sverige bör ha ett överskott i nuvarande läge. Bostadsinvesteringarna väntas under en längre tid vara extremt låga. Under en sådan period är det naturligt att sparandet till viss del kanaliseras till utlandet, vilket tar sig uttryck i ett bytesbalansöverskott. Den demografiska situationen under 1990-talet, där andelen pensionärer är förhållandevis låg, verkar också i samma riktning. Därtill kommer att det relativa resursutnyttjandet förmodligen är lägre i Sverige än i omvärlden. När detta

omvärldens efterfrågan på svensk export. | Bilaga 1.1

Nästa år börjar också det reala sparandet att öka genom den tämligen kraftiga investeringstillväxten. Sammantaget innebär detta att det totala bruttosparandet, dvs. reala investeringar plus bytesbalansen, som andel av BNP ökar med ca 3 procentenheter mellan 1993 och 1995, vilket utgör inledningen på en återhämtning från en ohållbart låg nivå.

1.2¶Den svenska ekonomin i ett medelfristigt perspektiv

I den reviderade nationalbudgeten presenteras kalkyler avseende den ekonomiska utvecklingen t.o.m. år 1999. I ett sådant tidsperspektiv är informationsunderlaget otillräckligt för att prognoser i vanlig mening .skall kunna utarbetas. Mot bakgrund av de stora förändringar som den svenska ekonomin genomgår ter sig varje scenario över utvecklingen på medellång sikt som särskilt spekulativt. Samband och erfarenheter baserade på historiska tidsserier med andra skatte- och regelsystem i ekonomin har begränsat värde i en situation som i så många avseenden avviker från tidigare perioder.

Behovet av längre framåtblickar än den traditionella tvåårshorisonten är emellertid stort. Den ekonomiska politiken och de grundläggande ekonomisk-politiska frågeställningarna har fått en allt större tyngdpunkt mot det medelfristiga perspektivet. I synnerhet behöver utvecklingen på arbetsmarknaden och för de offentliga finanserna belysas också i detta tidsperspektiv.

Ansatsen är att redovisa tre olika scenarier över ekonomins utveckling under perioden 1996—1999. Huvudsyftet med scenarierna är att illustrera hur ekonomin utvecklas i olika avseenden vid skilda tillväxttakter. T.ex. är obalanserna på arbetsmarknaden och i de offentliga finanserna fortfarande stora vid utgången av 1995. I scenarierna illustreras tillväxtens betydelse för hur dessa frågor utvecklas i ett längre tidsperspektiv. Syftet är alltså inte, i detta sammanhang, att i detalj ange vilka förutsättningar i form av ekonomisk politik m.m. som krävs för att åstadkomma en viss

tillväxt. |

Gemensamma förutsättningar

Förutsättningarna för en hög och uthållig tillväxt måste i grunden betraktas som gynnsamma. Ett antal strukturella reformer har genomförts de senaste åren. Exempel på detta är skattereformen och senare genomförda sänkningar av skadliga skatter, förändringar inom sjuk- och arbetsskadeförsäkringarna, förändringar inom arbetsmarknadslagstiftning, utökad konkurrenslagstiftning m.m. Genom dessa reformer har den långsiktiga tillväxtförmågan i ekonomin stärkts. Därtill kommer att resursutnyttjandet i ekonomin i utgångsläget är mycket lågt, genom att en betydande del av arbetskraften i utgångsläget saknar reguljär sysselsättning.

års reviderade finansplan genomförs. En viktig del av detta är att utgif- Bilaga 1.1 terna för den offentliga konsumtionen skall vara realt oförändrad under perioden, dvs. de nominella utgifterna får högst öka i takt med BNP-deflatorn. De ytterligare åtgärder som nu aviseras i 1994 års reviderade Finansplan är inte beaktade i föreliggande kalkyler. Ett svenskt medlemskap i EU utgör också ett centralt inslag i förutsättningarna.

Även den internationella utvecklingen är gemensam för alternativen. Liberaliseringen av världshandeln, den europeiska integrationen och en successivt starkare internationell konjunktur förutsätts ge en tillväxt i OECD-området på i genomsnitt 36 under periden 1996—1999. Marknadstillväxten för svensk export av bearbetade varor till dessa länder ökar därmed med i genomsnitt 67 per år under perioden. Därtill kommer att de sydostasiatiska ländernas expansion väntas fortsätta och deras betydelse för världsekonomin ökar alltmer. Inflationsbekämpningen inom OECD-länderna bedöms ha fortsatt hög prioritet varför den genomsnittliga konsumentprisutvecklingen väntas uppgå till 3 2.

De tre scenarierna

Skillnaden mellan de olika alternativen gäller arbetsmarknadens funktionssätt samt den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadens flexibilitet är av avgörande betydelse för möjligheterna att påtagligt kunna sänka arbetslösheten utan att löneökningarna tilltar på ett inflationsdrivande sätt.

I alternativet med medelhög tillväxt illusteras ett förlopp där inga ytterligare strukturreformer, utöver saneringsprogrammet genomförs. Arbetsmarknaden fungerar dock något bättre än tidigare till följd av bl.a. skattereformen, förändringar i sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna m.m. Strukturreformernas effekter kan dock sägas vara försiktigt tolkade. Lönebildningen kännetecknas fortfarande av oförmåga att anpassa nominallönerna nedåt samt av en relativt stark följsamhet mellan olika sektorer.

Tabell 1.7 Försörjningsbalans 1996—1999 Genomsnittlig årlig procentuell förändring

Källa: Finansdepartementet.

För att göra alternativet med hög tillväxt mer sannolikt krävs fortsatta strukturella reformer inom bl.a. arbetsmarknads- och utbildningspolitiken. Bilaga 1.1 Detta förbättrar förutsättningarna för en icke-inflationistisk lönebildning. Arbetsmarknaden antas utmärkas av en hög flexibilitet vilket innebär minskade inslag av nominallönestelhet nedåt samt en lägre grad av följsamhet mellan olika sektorer. Även andra aspekter av flexibilitet som kan medverka till snabbare reaktioner på över eller underskott på olika delarbetsmarknader är viktiga. Hög rörlighet, effektiv matchning etc. innebär att kraven på lönejusteringar mildras.

Alternativet med låg tillväxt illustrerar en utveckling där den ekonomiska återhämtningen bryts i förtid, främst på grund av en dåligt fungerande arbetsmarknad. Tidigare genomförda strukturreformer antas inte ha någon större effekt. Rörligheten mellan yrken, företag och branscher är låg, delvis som en följd av att arbetsmarknads- och utbildningspolitiken inte antas ge förväntade resultat. Detta tar sig uttryck i att stora löneökningar i de mest expansiva delarna av ekonomin snabbt sprider sig till samtliga sektorer, dvs. även till de som inte behöver nyrekrytera och därigenom attrahera en större arbetsstyrka. Inflationsförväntningarna tilltar då redan vid mycket höga arbetslöshetsnivåer och prisstabiliseringspolitiken uppfattas inte som trovärdig vilket leder till stigande räntor.

Diagram 1.6 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska ågärder 1980—1999

Procent

14 täkereraee rean an one n ennen seen tea

127 teseseeeneeneeeeenee ennen nen rer ess r rskr arean annen nen n ene nere eter etan ta

20 AA AA

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Alternativet med medelhög tillväxt

Bilaga 1.1 Den genomsnittliga BNP-tillväxten uppgår i alternativet med medelhög tillväxt till ca 326 årligen, vilket motsvarar den genomsnittliga tillväxttakten i OECD-området under perioden. Det relativt svaga arbetsmarknadsläget håller tillbaka de nominella löneökningarna, som dock tilltar något i slutet av perioden. Därigenom begränsas också inflationstrycket och nettoprisindex ökar med ca 2,5 7 årligen. Den åtstramning av finanspolitiken som sker genom bl.a. saneringsprogrammet påverkar dock KPI på ett sådant sätt att ökningstakten beräknas bli ca 37.

Ett successivt större förtroende för den ekonomiska politiken medför en viss nedgång av realräntorna. Detta i kombination med den relativt starka lönsamheten i näringslivet samt ett successivt ökande kapacitetsutnyttjande skapar förutsättningar för att den investeringsuppgång som inleds år 1995 förstärks under kalkylperioden. Därigenom blir investeringarna den efterfrågedel som ger det största bidraget till tillväxten.

Diagram 1.7 Offentliga sektorns utgifter och inkomster 3 &o-kalkylen

Andel av BNP, procent

75 ER ENNART SNS SSR mn BANKS T

j Utgifter

70400 [Se nn AA trtsnnansssnnnnn anna

65 ES FA

457:

40 pr

1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997

Källa: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

Sysselsättningen i den offentliga sektorn minskar något under perioden. Därigenom måste en stark expansion av produktion och sysselsättning i den privata sektorn ske för att den sammantagna tillväxten i ekonomin skall bli 370. Mot bakgrund av denna strukturomvandling samt att investeringsnivåerna blev starkt nedpressade under perioden 1990—1994 är inte kalkylens investeringsuppgång särskilt anmärkningsvärd. I själva verket utgör investeringarna en mindre andel av BNP 1999 än de gjorde 1990.

Hushållens inkomstutveckling begränsas under perioden genom saneringsprogrammet och uppgången stannar vid i genomsnitt drygt 176 per Bilaga 1.1 år. Den privata konsumtionen antas emellertid öka något snabbare. I takt med en sjunkande arbetslöshet förstärks också hushållens förtroende och därigenom antas att nettosparandet som andel av disponibel inkomst minskar från 770 1995 till ca 470 1999.

Den svenska exporten förutsätts kunna öka sina marknadsandelar avsevärt under perioden 1993—1995. Under perioden 1996—1999 kommer exportutvecklingen i huvudsak att följa den internationella marknadstillväxten. En viss fortsatt expansion av marknadsandelarna sker dock under 1996 och 1997. I takt med att det inhemska resursutnyttjandet successivt tilltar kommer ökningen av importefterfrågan att bli betydande. Detta innebär att nettoexportens bidrag till tillväxten under perioden blir svagt negativt.

Den skisserade utvecklingen av produktion och efterfrågan innebär att situationen på arbetsmarknaden gradvis förbättras. Under åren 1996 till 1999 skapas knappt 260 000 nya jobb. Nedgången i arbetslöshet begränsas dock av att potentialen för ett ökat arbetskraftsutbud är stort när efterfrågan på arbetskraft tilltar. Den öppna arbetslösheten kalkyleras att minska från drygt 7 70 1995 till ca 5,5 70 år 1999. Detta kan ske samtidigt som de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna reduceras till ca 4,5 2. Fortfarande är alltså ca 10 2 av arbetskraften utanför reguljär sysselsättning under det sista kalkylåret 1999.

Tabell 1.8 Nyckeltal

hög medel låg Årlig förändring, genomsnitt 1996—1999

Nivå år 1999

Offentliga sektorns finansiella

11 4 av arbetskraften.

I & av disponibel inkomst.

31 4 av BNP.

Källa: Finansdepartementet.

De offentliga finanserna förstärks gradvis även om underskotten hela perioden är betydande. Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn

visar ett underskott på drygt 370 år 1999. Den offentliga sektorns finansiella nettoskuld som andel av BNP ökar därför svagt även mot slutet av Bilaga 1.1 kalkylperioden. Den privata sektorns finansiella sparande minskar successivt. Företagens sparande är dock betydande även vid slutet av perioden, trots den relativt starka investeringsexpansionen.

Diagram 1.8 Den offentliga sektorns finansiella nettoställning

Andel av BNP, procent -10

-20 arrreraararrranan

-30 AA ooo oo ooo sees sees e te gest t sett e rer sn Aes RA As RA sn HARAR AA Ear RAA REAR ARE Rs ARR RAR AR ser ARA RA RARE REAR RAA nns seen sno ones nen vn ns

-40 <X SV

RR | Rett

— 1] OSS.

-60 T TT T T T T T

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Källa: Finansdepartementet.

Alternativet med hög tillväxt

Den högre flexibiliteten avseende löner och rörlighet på arbetsmarknaden medger en snabbare tillväxt utan att inflationsdrivande löneökningar uppstår. Förtroendet för hållbarheten i den ekonomiska utvecklingen ökar, vilket leder till lägre realräntor och som följd därav en snabbare konsumtions- och investeringstillväxt.

BNP ökar i detta alternativ med i genomsnitt ca 4970. Tillväxten är i mycket hög grad driven av den kraftiga investeringsexpansionen, som ger ett bidrag till tillväxten på ca 3 procentenheter. Den starka sysselsättningsutvecklingen innebär att hushållens inkomster ökar snabbare än i 3 Z-kalkylen. Tillsammans med en något större sparkvotsnedgång innebär detta en kraftigare konsumtionsutveckling för hushållen.

Antalet reguljärt sysselsatta ökar i denna kalkyl med ca 440 000. Därmed sjunker arbetslösheten kraftigt. Den öppna arbetslösheten uppgår år 1999 till 42 av arbetskraften. Sysselsättningexpansionen medger också en avsevärd neddragning av de konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Dessa utgör 1999 2,57 av arbetskraften. Summan av

öppen arbetslöshet och antal personer i konjunkturberoende åtgärder reduceras därmed från toppnivån 14,22 1994 till 6,57 1999, vilket mot- Bilaga 1.1 svarar regeringens målsättning beträffande utvecklingen av arbetslösheten under 1990-talet. Den goda efterfrågan på arbetskraft innebär att den andel av befolkningen som tillhör arbetskraften ökar.

De offentliga finanserna förbättras markant i detta alternativ. Fortfarande finns dock ett sparandeunderskott vid slutet av perioden uppgående till knappt 12 av BNP. Den offentliga sektorns finansiella nettoskuld minskar dock 1999 som andel av BNP och uppgår till 41 & .

Tabell 1.9 Bidrag till tillväxten Årligt genomsnitt 1996—1999

Källa: Finansdepartementet.

Alternativet med låg tillväxt

I alternativet med låg tillväxt accelerar löneökningarna i ett tidigt skede framförallt på grund av en dåligt fungerande arbetsmarknad med låg rörlighet. Löneökningar i de expansiva delarna av ekonomin sprider sig snabbt till övriga sektorer. Därigenom stiger inflationsförväntningarna vilket ger upphov till såväl stigande nominal- som realräntor.

Osäkerheten hos hushåll och näringsliv tilltar, vilket dämpar investerings- och konsumtionsbenägenheten. Därigenom stannar den årliga BNPtillväxten vid i genomsnitt ca 20 under perioden.

Arbetslöshetsnedgången avbryts i ett tidigt skede och summan av de öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder når inte under 12,52, som andel av arbetskraften. Sverige hamnar därmed, liksom flera andra europeiska länder, i en situation med varaktigt hög arbetslöshet. De personer som lämnade arbetskraften under den kraftiga nedgången i ekonomin kan heller inte väntas komma tillbaka till arbetskraften vid en så låg efterfrågan på arbetskraft.

I detta alternativ förbättras de offentliga finanserna väsentligt långsammare och underskottet uppgår till ca 670 som andel av BNP. Därigenom fortsätter den offentliga sektorns finansiella skuld att öka relativt snabbt som andel av BNP under hela kalkylperioden. Saneringsprogrammet är alltså under dessa omständigheter helt otillräckligt för att ens hejda ökningen av skuldkvoten. |

Bilaga 1.1 '

2.1¶Allmän översikt

Konjunkturuppgången i OECD fortsatte under det andra halvåret 1993. Det är dock ännu för tidigt att tala om en bred återhämtning över hela OECD-området. Självbärande konjunkturuppgångar från inhemsk efterfrågan sker nu i länder som tillsammans svarar för ungefär hälften av OECDS totala produktion. Den senaste tidens statistik visar att tillväxten har accelererat i USA. Tillväxten under det fjärde kvartalet 1993 var den starkaste sedan uppgången inleddes för tre år sedan. Vid sidan av USA ligger övriga anglosaxiska länder först i konjunkturcykeln. Den japanska ekonomin, där BNP föll mot slutet av 1993, fortsätter däremot att utvecklas svagt. I Europa har en långsam konjunkturuppgång inletts.

Diagram 2.1 BNP-tillväxt i USA, Japan och västra Tyskland

rlig procentuell förändring

Procent

-45T fr LM Lee LUM LAN en

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

Källa: OECD.

BNP i OECD beräknas öka med 2 1/4 7 1994 och med 2 3/4 2 1995. Detta innebär en viss upprevidering jämfört med bedömningen i den preliminära nationalbudgeten. Den främsta orsaken är att tillväxten i USA bedöms bli högre. Utvecklingen i Japan och i flertalet europeiska länder ser ut att ligga i linje med den tidigare prognosen. I OECD-Europa förutses en BNP-tillväxt på 1 1/4 20 1994 och 2 1/2 7 1995. Noteras kan att de nordiska länderna väntas få en högre tillväxt än genomsnittet i OECD såväl 1994 som 1995.

21 12 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

Tabell 2.1 Bruttonationalproduktens utveckling i vissa OECD-länder

Årlig procentuell förändring Bilaga 1.1

Andel av 1991 1992 1993 1994 1995

OECD-

områdets

totala

BNP!

! ] procent av 1987 års BNP.

Exklusive Sverige. Källor: OECD och Finansdepartementet.

USAs ekonomi fortsätter att växa på bred front. Inflationstrycket är i dagsläget måttligt och det förefaller inte troligt att tillväxten bryts i förtid på grund av att den amerikanska centralbanken kraftfullt skulle behöva strama åt penningpolitiken. De räntehöjningar som genomförts den senaste tiden utgör knappast något hinder för en fortsatt stark tillväxt. De bör snarast ha positiv effekt, då risken för inflation på medellång sikt har minskat. Med tanke på den snabba tillväxttakten var en sådan normalisering av penningpolitiken nödvändig. I Japan har ett fjärde finanspolitiskt stimulanspaket presenterats, Detta bedöms innehålla mer substantiella åtgärder än de som har lagts fram tidigare. Därmed förbättras utsikterna för en uppgång kan inledas under året. I västra Tyskland förväntas BNP, efter en viss uppgång under det andra och tredje kvartalet 1993, åter att falla under den första delen av 1994 innan en mer stabil återhämtning inleds. Fallet i BNP är främst en följd av att hushållens disponibla inkomster kommer att minska förhållandevis kraftigt under året. Vad gäller de nordiska länderna är det främst synen på utsikterna för den finska ekonomin som ändrats. Det har kommit allt fler tecken som tyder på att en uppgång är nära förestående och att en mycket stark tillväxt kan förväntas under 1995.

Inflationen sjönk trendmässigt under 1993 i flertalet OECD-länder och utvecklingen mot lägre inflation har fortsatt under 1994. Med undantag av USA finns det gott om outnyttjad kapacitet inom OECD-området, vilket kommer att hålla prisökningstakten nere. I Kontinentaleuropa tyder allt på att inflationen fortsätter att sjunka. I de länder vars valutor deprecierats har det, med möjligt undantag av Storbritannien, ännu inte kommit några signaler om att inflationen tilltagit. Den svaga inhemska efterfrågan och det låga kapacitetsutnyttjandet är två förklaringar till detta. I Tyskland pekar alla faktorer, med undantag av penningmängdsutveck-

lingen, mot ett fallande inflationstryck under prognosperioden. Därmed finns Bundesbanks inflationsmål på högst 2 Z inom räckhåll. I Stor- Bilaga 1.1 britannien har inflationen ökat något den senaste tiden som en följd av den stigande inhemska aktiviteten. Konsumentpriserna i OECD väntas öka med 2,3 7 1994 och 2,7 70 1995. Detta är en viss nedjustering jämfört med tidigare bedömningar. I OECD-Europa väntas ökningstakten uppgå till knappt 3 70 båda åren.

Trots sjunkande arbetslöshet i USA har arbetslösheten fortsatt att stiga i OECD som helhet. Inte minst har utvecklingen i Europa varit oroande. Även i Japan har en viss ökning noterats den senaste tiden, även om nivån internationellt sett är mycket låg. Den höga och stigande arbetslösheten har medfört att denna fråga står högt på dagordningen i det internationella ekonomisk-politiska samarbetet. Arbetslösheten väntas börja sjunka i OECD-området under 1994 och uppgå till knappt 8 70 1995. I Europa förutses en minskning först under 1995.

Tabell 2.2 Konsumentpriser och arbetslöshet i vissa OECD-länder

1991 1992 1993 1994 1995 KPI!

Arbetslöshet? OECD-Europa 8,6 9,6 10,7 11,3 11,3 OECD-totalt 7,1 7,8 8,2 8,2 7,8 ! Årlig procentuell förändring.

Procent av arbetskraften. Källor: OECD och Finansdepartementet.

Den penningpolitiska hållningen står alltjämt i fokus när den ekonomiska utvecklingen de närmaste åren ska bedömas. I USA gäller frågan hur snabbt centralbanken Federal Reserve behöver höja styrräntorna. Arbetslösheten och kapacitetsutnyttjandet ligger nu på nivåer som historiskt sett har genererat inflation. Det förefaller dock inte finnas anledning till överdriven oro för detta i nuläget. Finanspolitiken kommer att stramas åt de närmaste åren samtidigt som bl.a. löneökningarna ligger på en låg nivå. I Japan är de korta räntorna rekordlåga, men fortsatta lättnader kan inte uteslutas om återhämtningen dröjer. I Europa har betydande räntesänkningar skett i samtliga länder. Detta har ännu inte varit tillräckligt för att generera någon starkare konjunkturuppgång. Med hänsyn till det svaga konjunkturläget och det låga inflationstrycket måste realräntorna i flertalet europeiska länder fortfarande bedömas som höga. De förbättrade

inflationsutsikterna och den stramare finanspolitiken i Tyskland förutses resultera i fortsatta lättnader i penningpolitiken under prognosperioden. Bilaga 1.1 Övriga europeiska länder skulle därmed kunna följa efter. Det borde också finnas utrymme för de långa räntorna att sjunka ytterligare något under prognosperioden.

Underskotten i de offentliga finanserna väntas minska i OECD-området under prognosperioden. Av de stora länderna förutses den mest markanta förbättringen ske i Storbritannien. Trots detta kommer de offentliga underskotten att kvarstå på höga nivåer de närmaste åren. Den trendmässiga ökningen av statsskulden kommer inte att brytas. Trots betydande budgetunderskott i Europa kommer förändringen i finanspolitiken att få en återhållande inverkan på ekonomin 1994 jämfört med 1993.

Tabell 2.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finansiella sparande Kalenderår, procent av BNP

I Exkl. kostnader för inlåningsförsäkringen. 21991 års BNP-vikter och köpkraftspariteter. Källa: OECD.

Skuldkonsolideringsprocessen i den privata sektorn har de senaste åren dämpat den ekonomiska utvecklingen. Denna verkar nu till stor del vara avslutad och utgör därmed inte något betydande hinder för utvecklingen de närmaste åren. Detta beror på att hushållen minskat sin skuldsättning, att räntorna har sjunkit, samt att priserna på tillgångsmarknaderna har stigit under det senaste året. Det gäller inte minst kurserna på aktiemarknaderna. Dessutom har bostadspriserna i bl.a. USA och Storbritannien börjat att stiga medan de stabiliserats i t.ex. Finland.

De ekonomiska förutsättningarna för OECD-länderna har förändrats markant de senaste åren. Nya marknader har fått ökad betydelse för den internationella handeln, även om den interna OECD-handeln fortfarande dominerar. De asiatiska länderna exklusive Japan har mer än fördubblat sin andel av den totala exporten i världen sedan 1980, från ca 8 Zz till knappt 17 & 1993. Sydostasien är den region i världen som för närvarande uppvisar den snabbaste tillväxten och dessa länders betydelse för världsekonomin kommer att fortsätta att öka de kommande åren. Detta gäller som producenter av konsumtions- och investeringsvaror, men också som viktiga avsättningsmarknader för OECD-ländernas export. Regionen har genomgått en markant förändring i så motto att den intraregionalt

se för området har minskat avsevärt. Bilaga 1.1

Vid sidan av Sydostasien kommer även de östeuropeiska länderna att på sikt spela en viktigare roll i världsekonomin. De länder i Östeuropa som prioriterat liberaliseringar och makroekonomisk stabilisering i ett tidigt skede av reformprocessen är de som snabbast kommer att integreras och bli viktiga aktörer i världshandeln.

Utöver tillkomsten av nya marknader har världshandeln gynnats av den fortsatta liberaliseringen av handeln. Detta förbättrar förutsättningarna för den ekonomiska utvecklingen på medellång och på lång sikt. Liberaliseringen har skett dels genom regionala frihandelsavtal t.ex. EES och NAFTA, dels genom det globala GATT-avtalet.

Till osäkerhetsmomenten i prognosen hör utvecklingen på de finansiella marknaderna. Att de långa räntorna i USA har börjat stiga kan förklaras av stigande inflationsförväntningar på medellång sikt. Marknadsaktörerna kan dock ha överreagerat. En alternativ tolkning är att en höjning av de korta räntorna i dagsläget borde resultera i lägre inflation på medellång sikt jämfört med om ingenting hade gjorts. Att de långa räntorna har stigit i Europa är däremot svårare att förklara med utgångspunkt i fundamentala faktorer. De långa räntornas nivå påverkas enligt teorin av inflationsförväntningar. Den senaste tidens utveckling i Tyskland, som fortfarande i hög grad styr räntenivån i Europa, borde snarare ha resulterat i fallande inflationsförväntningar. En förklaring skulle kunna vara att de finansiella marknaderna är segmenterade, med relativt täta skott mellan ränte- och valutamarknader. Om aktörerna på penning- och obligationsmarknaderna avlägger all valutakursrisk när de gör en placering i ett räntebärande instrument, skulle detta kunna förklara de europeiska räntornas följsamhet till de amerikanska den senaste tiden.

Frågan är alltså om en trend mot ökande långa räntor har inletts. Prognosen utgår ifrån att så inte är fallet utan att de stigande långa räntorna i Europa är en tillfällig reaktion. De långa räntorna förväntas därmed falla något under 1994. Om detta inte inträffar kommer naturligtvis återhämtningen att bli svagare.

Ett annat osäkerhetsmoment i Europa är hur hushållens konsumtion kommer att utvecklas under prognosperioden. Inkomsterna kommer i många länder att utvecklas svagt till följd av låga löneökningar, fallande sysselsättning och åtstramningar av de offentliga finanserna. Detta gäller inte minst Tyskland. Om hushållen inte skulle minska sitt sparande kommer tillväxten under pronosperioden bli svagare än beräknat.

Vad gäller USA kan inflationen komma att öka snabbare än i prognosen, vilket kan leda till att penningpolitiken mycket snabbt kommer att stramas åt. Det skulle ge en större dämpning av den ekonomiska aktiviteten 1995 än vad som förutses här.

På den positiva sidan finns möjligheter till snabbare räntesänkningar i Tyskland än förutsett. Dessutom kan styrkan och dynamiken i den europeiska uppgången ha underskattats.

Ett osäkerhetsmoment av en helt annan karaktär är utvecklingen i Ryssland. Den allmänt sett mycket osäkra situationen såväl ekonomiskt som

siella marknaderna. Bilaga 1.1

2.2¶Ländergenomgång

USA

Den ekonomiska aktiviteten steg dramatiskt i den amerikanska ekonomin under andra halvåret i fjol. I synnerhet gäller detta för det fjärde kvartalet då BNP-tillväxten uppgick till hela 7 § i årstakt. Uppgången, som länge varit påtagligt svagare än i tidigare konjunkturuppgångar, har först under detta kvartal nått en sådan styrka som varit vanlig tidigare. BNP-tillväxten för 1993 kom därmed att bli 3,0 P.

I dagsläget pekar så gott som alla indikationer i positiv riktning. På utbudsssidan av ekonomin ökar industriproduktion, kapacitetsutnyttjande och orderingång snabbt. På efterfrågesidan är det investeringarna samt den privata konsumtionen som främst bidrar till uppgången. Företagens goda vinstläge har stimulerat maskin- och anläggningsinvesteringarna, vilka ökade snabbt 1993. Bostadsinvesteringarna tilltog också i styrka under andra halvåret.

Hushållens konsumtion har fortsatt att öka, vilket bl.a. kan avläsas i detaljhandelsomsättningen, trots att disponibelinkomstutvecklingen var relativt svag. Den hittillsvarande ökningen i privat konsumtion har till stor del finansierats genom minskat sparande. Sparkvoten har emellertid sjunkit så mycket att utrymmet för fortsatta neddragningar nu tycks vara begränsat. Konsumtionsökningar under 1994 och 1995 måste därför i högre grad än tidigare härröra från inkomstökningar. Den totala sysselsättningen har börjat stiga vilket bör möjliggöra en sådan utveckling.

Pristrycket i den amerikanska ekonomin är måttligt för närvarande. Såväl konsumentpriser som löner visar en ökningstakt på strax under 3 7 i dagsläget. Detta i kombination med de senaste årens rationalisering inom tillverkningsindustrin har fört med sig att enhetsarbetskostnaden minskat inom denna sektor — under 1993 med ca 2,5 70 — vilket ökat industrins konkurrenskraft.

Finanspolitiken verkade i svagt åtstramande riktning under 1993. Administrationens budgetförslag avseende budgetåret 1995, som presenterades i februari i år, innebär en fortsättning av åtstramningspolitiken. Förslaget inkluderar utgiftsnedskärningar avsedda att möta utgiftstaken i 1994 års budget, som godkändes av kongressen i augusti 1993. Vad gäller Clintonadministrationens förslag till hälsovårdsreform är bl.a. frågorna beträffande statens roll i och finansieringen av det nya systemet ännu olösta. Trots detta väntas en lagstiftning bli klar under innevarande år.

räntor i USA Bilaga 1.1

Procent Procent

96 . 12

| Sammansaltt obligationsränta (höger skala)

927 10

-g

88”

| Kapacitetsutnyttjande | An

8014, AA

r2

767

| Konsumentpriser (höger skala) | b

T2 fr LU frrfTT UR Le UR LR T 0

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Källa: OECD.

Efter att under nästan 18 månaders tid pendlat kring 3 2 har de amerikanska korträntorna stigit sedan februari som svar på Federal Reserves höjning av styrräntorna. Höjningen måste betraktas som en naturlig konsekvens av den mycket snabba tillväxten under sista kvartalet i fjol. Det finns emellertid mycket få tecken på att den faktiska inflationen är på väg upp. Det är svårare att förklara varför långräntorna börjat stiga sedan slutet av 1993, om det inte beror på att marknadens inflationsförväntningar höjts.

Innevarande år väntas BNP-tillväxten öka till 3 3/4 7 för att dämpas till drygt 3 20 1995. Tillväxten drivs i första hand av privat konsumtion och bostadsinvesteringar under såväl 1994 som 1995. Företagens investeringar ökar också relativt starkt båda åren. Penningpolitiken får en allt stramare inriktning, men avlastas till viss del av den finanspolitiska konsolideringen.

Japan

Utvecklingen i Japan är i många delar rakt motsatt till den i USA. Hittills har mycket få signaler om en vändning i ekonomin registrerats.

Det finns problem inom flera sektorer av ekonomin. Företagen tyngs av låg inhemsk efterfrågan. Situationen har dessutom förvärrats avsevärt av yenens uppgång, som dämpat utlandets efterfrågan på japanska produkter och därmed naturligtvis påverkat företagens vinstmarginaler. Till

detta kommer att 1980-talet var en period då den japanska industrin investerade oerhört mycket. Det innebär att det finns god kapacitet idag Bilaga 1.1 och att en investeringsuppgång därmed är tämligen avlägsen.

Hushållen har dämpat konsumtionen till följd av en stigande, om än internationellt sett låg, arbetslöshet, lägre löneökningar och bonusbetalningar samt pressade bostadspriser. Trots relativt låga bostadspriser utgör bostadsbyggandet ett undantag från den annars dystra bilden. Utvecklingen i denna sektor är starkt påverkad av skatteförändringar, vilket gör det skattemässigt fördelaktigt att utnyttja marken för bostadsändamål.

En av huvudorsakerna till Japans besvärliga ekonomiska situation är att man lider av den finansiella anpassning som även andra länder, t.ex. USA, Storbritannien och de nordiska länderna, genomgått. Bankerna är fortfarande i en svår situation på grund av en stor andel osäkra fordringar med bl.a. fastigheter som säkerhet.

Handels- och bytesbalansöverskotten fortsätter att öka. De negativa volymeffekterna av apprecieringen har låtit vänta på sig, även om ökningstakten i exporten har dämpats. Handelsbalansöverskottet är större än någonsin, vilket stör relationerna med USA.

Finanspolitiken i Japan skiljer sig med sin kraftigt expansiva inriktning från flertalet länder i OECD-området. I februari presenterades det fjärde och hittills största stimulanspaketet i raden av åtgärder de senaste 18 månaderna. Storleken uppgår till 3,2 72 av BNP och innehåller skattesänkningar till ca 1/3 samt i övrigt bl.a. infrastrukturinvesteringar. Sammantaget motsvarar alla paket drygt 10 0 av BNP. Med ett antagande om ett femtioprocentigt genomslag på den totala efterfrågan innebär detta att BNP skulle ökat ca 5 Z på grund av dessa stimulansåtgärder. Med tanke på den låga BNP-tillväxten det senaste året indikerar detta något om hur stor krisen egentligen är i japansk ekonomi. Penningpolitiken väntas vara fortsatt expansivt inriktad så länge inga klara tecken finns på en uppgång.

En återhämtning kan troligtvis inledas under första halvåret 1994, men BNP-tillväxten för året som helhet blir svag. Vid sidan av offentliga investeringar är det endast bostadsbyggande som bidrar till tillväxten under 1994. Först 1995 kan den privata konsumtionen och exporten ta fart samtidigt som företagens investeringar stabiliseras.

Västeuropa

I västra Tyskland ökade BNP under andra och tredje kvartalet 1993, men föll återigen under det fjärde. Mätt som årsgenomsnitt minskade BNP med 1,9 7. Den inhemska efterfrågan minskade med drygt 2,5 7. Såväl export som import föll kraftigt under 1993. Fallet i importen var dock störst, vilket innebar att nettoexporten gav ett positivt bidrag till BNP-tillväxten. Någon uthållig uppgång i ekonomin bedöms fortfarande inte ha inletts. Det ekonomiska läget har dock stabiliserats.

Det finns vissa positiva tendenser inom industrin. Industriproduktionen minskade visserligen under 1993 med 7 72 mätt som årsgenomsnitt, men har ökat något den senaste tiden. Också den underliggande trenden för

orderingången är sedan i höstas stigande. Det är efterfrågan från utlandet — främst från länderna utanför EU — som har ökat. Orderingången från Bilaga 1.1 hemmamarknaden fortsätter emellertid att falla. Kapacitetsutnyttjandet ökade något under sista kvartalet 1994, vilket inte inträffat på 3 år. Företagens investeringsbenägenhet är dock fortfarande låg, enligt olika enkätundersökningar.

Under inledningen av 1994 väntas BNP åter falla i de västra delstaterna innan en återhämtning kan inledas. Den främsta orsaken är en fallande privat konsumtion till följd av finanspolitiska åtgärder som begränsar inkomstutvecklingen för hushållen, sjunkande sysselsättning samt reallönesänkningar. Hushållens löneinkomster väntas t.o.m. minska i nominella termer. För 1994 som helhet väntas en oförändrad BNP-nivå. Först under 1995 förutses en mer påtaglig uppgång även om BNP-tillväxten fortsätter att understiga genomsnittet: i OECD-Europa. Investeringarna bedöms då ge ett större positivt bidrag till BNP-tillväxten. Den privata konsumtionen kommer att vara fortsatt svag bl.a. till följd av en höjning av inkomstskatten när den s.k. solidaritetsavgiften återinförs.

Diagram 2.3 Inflation och tillverkningsindustrins kapacitetsutnyttjande i västra Tyskland

Procent : Procent

92 8

| Konsumentpriser (höger axel) |

887 wW -6

84” ”

807 | N

] r2

d 0

723 | [peu | Vv

tern frreeeeeeeeeper noe peneeeerenee perenner pennor l2

1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993

Källa: OECD.

Inflationsutsikterna har förbättrats den senaste tiden, trots den höga tillväxten i penningmängden. Inflationen på årsbasis föll under inledningen av året trots vissa höjningar av de indirekta skatterna. Penningmängdsmåttet M3 har sedan återföreningen i stort sett ständigt påverkats av såväl tekniska som tillfälliga faktorer. Det har därigenom förlorat i status som

en indikator för det framtida inflationstrycket. Den senaste tidens penningpolitiska utveckling tyder också på att Bundesbank fäster mindre av- Bilaga 1.1 seende vid M3 än tidigare. Den underliggande inflationstakten ligger enligt Bundesbanks beräkningar kring 2,5 7 i dagsläget.

Löneavtalen sluts nu på mycket låga nivåer. Det senaste avtalet som slöts inom metallindustrin ger löneökningar i årstakt på 1 2. Avtalet bedöms vara vägledande för övriga delar av industrin. Tillsammans med de produktivitetsvinster som förutses under 1994 innebär detta att enhetsarbetskostnaderna sjunker i industrin. Redan tidigare har regeringen beslutat om frysta löner i den offentliga sektorn. Inflationsmålet på 2 7 väntas därför uppfyllas under 1995.

Fundamentala faktorer talar för lägre räntor. Inflationstakten 'har sjunkit, löneökningarna är låga och finanspolitiken har stramats åt. Därmed väntas de korta räntorna sjunka under 1994. Även de långa räntorna bör sjunka något.

Uppgången i Storbritannien fortsätter. Under 1993 växte BNP med 2 7, inflationen uppgick till endast 1,6 Z och arbetslösheten minskade med ca 200 000 personer. Hushållens sparkvot har minskat från närmare 13 / i början av 1993 till under 10 Z i dagsläget. Det är den privata konsumtionen som leder tillväxten. Den lättare penningpolitiken har härvid varit den drivande kraften.

Den senaste tidens konjunkturindikatorer har gett blandade signaler. Bland annat har detaljhandelns försäljning mattats av. Bilförsäljningen fortsätter emellertid att utvecklas starkt. Orderingången till industrin är hög och företagen planerar, enligt enkätundersökningar, för ökade investeringar under 1994. Förtroendet för den ekonomiska utvecklingen är högt i företagssektorn. Därmed väntas den hittills konsumtionsledda uppgången få stöd av investeringarna under 1994. BNP-tillväxten för såväl 1994 som 1995 beräknas till knappt 3 2. Hela tillväxten är inhemskt genererad.

Det största osäkerhetsmomentet i prognosen är hur hushållen reagerar på de skattehöjningar som inträder under 1994. Dessa görs bl.a. i form av icke inflationsjusterade skatteskalor, moms på energi, höjda punktskatter och skatt på försäkringar. Dessutom höjs egenavgiften till socialförsäkringarna med en procentenhet. I den mån höjningarna uppfattas som permanenta kan detta leda till en dämpning av konsumtionen. Motverkande faktorer är ökad sysselsättning, fortsatt låga räntor och allmänt positiva förväntningar bland konsumenterna, vilket kan dra ned sparkvoten något. Bedömningen är att hushållen kan bära dessa skattehöjningar och att den privata konsumtionen ökar med 2 72 1994.

De närmaste åren när kapacitetsutnyttjandet stiger och arbetslösheten sjunker blir avgörande för om Storbritannien kan etablera sig som ett låginflationsland. För att så är fallet talar främst den i hög grad avreglerade arbetsmarknaden, vilken borde vara tillräckligt flexibel för att inte generera en löneledd inflationsuppgång. Den brittiska ekonomin har dock historiskt visat sig vara påfallande inflationsbenägen. Inflationen väntas under 1995 närma sig den övre nivån i den brittiska centralbankens inflationsmål 1 —4 2. Därmed kommer penningpolitiken att stramas åt under

1995. Det utesluter dock inte att ytterligare en liten sänkning av basräntan kan komma i samband med att skattehöjningarna genomförs i april Bilaga 1.1 1994. |

I Frankrike ökade BNP något under det andra halvåret 1993, vilket indikerar att en återhämtning i ekonomin har inletts. Uppgången är dock mycket svag. BNP föll mätt som årsgenomsnitt med 0,7 46 1993, främst till följd av ett kraftigt fall i investeringarna.

Den senaste tiden har det kommit en del positiva tecken. Såväl företagens och hushållens förväntningar har förbättrats något. Industriproduktionen har dock inte hittills visat någon stabilt uppåtgående trend, vilket heller inte detaljhandelsförsäljningen har gjort. Realräntorna fortsätter dessutom att vara höga, trots de betydande lättnader som skedde under 1993.

Under 1994 väntas en fortsatt dämpad uppgång i BNP. Uppgången leds av nettoexporten och den privata konsumtionen. Hushållens ekonomi får en viss stimulans genom en inkomstskattereform. En motverkande faktor är fortsatt fallande sysselsättning. Byggnadsinvesteringarna väntas öka under året till följd av en selektiv finanspolitisk stimulans. Sammantaget förutses en BNP-tillväxt på knappt 1 20 1994. Under 1995 väntas investeringarna öka på bredare front och BNP stiger med drygt 2 1/2 2. Räntorna följer de tyska ner i år, vilket allmänt bidrar till den ekonomiska uppgången. Den franska industrin behåller sin förhållandevis goda konkurrenskraft vilket väntas ge en stark exportutveckling.

Tillväxten kommer dock inte att vara tillräcklig för att förhindra att arbetslösheten stiger ytterligare under 1994. En nedgång kan förväntas först år 1995. Inflationstrycket förutses fortsätta att vara lågt de närmaste åren med en årlig prisstegringstakt kring 2 70.

Norden

I Danmark stagnerade BNP-tillväxten under 1993 till följd av fallande bruttoinvesteringar och återhållen privat konsumtion. Utvecklingen under det fjärde kvartalet 1993 och hittills i år tyder på att en uppgång är på väg. Under fortsättningen av 1994 väntas denna befästas. Det gäller särskilt den inhemska delen av ekonomin där den privata konsumtionen stiger markant. Fjolårets skattereform innebar inkomstskattesänkningar för hushållen och därtill väntas också sparkvoten falla. Bruttoinvesteringarna ökar med 7 respektive 5 Z under 1994 och 1995, medan nettoexporten faller något under båda åren. Sammantaget väntas BNP öka med drygt 2 1/2 respektive 3 & 1994 och 1995.

Arbetslösheten beräknas falla med ca en procentenhet per år till följd av uppgången i ekonomin och väntas uppgå till 10 1/2 Z under 1995. Inflationstrycket är för närvarande lågt på grund av den höga andelen ledig kapacitet. Ökningen i konsumentpriserna väntas dock tillta något under prognosperioden, från 1 1/2 2 till 3 Z 1995.

I Finland har en återhämtning nu inletts efter tre års lågkonjunktur med ett sammanlagt BNP-fall på 12 2. Den ekonomiska tillväxten bedöms

uppgå till 2 7 1994 för att accelerera till 4 2 under 1995. Utvecklingen beror på att spridningseffekterna från den dramatiska exportökningen till Bilaga 1.1 övriga delar av ekonomin blir allt tydligare. Därigenom stärks hushållens framtidsförväntningar samtidigt som investeringstakten ökar. Det finns möjligheter att prognosen för 1995 underskattar styrkan i 1 uppgången i den inhemska delen av ekonomin.

De faktorer som ligger bakom denna gynnsamma framtidsutveckling är den kraftiga räntenedgången över hela avkastningskurvan, de måttliga löneökningarna för 1994 (i vissa sektorer även för 1995) och hushållens samt företagens optimistiska framtidsförväntningar. Till denna lista kan också läggas att det efter flera års ekonomisk kris finns ett uppdämt konsumtionsbehov och att BNP-gapet är stort.

Den privata konsumtionen fortsätter att minska under 1994 men förväntas växa med ca 4 1/2 20 1995. Bakom denna utveckling ligger en något fallande sparkvot samt en ökning av disponibelinkomsterna främst till följd av relativt kraftiga löneökningar i exportsektorn 1995. Finanspolitiken väntas vara fortsatt stram och den offentliga konsumtionen minskar under både 1994 och 1995. Uppgången i den inhemska delen av ekonomin under 1994 beror främst på en relativt stark tillväxt i bruttoinvesteringarna, efter ett sammanlagt fall på mer än 45 7 sedan 1991, samt en lageruppbyggnad.

Exporten, som växte med 17 Z 1993, fortsätter att öka under prognosperioden om än i avtagande takt, med 11 72 1994 och 7 Zz 1995. Faktorerna bakom uppgången är den kraftiga deprecieringen av den finska marken, betydande produktivitetsökningar i finländsk industri, ökande efterfrågan av råvaror på världsmarknaden samt den förbättrade världskonjunkturen under 1995. Importen växer något under 1994 till följd av en ökad import av investeringsvaror. Importen av konsumtionsvaror ökar först 1995 och bidrar tillsammans med investeringsuppgången till en total importökning på 10 7.

Den mycket höga arbetslösheten förväntas inte påverkas i särskilt stor utsträckning av produktionsuppgången. Arbetslösheten stiger, mätt som årsgenomsnitt, till 19 Z under 1994 och faller 1995 med endast ca en procentenhet. Till följd av det låga kapacitetsutnyttjandet och den pressade situationen i den inhemska delen av ekonomin är inflationstrycket för närvarande lågt. Konsumentpriserna väntas dock öka med 3,2 £ 1995. Ökningen beror i hög grad på den breddning av momsen som genomförs under andra halvåret 1994.

Den norska ekonomin fortsatte att växa under 1993 då en uppgång påbörjades även i fastlands-Norge. Under den kommande perioden bidrar såväl nettoexporten som den inhemska ekonomin till tillväxten. På den inhemska sidan är det särskilt den privata konsumtionen som ökar, till följd av bl.a. en fallande sparkvot. Flera indikatorer pekar nu på att skuldanpassningen är överstånden. Den offentliga konsumtionen fortsätter att stiga i samma takt som den gjort under hela lågkonjunkturen medan däremot investeringarna faller, när de senaste årens oljeinvesteringar nu är avslutade. BNP bedöms öka med ca 3 70 såväl i år som nästa år.

I likhet med de övriga nordiska länderna faller inte arbetslösheten i Norge — tillväxten till trots — mer än marginellt. Under 1994 och 1995 Bilaga 1.1 väntas inte arbetslösheten sjunka med mer än med en halv procentenhet. Detta förklaras delvis av en ökning i arbetskraftsutbudet som beror på den förbättrade konjunkturen och på vissa demografiska faktorer. Inflationstrycket är lågt även i Norge. Prisökningarna i konsumentledet väntas till och med dämpas något under 1994 och 1995, till ca 2 7 efter att ha dragits upp under 1993 på grund av höjda indirekta skatter.

Bilaga 1.1 Marknadstillväxten för den svenska exporten blev 1993 avsevärt svagare än vad som tidigare kunnat förutses och minskade med 1,7 2. Sveriges varuexport ökade emellertid snabbt under andra halvåret 1993 vilket innebar att volymökningen för helåret 1993 kom att uppgå till 9 Z jämfört med 1992. Detta innebär att svensk exportindustri gjorde stora marknadsandelsvinster 1993. För 1994 har marknadstillväxten emellertid reviderats upp på grund av de något ljusare utsikterna för den internationella ekonomin. Andelsvinsterna tilltar i år, för att dämpas märkbart 1995. Exportuppgången väntas bli som störst i år då varuexporten ökar med drygt

10 2. År 1995 blir uppgången mindre, knappt 8 4.

Varuimporten skjöt fart under andra halvåret 1993 trots att nedgången i den inhemska efterfrågan fördjupades. Detta beror dels på att importinnehållet i industrins användning av insats- och investeringsvaror var ovanligt högt, dels på att det tar tid innan de förbättrade relativpriserna slår igenom på importvolymen. I år och nästa år fortsätter importen att stiga samtidigt som inhemsk efterfrågan ökar. Handelsbalansen förbättras ytterligare både 1994 och 1995 trots den höga importvolymen. Likaså kommer bytesbalansen att kontinuerligt förstärkas och förutses 1995 visa ett överskott på knappt 56 miljarder kronor, motsvarande 3,5 72 av BNP.

3.1¶Export och import

Marknadsandelsförlusterna för svensk export av bearbetade varor till OECD(14), Sveriges 14 viktigaste handelspartners, avstannade redan i början av 1992, dvs. innan deprecieringen av kronan. Relativpriset för svensk export av bearbetade varor hade då minskat sedan 1990. En mycket stark produktivitetsutveckling, sänkta arbetsgivaravgifter samt deprecieringen av kronan medförde att den relativa enhetsarbetskostnaden minskade med hela 26 7 1993. Industrins kraftigt förbättrade konkurrensläge innebar att marknadsandelarna kunde öka med drygt 6 2. Mätt i svensk valuta kom de svenska företagens prishöjningar förra året att stanna på 8,6 7, vilket innebar en sänkning av relativpriserna med 13,5 2. Också på marknaderna utanför OECD(14) var det andelsvinster snarare än marknadstillväxt som gjorde att exportframgången blev så stor 1993. I år och nästa år kommer marknadstiltväxten dock att tillta och därmed i högre grad bidra till exportökningen.

Tabell 3.1 Exportmarknadstillväxt, relativa priser, marknadsandelar och export av bearbetade varor Procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995

Exportmarknadstillväxt 14 OECD-länder 0,5 2,8 : -1,7 4,2 5,7 Totalt 1,2 3,4 -0,3 4,7 6,1

Priser 14 OECD-länders

Marknadsandelar, volym 14 OECD-länder -5,1 -2,1 6,3 8,7 3,8 Totalt -4,1 -3,8 8,7 8,3 3,1 Exportvolym 14 OECD-länder -4,6 0,6 4,5 13,3 9,7 Totalt -2,9 -0,5 8,4 13,4 9,4 Anm.: Exportmarknadstillväxt avser en sammanvägning av importökningen av bearbetade varor i olika länder. Som vikter har använts ländernas andelar som mottagare av svensk export av bearbetade varor. OECD-ländernas importpriser vägs samman på motsvarande sätt. Källor: Konjunkturinstitutet, OECD och Finansdepartementet.

Varuexporten ökade kraftigt 1993 och steg med hela 9,0 7 jämfört med föregående år. Ökningen tilltog under det andra halvåret, vilket framgår av att volymökningen för tredje och fjärde kvartalen uppgick till 14 2 resp. 18 2 jämfört med motsvarande kvartal 1992. Exportvolymen av bearbetade varor till OECD(14) ökade dock endast 4,5 2 1993, medan exporten till övriga länderaggregat, dvs. övriga OECD-länder och länder utanför OECD, steg med 14,3 resp. 27,5 2. Det är bl a i Fjärran Östern, som varit inne i en högkonjunktur de senaste åren och där tillväxten därmed varit avsevärt högre än i OECD-området, som de svenska företagen noterat sina största exportframgångar efter deprecieringen av kronan. Exportvärdet till länderna i Fjärran Östern, vilket bl a inkluderar Japan, Kina, de s.k. dynamiska asiatiska ekonomierna (Hongkong, Singapore, Taiwan, Sydkorea, Thailand och Malysia) samt Indonesien steg med hela 56 7 1993, jämfört med 19 7 för den totala exporten. Exporten till Fjärran Östern utgjorde knappt 21 20 av hela den svenska exportökningen. Det innebär att regionen ytterligare befäste sin position som Sveriges snabbast växande exportmarknad och att närmare 10 70 av exporten nu går till detta område.

Motorfordon, telekommunikation och investeringsvaror är tunga inslag i verkstadsindustrins export, vilken utgör knappt hälften av den svenska varuexporten, Aktiviteten i dessa brancher har ökat snabbt. Exportvärdet steg med 20 2 1993 och har accelererat under inledningen av 1994. Skogsindustrin lider av en global överkapacitet men svensk industri kan genom sina kostnadsfördelar utnyttja sin kapacitet nästan fullt ut. Det är framför allt trävaruexporten som ökat kraftigt. Stålindustrin är i Europa starkt kringgärdad av Kol- och stålunionens regelverk, vilket i viss mån kan begränsa expansionsmöjligheterna för svansk stålindustri. Svensk

stålexport steg emellertid med drygt 20 7 redan 1993 och leveranserna till exportmarknaden tycks snarast ha ökat i början av 1994. Läkemedel Bilaga 1.1 har på senare år blivit en viktig svensk exportvara. Värdet av läkemedelsexporten 1993 steg med knappt 40 7.

Diagram 3.1 Marknadsandel och relativpris för exporten av bearbetade varor

Index 1980=100

' ”X Relativpris

i s

i "a

1057 oöreesra star aren nen ef ennen rr nn nn nn ann ger.

' N

, NN

i NR

100 INN

9307 meskasas nettet nte sek tk nen enn nens nnn rerna

s i

s ,

85" teskenennnnnnnnen nr enn ann föttensnneene sei rean ra rnnr nen r enn senses nonan NN a N ; i

Mas

800 —A — ER a Är ner sn

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Konjunkturinstitutet, OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En tilltagande aktivitet i viktiga delar av OECD-området innebär att marknadstillväxten för bearbetade varor nu bedöms öka något snabbare jämfört med PNB-prognosen. Det är främst uppgången i Nordamerika, Storbritannien och de nordiska länderna som förbättrar de sammantagna utsikterna för marknadstillväxten. Därtill kommer den bestående expan-

sionen i Fjärran Östern.

Med en flytande växelkurs är det viktigt för de svenska exportföretagen att beakta valutakursens framtida utveckling när de sätter sina priser. Växelkursantagandet i den reviderade nationalbudgeten innebär att den svenska kronan apprecierar i effektiva termer med i genomsnitt 0,5 % under loppet av 1994 och med 1,25 7 under loppet av 1995. Jämfört med antagandet i PNB i januari innebär detta en relativt kraftig förändring, främst för 1994. I PNB antogs en genomsnittlig depreciering av kronan med 2 7 under 1994.

Apprecieringen innebär en markant press på priserna under perioden. Konkurrenternas priser inom OECD(14) väntas stiga relativt måttligt både 1994 och 1995. Den låginflationspolitik som etablerats i OECD-området har medfört att prisstegringstakten i ett historiskt perspektiv är mycket låg och väntas förbli så de närmaste åren. I kombination med en apprecierande valuta medför detta en begränsning av prishöjningsutrymmet för de

svenska exportföretagen. Prognosen innebär att företagen för en försiktig prissättningspolitik och att exportpriserna ökar måttligt under såväl 1994 Bilaga 1.1 som 1995, med endast smärre höjningar av relativpriserna och liten urholkning av konkurrenskraften som följd.

Marknadsandelsvinsterna stiger i år för att dämpas något 1995, vilket resulterar i en fortsatt kraftigt ökande exportvolym såväl 1994 som 1995. De största andelsvinsterna sker inom OECD(14), medan de väntas bli avsevärt lägre i resten av världen. Förloppsanalys av exporten indikerar att den mycket höga volymtillväxten under andra halvåret 1993 resulterar i att tillväxten mellan årsgenomsnitten för 1993 och 1994 blir hög, även om tillväxten under loppet av 1994 skulle bli relativt måttlig. Det existerar m a Oo ett betydande s k "överhäng" från 1993 som påverkar årsgenomsnittet för 1994. Efter att ha vuxit med drygt 8 20 1993 väntas den totala exporten av bearbetade varor stiga med hela 13,5 7 1994, varefter volymtillväxten återigen går ner till 8 20 1995 . Exporten av bearbetade varor till OECD(14) ökar i ungefär samma takt. Den totala svenska exporten inkl. tjänster ökar med 10 § i år och 8 70 1995.

Det finns ett flertal osäkerhetsmoment avseende den svenska exportutvecklingen och de svenska exportmöjligheterna. En fråga är i vilken utsträckning exportindustrin kommer att ha tillräcklig kapacitet, kanske främst under 1995, för att möta efterfrågeökningen utan att slå i kapacitetstaket. Denna fråga analyseras utförligt i kaptiel 4. Slutsatsen är att det är främst inom basindustrin som kapacitetsrestriktion kommer att göra sig gällande de närmaste åren. För övriga delar av industrin bedöms risken som liten att sådana problem ska uppstå.

De senaste åren har det uppmätta exportvärdet ökat snabbare än statistiken över industrins leveranser till exportmarknaden. Särskilt påtagligt var detta för år 1993 då exportvärdet ökade dubbelt så mycket som leveranserna. Därigenom råder en viss osäkerhet avseende tolkningen av exportökningar. En förklaring till skillnaden kan vara exporten innehåller en högre andel begagnade varor, främst investeringsvaror, som inte registreras i leveransstatistiken. Följden av detta skulle då vara att företagen säljer ut en del av sin industriella kapacitet, med negativ verkan på den svenska produktionspotentialen. En annan förklaring är att företagen i högre utsträckning än tidigare direktexporterar importvaror, s.k. reexport. Bägge förklaringarna innebär att exportens roll som motor för inhemsk produktion och sysselsättning kan ha överdrivits.

Bedömningen av importen av bearbetade varor baseras i hög grad på utvecklingen av den s.k. importvägda efterfrågan. De olika efterfrågekomponenterna vägs samman med avseende på genomsnittligt importinnehåll av bearbetade varor.

År 1993 föll den importvägda efterfrågan med drygt I 2. Utvecklingen förklaras i huvudsak av kraftigt fallande maskininvesteringar och privat varukonsumtion. Nedgången motverkas emellertid av stigande varuexport.

37 13 Riksdagen 1993/94. I saml. Nr 150

Tabell 3.2 Importvägd efterfrågan på bearbetade varor

Anm.: Beräkningarna av importvägd efterfrågan utgår från konstant It importinnehåll. . Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.

I år beräknas BNP växa med ca 2 1/2 0. Tillväxten genereras främst av en kraftig exportuppgång men också av en återhämtning av maskininvesteringarna och den privata konsumtionen. Den importvägda efterfrågan beräknas därmed stiga med drygt 6 2. År 1995 betyder varuexportökningen mindre för den importvägda efterfrågan, men detta uppvägs av att andra efterfrågekomponenter växer allt snabbare.

Normalt ökar importen av bearbetade varor snabbare än den importvägda efterfrågan. Detta fenomen kan ses som ett uttryck för den allt större internationella specialiseringen som karaktäriserar världshandeln. Andra centrala faktorer för importutvecklingen är förhållandet mellan priserna på importerade respektive hemmaproducerade varor och graden av kapacitetsutnyttjande i ekonomin.

Tabell 3.3 Export och import av varor

Miljarder Procentuell volymutveckling Procentuell prisutveckling

r.

1993 1993 1994 1995 1993 1994 1995 Varuexport

Varuimport

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Under 1993 steg importen av bearbetade varor med knappt 5 4, vilket var betydligt snabbare än vad som förutsågs i den preliminära nationalbudgeten. De största ökningarna återfanns bland insats- och investeringsvaror. Det är både ovanligt och svårtolkat att importen och importefterfrågan utvecklas åt olika håll, i synnerhet som importens konkurrenskraft

påtagligt försvagats. Förklaringen kan dels vara att importinnehållet i exportindustrins användning av insats- och investeringsvaror var betydligt Bilaga 1.1 högre än vanligt, vilket kan bero på utslagning av svenska underleverantörer. En annan förklaring kan vara att förändrade relativpriser får effekt med viss tidsfördröjning, något som i sin tur är avhängigt olika kostnader och problem i samband med byte av leverantörer. Det är emellertid tveksamt om detta räcker för att förklara utvecklingen.

År 1994 och 1995 beräknas importen av bearbetade varor växa långsammare än importefterfrågan. Den gynnsamma relativprisnivån som deprecieringen av den svenska kronan och en måttlig utveckling av enhetsarbetskostnaden har inneburit, beräknas nu få mera påtagliga effekter på hemmamarknaden. Bedömningen förstärks dessutom av rekordnoteringar för såväl orderingången till hemmamarknaden som förväntningarna därom enligt Konjunkturinstitutets senaste konjunkturbarometer. Några resursrestriktioner finns heller inte i vare sig avseende realkapital eller arbetskraft, som begränsar möjligheterna för inhemska producenter att återta marknadsandelar på hemmamarknaden.

Importpriserna för bearbetade varor steg 1993 med i genomsnitt knappt 9 2, vilket i huvudsak förklaras av den svenska kronans depreciering. Den svaga inhemska efterfrågan medförde emellertid att såväl utländska exportörer som svenska importörer tvingades att sänka sina vinstmarginaler. Trots detta steg importpriserna med ungefär 7 procentenheter mer än hemmamarknadspriserna som ökade med drygt 2 2. I år och nästa år beräknas hemmamarknadspriserna utvecklas något snabbare än importpriserna. Detta beror delvis på den väntade apprecieringen av kronan. Relativpriset mellan import- och hemmamarknadspriser förblir dock betydligt högre än den nivå som rådde innan kronan började flyta.

3.2¶Bytesbalansen

Handelsbalansen, dvs. nettot av varuhandeln med utlandet, förbättras kraftigt under 1994 och 1995 på grund av den svenska industrins större konkurrenskraft. Förstärkningen sker trots den väntade apprecieringen av kronan. Handelsbalansens saldo uppgick till 3,8 72 av BNP 1993 och väntas öka till 6,8 7 1995.

Tjänstebalansen förbättrades märkbart mellan 1992 och 1993. Det berodde i första hand på en skarp minskning av underskottet i resevalutanettot, vilket föll med knappt 9 miljarder kronor. Utvecklingen förklaras av den svaga privata konsumtionen och försvagningen av den svenska kronan. Detta har lett till ett minskat resande från Sverige samtidigt som den utländska turismen i Sverige ökat. Förbättringen bedöms dock inte vara bestående. Redan under 1994 väntas resevalutanettot återigen försämras på grund av ökat svenskt resande och stigande privat konsumtion. Denna trend förstärks sedan ytterligare under 1995. Det ökande handelsbalansöverskottet medför att överskotten i sjöfarts- och transportnettona, vilka båda är nära relaterade till varuhandeln, stiger mot slutet av perio-

den. Sammantaget innebär detta att ränstesaldot väntas vara i ungefärlig Prop. 1993/94:150 balans både 1994 och 1995. Bilaga 1.1

Tabell 3.4 Bytesbalans Miljarder kr.

1991 1992 1993 1994 1995

I I överenskommelse med rekommendationer från IMF ingår inte längre löner som delpost i övriga tjänster. Dessa har lyfts ur och redovisas separat som faktorinkomster i bytesbalansen. Anm.: P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalen. Källor: Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Finansdepartementet.

Posten kapitalavkastning i bytesbalansen består dels av räntenettot, dels av avkastning på portföljaktier och direktinvesteringar. Under slutet av 1980-talet kom svenska företag att bygga upp ansenliga nettotillgångar utomlands genom direktinvesteringar. Trots en del felinvesteringar, bl a i fastighetssektorn, kommer avkastningen på dessa nettotillgångar att öka i takt med att konjunkturuppgången tilltar. Vidare har den förbättrade lönsamheten inom stora delar av svensk industri efter deprecieringen av kronan medfört att intresset för svenska portföljaktier ökat markant. Det innebär att det redan befintliga underskottet i avkastningen på portföljaktier kommer att växa under prognosperioden. |

Det är viktigt att notera att statistiken avseende kapitalavkastningen för de senaste åren har reviderats kraftigt. Det är i första hand räntenettot som kommit att revideras på grund av bättre registrering av kupongräntebetalningar på statsobligationer till utlandet. Resultatet är att saldona avseende räntenettot, kapitalavkastningen och bytesbalansen försämrades kraftigt både 1992 och 1993. Räntenettot för 1994 och 1995 blir därför avsevärt lägre än vad som förutsågs i den preliminära nationalbudgeten i januari i år. Samtidigt med denna nivåmässiga försämring av räntenettot sker emellertid en trendmässig förbättring av nettot utifrån denna lägre nivå under både 1994 och 1995.

av storleken på den räntebärande nettoskulden gentemot utlandet. Beräk- Bilaga 1.1 ningen av räntenettot baseras på nettoskuldstocken vid årets början, vilket gör att förändringar i skulden under loppet av ett visst år påverkar räntenettot först året därefter. Nettoskuldens storlek bestäms av tre faktorer; landets finansiella sparande, eller med andra ord bytesbalanssaldot, investeringar i icke räntebeärande tillgångar (dvs. portföljaktier och direktinvesteringar) samt förändringar i växelkursen. Ett överskott 1 bytesbalansen ger utrymme för amortering av den räntebärande skulden. De senaste åren har växelkursförändringen haft stor betydelse då kronans depreciering innebär att den nettoskulden mot utlandet ökat kraftigt mätt i svenska kronor.

Räntenettot uppvisade en svag förbättring 1993 beroende på det sjunkande inhemska och internationella ränteläget. Räntenedgångens effekt på räntenettot motverkades emellertid av att den räntebärande utlandsskulden ökade kraftigt 1992, dels på grund av ett stort underskott i bytesbalansen, dels på grund av en stor negativ växelkurseffekt. Den antagna apprecieringen av den svenska kronan i år bidrar till en lägre skulduppbyggnad under loppet av året vilket i sin tur alltså påverkar nettoräntebetalningarna

först nästa år. År 1995 kommer därför räntenettot att fortsätta stärkas

trots att räntenedgången stannar av.

Sammantaget innebär detta att bytesbalansen i år uppvisar ett överskott uppgående till drygt 33 mdr kr, motsvarande 2,2 2 av BNP. Överskottet stiger ytterligare mot slutet av prognosperioden och uppgår 1995 till knappt 56 mdr kr, eller 3,5 Z av BNP. Den främsta orsaken till förbättringen är det stigande handelsbalansöverskottet, medan förändringarna i tjänste- och transfereringsbalanserna blir mindre. Bytesbalansöverskottet väntas bli något lägre än vad som förutsågs i PNB. I kombination med att den offentliga sektorns finanser blir bättre än vad som förutsågs i januari, tyder detta på att det privata finansiella sparandet kommer att vara lägre både 1994 och 1995. Förändringen i det finansiella sparandet förklaras av ett minskat totalt privat sparande, men också av ökade företagsinvesteringar, dvs. en omfördelning från finansiellt till realt sparande.

Bilaga 1.1

4.1¶Produktion och konkurrenskraft

En fortsatt god produktivitetstillväxt samt måttliga löneökningar bidrar till att svensk industris gynnsamma konkurrensläge består under perioden

1994 och 1995. En gradvis förbättrad internationell konjunktur samt en tilltagande inhemsk efterfrågan väntas medföra en kraftig industriell expansion. Det höga vinst- och efterfrågeläget stimulerar investeringsaktivi-

teten. Därigenom förutses en hög produktionstillväxt komma till stånd utan tendenser till överhettning.

Tabell 4.1 Nyckeltal för industrin Procentuell förändring

1991 1992 1993 1994 1995 Industriproduktion -5,5 -0,7 1,8 8,5 6,1

varav basindustri -1,3 2,4 4,1 5,2 3,3 verkstadsindustri exkl. varv -8,8 -1,4 1,7 12,3 8,8 övrig industri -3,4 -1,3 0,8 5,6 4,2

Konkurrenskraft

Anm.: Konkurrentländernas ULC (Unit Labour Cost, dvs. arbetskostnad per producerad enhet) och växelkurser är viktade med OECD:s konkurrentvikter, som tar hänsyn till konkurrensen med både export och hemmaproduktion på exportmarknaden. Konkurrensen gentemot länder utanför OECD-området är inte inkluderad. Källor: Konjunkturinstitutet, OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Efter ett fall i industriproduktionen med sammanlagt 7 2 under perioden 1990 till 1992 noterades en ökning 1993 med 1,8 2. Det var framför allt genom den starka exportutvecklingen som den negativa trenden kunde brytas. Den inhemska efterfrågan fortsatte emellertid att sjunka med en markant nedgång för bruttoinvesteringarna. Exportefterfrågan spred sig till hemmamarknaden under 1993. Mellan januari 1993 och januari 1994 steg orderingången från hemmamarknaden med 4 90 (3 månaders glidande medelvärde), medan ökningen från exportmarknaden uppgick till 127. Förklaringen ligger sannolikt främst i större beställningar från exportföretagen till de svenska underleverantörerna.

Världsmarknaden för produkter från basindustrin har under de senaste åren karaktäriserats av ett stort utbudsöverskott vilket pressat ned priserna. Föregående år bottnade den internationella efterfrågan när framför allt den amerikanska ekonomin tog ytterligare fart. Den starka inhemska efterfrågan ledde till att de amerikanska leverantörerna delvis drog sig ur den europeiska marknaden, vilket öppnade vägen för de svenska produ-

centerna. Basindustrins produktion steg med 4 70 under 1993. Producenterna gynnades också av den starkare konkurrenssituation som uppkommit Bilaga 1.1 till följd av valuta- och produktivitetsutvecklingen.

Inom verkstadsindustrin steg produktionen med knappt 2 76 1993. Produktionstillväxten för den exportinriktade elektroindustrin var fortsatt förhållandevis hög. Dess andel av tillverkningsindustrins förädlingsvärde har stigit från 11 till 13 Z mellan 1991 och 1993. Inom metallvaruindustrin och transportmedelsindustrin var däremot produktionsutvecklingen svag under 1993. För transportmedelsindustrin förbättrades dock situationen under hösten. Den mer hemmamarknadsorienterade s.k. övrig industri, har inte kunnat utnyttja deprecieringsfördelarna på samma sätt som verkstads- och basindustrin. Produktionsökningen stannade där på ca I 7.

År 1994 beräknas den totala industriproduktionen stiga med 8,5 7. En tilltagande efterfrågan i Sveriges viktigaste handelsländer väntas innebära en fortsatt stark exportutveckling. En fortsatt uppgång av efterfrågan på hemmamarknaden genom främst större industrinvesteringar, samt en återhämtning av den privata konsumtionen bidrar också till den kraftiga produktionstillväxten.

Maskinindustrin gynnas i år av att bruttoinvesteringarna ökar såväl internationellt som i Sverige. Transportmedelsindustrin förväntas främst öka produktionen av personbilar. Detta förklaras delvis av ett nytt produktprogram och en hög efterfrågan från de viktiga amerikanska och brittiska marknaderna, men även av att personbilsförsäljningen väntas öka också i Sverige. Däremot går elektroindustrin under 1994 in i en lugnare tillväxtfas. Sammantaget medför detta att verkstadsindustrins produktion beräknas växa med ca 12 7 1994.

Produktionen inom basindustrin väntas också öka relativt kraftigt. Som leverantör av insatsvaror till framför allt verkstadsindustrin kan produktionen öka i samma takt. Basindustrin gynnas av en mycket stark konkurrenskraft och en tilltagande internationell efterfrågan. För s.k. övrig industri innebär den privata varukonsumtionsökningen att efterfrågan stiger. Tack vare det goda konkurrenskraftsläget kan branschen också väntas vinna marknadsandelar från utländska konkurrenter på den svenska marknaden.

Under 1995 förväntas en fortsatt ökning av industriproduktionen med drygt 6 72, framför allt som en följd av att den inhemska efterfrågan väntas stiga. Genom den låga tillväxten av basindustrins produktionskapacitet begränsas möjligheterna till fortsatt produktionstillväxt inom denna sektor under 1995. Istället är det övrig industri och verkstadsindustrin som beräknas svara för merparten av produktionsökningen.

Den snabba produktionsökningen och de senaste årens låga industriinvesteringar har ökat oron för att industrins kapacitetsreserver snart skall komma att tas i anspråk med ökad risk för flaskhalsar i produktionen. Enligt SCB har kapacitetsutnyttjandet inom industrin stigit från 80,3 7 under det fjärde kvartalet 1992 till 84,4 7 under det fjärde kvartalet föregående år. Jämfört med det första kvartalet 1989 då kapacitetsutnyttjandet nådde sin förra topp med över 90 7 återstår således en stor produktions-

reserv. Därtill genererades överhettningen i slutet av 1980-talet främst på grund av arbetskraftsbrist, vilket nu inte förutsätts bli fallet. Bilaga 1.1

Diagram 4.1 Industriproduktion och kapacitetsutnyttjande

Index 1:a kvartalet 1990=100

987”

.

947 Vv

92 Industriproduktion = Bes Åoreeeerrrsernannnd rr rasaeenefonsannnnnnnnn enn

| FSA HAAN AE NA

88

1990 1991 1992 1993

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Den relativt långsamma ökningen i industrins kapacitetsutnyttjande kan förklaras med den snabba produktivitetstillväxten. Den låga lönsamheten under perioden 1990-1992 medförde att ett mycket omfattande rationaliseringsarbete genomfördes inom industrin. Detta förklarar till en del den produktivitetsuppgång som registrerades 1993. De lågproduktiva delarna av industrin har sannolikt också slagits ut i större omfattning än de mer högproduktiva, vilket innebär att den genomsnittliga produktiviteten har ökat. Men uppgången i produktiviteten beror också på att företagen i en mindre utsträckning än vid tidigare lågkonjunkturer behållit sin personal.

Trots att industrins realkapitalstock minskade med knappt 2 72 under 1991-1993 har produktionskapaciteten fortsatt att växa. Den möjliga produktionen, dvs. hur mycket som kan produceras med befintliga anläggningar, kan beräknas med utgångspunkt i produktion och kapacitetsutnyttjande. Jämfört med 1989 hade den möjliga produktionskapaciteten vuxit med ca 4 2 fram till det fjärde kvartalet 1993. Med tanke på den låga investeringsnivån under 1992 och 1993 är utvecklingen förvånande. Förklaringen ligger sannolikt i ett bättre utnyttjande av befintliga anläggningar genom nya produktionsmetoder eller organisatoriska förändringar. Exempelvis lyckades de stora bilanläggningarna på bara några år halvera sammansättningstiden, vilket därigenom fördubblade deras produktionskapacitet trots att realkapitalet ökade betydligt mindre. Det visar att

kapitalet utnyttjas som av storleken på kapitalet. Sannolikt finns det fort- Bilaga 1.1 ' farande en outnyttjad kapacitetspotential i redan befintliga produktionsanläggningar i många branscher.

Under perioden 1994-1995 beräknas industriproduktionen sammantaget öka med 14,5 Z. Med utgångspunkt i kapitalkvoten, dvs. realkapitalstocken i förhållande till produktionen, kan man studera huruvida industrin närmar sig produktionstaket med risk för överhettningstendenser. En fallande kapitalkvot visar att produktionen ökar snabbare än kapitalstocken, vilket höjer kapacitetsutnyttjandet.

Med de prognosticerade investeringsökningarna fortsätter kapitalkvoten inom industrin att falla under 1995 och hamnar på en historiskt sett låg nivå. Ett sådant generellt betraktelsesätt skulle således tala för att industrin närmar sig produktionstaket under loppet av 1995. Exkluderas basindustrin från resten av industrin blir emellertid bilden en annan. Kapitalkvoten för industrin exklusive basindustrin indikerar inte att kapacitetsutnyttjandet är så högt att några betydande flaskhalsproblem behöver uppstå under 1995. Det stigande kapacitetsutnyttjandet är också en förutsättning för att investeringarna skall ta fart och möjliggöra en fortsatt produktionsexpansion. För basindustrin visar däremot kapitalkvotens utveckling att sektorn under 1995 kan hamna i en situation där flaskhalsar kan komma att göra sig gällande. Investeringarna väntas visserligen öka kraftigt i branschen under prognosperioden, men eftersom dessa huvudsakligen är av ersättningskaraktär höjer de inte kapaciteten nämnvärt. Genom att basindustrin agerar som pristagare på världsmarknaden väntas inte det höga kapacitetsutnyttjandet innebära någon risk för kraftiga inhemska prishöjningar.

Sammanfattningsvis torde sålunda risken för några generella kapacitetsbrister inom industrin under 1995 inte vara överhängande. Möjligheten finns att det allt bättre utnyttjandet av befintliga produktionsanläggningar medför att kapitalkvoten kan falla mer än vi beräknat utan att kapacitetsutnyttjandet behöver bli extremt högt. Till skillnad från 1980-talet kommer sannolikt också tillgången på kvalificerad personal under hela prognosperioden att vara tillfredställande, vilket ytterligare minskar risken för överhettningstendenser.

Kostnadsökningarna inom industrin översteg under perioden 1988-1991 varje år våra konkurrentländers. Medan kostnaden per producerad enhet i genomsnitt steg med 7 6 per år i Sverige uppgick den till endast 2,7 Zz i våra konkurrentländer. Konkurrenskraften försämrades successivt. Härtill bidrog framför allt löneökningstakten i Sverige, vilken kraftigt översteg konkurrentländernas under denna tidsperiod. .

För att återställa konkurrenskraften tvingades industrin till kraftiga rationaliseringar och produktivitetshöjande åtgärder. Under 1992 och 1993 steg produktiviteten med hela 16 2. Därtill blev löneökningstakten i förhållande till konkurrentländerna måttlig under båda åren. Sänkningen av arbetsgivaravgiften och borttagandet av två semesterdagar den 1 januari 1993 minskade industrins lönekostnader med 3,1 Z. Sammantaget sjönk den svenska enhetsarbetskostnaden med 10 20 under 1992-1993

samtidigt som den steg med 3 § i våra konkurrentländer. Även utan deprecieringen av kronan på hösten 1992 hade således konkurrenskraften, Bilaga 1.1 mätt som relativ enhetsarbetskostnad, återställts till 1988 års nivå.

Räknat i gemensam valuta, dvs. inklusive växelkursförändringar, minskade industrins enhetsarbetskostnad med 26 7 gentemot våra 14 viktigaste konkurrentländer under 1993. Enbart växelkursförändringen svarar för 18 procentenheter.

Diagram 4.2 Industrins arbetskostnad per producerad enhet i Sverige relativt 14 OECD-länder 1980-1995

Index 1980=100

60 — ' T . T I rer U Tr T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Konkurrenskraften är nu bättre än efter devalveringarna i början av 1980-talet. Det finns ett par faktorer som tyder på att konkurrenskraften kan bibehållas på en hög nivå också framledes. Företagen måste framöver ta hänsyn till att kronan kan stärkas. Det innebär att ett visst omvandlingstryck ändå kvarstår. Under överskådlig tid kommer tillgången till kvalificerad arbetskraft att förbli god. Därigenom motverkas de tendenser till en snabb ökning av lönekostnaderna som industrins konkurrenskraftläge skulle kunna ge upphov till. Vidare bör tillgången på arbetskraft och det gynnsamma vinstläget också stimulera till nyinvesteringar, vilket bör säkerställa en fortsatt produktivitetsökning.

Under prognosperioden beräknas produktivitetstillväxten avta. Låga maskininvesteringar under 1991-1993 innebär att ny produktivitetshöjande teknik introduceras i mindre omfattning de närmaste åren. Dessutom bedöms den kvarvarande rationaliseringspotentialen vara betydligt lägre än

för ett par år sedan. Produktiviteten väntas därför stiga med 3,5 7 1994 och med 2,5 7 1995. Lönekostnadsökningarna beräknas i år hamna på Bilaga 1.1 4 7. Under 1995 beräknas den tilltagande efterfrågan på arbetskraft och det höga vinstläget bidra till att lönekostnaderna inom industrin ökar med knappt 5 7.

Sammantaget för prognosperioden 1994-1995 utvecklar sig kostnaden per producerad enhet i en takt som är ungefär lika hög som i konkurrentländerna. Mätt i gemensam valuta försämras dock konkurrenskraften något på grund av valutakursförändringarna. Dessa antas medföra att kronan apprecieras med 1,8 Z gentemot konkurrentländernas valutor. Försämringen av konkurrenskraften under prognosperioden är dock obetydlig i jämförelse med den mycket gynnsamma konkurrenssituation som svensk industri befinner sig i. Under åren 1993-1995 beräknas förbättringen i industrins relativa enhetsarbetskostnad uppgå till ca 24 2. Det bör medföra marknadsandelvinster för svensk industri under hela prognosperioden. Speciellt kraftig beräknas konkurrenskraftsförbättringen bli gentemot Japan (51 70) och USA (35 76). Svensk industri konkurrerar med dessa länder främst på den amerikanska och den asiatiska marknaden. Således bör marknadspositionen kunna stärkas på dessa båda expanderande marknader.

4.2 Lönsamhet

Lågkonjunkturen i början på 1990-talet medförde en kraftig lönsamhetsförsämring. Trots att prisökningstakten både i Sverige och utomlands sjönk fortsatte kostnaderna i Sverige att stiga. År 1991 nådde industrins lönsamhet ett bottenläge när exportföretagen försökte kompensera den försämrade konkurrenskraften med minskade marginaler.

Den låga lönsamheten och kraftigt stigande realräntor bidrog till utslagning av industriföretag. År 1993 steg industrins vinstandel, mätt som driftöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet, till ca 33 2. Därmed steg lönsamheten till en högre nivå än den som rådde efter devalveringarna i början på 1980-talet. Lönsamhetsförbättringen beror till en del på kronans kraftiga depreciering. Kronförsvagningen har av exportföretagen kunnat utnyttjas till marginalförstärkningar. Mindre än hälften av det möjliga utrymmet för prisökningar har dock använts hittills.

En del av vinstförbättringen kan också förklaras av att industrin med en viss tidseftersläpning har kunnat anpassa de rörliga kostnaderna till den relativt långsamma prisökningstakten efter 1990. De två senaste åren har de rörliga kostnaderna per producerad enhet till och med minskat till följd av den mycket kraftiga produktivitetshöjningen och de avtagande lönekostnadsökningarna.

Tabell 4.2 Industrins rörliga kostnader, produktpriser, marginaler per producerad enhet samt bruttoöverskottsandel

Bilaga 1.1

1991 1992 1993 1994 1995

Procentuell förändring

per producerad enhet:

I Lönekostnad per timme avser löner inkl. kollektiva avgifter och icke varuanknutna indirekta skatter per arbetad timme. Produktivitet avser bruttoproduktion i fasta priser per arbetad timme.

Som andel av förädlingsvärdet till faktorpris. Anm.: Uppgifterna avser industri exkl. petroleumraffinaderier och varv. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Importpriserna förutses stiga något mer än priset på de inhemska insatsvarorna under 1994 trots apprecieringen av kronan. Det innebär att insatsvarukostnaden ökar med 3,1 2 i år. Det fortsatt kärva arbetsmark-

nadsläget förväntas medföra relativt måttliga lönekostnadsökningar under

1994, vilket tillsammans med en god produktivitetsutveckling ger en låg ökning av arbetskraftskostnaderna per producerad enhet. Sammantaget ökar därmed de rörliga kostnaderna med 2,4 27.

Kapacitetsutnyttjandet väntas i år förbli relativt lågt för stora delar av industrin. Det innebär att prishöjningstakten torde bli begränsad. Export-

företagen stärker dock sina marginaler ytterligare. Det kan förklaras av

att basindustrin som pristagare på världsmarknaden följer med i den förväntade prisuppgången på basindustriprodukter. För exportföretag i andra branscher förutses oförändrade marginaler. Produktpriserna stiger med 2,8 Z under 1994 vilket innebär att vinstandelen stiger ytterligare till ca 34 RP.

Vinstläget beräknas bli oförändrat 1995. Stigande lönekostnadsökningar

och en fallande produktivitetstillväxt medför att insatskostnaderna ökar

med 4,1 72. Kronapprecieringen väntas visserligen leda till att importpriserna ökar långsammare än de inhemska priserna, men detta begränsar

endast måttligt insatsvaruprisets ökningstakt. Exportföretagen förväntas höja priserna i takt med konkurrenterna vilket innebär sänkta marginaler under 1995 eftersom konkurrentländernas valutor samtidigt deprecieras gentemot kronan. Hemmamarknadsföretagen kan däremot i begränsad

omfattning stärka sina marginaler.

Den höga lönsamheten under prognosperioden bör ses mot bakgrund av den urholkning av det egna kapitalet som skedde under lågkonjunkturen. Den höga vinstandelen ger industrin finansiellt utrymme att återställa och bygga ut produktionskapaciteten. Under prognosperioden förväntas också industrins investeringar öka kraftigt.

Bilaga 1.1

Procent 13

127 örntrerrenennnnen renas rei st äs ers sker sann rr renen na nn enn ennen racer ran nA nere tesen rRt RK r ARK KR RAKA RAR KR rer k tern ann

117 SNS EEE

107 SERENA ENE. EEE EAEKSEREEEEEEEEREEEEEE SoRREEEEEEEEEAAEE

6 ” T T ” T T T T T " T T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Den starka efterfrågetillväxten för basindustrins produkter under 1980talet medförde en betydande utbyggnad av produktionskapaciteten i världen. Recessionen i Västeuropa dämpade sedan efterfrågan, vilket ledde till en betydande överkapacitet på världsmarknaden. De internationellt bestämda priserna föll kraftigt 1991-1992, vilket för basindustrin medförde att bruttomarginalen, dvs. bruttoöverskottet i procent av bruttoproduktionsvärdet, sjönk till endast 2,7 2 1992. Bruttomarginalen motsvarar i företagsstatistiken rörelseresultatet före avskrivningar i procent av omsättningen. Resultatet efter finansnetto blev till och med negativt.

Efterfrågan från Västeuropa förblev oförändrad under 1993 medan konsumtionen däremot steg i Nordamerika och i Asien. Världsmarknadspriserna planade ut och de svenska tillverkarna kunde utnyttja deprecieringens effekter till att höja exportpriserna och samtidigt öka exportvolymen. Exportframgångarna kunde främst noteras i Nordamerika och i Asien. Produktpriserna steg under året med 4,2 70 samtidigt som de rörliga kostnaderna sjönk främst tack vare en kraftig produktivitetsförbättring. Lönsamheten mätt som bruttomarginalen steg därmed till knappt 8 2 1993.

Trots ett fortsatt globalt utbudsöverskott under prognosperioden väntas höjda priser. De svenska tillverkarnas konkurrenskraft är med nuvarande växelkurs mycket god såväl inom massa- och pappersindustrin som inom järn- och stålindustrin. Däremot är lönsamheten dålig för många av de utländska konkurrenterna. Detta förhållande väntas medföra att de svenska tillverkarna höjer priserna när efterfrågan stiger.

Under 1994 är det främst den starka konjunkturen i USA som höjer konsumtionen av basindustriprodukter. Nästa år väntas en bättre balans Bilaga 1.1 mellan utbud och efterfrågan komma till stånd när konjunkturen skjuter fart också i Västeuropa. Produktpriserna stiger med 6 0 resp. 7 2 1994 och 1995. En fortsatt gynnsam produktivitetsutveckling samt relativt begränsade lönekostnadsökningar medför att de rörliga kostnaderna stiger betydligt långsammare än produktpriserna. Bruttomarginalen för basindustrin beräknas därmed stiga till historiskt höga 13 Z under 1995.

Bilaga 1.1 Produktionen inom den privata tjänstesektorn beräknas växa under prognosperioden. Spridningseffekter från exportindustrin har medfört en ökad orderingång till delar av sektorn. Genom att tjänstesektorn i stor utsträckning är beroende av den privata konsumtionen beräknas uppgången för denna medföra att de flesta delbranscher får ökad tillväxt.

5.1¶Konjunkturläget

Till den privata tjänstesektorn räknas tjänster där kostnaden till övervägande delen debiteras användaren. Tjänster som produceras av statliga och kommunala bolag och affärsverk kan således också ingå i den privata tjänstesektorn. Offentliga tjänster som produceras av stat och kommun och huvudsakligen finansieras genom skatter ingår däremot inte. Vissa verksamheter, exempelvis sjukvård, kan därför definitionsmässigt hamna i olika sektorer beroende på finansieringsform.

Den privata tjänstesektorn har ökat i betydelse det senaste decenniet. År 1993 sysselsatte den 1,5 miljoner personer vilket motsvarar 38 7 av den totala sysselsättningen. Trots en nedgång i tjänsteproduktionen sedan 1990 fortsatte dess andel av den totala produktionen att öka ända fram till 1992. Detta beror på att industriproduktionen sjönk ännu mer under motsvarande tidsperiod. Nedgången i tjänsteproduktionen inföll senare än för industrin. De delar av tjänstesektorn som huvudsakligen levererar till industrin fick dock vidkännas lågkonjunkturen samtidigt som industrin. När den privata konsumtionen föll kraftigt under 1992 och 1993 fick detta återverkningar på stora delar av tjänstesektorn. Mot slutet av 1993 stabiliserades dock läget.

Beräkningar genomförda av NUTEK (Närings- och teknikutvecklingsverket), visar att över 40 Z av tjänsteproduktionen går till privat konsumtion. Exporten är också mycket viktig. Visserligen levererar sektorn bara 11 70 av produktionen direkt till utlandet, men över hälften av produktionen används som insatsvara i andra branscher som i sin tur exporterar. Den indirekta användningen via export kan beräknas till 18 2. Sammanlagt exporteras således knappt 30 Z av den privata tjänstesektorns produktion. Häri ligger förklaringen till att tjänstesektorn trots en mycket svag privat konsumtion inte föll tillbaka mer under 1993. Till följd av den kraftiga exportuppgång som förväntas innevarande år och återhämtningen av den privata konsumtionen kommer läget för tjänstesetorn under året att förbättras avsevärt.

Säsongrensade data . Bilaga 1.1

Index 1:a kvartalet 1988=100

SNI 6 SNI 7 SNI 8 SNI 9

04 — EE nn

85

1988 1989 1990 1991 1992 1993

Anm.: SNI 6: Distribution; SNI 7: Kommunikation; SNI 8: Finansiella tjänster, fastighetsförvaltning, uppdragsverksamhet; SNI 9: Övriga tjänster. Källa: Statistiska centralbyrån.

Distributionstjänster (SNI 6), dvs. detaljhandel, partihandel, hotell och restaurang, är till en stor del beroende av den privata konsumtionsutvecklingen. Utvecklingen av företagsresandet är också väsentligt för i synnerhet restaurang- och hotellbranschen. Föregående år nådde konjunkturen för branschen som helhet botten och mot slutet av året kunde en viss uppgång märkas.

Inom detaljhandeln har minskningen varit störst för sällanköpsvaruhandeln, medan den mindre konjunkturkänsliga dagligvaruhandeln bara noterat en smärre nedgång. Utvecklingen väntas i år bli bättre för detaljhandeln genom en förbättring av den privata konsumtionen. Sysselsättningsläget förblir dock fortsatt svagt på grund av att de ökade volymerna kan klaras genom produktivitetsförbättringar.

För partihandeln försämrades konjunkturläget drastiskt 1991-1992. Det hänger samman med att partihandeln levererar till nästan samtliga sektorer i ekonomin. Partihandeln kan därför sägas utgöra en indikator på konjunkturutvecklingen. Under andra halvåret 1993 förbättrades läget för partihandeln då den samlade efterfrågan i ekonomin återigen ökade. Under prognosperioden väntas läget snabbt förbättras för den del av partihandel som är inriktad på industri och konsumtionsvaror, medan läget förblir dystert för handeln med byggvaror.

Hotellbranschen kännetecknas av en stor överkapacitet, förra året var t.ex. beläggningsgraden endast 39 2. Den 1 juli 1993 sänktes mervärdes-

skatten på hotell- och restaurangtjänster till 12 2. Tillsammans med kronans depreciering kommer detta gradvis att förbättra branschens situation. Bilaga 1.1 Sammantaget leder den ökade aktiviteten i ekonomin till att branschen som helhet (SNI 6) växer under 1994.

Delar av kommunikationsbranschen (SNI 7) har drabbats mycket hårt av lågkonjunkturen. Avregleringarna inom post och tele samt inom flyg har lett till stora produktivitetshöjningar. Därigenom har sysselsättningen kunnat minska. Tesen om teletjänstområdet som en framtidsbransch får inget stöd i aktuella data över sysselsättningsutvecklingen. Telebranschen generar dock tillväxt i andra branscher såsom uppdragsverksamhet, byggnadsindustri samt elektroindustri. Sannolikt kan branschen växa under kommande år genom ökande efterfrågan och en avtagande produktivitetsutveckling.

Åkerierna har också drabbats hårt av lågkonjunkturen. Antalet bilar har enligt Åkeriförbundet sjunkit från 39 000 toppåret 1990 till 34 000 vid årskiftet 1993/1994. Nedgången sammanfaller med den låga aktiviteten inom industrin och byggbranschen. Det senaste halvåret har emellertid utsikterna förbättrats betydligt. Enligt Konjunkturinstitutets senaste tjänstebarometer har andelen företag som uppger fullt kapacitetsutnyttjande stigit från 30 P0 tredje kvartalet 1993 till 41 0 första kvartalet 1994. Industrins fortsatta tillväxt väntas påverka åkerinäringen positivt. Redan under det första halvåret 1994 förväntas antalet chaufförer öka.

Avregleringen av kreditmarknaden ledde till en snabb expansion för vissa branscher inom SNI 8 (finansiella tjänster, fastighetsförvaltning, uppdragsverksamhet) under slutet av 1980-talet. Det gäller framför allt bankverksamhet och uppdragsverksamhet som växte fram till 1990. De akuta svårigheter som följde på fastighetskrisen ledde därefter till en kraftig omstrukturering och rationalisering inom framför allt bankbranschen. Under 1993 uppgick bankernas kreditförluster till ca 50 miljarder kronor att jämföra med 70 miljarder året innan. En förbättrad intjäningsförmåga samt sänkta kostnader gav bankbranschen exklusive Gotabanken ett samlat nollresultat föregående år. Rationaliseringarna inom banksektorn förväntas i stort sett vara genomförda. Under 1993 bildades flera nischbanker. Dessa siktar inte på att konkurrera med de stora affärsbankerna inom alla verksamhetsområden utan riktar endast in sig på vissa delar. Den ökning av efterfrågan på finansiella tjänster som väntas de närmaste åren bedöms inte leda till en ökad sysselsättning.

Inom uppdragsverksamheten, som står för närmare 60 90 av sysselsättningen inom SNI 8, ökade produktionen under det andra halvåret 1993. Andelen företag inom branschen som uppgav fullt kapacitetsutnyttjande i mars månad uppgick till 58 / enligt tjänstebarometern. Branschen, som i stor utsträckning levererar till andra delar av näringslivet, gynnas av industrins exportökningar. Efterfrågan på framför allt branschkompetent personal väntas öka under året inom teknisk konsultverksamhet, ADBverksamhet samt inom juridisk uppdragsverksamhet. Också för byggkonsulterna verkar konjunkturbotten ha nåtts. Dessa har till en del kunnat kompensera dramatiskt fallande byggnadsinvesteringar med ökande anläggningsinvesteringar. Fortsatt stigande infrastrukturinvesteringar och en

53 14 Riksdagen 1993194. I saml. Nr ISO

1994. Bilaga 1.1

Övriga tjänster (SNI 9) är en sektor som präglas av servicekaraktär. Bland verksamheterna kan nämnas renhållning, reparation, tvätteri och rekreation. Branschens sysselsättning har ökat sedan 1988. En av förklaringarna till ökningen ligger i att verksamheter inom offentlig sektor som under senare år har lagts ut på entreprenad, exempelvis renhållning, registrerats inom SNI 9. Branschen riktar sig huvudsakligen mot hushållen, men även företagssektorn och turismen är viktiga avnämare. Branschen väntas i år få en fortsatt god utveckling i takt med en ökad efterfrågan från främst företagen. Branschen bedöms öka antalet sysselsatta när den privata konsumtionen åter tar fart.

Efter ett produktionsfall på över 2 2 föregående år väntas konjunkturen sammantaget inom den privata tjänstesektorn vända uppåt i år. Enligt tjänstebarometern förefaller det som om produktionen ökar i nästan samtliga delbranscher 1994. Produktionen inom partihandel inriktad på byggnadsmaterial förväntas dock fortsätta att minska. Uppgången är starkast för den del av tjänstesektorn som levererar till exportindustrin. Det gäller framför allt uppdragsverksamheten och vissa delar av partihandeln. Uppgången i industriinvesteringarna blir kraftig under andra halvåret 1994. Redan under första halvåret har detta medfört en ökad beläggning inom uppdragsverksamheten, vilket syns på faktureringen för bl.a. byggkonsulterna.

För den del av tjänstesektorn som i något led är inriktad på produktion ämnad för inhemsk slutanvändning förväntas också en ökad försäljning under det första halvåret. Uppgången i den privata konsumtionen märks både inom parti- och detaljhandeln. Inom detaljhandeln väntas framför allt sällanköpsvaruhandelns försäljning öka under prognosperioden.

Totalt väntas produktionen i den privata tjänstesektorn stiga med drygt 2 70 i år och med knappt 4 7 1995. Sysselsättningsuppgången bedöms inte bli lika markerad. Det innebär att produktiviteten ökar med drygt 1 2 vardera året.

5.2¶Strukturförändringar inom tjänstesektorn

I takt med att arbetslösheten har ökat har den privata sektorns förutsättningar att skapa sysselsättningstillfällen kommit alltmer i fokus. En mängd teoretiska argument kan anföras varför tjänstesektorn på sikt bör växa. Ibland hävdas att vid högre inkomstnivåer används en större andel av inkomsten till köp av tjänster. Internationella jämförelser visar emellertid att sambandet mellan utvecklingsnivå och andel sysselsatta i tjänsteproduktion inte är entydigt. Förklaringarna måste därför sökas djupare än så. Om ett land har komparativa fördelar inom tjänstehandeln leder detta normalt till att en större andel sysselsätts inom tjänstesektorn. Även skattesystemets utformning är sannolikt viktig för hur stor andel av ekonomin som tjänstesektorn utgör.

En annan förklaring till att tjänstesektorns andel av sysselsättningen skulle växa är att produktivitetsutvecklingen är lägre än inom industrin. Bilaga 1.1 Det skulle leda till att antalet tjänsteanställda ökar mer än de industrianställda vid en given efterfrågeökning i ekonomin. Tjänstesektorns möjliga expansion skulle också kunna bero på att industriföretagen i allt större utsträckning köper in vissa tjänster utifrån istället för att producera dem inom företaget. Denna faktor har förmodligen varit bland de viktigaste för den privata tjänstesektorns tillväxt under det senaste decenniet.

Tjänstesektorns tillväxt är inte isolerad från den övriga ekonomin utan är beroende av efterfrågetillväxten i ekonomin som helhet. För att kunna skapa fler arbeten inom tjänstesektorn med en svag inhemsk ekonomi krävs att tjänsteexporten ökar. Bl.a. har EES-avtalet ökat möjligheterna till export.

Den 1 januari 1994 började EES-avtalet att gälla. Grundtanken bakom avtalet är att skapa en gemensam marknad för samtliga EES-länder genom att undanröja kvarvarande handelshinder och skapa fri rörlighet för arbetskraft och kapital. Avtalet skapar möjligheter för svenska tjänsteföretag till expansion på den internationella marknaden, men ger också ökad utländsk konkurrens på den svenska marknaden.

Tjänstehandeln utgör normalt ca 20 2 av den totala handeln. Tjänstehandeln begränsas dels genom naturliga geografiska hinder, men också genom internationella och nationella regleringar. Att tjänstehandeln är begränsade behöver emellertid inte innebära avsaknad av internationell konkurrens. Genom direktinvesteringar i Sverige kan utländska företag etablera sig och öka konkurrensen. Exempel på detta är s.k. franchiseföretag som har etablerats sig inom många sektorer. I de branscher där handel registreras framgår det tydligt att några är internationellt konkurrensutsatta.

I konsult- och maskinuthyrningssektorerna och inom kommunikationsektorn är importandelen relativt hög. Det tyder på att dessa sektorer till viss del är internationellt konkurrensutsatta. Inom parti- och detaljhandel samt inom post och televerk är importkvoterna däremot låga. En bransch som per definition är konkurrensutsatt är turism. Därigenom är också stora delar av hotell- och restaurangverksamheten konkurrensutsatt.

Tabell 5.1 Importpenetrationskvot för den privata tjänstesektorn och för industrin

Importpenetrationskvot

1980 1985 1990 1993 Gruvor och mineralbrott,

Anm.: Importpenetrationskvoten = (import/(produktion +import-export))x100. Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

NUTEK och Riksbanken har tillsammans med EFTA-sekretariatet utrett konsekvenserna av EES-avtalet för några av de viktigaste tjänstesekto- Bilaga 1.1 rerna. Resultaten tyder på att strukturförändringarna på kort sikt endast

blir av begränsad omfattning. Konkurrensen ökar dock inom en rad branscher.

Turism, dvs. hotell, researrangörer m.fl., är en sektor som redan tidi-

gare i stor utsträckning varit konkurrensutsatt. EES-avtalet kan emellertid underlätta svenska turistföretags etableringar i vissa länder. Banksektorn

har redan tidigare anpassats till en hårdare internationell konkurrens genom bl.a. avskaffandet av valutaregleringen. Strukturförändringarna väntas därför bli små.

Transportsektorn har omgärdats av speciella regleringar. I och med EES-avtalet försvinner kvoteringen för internationell trafik. Cabotage,

dvs. inhemsk transport som utförs av utländskt transportföretag, blir tilllåten i hela EES-området, förutom i Österrike. Det är främst transporttjänster över gränserna som påverkas. Bortagandet av kvotssystemet kan

förväntas leda till hårdare konkurrens för de svenska speditörerna, men också ger också möjligheter till ökad export av transporttjänster. Den kanske viktigaste förändringen som har följt av EES-avtalet är den nya konkurrenslag som Sverige införde den 1 juli 1993. Lagen innebär en skärpning av främjandet av den fria konkurrensen på den svenska marknaden. Lagen påverkar främst distributionssektorn. Bl.a. skärps synen på horisontellt samarbete som idag förekommer bland vissa fack-

handelskedjor. Inom dagligvaruhandel pågår stora strukturförändringar genom att utländska lågpriskedjor vinner stora marknadsandelar, vilket

bör ha en prisdämpande effekt. Partihandeln kan på sikt också genomgå stora strukturförändringar.

Med gemensamma produktregler kan partihandelslagren minska avsevärt inom EES. När det gäller partihandel med livsmedel är förhållandena annorlunda. I och med att jordbruksprodukter lämnades utanför avtalet försvåras möjligheterna för utländska partihandlare inom dagligvaruområdet att leverera till Sverige. Först vid ett medlemskap i EU kan stora

strukturella förändringarna väntas ske inom livsmedelsdistributionen. Vidare skärps reglerna för offentlig upphandling. Om stat, kommun eller landsting skall handla varor eller tjänster för över 200 000 ECU

måste företag inom hela EES-området få möjlighet att lämna anbud. Det kan gälla upphandling av såväl tekniska konsulttjänster som renhållning. Frånsett att detta leder till högre konkurrens kan det diskuteras om detta gynnar svenska företag i förhållande till utländska konkurrenter. Av-

görande blir de svenska tjänsteföretagens konkurrensförmåga.

I den mån den svenska marknaden för tjänster varit mer konkurrensutsatt än EG-marknaden kan EES-avtalet gynna de svenska producenterna, vilket skulle kunna medföra en ökad tjänstexport. Enligt NUTEK är det

dock utifrån tillgänglig statistik svårt att avgöra konkurrensförmågan inom tjänstesektorerna. Sammantaget bedöms dock konkurrensen inom en rad branscher stärkas.

Bilaga 1.1 Situationen på arbetsmarknaden har försämrats markant sedan högkonjunkturen kulminerade 1990. Antalet sysselsatta personer har fallit med nära en halv miljon, mätt som skillnaden mellan årsgenomsnitten 1990 och 1993. Uppgången i arbetslösheten har delvis begränsats av den kraftiga utbyggnaden av olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder, satsningar inom utbildningsområdet och ett minskat arbetskraftsutbud. Den öppna arbetslösheten steg till 8,2 % 1993, samtidigt som 4,3 70 av arbetskraften deltog i någon arbetsmarknadspolitisk åtgärd.

Diagram 6.1 Antal varsel och antal nyanmälda lediga platser

Tusental

607 Lediga platser |

207 mete nenarsäne tsar rRRAr Raset r Renan senere sne ennen nen nt ARR AK ARR KRK RER

> Nta a +

' - NA a

[SR Snr 14 ERA NN dersarrerer v r ester tt rare rer rr rr enn n

10 ' N ENE 7

sera a Motors hed Meta fa é ses , -?

0 rr reefttT fr froritT OA LA fr T

1980 1982 1984 1986 1988 1990 ' 1992 1994

Anm.: Det är endast serien över antal nyanmälda lediga platser som är säsongrensad. Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet,

Lågkonjunkturen har nu definitivt passerat sitt bottenläge och den samlade produktionen växer 1994. En viss ljusning i efterfrågan på arbetskraft kan också skönjas, framför allt för tillverkningsindustrin. Inom industrin mer än fördubblades såväl antalet nyanmälda som antalet kvarstående lediga platser under det första kvartalet 1994 jämfört med samma period föregående år. Det totala antalet nyanmälda lediga platser ökade med ca 25 / under 1994 års första kvartal jämfört med samma period 1993. Uppgången sker dock från en mycket låg nivå, se diagram 6.1. En viss förbättring av arbetsmarknadsläget syns också i nedgången av antalet varsel. Under första kvartalet 1994 varslades ca 13 000 personer om uppsägning, vilket var ca 70 7 lägre än samma period 1993. Läget på arbetsmarknaden bedöms ändock förbli fortsatt svagt under prognosperioden. Kombinationen av en relativt god produktivitetsutveckling och en

möta den högre produktionen 1994. Bilaga 1.1

Antalet sysselsatta personer fortsätter att minska under 1994, om än i avtagande takt. Inom den konkurrensutsatta sektorn väntas sysselsättningen stiga 1994, vilket motverkas av fortsatta fall inom de sektorer som är beroende av hemmamarknaden. Den öppna arbetslösheten kommer emellertid att sjunka till 8 Z som en följd av att olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder successivt byggs ut. Åtgärderna beräknas omfatta ca 280 000 personer vid årets slut. Summan av öppet arbetslösa och personer i konjunkturberoende åtgärder stiger till drygt 14 2, mätt som årsgenomsnitt.

År 1995 ökar antalet sysselsatta personer för första gången på fyra år. Hur stor effekt detta kommer att få på arbetslösheten är avhängigt av hur känsligt utbudet är för förändringar i efterfrågan på arbetskraft. I prognosen beräknas den öppna arbetslösheten sjunka till 7,2 72 1995, samtidigt som 6,2 / deltar i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Då antas att åtgärderna börjar avvecklas under andra halvåret 1995 som en följd av att den reguljära sysselsättningen åter ökar. Summan av antalet öppet arbetslösa och antalet personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder blir något lägre 1995 än 1994, men har fortfarande inte nått ner till 1993 års nivå.

Arbetsmarknadens funktionssätt kommer att vara avgörande för utvecklingen under resten av 1990-talet. I kapitel 15 analyseras detta närmare. Utgångsläget är dock ovanligt svårtolkat. För det första har statistikomläggningen av arbetskraftsundersökningarna (AKU) vid årsskiftet 1992/93 försvårat jämförelser över tiden. AKU har av allt att döma överskattat sysselsättningen 1992, vilket i så fall innebar att nedgången 1993 överdrevs i statistiken. Det kan heller inte uteslutas att en viss andel av deltagarna i åtgärderna ungdomspraktik (UP) och arbetslivsutveckling (ALU), där deltagarna defintionsmässigt inte skall räknas som sysselsatta, under 1993 ändå inkluderades i sysselsättningen. I så fall tenderar den egentliga sysselsättningsnedgången 1994 att bli mindre än vad som anges i denna prognos. För det andra är det ovanligt svårt att tolka produktivitetens utveckling. Sannolikt har deltagare i UP och ALU till en del bidragit till produktionen, varför den egentliga produktiviteten varit överskattad under lågkonjunkturen. Dessutom är det osäkert i vilken omfattning arbetsmarknadspolitiska åtgärder tränger ut den ordinarie sysselsättningen samt i vilken mån en expansion av åtgärderna har stimulerat utbudet av arbetskraft.

6.1¶Sysselsättning och arbetskraftsutbud

Under lågkonjunkturen har företagen dragit ned antalet sysselsatta i en -: snabbare takt än produktionen. Den totala sysselsättningen började minska 1991 och därefter har nedgången successivt accelererat. Sysselsättningen sjönk med 485 000 personer eller med 11 70 mellan årsgenomsnitten 1990 och 1993. I timmar sjönk sysselsättningen något mindre,

eftersom medelarbetstiden har ökat, bl.a. på grund av en kraftigt sjunkande sjukfrånvaro. Bilaga 1.1

Antalet personer i arbetskraften började falla under 1991 i takt med att efterfrågan avtog. Nedgången har ökat successivt, men såsom framgår av diagram 6.2 var nedgången i sysselsättningen väsentligt större. Sammanlagt har antalet personer i arbetskraften, dvs. de som har eller aktivt söker ett arbete, minskat med 221 000 personer eller 5 2 från 1990 till 1993. Om hänsyn tas till utbyggnaden av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder där deltagarna definitionsmässigt inte räknas till arbetskraften (arbetsmarknadsutbildning, UP och ALU) begränsas utbudsnedgången till 113 000 personer.

Diagram 6.2 Sysselsättning och arbetskraftsutbud

Tusental personer 47007 46007

44007 4300 7 42007

3900 7]

fr AA 3800

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Anm.: Underliggande arbetskraftsutbud inkluderar deltagarna i åtgärderna arbetsmarknadsutbildning, UP och ALU i arbetskraften. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

I lågkonjunkturen vid 1980-talets början anpassades inte antalet sysselsatta i samma utsträckning till produktionsutvecklingen som i 1990-talets lågkonjunktur. Denna s.k. labour-hoarding gjorde att en snabb produktionsökning var möjlig att genomföra utan ökad sysselsättning. Därigenom uppmättes en stark produktivitetsökning i början av återhämtningen. I dagsläget finns en betydligt lägre arbetskraftsreserv inom företagen. Även om den tekniska utvecklingen och omfattande rationaliseringsåtgärder ökat produktionsmöjligheterna vid ett givet antal anställda torde en mer varaktig produktionsökning i dagsläget medföra en snabbare och större sysselsättningsuppgång. Till en början stiger främst antalet arbetade timmar per sysselsatt. Medelarbetstiden steg med 1 Z under 1993 till följd av ett ökat övertidsuttag och en kraftigt minskad sjukfrånvaro.

Medelarbetstiden förväntas fortsätta öka under 1994. Det hänger samman med en minskning av antalet semesterdagar och ett större övertidsuttag Bilaga 1.1 främst inom industrin. Att det finns en stor potential att öka arbetstiden för de redan sysselsatta kan utläsas i statistiken för antalet undersysselsatta, dvs. personer som skulle vilja arbeta mer men hindras av arbets- . marknadsskäl. Detta antal steg från 182 000 personer 1990 till 307 000 1993. I ett andra skede börjar antalet sysselsatta att stiga. Det totala antalet sysselsatta förväntas nå botten under det första halvåret i år. År 1995 växer det totala antalet sysselsatta personer, även mätt som årsgenomsnitt. Då beräknas framtidsförväntningarna ha stärkts så mycket att medelarbetstiden bör kunna reduceras något.

Tabell 6.1 Antalet sysselsatta i olika branscher Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)

Nivå Förändring från föregående år

1992 1993 1994 1995 Sysselsättning

Personer i arbetsmarknads-

politiska åtgärder 165 184 263 264

22 av arbetskraften 3,7 4,3 6,2 6,2

I prognosen över arbetsmarknadens utveckling 1994-1995 antas att åtgärderna kommer igång successivt 1994, men att det ändå tar hela kalenderåret att nå upp till "full åtgärdsvolym". Vid slutet av 1994 beräknas åtgärderna omfatta ca 280 000 personer.

För det andra halvåret 1995 finns inga beslut om åtgärder. I takt med en ökad reguljär sysselsättning antas att åtgärdsvolymen dras ned något. Anm.: Det totala antalet sysselsatta 1992 inkluderar en korrigeringspost på 8000 personer. Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.

Antalet sysselsatta föll inom samtliga sektorer 1993, vilket framgår av tabell 6.1. Inom industrin upphörde dock sysselsättningen att sjunka un-

der det andra halvåret. Sedan toppen i början av 1989 har industrisysselsättningen fallit med drygt 260 000 personer eller 26 2. Mot bakgrund av den lediga kapacitet som finns inom företagen och en ökad medel-

arbetstid beräknas produktionsökningen endast leda till en måttlig uppgång i antalet sysselsatta 1994. Under hösten 1994 väntas mer omfattande

personalrekryteringar starta. Antalet sysselsatta inom byggnadsverksamheten beräknas fortsätta minska i samma takt 1994 som under 1992—1993 till följd av fallet i bostadsbyggandet och låga byggnadsinvesteringar inom näringslivet. Under 1995 förväntas sysselsättningsnedgången bromsas upp. Inom den privata tjänstesektorn bedöms sysselsättningen inom de

utvecklingen av de hemmamarknadsorienterade delbranscherna väntas bli Bilaga 1.1 svagare. Av tjänstesektorns produktion är minst 1/4 direkt sammankopp-

lad med aktiviteten i industrin. År 1995 börjar sysselsättningen i hela

tjänstesektorn åter att stiga. I den kommunala sektorn fortsätter anpass-

ningen av verksamheten till de nya ekonomiska förutsättningarna. Syssel-

sättningen väntas falla i något långsammare takt 1994 jämfört med 1993. Nedgången bedöms successivt avta 1995.

Tabell 6.2 Produktion och sysselsättning i timmar

rlig procentuell förändring

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Näringslivet

Produktion 2,7 1,9 --1,8 -0,9 -L1 3,4 = 4,2 Sysselsättning 1,4 0,4 --3,4 -4,0 = -5,0 0,9 2,2 Produktivitet 1,3 1,5 1,7 3,3 4,1 2,5 2,0

Industri

Byggnadsverksamhet

Produktion TT 0,3 =-0,2 -0,7 --8,5 —-8,0 1,0

Sysselsättning 5,7 0,0 --2,3 -9,5 -10,2 --8&,5 — -0,5

Produktivitet 1,9 0,3 2,1 9,8 1,9 0,5 L,5 Privata tjänster

Offentliga tjänster

Produktion 2,2 2,0 0,3 --2,4 --2,8 -0,4 = -0,7 Totalt

Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Sammantaget beräknas det totala antalet sysselsatta fortsätta att minska 1994, till följd av fortsatta neddragningar inom byggnadsverksamheten och den kommunala sektorn. Det motverkas delvis av att antalet sysselsatta inom de konkurrensutsatta delarna av ekonomin börjar öka successivt under loppet av 1994. År 1995 beräknas det totala antalet sysselsatta öka med drygt 50 000 personer. Sysselsättningen stimuleras av de ändringar som genomförts i arbetsrättslagstiftningen, där prov- och visstidsanställning underlättats samt av det införda generella anställningsstödet (GAS) som subventionerar nyanställd arbetskraft. GAS innebär en sänkning av arbetsgivaravgifterna med 15 procentenheter för antalet anställda utöver den nivå som rådde i september 1993. Nedsättningen gäller under kalenderåret 1994.

Produktiviteten steg med 4 2 inom näringslivet 1993. Den kan dock vara överskattad till följd av tidigare nämnda statistikproblem. I takt med att antalet sysselsatta börjar öka förväntas produktivitetsutvecklingen

bromsas något. Produktiviteten beräknas öka med knappt 2 1/2 7 1994 och 2 70 1995. En osäkerhet i bedömningen är huruvida produktivitets- Bilaga 1.1 potentialen inom industrin kan vara större än beräknat 1994 och att produktionsökningen i så fall kommer att föranleda en mindre uppgång i antalet arbetade timmar.

Hela nedgången av arbetskraftsutbudet under lågkonjunkturen förklaras av ett sjunkande arbetskraftstal, eftersom befolkningen i åldrarna 16—64 år samtidigt steg. Detta avspeglas också i en kraftig uppgång av de latent arbetssökande, dvs. de som vill och kan arbeta men inte aktivt söker arbete. År 1990 deltog 84 2 av befolkningen i arbetskraften, vilket i ett historiskt perspektiv är ett högt arbetskraftsdeltagande. År 1993 hade AKtalet sjunkit till 79 20. Den största nedgången av AK-talet har skett bland de yngre åldersgrupperna, vilket förklaras av att de ovan nämnda utbildningsåtgärderna (arbetsmarknadsutbildning, UP och ALU) delvis är koncentrerade till ungdomar samt av ökningen av antalet studerande i den reguljära utbildningen. De som deltar i dessa åtgärder räknas inte in i arbetskraften.

Arbetskraftsutbudet väntas fortsätta falla 1994 med ca 1 1/2 § till följd av den fortsatt svaga efterfrågan på arbetskraft. Eftersom befolkningen i arbetsför ålder förväntas öka med ca 0,5 Z per år innebär det en ytterligare neddragning av AK-talet. Av utbudsnedgången förklaras dock 2/3 av ett successivt ökat deltagande i de ovan nämnda arbetsmarknadspolitiska åtgärderna, se tabell 6.3. År 1995, när antalet sysselsatta åter ökar, beräknas utbudet av arbetskraft stiga. Dels finner fler det mödan värt att aktivt söka arbete, dels antas att en avveckling av de arbetsmarknadspolitiska utbildningsåtgärderna inleds. De som lämnar dessa åtgärder kommer åter att räknas in i arbetskraften.

Tabell 6.3 Procentuell förändring av arbetskraftsutbudet Därav bidrag från utbudspåverkande arbetsmarknadspolitiska åtgärder

1992 1993 1994 1995 Arbetskraft -2,3 -2,3 -1,6 0,6 Därav bidrag från åtgärder:

Källor: Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet,

Det finns sannolikt en stor potential för fortsatta ökningar av arbetskraftsutbudet i ett medelfristigt perspektiv. Anpassningarna till de utbudsstimulerande strukturella reformer som genomförts de senaste åren, t.ex. skattereformen och sänkt ersättningsnivå i sjukförsäkringen, har troligen fördröjts av den svaga efterfrågan på arbetskraft. Utbudsökningarna förväntas ske både genom en trendmässigt ökad medelarbetstid från de personer som redan är sysselsatta samt ett inflöde av personer till arbetskraften. Uppgången i medelarbetstid de närmaste åren kommer sannolikt motverkas av en successiv återgång av andelen övertidstimmar till en lägre, mer normal nivå. Inflödet av personer till arbetskraften kan ske genom

att deltagare i åtgärder utanför arbetskraften, latent arbetssökande och andra får arbete eller blir aktivt arbetssökande. Dessutom leder en ökning Bilaga 1.1 av den faktiska genomsnittliga pensionsåldern till ett högre utbud, vilket bl.a. kan ske om färre erhåller förtidspension. Antalet nybeviljade förtidspensioner har ökat från 50 000 år 1991 till 62 000 personer år 1993. Under resten av 1990-talet torde antalet nya förtidspensioneringar kunna sjunka, med hänsyn till de stora volymer som uppnåtts under lågkonjunkturen.

6.2¶Öppenarbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Den öppna arbetslösheten har ökat dramatiskt i Sverige under 1990-talet. I det överhettade arbetsmarknadsläge som rådde under 1989-1990 pressades den öppna arbetslösheten ned till rekordlåga 1 1/2 2, vilket var betydligt under den arbetslöshet som är förenlig med icke accelererande inflation (NAIRU). Sedan våren 1990 har den öppna arbetslösheten stigit kontinuerligt. I takt med att efterfrågan i ekonomin föll ökade arbetslösheten i en allt snabbare takt. Antalet öppet arbetslösa steg från 75 000 personer 1990 till 356 000 1993. Det motsvarar en ökning av den öppna arbetslösheten från 1,7 2 till 8,2 Zo. Ökningen i arbetslösheten har samtidigt motverkats av att deltagandet i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder stigit kraftigt under samma period. År 1993 deltog ca 184 000 personer i sådana åtgärder, vilket motsvarar 4,3 Z av arbetskraften.

Diagram 6.3 Öppet arbetslösa samt personer i konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder

Tusental personer

500 Feer | Öppet arbetslösa + personer i åtgärder 17 rereernennnnnnnnn

A(JQ) HJörrnrnrrrrrnranrrnnnnnsanannrnnnnn mn

300 Fn ;

2007 TT 7 7 Å Re 0 AA — —

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994

Anm.: Arbetslösheten är omräknad till 1993 års definition enligt AKU. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Arbetslösheten har ökat snabbare bland män än bland kvinnor, till skillnad från utvecklingen i början av 1980-talet. I början av 1994 var arbets- Bilaga 1.1 lösheten ca 3 1/2 procentenheter högre bland män. Det förklaras av att sysselsättningen hittills fallit kraftigast inom industrin och byggnadssektorn som båda är mansdominerade näringar. Dessutom deltar relativt sett fler kvinnor i arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Arbetslösheten är högst bland de yngre åldersgrupperna. Trots den snabba expansionen av åtgärder riktad mot ungdomar steg arbetslösheten 1993 till 19 2 inom åldersgruppen 16-19 år och 18 76 för 20-24 åringar, se tabell 6.4.

Tabell 6.4 Relativ arbetslöshet i olika åldrar Procentandel av arbetskraften i respektive åldersgrupp

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993

Anm.: Siffrorna för åren 1985 och 1986 är inte helt jämförbara med värden för åren därefter på grund av omläggning av mätmetod i AKU från år 1987. Annu en omläggning skedde januari 1993. För att skapa jämförbarhet är därför nivån preliminärt justerad fr.o.m. 1987. Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Antalet långtidsarbetslösa har ökat på ett oroväckande sätt under denna lågkonjunktur. I Sverige definieras långtidsarbetslöshet som personer som varit öppet arbetslösa i mer än sex månader. Det skiljer sig från den gängse internationella definitionen där långtidsarbetslöshet uppkommer efter tolv månaders öppen arbetslöshet. Sverige kan därmed sägas ha en bredare definition. Å andra sidan måste personer som deltagit i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd vara öppet arbetslösa i ytterligare sex månader för att klassificeras som långtidsarbetslösa. Under föregående lågkonjunktur uppgick den genomsnittliga andelen långtidsarbetslösa av det totala antalet öppet arbetslösa till ca 30 2. Andelen långtidsarbetslösa har ökat kontinuerligt i denna lågkonjunktur. Andelen steg från 16 70 1990 till 32 70 1993. I början av 1994 hade långtidsarbetslösheten ökat till drygt 39 2.

Det vore önskvärt att kunna relatera den ovan redovisade andelen långtidsarbetslösa till uppgifter om hur många som varit utan en reguljär sysselsättning i mer än tolv månader. Dels skulle det kunna ge ett långtidsarbetslöshetsbegrepp i linje med omvärldens, dels visa hur hög rundgången mellan öppen arbetslöshet och olika åtgärder är.

Ju högre andelen långtidsarbetslösa blir, desto större är riskerna att: arbetsmarknadens funktionsförmåga försämras och lönebildningen försvåras. Löneökningar dämpas i mindre grad av lång- än av korttidsarbetslöshet. Om de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna inriktas på de långtidsarbetslösa så minskar risken för att åtgärderna får samhällsekonomiskt ofördelaktiga effekter på lönebildningen i form av förhindrade eller för-

i Sverige syftar just till att minimera långtidsarbetslöshet, passivisering Bilaga 1.1 och utslagning från arbetsmarknaden. Om arbetskraftsreservens kompetens kan höjas med hjälp av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna får de

snarare en positiv effekt på lönebildningen genom att de som står utanför den reguljära sysselsättningen är/blir tillräckligt konkurrenskraftiga för

att kunna påverka lönebildningen i en dämpande riktning.

Tabell 6.5 Antal personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder Tusental, genomsnitt per år

1988 1989 1990 1991 1992 1993 Utanför arbetskraften Arbetsmarknads-

utbildning 40 42 39 59 86 53 Ungdomspraktik 22 58 Arbetslivsutveckling 35 I arbetskraften

Åtgärder för arbets-

handikappade? 84 85 88 86 85 84

Totalt 158 150 145 179 250 267 Andel av arbets-

kraften 1,7. 1,4 1,2 2,0 3,7 4,3 I T.o.m 30 juni 1989 ungdomslag. Den 1 juli 1989 — juni 1992 särskild inskolningslats. . Utbildning vid permitteringshot, flaskhalsutbildning m.m. Omräknat till heltidsutbilade.

Samhall, lönebidrag, Arbetsmarknadsinstitutet och offentligt skyddat arbete.

Samtliga åtgärder exkl. arbetshandikappade. Arbetskraften omräknad till 1993 års

AKU-definition. Källa: Arbetsmarknadsstyrelsen.

Omfattningen av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har stigit i takt med arbetsmarknadens försvagning. Andelen personer i åtgärder (exkl.

arbetshandikappade) uppgick till 4,3 2 1993, vilket är ca 3 procenten-

heter mer än under 1990, se tabell 6.5. Till skillnad mot tidigare lågkon-

junkturer har tyngdpunkten förskjutits mot en större andel s.k. utbild-

ningsinsatser. Av de ca 242 000 personer som deltog i någon arbetsmark-

nadspolitisk (exkl. företagsutbildning) åtgärd det första kvartalet 1994 av-

såg drygt 80 Z arbetsmarknadsutbildning, ALU eller UP. Därtill har den

ordinarie utbildningen utökats av arbetsmarknadsskäl. Budgetåret 1992/93 utnyttjade 15 000 personer dessa extra utbildningsmöjligheter, främst i form av ett tredje gymnasieår. För innevarande budgetår beräknas ca

67 000 personer delta i den utökade ordinarie utbildningen. Denna nivå väntas öka ytterligare något under det kommande budgetåret.

Trots en produktionsökning 1994 beräknas arbetsmarknadsläget vara

fortsatt svagt. I avsnitt 6.1 beskrevs den förväntade utvecklingen av an-

talet sysselsatta och utbudet av arbetskraft under prognosperioden. Ut-

vecklingen av den öppna arbetslösheten är dessutom avhängig av i vilken takt och till vilken nivå de arbetsmarknadpolitiska åtgärderna kan byggas Bilaga 1.1 ut. Den öppna arbetslösheten förväntas sjunka till 8 Z i år. Då bedöms de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna omfatta 280 000 personer vid 1994 års slut. Detta är lägre än den politiska ambitionsnivå som uttrycks senare i denna proposition (bilaga 10) avseende mer än 300 000 personer under budgetåret 1994/95. Om Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) lyckas med att bygga ut åtgärderna till den politiska ambitionsnivån skulle det medföra att den öppna arbetslösheten sjunker kraftigt. Utvecklingen under 1992 och 1993 har emellertid visat på avsevärda trögheter när det gäller utbyggnaden av åtgärderna, varför det inte kan uteslutas att det blir svårt att nå de här prognosticerade åtgärdsvolymerna på 280 000 personer. Den hittills högsta registrerade åtgärdsvolymen nåddes under februari månad 1994 då ca 248 000 personer deltog i olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder (exkl. företagsutbildning). I prognosen antas, som en följd av en ökad reguljär sysselsättning, att åtgärdsvolymen minskar något under det andra halvåret 1995. Samtidigt medför en ökad sysselsättning att den öppna arbetslösheten kan minska till 7,2 72 1995. Därmed kommer summan av den öppna arbetslösheten och andelen i åtgärder att sjunka från 14,1 2 1994 till 13,4 70 1995. Det förutsätter att det i genomsnitt deltar 263 000 respektive 264 000 personer i någon typ av åtgärd 1994 och 1995, vilket motsvarar 6,2 2 av arbetskraften. I takt med en stigande ordinarie sysselsättning torde åtgärdernas mix ändras mot ett ökat inslag av matchningsåtgärder, dels i form av intensifierad arbetsförmedling, dels ett utökat inslag av åtgärder som mer direkt syftar till ett ordinarie arbete t.ex. rekryteringstöd.

Nedgången i arbetslöshet kan komma att kännetecknas av avsevärda trögheter även i ett medelfristigt perspektiv med förhållandevis god tillväxt. Det bör dock observeras att även om nedgången i den öppna arbetslösheten blir relativt måttlig, kommer allt fler personer successivt att sysselsättas på den ordinarie arbetsmarknaden.

Bilaga 1.1

Flexibiliteten på arbetsmarknaden kommer att vara avgörande för utvecklingen under såväl prognosperioden som resten av 1990-talet. En

mycket viktig faktor i detta sammanhang är lönebildningen. En fortsatt svag efterfrågan på arbetskraft kommer att hålla tillbaka löneökningarna

något under prognosperioden. Svenska erfarenheter av hur lönebildningen fungerar vid detta arbetsmarknadsläge är emellertid begränsade, varför

denna löneprognos måste betraktas som ovanligt osäker. Den genomsnittliga lönen beräknas öka med 3 4 1994 och 3 1/4 70 1995. De olikartade utvecklingstendenserna för ekonomins delar förväntas avspegla sig i löne-

bildningen. Industrins löner väntas öka med 1 resp. 1 1/2 procentenheter

mer än genomsnittet under prognosperioden.

7.1¶Lönebildningen i Sverige i ett historiskt perspektiv

Svensk lönebildning kännetecknas av nominallönestelheter nedåt, hög reallöneflexibilitet och små lönedifferenser. Utjämningen av lönerelatio-

nerna hänger samman med den centrala samordningen av lönebildningen, som har varit det mest utmärkande draget i det svenska löneförhandlingssystemet sedan 1950-talet.

Diagram 7.1 Lönespridningen i Sverige

Index 1972=100

1804 SRA

60-05

1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990

Anm.: Lönespridningen visar hur mycket lönerna inom en grupp arbetstagare skiljer sig från medellönerna i gruppen. Före 1972 saknas individuppgifter för "arbetare" varför lönespridningen visar skillnaden mellan olika avtalsområdens medellöner och hela SAF-områdets. Källa: Svenska Arbetsgivareföreningen.

Principerna för lönebildningen började förändras fr.o.m. 1960-talets Bilaga 1.1 mitt. Lönedifferentiering utifrån en värdering av arbetets art och svårighetsgrad förbyttes i låglönepolitiska satsningar som medförde en kraftig utjämning av lönerna. Av diagram 7.1 framgår att lönespridningen halverades för arbetare mellan 1965 och 1976. Successivt började arbetsgivarnas motstånd mot relativlönernas utveckling och mot centrala löneförhandlingar att öka. Under 1980-talet började lönespridningen åter stiga genom att de centrala låglönesatsningarna kompenserades alltmer via branschvisa och lokala avtal. Löneförhandlingar på flera olika nivåer drev upp de totala nominella löneökningarna i det överhettade arbetsmarknadsläge som rådde mot 1980-talets slut. En alltför hög löneökningstakt i förhållande till produktivitetsutvecklingen medförde att industrins konkurrenskraft urholkades.

7.2¶Utvecklingen under 1990-1993

Den internationella tillväxten dämpades 1990, vilket bidrog till att förstärka exportnedgången. Efterhand försvagades den inhemska efterfrågan kraftigt. Läget på arbetsmarknaden försämrades därför successivt. Sysselsättningsfallet inom industrin startade redan i början av 1990. Löneökningstakten dämpades markant när hela arbetsmarknaden slöt tvååriga s.k. Rehnbergsavtal för 1991 och 1992. Totalt sett ökade lönerna i genomsnitt med 5,6 7 1991 och 3,7 Zz 1992. Under 1992 skedde en nedväxling av inflationstakten. Med hänsyn till den kraftiga försvagningen av arbetsmarknaden som ägde rum under loppet av 1991 och 1992 synes Rehnbergsavtalet ha lett till högre löneökningar 1992 än vad arbetsmarknadsläget i annat fall skulle ha gett upphov till. Däremot är det troligt att Rehnbergsavtalet medförde en större sänkning av löneökningstakten 1991 än vad som skulle inträffat i annat fall.

Enligt preliminära beräkningar ökade timlönerna med i genomsnitt 3,9 720 1993. De avtalsmässiga höjningarna inkl. s.k. överhäng från tidigare avtal uppgick till ca I 2 1993, vilket innebär att löneglidningen svarade för ytterligare 3 procentenheter. Därmed tilltog löneökningstakten 1993 jämfört med 1992, samtidigt som arbetsmarknaden fortsatte att försvagas kraftigt. Traditionella löneekvationer baserade på historiska svenska data indikerar att löneutvecklingen är mycket mer känslig för arbetsmarknadsläget och att de nominella lönerna skulle varit avsevärt lägre eller t.o.m. sjunkit 1993.

Till en del förklaras de genomsnittliga löneökningarna 1992 och 1993 av en rad tillfälliga faktorer som följer av sammansättningsförändringar i sysselsättningen, avgångsvederlag, förmånliga villkor vid förtidspensionering och ändrad övertidsandel. Sammantaget betecknas dessa tillfälliga effekter här för strukturell löneglidning. I kapitel 15.1 analyseras den strukturella löneglidningen närmare. Uppskattningsvis förklaras knappt en procentenhet av löneutvecklingen 1993 av en strukturell löneglidning, vilket innebär att 3 7 utgör en underliggande löneökning. Omfattningen

innebär att den underliggande löneökningstakten tilltog från 2 1/2 9 1992 — Bilaga 1.1

till 3 2 1993. Utvecklingen måste uppfattas som oroväckande då teorier om jämviktsarbetslöshet anger att löneökningstakten borde falla så länge arbetslösheten befinner sig över den naturliga arbetslöshetsnivån (NAIRU = non accelerating inflation rate of unemployment). Samtidigt råder det viss osäkerhet om löneutvecklingen utifrån olika statistikkällor. Uppgifter ovan om löneutvecklingen är baserade på förändringen av den utbetalda lönesumman och antalet arbetade timmar och denna statistik visar på en betydligt högre löneglidning än vad den s.k. förtjänststatistiken indikerar. Enligt den kortperiodiska lönestatistiken steg lönen sammantaget med 3 2 1993 och löneökningstakten sjönk mellan 1992 och 1993. Förtjänststatistiken inkluderar endast en del av de ovan nämnda tillfälliga effekterna. Statistiken är också relativt ny, varför det är svårt att värdera dess tillförlitlighet. Det kan dock inte uteslutas att den genomsnittliga löneutvecklingen utifrån lönesummeberäkningarna är överskattad 1993.

Tabell 7.1 Timlöner och arbetskraftskostnader Årlig procentuell förändring

Samtliga löntagare Industriarbetare

Avtal Löne- Timför- — Avtal Löne- Timför- = Sociala — Arbets-

Anm.: Uppgifterna för samtliga löntagare baseras på lönesummestatistik. Uppgifterna för industriarbetare grundas på förtjänststatistik. Förtjänststatistiken har i förekommande fall kompletterats med engångsbelopp, som

ej ingår i SCB:s statistik. Avtalskonstruktionen för industriarbetare 1987 omöjliggör en meningsfull uppdelning

på avtal och löneglidning. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

7.3¶Utvecklingen under prognosperioden

När de nya avtalen slöts 1993 hade arbetsmarknadens parter delvis nya

förutsättningar att ta hänsyn till. För det första kan en rörlig växelkurs göra det direkta sambandet mellan höga nominella löneökningar och försämrad konkurrenskraft otydligare. Det är därför viktigt att arbetsmarknadens parter uppfattar den ekonomiska politikens inriktning på prisstabi-

15 Riksdagen 1993194. I saml. Nr 150

litet som trovärdig, så att de inte antar att en ofördelaktig kostnadsutveckling kommer att korrigeras av växelkursen. För det andra kan en låg in- Bilaga 1.1 flationstakt tillsammans med nominallönestelheter nedåt och löneföljsamhet mellan olika sektorer försvåra de relativlöneförändringar som behövs för en effektiv omallokering av arbetskraften.

Under 1993 slöt nästan hela arbetsmarknaden nya tvååriga löneavtal. För 1994 medför avtalen en löneökning på ca 1 1/4 £2. Att bedöma löneglidningen är förenat med ovanligt stor osäkerhet. Fyra frågor står i förgrunden: Den första frågan gäller hur känslig lönebildningen är för arbetsmarknadsläget. Den andra frågan rör hur anpassningsprocessen fungerar vid en låg inflationstakt i en ekonomi som tidigare haft tydliga nominallönestelheter nedåt. Den tredje frågan avser om de relativa lönerna kommer att anpassas med hänsyn till efterfrågan och utbud på olika delarbetsmarknader eller om löneföljsamheten kommer att vara fortsatt stor mellan sektorer, branscher och individer. Den fjärde frågan gäller hur stor den "omvända" strukturella löneglidningen kommer att vara när sysselsättningen successivt börjar öka igen.

Erfarenheterna från andra länder indikerar att långtidsarbetslösa har en mycket begränsad återhållande effekt på löneökningarna. Därmed finns det risk för att löneökningarna kan tillta även vid en förhållandevis liten minskning av arbetslösheten. Under 1993 steg andelen långtidsarbetslösa till 32 70, mätt som årsgenomsnitt. Denna andel har fortsatt att öka kontinuerligt och uppgick i början av 1994 till drygt 39 2. Detta kan jämföras med utvecklingen vid 1980-talets början då andelen långtidsarbetslösa som högst var ca 30 2. Trots den prognosticerade utbyggnaden av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna är det sannolikt svårt att undvika en viss ytterligare uppgång av långtidsarbetslösheten under prognosperioden. De svenska erfarenheterna av hur lönebildningen fungerar vid hög arbetslöshet är mycket begränsade. Den höga löneökningstakt som uppmättes 1993, relativt arbetsmarknadsläget, inger oro i detta avseende. En viktig faktor är om långtidsarbetslöshet och därmed förknippade risker till definitiv utslagning kan begränsas genom en aktiv arbetsmarknadspolitik inkl. utbildning och omskolning av olika slag. Å andra sidan kan det inte uteslutas att omfattande arbetsmarknadspolitiska åtgärder och därmed lägre öppen arbetslöshet kan fördröja och förhindra löneanpassningen.

Enligt teorier om jämviktsarbetslöshet skall anpassningen mot en lägre arbetslöshet ske, som nämnts, genom en kontinuerligt sänkt löneökningstakt. Om nominallönestelheter nedåt innebär ett golv för löneökningstakten kan marknadsmässiga relativlöneförändringar resultera i en tilltagande löneökningstakt när efterfrågan på arbetskraft åter ökar. Hushållens förväntningar av den framtida inflationsutvecklingen har sedan slutet av 1991 legat relativt konstant kring 2 2. Inflationsförväntningarna bland placerare på obligationsmarknaden var under samma period 1-—2 procentenheter högre. Det är inte självklart att de inflationsförväntningar som styr förhandlingar och beslut rörande lönebildningen är lika låga som hushållens. Om dessa implicita inflationsförväntningar ännu inte justerats ned på samma sätt, men kommer att falla, tenderar det att ge successivt lägre löneökningar. Vid en varaktig inflationstakt på ca 2 Z kan den

rimlig långsiktig produktivitetstillväxt. Bilaga 1.1

Den pågående utvecklingen mot mer lokalt bestämda löner kan väntas underlätta relativlöneförskjutningar. Bl.a. förstärks kopplingen till den enskildes produktivitetsutveckling vid en företagsvis lönebildning. Avvägningar mellan löne- och sysselsättningsutveckling inom företag eller branscher torde också vara tydligare ju mer lokal lönebildningen blir. Å andra sidan försämras förutsättningarna för centralt samordnade överenskommelser om löneåterhållsamhet av den typ som år 1990 åstadkoms genom Rehnbergsavtalet.

Sannolikt kommer en del av de faktorer som medför en strukturell löneglidning när sysselsättningen minskar att ge motsvarande lönesänkningar när sysselsättningen åter ökar. Sysselsättningens sammansättning ändras t.ex. genom att andelen yngre åter ökar och därtill torde avgångsvederlag inte längre betalas ut. Dessa effekter drar troligen ned löneökningstakten något 1995 (och även efter prognosperiodens slut). Uppskattningsvis kommer den genomsnittliga löneutvecklingen vara ca 1/2 procentenhet lägre 1995 till följd av en omvänd strukturell löneglidning.

Sammantaget beräknas de totala nominella löneökningarna till 3 Zz 1994 och 3 1/4 7 1995. Nedrevideringen av löneprognosen för 1994 jämfört med den preliminära nationalbudgeten förklaras av uppskattningarna av den strukturella löneglidningens storlek avseende 1993. I prognosen förväntas den underliggande löneökningstakten vara densamma år 1993 och 1994. När efterfrågan på arbetskraft ökar 1995 tilltar också löneökningstakten något, främst inom den konkurrensutsatta sektorn. Inom industrin väntas lönerna öka med 1 resp. 1 1/2 procentenheter mer än för ekonomin som helhet. Om löneutvecklingen inom industrin sprids till övriga sektorer blir sannolikt den genomsnittliga timlöneökningen högre än vad som är förenligt med en låg inflation, vilket i så fall riskerar leda till att den ekonomiska återhämtningen avbryts i förtid.

Inom OECD-området beräknas lönerna inom tillverkningsindustrin öka med knappt 3 resp. 3 1/2 2 under prognosperioden. Den svenska industrins löner stiger därmed något snabbare. Tillsammans med effekter av deprecieringen av den svenska kronan, en stark produktivitetsutveckling och sänkta arbetsgivaravgifter medför löneutvecklingen att den relativa enhetsarbetskostnaden (RULC) ändå kan sjunka med mer än 20 7 mellan 1992 och 1995. Utvecklingen under 1994 och 1995 innebär dock en viss försvagning av konkurrenskraften.

Diagram 7.2 Nominell timlön inom industrin

Bilaga 1.1

Årlig procentuell förändring

87

|

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 Anm.: OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent till Sverige på världsmarknaden. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Bilaga 1.1

8.1¶Inflationstryck

Inflationstrycket i den svenska ekonomin är i dagsläget mycket lågt. Konsumentpriserna ökade under första kvartalet i år med 1,1 70. Exkluderas effekter av förändrade indirekta skatter och subventioner har priserna ökat med endast 0,6 72. Vanligtvis infaller en stor del av årets prishöjningar under just denna period. Under det senaste året har de svenska konsumentpriserna ökat med 1,8 7, vilket innebär att den registrerade inflationstakten i Sverige är bland de lägsta inom OECD-området. Detta är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att kronan deprecierats med ca 20 Z sedan november 1992.

Även om analysen utvidgas till att gälla investerings- och tillgångspriser blir tolkningen fortfarande att inflationstrycket är mycket lågt. Priserna på byggnadsinvesteringar har fallit under de senaste två åren och ett fortsatt fall väntas i år. Även maskininvesteringar sjönk i pris 1992 men ökade något under fjolåret. Tillgångspriserna föll hastigt under 1992, men under förra året skedde ett omslag. Småhusprisernas fall övergick i en : stabilisering och inom vissa regioner rapporteras nu höjda priser. Aktiekurserna steg med drygt 50 70 under loppet av förra året. Under början av 1994 har börskurserna fluktuerat kraftigt. I mitten av april låg kurserna i genomsnitt ca 5 Z över nivån vid årsskiftet.

Att inflationen historiskt sett är mycket låg förklaras i huvudsak av tre faktorer, omläggningen av den ekonomiska politiken mot mer uttalad inflationsbekämpning, låg omvärldsinflation samt det faktum att den svenska ekonomin har genomlidit den allvarligaste lågkonjunkturen under efterkrigstiden. Under lågkonjunkturen har efterfrågan och inflationsförväntningarna pressats tillbaka samtidigt som företagens rörliga kostnader ökat i långsammare takt, Av särskilt intresse för fortsättningen är, förutom utvecklingen av omvärldsinflationen och inflationsförväntningarna, vilka effekterna blir av ett ökat kapacitetsutnyttjande resp. av kronans kraftiga depreciering under 1992 och 1993.

Den tudelning som i viss mån präglar ekonomin skulle kunna leda till att kapacitetsrestriktioner tämligen snabbt gör sig gällande inom exportindustrin. Sannolikheten för att industrin i allmänhet skall nå sitt kapacitetstak redan 1994 eller 1995 bedöms dock inte som stor, se kapitel 4. Basindustrin löper visserligen en viss risk att drabbas av utbudsbegränsningar, men i och med att denna sektor till stor del är världspristagare är risken liten att höjda priser skall sprida sig till övriga ekonomin. Även om flaskhalsar kan uppkomma också i andra delar av industrin är . den nuvarande situationen väsentligt annorlunda jämfört med 1970- och 80-talet. Kopplingen mellan kapacitetsutnyttjande och inflation är sannolikt betydligt svagare än förut. När industrin tidigare slagit i kapacitetstaket har tillgången på arbetskraft varit starkt begränsad. Detta har resulterat i kraftigt ökande lönekostnader och inneburit att kapacitet- . sutvidgande investeringar blivit mindre attraktiva.

läget någon begränsning. Trots den relativt kraftiga tillväxt som prognos- Bilaga 1.1 ticeras för 1994 och 1995 väntas företagen ta endast en liten del av den existerande arbetskraftreserven i anspråk. I kombination med fortsatt låga förväntade prisökningar väntas lönekostnaderna därför öka långsamt. De genomsnittliga löneökningarna beräknas uppgå till 3 Z i år, för att nästa år stiga till 3 1/4 Z. Produktiviteten inom näringslivet ökar under samma period med ca 2 20 per år, vilket innebär att enhetsarbetskostnaden i genomsnitt ökar med 1 - 1,5 % per år. Produktivitetsförändringar antas dessutom slå igenom i konsumentpriserna med en viss eftersläpning. Den kraftiga produktivitetsökningen under förra året bidrar därmed ytterligare till att sänka inflationstrycket i år.

En annan viktig fråga gäller hur kraftig prisimpulsen kommer att bli av den tidigare deprecieringen av kronan. Kronans försvagning har medfört en automatisk höjning av relativpriset på importerade varor. För att försvara sina marknadsandelar har utländska exportörer och inhemska importörer dragit ned sina marginaler. Frågan är nu i vilken mån de kommer att återställa dessa under prognosperioden.

Särskilt betydelsefullt för hur de utländska exportörerna agerar är i vilken mån deras marginaler före deprecieringen var så höga att lönsamheten uppfattas som acceptabel även efter den marginalförsämring som nu skett. En annan faktor som sannolikt påverkar prissättningen är i vilken mån man räknar med att den reala svenska växelkursen i framtiden kommer att förstärkas. Detta kan ske antingen genom att den svenska inflationen blir högre än i omvärlden, eller genom att den nominella växelkursen stärks. I båda fallen skulle det bildas ett ökat utrymme för marginalhöjningar hos den utländske exportören.

Med hjälp av s.k. köpkraftspariteter och den faktiska växelkursen kan man beräkna hur den relativa prisnivån förhåller sig mellan olika länder. En sådan jämförelse ger vid handen att prisnivån på konsumtion (offentlig och privat) år 1992 var ca 45 7 högre i Sverige än genomsnittligt inom EU. En del av denna skillnad beror på att den svenska mervärdesskatten är högre än i många andra länder. Med hänsyn taget till detta kvarstår dock en skillnad som sannolikt bidragit till att många utländska exportörer tidigare kunnat hålla högre priser på den svenska marknaden än i omvärlden. Det skulle således finnas ett utrymme för dessa att krympa sina marginaler samtidigt som lönsamheten hålls kvar på en acceptabel nivå.

Om de utländska exportörerna räknar med att kronan kommer att apprecieras eller att inflationen blir högre än i omvärlden finns samtidigt ett incitament för dem att under en övergångsperiod krympa sina marginaler på ett sätt som inte är långsiktigt hållbart. En sådan förstärkning av den reala växelkursen, skulle då medföra att relativpriset på importerade varor sjönk successivt, vilket i sin tur skulle medge en ökning av de utländska marginalerna till en långsiktigt mer hållbar nivå. Den snabba produktionsökning som prognosticeras inom svensk industri väntas i och för sig medföra en något snabbare prisuppgång inom denna sektor än i övriga ekonomin, men skillnaden gentemot omvärlden väntas ändå bli relativt

liten. Något större utrymme till förstärkningar av de utländska marginalerna torde inte skapas på detta sätt. Bilaga 1.1

Den antagna apprecieringen av den svenska kronan på 4,5 4 i år ger emellertid utländska exportörer möjligheten att stärka sina marginaler. En ganska liten del av apprecieringen under 1994 väntas därför komma svenska konsumenter tillgodo. Under 1995 väntas en mindre del av den antagna apprecieringen av kronan resultera i höjda utländska marginaler. Samtidigt är den antagna apprecieringen betydligt mindre 1995 (drygt 1 2 under loppet av året), vilket innebär att importpriserna beräknas ge ett något större bidrag till konsumentpriserna detta år. Den kraftiga nedväxlingen av den svenska inflationen har också gjort det betydligt svårare för handelsledet i Sverige att vältra över de faktiska importprisökningar till konsumenterna.

8.2¶Inflationsförväntningar

Förväntningarna om den framtida inflationen är av stor betydelse för den faktiska utvecklingen. Låga inflationsförväntningar medför t.ex. att löntagarnas krav på nominallöneökningar sjunker samtidigt som arbetsgivarsidans motstånd mot kraftiga höjningar stiger. Det är därför av största vikt att Riksbankens och regeringens låginflationspolitik uppfattas som trovärdig.

Förväntningarna om framtida inflation kan uppskattas genom enkätundersökningar, men också genom att studera räntenivåer på olika typer av räntebärande tillgångar.

Statistiska centralbyrån mäter månatligen hushållens inflationsförväntningar. I diagram 8.1 visas överensstämmelsen mellan hushållens inflationsförväntningar och inflationen. Inflationsförväntningarna är förskjutna 12 månader för att underlätta jämförelsen. Som synes har förväntningarna på prisökningarna under de närmaste 12 månaderna sjunkit påtagligt sedan 1980-talet och under de två senaste åren legat mycket stabilt på mellan 2 och 3 2. Överensstämmelsen mellan inflationsförväntningarna och förändringen av konsumentprisindex är mindre än mellan förväntningarna och förändringen av den s.k. nettoprisindexen. Detta förklaras sannolikt av att hushållen har mycket svårt att förutsäga förändringar i indirekta skatter och subventioner. Sådana förändringar påverkar KPI men är bortrensade i NPI.

Bilaga 1.1

Procent

Inflationstörväntningar

107:

0 EM RER SUSAR RER

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Anm..: Endast svar mellan 0 — 15 90 har beaktats. Källa: Statistiska centralbyrån.

Inflationsförväntningarna bland de största placerarna på den svenska obligationsmarknaden mäts av Aragon Securities Fondkommission. Den förväntade genomsnittliga inflationstakten under de närmaste 2 åren uppgår enligt den senaste mätningen till 2,8 72. Enligt denna undersökning har inflationsförväntningarna på två års sikt sjunkit kontinuerligt under det senaste året från drygt 4 90 i februari 1993. Även förväntningarna om den genomsnittliga inflationen på 5 års sikt har sjunkit under det senaste året och uppgår enligt den senaste mätningen till 3,7 Z. Resultatet bör emellertid tolkas med en viss försiktighet då urvalet är relativt litet.

Inflationsförväntningarna kan också uppskattas genom att studera nominella räntor under antagande om en viss realräntenivå. Skillnaden mellan den nominella räntan och den antagna realräntan kan ses som en indikation på den förväntade inflationen. Problemet är dock att uppskatta realräntan. Från 19 april emitterar emellertid Riksgäldskontoret s.k. realränteobligationer med en löptid av 20 år. Genom att jämföra avkastningskravet på en realränteobligation av en viss löptid med en motsvarande nominell obligation erhålls en indikation på inflationsförväntningarna.

Tidiga noteringar tyder på en realränta på ca 4 20. Då den nominella räntan på en 16-årig obligation samtidigt ligger på ca 9 7 implicerar detta att den förväntade inflationen i genomsnitt kommer att uppgå till ca 5 2. Det är emellertid inte troligt att inflationsförväntningarna är så höga. Dels är uppgifterna om realräntan än så länge grundad på mycket få observationer, dels utgörs sannolikt skillnaden mellan nominell ränta

och realränta av fler komponenter än bara inflationsförväntningar, t.ex. en riskpremie. . Bilaga 1.1

Slutsatsen av ovanstående blir att inflationsförväntningarna är låga, både för i år och nästa år, men att priserna på längre sikt väntas stiga snabbare än vad som är förenligt med inflationsmålet. Detta mål innebär att KPI från och med 1995 tillåts öka med 2 Z per år, +/- 1 procentenhet.

8.3¶Inflationsprognos

Som tidigare berörts kan olika mått på inflationen studeras. Det mest använda måttet är konsumentprisindex. Det svaga inflationstrycket väntas resultera i att konsumentprisindex i år ökar med 1,9 2. Av detta förklaras 0,5 procentenheter av ökade indirekta skatter och minskade subventioner. Från 1 januari ökade energi-, koldioxid-, el-, alkohol- samt tobakskatten. Vidare sänktes räntebidragen till hyreshus, samtidigt som driftbidragen till trafikföretag minskade. Den 1 mars infördes moms på porto och 1 oktober genomförs en reformering av tandvårdsförsäkringen.

Boendekostnaderna väntas i år ge ett mycket litet bidrag till ökningen av KPI. Detta förklaras av att höjda hyror kompenseras av att räntekostnaderna för egnahem sjunker. Den sänkta räntekostnaden för egnahem förklaras till en del av att ränteläget nu är sådant att omläggning av bundna lån i regel sker till en lägre räntesats än tidigare. Därtill bidrar också den antagna fortsatta sänkningen av såväl rörliga som bundna bostadsräntor.

Tabell 8.1 Konsumentpriser Årlig procentuell förändring

1992 1993 1994 1995

Anm.: Diverse taxor består av läkemedel, läkarvård, tandläkararvode, lotter m.m., TV-licens, post och tele samt resor och transporter. Nettoprisindex är KPI exkl. indirekta skatter och subventioner. Vid beräkning av basbeloppet 1994 har en avräkning skett för deprecieringens direkta effekter. OECD-länderna är sammanvägda enligt BNP-vikter. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

TI

Det svaga arbetsmarknadsläget resulterar i att enhetskostnaderna inom näringslivet ökar mycket långsamt. Samtidigt förväntas den successiva Bilaga 1.1 återhämtningen av den privata konsumtionen medföra en ökning av marginalerna i handelsledet. Den antagna apprecieringen av kronan under loppet av året väntas medföra att en del av effekterna av den kraftiga deprecieringen under 1993 neutraliseras. Importprisbidraget i år väntas därmed bli relativt begränsat.

Nästa år väntas konsumentpriserna öka med 2,8 Z, varav effekten av höjda indirekta skatter och minskade subventioner uppgår till ca 0,6 procentenheter. De prishöjande åtgärderna omfattar reducerade räntebidrag till hyreshus, slopande av den tillfälliga skattereduktionen i samband med bostadsreparationer, höjda patientavgifter samt höjt tak i högkostnadsskyddet. Dessutom sker under perioden 1995-98 en indexering av vissa punktskatter. Detta kommer att höja konsumentpriserna något. Ur inflationssynvinkel kommer dessa punktskatter att påminna om värdeskatter. Importpriserna väntas öka något snabbare än i år. Detta förklaras dels av att de internationella priserna stiger något snabbare, dels av att den antagna apprecieringen av kronan är mindre 1995 än 1994. I övrigt förklaras den ökande inflationen främst av tilltagande löneökningar samtidigt som produktivitetstillväxten avtar något. En dämpning av räntenedgången under 1995 innebär dessutom att boendekostnaderna väntas öka något mer än i år.

Konsumentprisindex är som redan nämnts den mest använda indikatorn på inflation. Det är emellertid inte något heltäckande mått. För det första registreras t.ex. i KPI en prisuppgång som uppkommer till följd av en växling från direkt till indirekt beskattning. En sådan prisuppgång är emellertid inte nödvändigtvis ett tecken på en obalans i ekonomin. Ur denna synvinkel är det mer relevant att studera nettoprisindex som visar konsumentprisutvecklingen rensad för indirekta skatter och subventioner. Såväl i år som nästa år påverkas KPI av sådana effekter, vilket medför att NPI ökar med endast 1,2 7 i år och 2,0 20 1995.

I samband med övergången från fast till flytande växelkurs beslöts att ingen kompensation skulle utgå för den höjning av konsumentpriserna som orsakades av den initiala deprecieringen av kronan. Effekten av kronans depreciering mellan 18 november och 18 december 1992 skall därför inte tillåtas att påverka basbeloppet. Konjunkturinstitutet har fått i uppdrag av regeringen att beräkna denna effekt. Enligt deras beräkningar uppgick bidraget till KPI i oktober 1993 till 1,90 procentenheter och förväntas i oktober 1994 uppgå till 0,24 procentenheter. I uppräkningen av basbeloppet 1994, resp. i prognosen för 1995 har denna avräkning gjorts. Om KPI rensas för detta liksom för indirekta skatter och subventioner uppgår ökningstakten till 1,2 7 i år och 2,3 7 nästa år. Effekterna av den initiala deprecieringen torde ha klingat av till nästa år, vilket innebär att justeringen av KPI 1995 enbart avser effekten av förändrade indirekta skatter och subventioner.

Varken KPI eller NPI illustrerar emellertid prisutvecklingen för andra delar av ekonomin än den inhemska privata konsumtionen. För att få en bild av inflationsutvecklingen i ekonomin i stort kan andra mått, som inte

är lika snävt avgränsade, användas. De s.k. implicita prisindexen för in-

hemsk användning speglar den sammantagna prisutvecklingen för privat Bilaga 1.1

konsumtion, offentlig konsumtion, bruttoinvesteringar och lagerförändringar. Prisökningarna mätt på detta sätt väntas sjunka från ca 3,5 7 förra året till ca 1,5 7 i år. Nästa år beräknas en uppgång till drygt 3 7.

Den relativt snabba prisutveckling 1995 som framkommer med detta mått är till viss del en följd av förändringar av indirekta skatter och subventioner. I denna prisindex antas dessutom boendekostnaderna totalt stiga i takt med hyresutvecklingen. Detta resulterar i en högre prisökningstakt än om boendet i eget hem skulle beräknas enligt KPI. Dessa faktorer på-

verkar emellertid även siffran för i år, vilket innebär att det relativt kraftiga omslaget mellan 1994 och 1995 kvarstår i hög grad.

Tabell 8.2 Bidrag till skillnad i KPI-förändring mellan 1994 och 1995

Indirekta skatter

Källa: Finansdepartementet.

Det finns flera orsaker till att inflationstakten väntas öka mellan 1994 och 1995. I tabell 8.2 redovisas bidragen till skillnaden i konsumentprisökning mellan 1994 och 1995. En del av förklaringen är att tillväxten

ökar, vilket leder till höjda lönekostnader och en viss sänkning av pro-

duktivitetstillväxten. Som redan nämnts väntas ett större bidrag ifrån boendet, vilket delvis beror på att räntenedgången planar ut under 1995.

Förändrade indirekta skatter och subventioner påverkar också konsumentpriserna något mer nästa år än i år. Vidare förklaras en del av skillnaden av att inflationstrycket är särskilt lågt i år. Exempel på detta är att importpriserna i år ökar mycket måttligt till följd av att kronan väntas stärkas betydligt snabbare i år än nästa år. Effekterna av den kraftiga produktivitetstillväxten under 1993 dröjer också kvar i år, vilket ytterligare dämpar pristrycket.

Generellt under perioden gäller att en stor del av de prognosticerade prishöjningarna utgörs av utökade handelsmarginaler. Det är dock inte

säkert att handeln kommer att kunna genomföra dessa i den takt som beräknats. Genom ökad konkurrens till följd av exempelvis skärpt konkurrenslagstiftning och ett ökat inslag av lågprisbutiker, kan inflationen därför komma att bli lägre än prognosticerad.

Diagram 8.2 Prisutvecklingen i Sverige och OECD

, VECKA Bilaga 1.1 Årliga procentuella förändringar

Procent 12

| KPI

107 NPI

87 Inhemsk användning

0—- T T T T T

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Anm. : Prisindex för inhemsk användning avser prisutvecklingen för privat konsumtion, offentlig konsumtion, bruttoinvesteringar samt lagerförändringar. Siffror gällande OECD avser de 16 största länderna, sammanvägda med BNP-vikter. Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Bilaga 1.1 År 1993 sjönk hushållens realt disponibla inkomster med nära 4 7 enligt preliminära nationalräkenskaper. Minskningen var 1/2 procentenhet större än vad som beräknades i den preliminära nationalbudgeten. Den privata konsumtionen sjönk också med knappt 4 2, så sparkvoten var i stort sett

oförändrad. Mellan 1989 och 1993 har sparkvoten ökat med ca 12 procentenheter. Under de närmaste två åren utvecklas realinkomsterna posi-

tivt, med en uppgång på ca 2 Z i år och med drygt 0,5 70 nästa år. Den

återhämtning av den privata konsumtionen som inleddes under andra halvåret 1993 väntas förstärkas under prognosperioden. Uppgången sker

dock från en låg nivå och med ett sådant förlopp att sparkvoten stiger 1994 för att sedan gå ned 1995. Sparkvoten kommer dock att ligga kvar

på en för svenska förhållanden hög nivå, se tabell 9.1.

Tabell 9.1 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande

Miljarder kr.

1992 1993 1994 1995 Löpande priser

Inkomstöverföringar från

Procentuell utveckling 1985 års priser Disponibel inkomst 2,7 -3,9 2,1 0,7 Privat konsumtion -1,9 -3,8 1,2 1,5 Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

9.1¶Hushållens inkomster

Under åren 1991 och 1992 steg hushållens realinkomster med sammanlagt ca 7,5 Z samtidigt som antalet sysselsatta minskade med över 6 Zz. Inkomstbortfallet genom minskad sysselsättning kompenserades till stor del av bidrag till arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Skattereformen 1991 och nedväxlingen av inflationen 1992, inkl. effekten av sänkt mervärdesskatt på livsmedel m.m. , bidrog till den posi-

tiva inkomstutvecklingen. Nedgången 1 sysselsättningen fortsatte under 1993. Uppgången av in-

flationen, inkl. effekter av höjda indirekta skatter, bidrog till att såväl timlönen som basbeloppet minskade realt. Ersättningen vid sjukdom, arbetslöshet och pension sänktes. Inkomstbeskattningen ökade till följd av

avskaffat schablonavdrag, reducerad uppräkning av skiktgränsen för den

statliga inkomstskatten samt av att en egenavgift infördes i sjukförsäk- Prop. 1993/94:150

ringen. Den svaga utvecklingen av skatteunderlagen medförde, trots dessa — Bilaga 1.1

regeländringar, att hushållens direkta skattebetalningar minskade i fasta priser, vilket ger ett positivt bidrag till realinkomsutvecklingen i tabell 9.2. Regeländringarna medförde att skattebetalningarna reducerades i mindre grad än de skattepliktiga inkomsterna (löner, pensioner m.m.). Sammantaget beräknas de realt disponibla inkomsterna ha minskat med ca 4 7 1993. Om återbetalningen av det tillfälliga sparandet inkluderas i inkomsterna 1992 blir inkomstfallet 1993 4,5 7 eftersom jämförelsenivån höjs, se tabell 9.2.

För 1994 förutses att nedgången i sysselsättningen upphör och att arbetslösheten dämpas. Inflationstakten faller så att reallönen kan öka med nära 1,5 %, trots att den nominella timlönen stiger i lägre takt än 1993. Nedgången i inflationen leder också till att pensionsinkomsterna stiger relativt kraftigt i år. Detta sker trots att pensionerna reduceras av att deprecieringseffekten på konsumentprisindex (KPI) avräknats vid beräkning av pensioner och andra basbeloppsanknutna transfereringar. En sådan avräkning sker också för 1995.

Tabell 9.2 Hushållens inkomster

Miljarder kr. Procentuell utveckling Procentuellt bidrag till

Löpande 1985 års priser realinkomstutvecklingen

priser

Anm.: Lönesumma, inkomstöverföringar, räntenetto och skatter är deflaterade med konsumentprisindex (KPI). Disponibel inkomst och tillfälligt sparande är deflaterade med implicit prisindex för privat konsumtion (IPI). Skillnaden mellan KPI och IPI påverkar posten "övriga inkomster, netto". Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En obligatorisk arbetslöshetsförsäkring införs den 1 juli 1994. Den finansieras delvis genom en egenavgift på 1 7 av inkomster upp tiil 7,5 basbelopp (264 000 kr.). Egenavgiften, som är avdragsgill vid inkomstbeskattningen, utgår redan från den 1 januari 1994. Samtidigt höjdes den lägsta nivån i det kontanta arbetsmarknadsstödet KAS. Att arbetslöshetsförsäkringen blir obligatorisk medför också höjd ersättning för arbetslösa

som i dag inte är medlemmar i A-kassa, men som i övrigt uppfyller kraven i arbetslöshetsförsäkringen. En obligatorisk försäkring medför Bilaga 1.1 också att den nuvarande avgiften till A-kassan kan sänkas.

Beskattningen ökar genom att grundavdraget reduceras med ca 2 450 kronor fr.o.m. 1994 och slopas helt under 1994 och 1995 vid den statliga inkomstbeskattningen. Skatterna har fr.o.m. 1994 sänkts för enskilda näringsidkare och på avkastningen av aktier. Sammantaget stiger hushållens betalningar av skatter och avgifter realt med ca 2 70 1994, vilket ger ett negativt bidrag med 0,7 procentenheter till inkomstutvecklingen. Skattebetalningarna reduceras något av att hushållen väntas få ökade inkomster av slutskatteregleringen (nettot av fyllnadsinbetalningar, kvarskatt och överskjutande skatt), till följd av överuttag av preliminär skatt 1993. Sammantaget beräknas de realt disponibla inkomsterna stiga med ca 2 7 1994.

För 1995 medför den förväntade ekonomiska tillväxten att sysselsättningen ökar och arbetslösheten går ned. Uppgången i inflationen leder till att reallöneökningarna och de reala pensionsinkomsterna dämpas. Egenavgiften till arbetslöshetsförsäkringen höjs till 2 2. Budgetförstärkningar i den offentliga sektorn, inom ramen för saneringsprogrammet, förutses . medföra en indragning från hushållen på ytterligare ca 5 miljarder kr. Sammantaget beräknas realinkomsterna öka med drygt 0,5 90 1995.

En orsak till den positiva inkomstutvecklingen för de närmaste åren är att det höga sparandet innebär en successiv förbättring av hushållens nettoinkomster av räntor och utdelningar. Från 1990, när underskottet i räntenettot var som störst, till 1995 beräknas räntenettot förbättras med ca 25 miljarder kr. Denna förändring motsvarar drygt 2,5 20 av disponibel inkomst 1995.

De svenska socialförsäkrings- och bidragssystemen är viktiga förklaringar till att hushållens inkomster ökade under 1992, trots att sysselsättningen föll med över 4 2. En betydande del av inkomsterna utgörs av pensioner, som indexeras med prisutvecklingen. Inkomstbortfallet vid arbetslöshet kompenserades till ca 80 72 av den offentliga sektorn 1992. Av tabell 9.2 framgår att den minskade sysselsättningen 1992 gav ett negativt bidrag på 3,5 procentenheter till realinkomstutvecklingen, vilket motverkades av ett positivt bidrag på 2,7 procentenheter av ökade arbetslöshetsbidrag m.m.

Genom de sänkta ersättningsnivåerna i socialförsäkringarna 1993 fick det fortsatta sysselsättningsfallet större genomslag i realinkomstutvecklingen. Ökningen av den offentliga sektorns totala inkomstöverföringar till hushållen bromsades upp mellan 1992 och 1993. För 1995 förutses en real nedgång med ca 1 20 i inkomstöverföringarna, se tabell 9.3.

Pensionsinkomsterna ökar åter realt de närmaste åren. I år dras också pensionsinkomsterna upp genom att förtidspensioneringen ökat när arbetsmarknadsläget försämrats. Basbeloppets reala värde beräknas stiga med 0,7 70 i år och sjunka med 1,5 7 nästa år. Denna utveckling är en effekt av förändringarna i inflationstakten mellan åren. Genom att basbeloppet

indexeras med föregående års inflation medför en sjunkande inflation att Pr op. 1993/94:150

basbeloppets reala värde stiger. Vid stigande inflation inträffar det mot- Bilaga 1.1

satta.

Tabell 9.3 Inkomstöverföringar från offentlig sektor till hushåll

Miljarder kr. Procentuell förändring Löpande priser 1985 års priser

1992 1993 1994 1995 1992 1993 1994 1995

Pensioner 187,1 195,4 206,3 212,7 5,6 -0,2 3,9 0,4 Folkpension inkl. KBT

Arbetslöshetsförsäkring,

Summa inkomstöverföring 348,7 374,1 387,9 394,7 8,1 2,5 2,1 -0,9 Anm.;: Deflatering är gjord med konsumentprisindex. Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

Utgifterna inom sjukförsäkringen sjönk realt med över 36 76 1992 när arbetsgivarna övertog ansvaret för de första 14 dagarna i en sjukperiod. En karensdag infördes under arbetsgivarperioden från den 1 april 1993 och samtidigt sänktes ersättningsnivåerna vid längre sjukperioder. Inom arbetsskadeförsäkringen har villkoren för att en sjukdom ska klassas som arbetsskada skärpts sedan 1 januari 1993. Från den 1 juli 1993 skedde en samordning av arbetsskadesjukpenningen med sjukförsäkringen och därmed har ersättningsnivåerna sänkts.

Vårdnadsbidrag, som föreslås införas den 1 juli 1994, beräknas förstärka hushållen disponibla inkomster med drygt 2,5 miljarder räknat på årsbasis. Det motverkas delvis av att ersättningsnivån i föräldraförsäkringen föreslås sänkas från 90 70 till 80 7 från den 1 januari 1995.

Den 1 juli 1993 infördes fem karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen och ersättningsnivåerna sänktes med 10 procentenheter. Införandet av en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring och höjningen av den lägsta nivån i KAS under 1994 medför att utgifterna i försäkringen inte minskar i takt med att arbetslösheten går ned. Det balanseras delvis, på längre sikt, av en viss skärpning av reglerna i försäkringen.