Beslut vid regeringssammanträde den 1 september 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall pröva om det är lämpligt att vissa utökade möjligheter till elektroniska informationsutbyten mellan myndigheter införs. I uppdraget ingår framför allt att se över

• om kommunernas socialtjänst bör få elektronisk tillgång till uppgifter från främst Centrala studiestödsnämnden och arbetslöshetskassorna för att kunna kontrollera att inlämnade uppgifter är riktiga,
• om Försäkringskassan bör få elektronisk tillgång till uppgifter hos Migrationsverket när den registrerar en inflyttad utomnordisk person och då ansökan om bidrag behandlas,
• om det är lämpligt att Skatteverket i ökad utsträckning lämnar ut uppgifter till andra myndigheter och vilka uppgifter som i sådant fall skulle kunna komma i fråga eller om myndigheternas behov kan tillfredsställas på annat sätt, samt
• om och under vilka förutsättningar myndigheter bör ha möjlighet eller vara skyldiga att på eget initiativ underrätta andra myndigheter vid misstanke om oegentligheter.

Utredaren skall undersöka om behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten. Om prövningen leder till bedömningen att dessa intressen kan förenas, skall utredaren lämna de författningsförslag som är nödvändiga.

Uppdraget skall redovisas före utgången av oktober 2006.

Bakgrund

2002 års reform

I maj 2001 överlämnades propositionen Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet (prop. 2000/01:129). Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2001/02:KU3, rskr. 2001/02:18).

Skälen för reformen var att stärka kontrollen av statliga medel, effektivisera ärendehanteringen och förbättra servicen för den enskilde. I denna del betonade regeringen i propositionen bl.a. att riksdagen och regeringen vid upprepade tillfällen har ställt krav på en förbättrad kontroll av utbetalning av statliga medel från framför allt socialförsäkringssystemet men även från arbetslöshetsförsäkrings- och studiestödssystemen. Bakgrunden till att sådana krav framställts var att kontrollen i systemen av olika anledningar hade brustit, vilket bl.a. resulterat i felaktiga utbetalningar. Felaktigheterna kan ofta effektivt förhindras genom ett utökat elektroniskt informationsutbyte. Det är inte enbart s.k. dubbla utbetalningar (en person uppbär felaktigt två eller flera förmåner samtidigt) som på detta sätt kan förhindras. Felaktiga utbetalningar kan även bero på bristfälligheter i ärendehanteringen, på att uppgifter som utbyts i olika system inte är jämförbara eller på att den enskilde oavsiktligt lämnat oriktiga uppgifter. Felaktiga utbetalningar kan också bero på att en omständighet inträffat i ett annat system utan att det är fråga om utbetalning av en annan förmån eller att uppgifter som en gång lämnats inte uppdateras kontinuerligt.

Vidare angav regeringen att statsmakternas krav på en effektiv ärendehantering har fått till följd att myndigheter och andra organ som hanterar statliga medel har ett ökat behov av att på ett rationellt och enkelt sätt inhämta nödvändiga uppgifter såväl från den enskilde som från andra. Utvecklingen av elektroniska tjänster över Internet har i det sammanhanget öppnat nya möjligheter att förenkla ärendehanteringen. Utvecklingen går mot ärendehanteringssystem där alla handlingar i ett ärende skall kunna hanteras och lagras elektroniskt. Ett ökat elektroniskt informationsutbyte leder till att resurser som tas i anspråk för rutinärenden kan frigöras för andra angelägna arbetsuppgifter.

För den enskilde kan det enligt vad regeringen anförde vara en fördel att själv slippa ombesörja att myndigheter eller arbetslöshetskassor har en fullständig utredning i ärendet och att uppgifterna kontinuerligt uppdateras så att beslutsunderlaget vid varje tidpunkt är aktuellt. I bidrags- och ersättningsärenden är behovet av skyndsam handläggning särskilt angelägen. För en sökande kan det vara mycket besvärande att behöva vänta i flera veckor på den första utbetalningen av t.ex. arbetslöshetsersättning eller studiestöd. Med ett ökat elektroniskt informationsutbyte kan handläggningstiderna för ett ärende minskas och beslut om skilda förmåner fattas snabbare. Servicen till den enskilde kan därigenom förbättras. Vidare kan antalet återkravsärenden reduceras. Slutligen nämndes i propositionen att ett utökat elektroniskt informationsutbyte minskar behovet av att få in intyg från den enskilde för att kunna fatta beslut i ärendet.

Uppföljningar av 2002 års reform

De aktuella lag- och förordningsändringarna, som trädde i kraft den 1 juli 2002, undanröjde hinder för informationsutbyte. De ålade däremot inte myndigheterna att ta tillvara möjligheterna till ett ökat elektroniskt informationsutbyte. För att genomdriva reformen och se till att myndigheterna tog tillvara denna möjlighet har regeringen därför i regleringsbrev alltsedan 2003 lämnat uppdrag till myndigheterna att redovisa vilka åtgärder de vidtagit för att det av statsmakterna önskade informationsutbytet skulle komma till stånd samt vilka kontrollmekanismer som hade införts för att undvika s.k. dubbla utbetalningar och andra felaktigheter. Av de senaste redovisningarna som har kommit in till Regeringskansliet framgår bl.a. följande.

Försäkringskassan har i en rapport från den 17 juni 2005 (dnr S2005/2747/SF) uppgivit att det elektroniska informationsutbytet mellan Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna i form av en särskild frågerutin har varit i drift sedan i slutet av november 2003. All information förmedlas i realtid mellan handläggningssystemen och den genomsnittliga svarstiden är cirka 2 sekunder per kontrollfråga. I genomsnitt ställer Försäkringskassan 1 000 kontrollfrågor per dag till arbetslöshetskassorna och arbetslöshetskassorna ställer 1 200 kontrollfrågor per dag till Försäkringskassan. I de rutiner där informationsutbytet varit etablerat, dvs. ärenden rörande sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och närståendepenning, har volymen dubbelutbetalningar minskat med 43 procent, motsvarande cirka 12 miljoner kronor. I de rutiner där informationsutbytet inte har etablerats har antalet dubbelutbetalningar ökat, t.ex. föräldrapenning där ökningen ligger på 29 procent. Försäkringskassans bedömning är att frågerutinen har haft en mycket god effekt vad avser minskningen av antalet felaktiga utbetalningar. Rutinen har dessutom en preventiv inverkan mot fusket. Försäkringskassan kommer under de närmaste åren att successivt utveckla frågerutinen så att alla kontroller mot Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna görs automatiskt. När dessa systemförändringar är genomförda bör de felaktiga dubbelutbetalningarna av en socialförsäkringsförmån och arbetslöshetsersättning i det närmaste kunna upphöra. Servicen till de enskilda har förbättrats genom att beslutsunderlagen blivit mer välunderbyggda, vilket lett till att antalet kompletteringar har minskat. Främst avser detta utredningar om underhållsstöd och bostadstillägg till pensionärer. Antalet återkravsärenden har minskat och handläggarna upplever att arbetet har underlättats.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) angav i en rapport från den 30 juni 2005 (dnr N2005/3254/A) bl.a. att sedan januari 2004 ingår samtliga arbetslöshetskassor i informationsutbytet med Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden (CSN). Informationsutbytet sker dels genom automatiska kontroller, dels genom en manuell kontroll via direktåtkomst till vissa register. Den automatiska kontrollen sker genom att den enskildes insända anspråk på arbetslöshetsersättning jämförs med utbetald sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och närståendepenning samt från utbetalt studiestöd. Den manuella kontrollen görs då arbetslöshetskassans handläggare prövar ersättningsrätten för den enskilde. Frågor kan ställas om pågående ersättningsperioder samt ersättningsperioder före arbetslöshetsperiodens början genom direktåtkomst till vissa av Försäkringskassans och CSN:s register. Mellan åren 2003 och 2004 minskade felaktiga dubbelutbetalningar mellan arbetslöshetsersättningen och de redovisade socialförsäkringarna från cirka 49 miljoner kronor till cirka 32 miljoner kronor, en minskning med 28 procent. Motsvarande minskning i förhållande till utbetalningar från CSN uppgick till 8 procent. År 2004 uppgick dessa dubbelutbetalningar till cirka 10 miljoner kronor. Det finns enligt IAF tydliga tecken på effekter av informationsutbytet, men de är mindre än väntat. Den stora potentialen i att utbyta information finns enligt inspektionen kvar att realisera. En teknisk utveckling pågår i syfte att automatisera kontrollerna. När detta genomförts bör de felaktiga dubbelutbetalningarna av socialförsäkringsförmåner och arbetslöshetsersättning i det närmaste upphöra. IAF har intervjuat representanter från arbetslöshetskassorna och samtliga är mycket positiva till informationsutbytet. Den manuella kontrollen har medfört en effektivare ärendehantering, förbättrad service till den enskilde och en ökad rättssäkerhet då besluten redan från början fattas utifrån ett korrekt underlag.

Centrala studiestödsnämnden (CSN) har i en redovisning från den 29 juni 2005 (dnr U2005/4393/SV) angivit att antalet dubbla utbetalningar mellan arbetslöshetsersättningen och studiestödet är mycket få (0,05 % år 2004) och har minskat med 17 procent mellan 2003 och 2004. Servicen har förbättrats och administrationen på myndigheten har minskat väsentligt.

Det fortsatta arbetet inom Regeringskansliet

Under hösten 2004 inleddes ett arbete i Finansdepartementet för att undersöka om det finns anledning att utöka det elektroniska informationsutbytet. Arbetet resulterade i promemorian Behov av utökat informationsutbyte mellan myndigheter (dnr Fi2005/701) i vilken ett antal möjliga behov av informationsutbyten har tagits upp. Promemorian innehåller i huvudsak följande.

Kommunernas socialtjänst har behov av att kunna få uppgifter från andra myndigheter för att kunna kontrollera att inlämnade uppgifter om den enskildes ekonomiska situation är riktiga. Många kommuner har god elektronisk tillgång till uppgifter från Försäkringskassan. De har därutöver behov av att få elektronisk tillgång till uppgifter från arbetslöshetskassorna och CSN. Kommunerna har även behov av att få uppgifter från Skatteverket, t.ex. om enskildas eventuella förmögenhetsinnehav. Det kan inte uteslutas att en och samma person försöker uppbära socialbidrag från flera kommuner. Det kan därför finnas anledning att överväga behovet av ett informationsutbyte kommuner emellan. Kommunernas socialtjänst kan även ha behov av uppgifter från länsstyrelserna i ärenden om lönegaranti.

Skatteverket och exekutionsväsendet har behov av att få direktåtkomst till uppgifter som enligt lag skall lämnas till kronofogde- och skatteförvaltningarna. Skatteverket har vidare behov av att det införs en uppgiftsskyldighet för arbetslöshetskassorna avseende hur många och vilka dagar ersättning betalas ut.

Försäkringskassan har behov av att kontrollera vissa uppgifter i Migrationsverkets register, t.ex. när den registrerar en inflyttad utomnordisk person. Vidare har kassan behov av att kunna kontrollera uppehållstillstånd m.m. när en utomnordisk person söker bidrag. Det finns också behov av att kunna kontrollera att beslutet om uppehållstillstånd fortfarande gäller i ärenden där ersättning utgår. Även vid handläggning av en pensionsansökan finns behov av att inhämta information från Migrationsverket. Det finns även anledning att överväga att Försäkringskassan får tillgång till vissa uppgifter hos Skatteverket. En sådan uppgift är till exempel Skatteverkets kontrolluppgifter om enskildas förmögenhetsinnehav. Dessa uppgifter skulle kunna vara av stor vikt i de ärenden där förmögenheten har betydelse för bidragets storlek, t.ex. bostadsbidrag.

Migrationsverket har behov av att få uppgifter från Försäkringskassan beträffande personer som i kassans register avregistrerats och uppgifter om personer som har lämnat landet.

Länsstyrelserna har i lönegarantiärenden behov av uppgifter från Försäkringskassan vad gäller aktivitetsstöd för att kunna göra en korrekt utbetalning i ett lönegarantiärende. Dessutom har länsstyrelserna behov av att få in uppgifter från Försäkringskassan så att lönegaranti inte betalas ut samtidigt som t.ex. utbetalning av sjukpenning äger rum. I lönegarantiärenden har länsstyrelserna även behov av att få uppgifter från arbetslöshetskassorna om grundförsäkringen. Vidare har de behov av uppgifter från Försäkringskassan, arbetslöshetskassorna och CSN så att utbetalning av lönegaranti inte sker under samma period som annan ersättning utgår.

På begäran av Försäkringskassan skall Skatteverket lämna ut uppgifter, i den utsträckning det behövs, för bl.a. kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, fastställande av underhållsstöd samt beräkning och kontroll av bostadsbidrag. En liknande uppgiftsskyldighet gäller för Skatteverket i förhållande till CSN. Någon uppgiftsskyldighet för Skatteverket gäller inte i förhållande till arbetslöshetskassor eller i förhållande till kommunernas socialtjänst. Det kan finnas skäl att ge arbetslöshetskassorna och socialtjänsten tillgång till motsvarande uppgifter som Försäkringskassan och CSN för kontroll av riktigheten av utbetald arbetslöshetsersättning respektive utbetalt socialbidrag.

Slutligen kan det enligt promemorian finnas anledning att överväga om det finns behov av att möjliggöra för myndigheter att på eget initiativ få lämna uppgifter till andra myndigheter vid misstanke om fusk.

Promemorian remitterades den 7 februari 2005 till Statskontoret, Migrationsverket, Försäkringskassan, Skatteverket, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, CSN, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetslöshetskassornas Samorganisation och Sveriges Kommuner och Landsting. Därutöver har Småföretagarnas arbetslöshetskassa och Statens pensionsverk yttrat sig. Avsikten med att remittera promemorian till berörda myndigheter m.fl. var att få synpunkter och ytterligare förslag på informationsutbyte.

Remissinstanserna har instämt i att de behov som tas upp i promemorian föreligger. Vidare har instanserna tagit upp ytterligare områden där de menar att behov av elektroniska informationsutbyten föreligger.

Särskilda registerförfattningar

Automatiserad behandling av personuppgifter regleras av personuppgiftslagen (1998:204), som innehåller allmänna bestämmelser som syftar till att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom sådan behandling. Lagen genomför ett EG-direktiv i ämnet. Om det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från personuppgiftslagen, skall i stället de bestämmelserna gälla. Behandlingen av personuppgifter i många av de verksamheter som nämnts i det föregående regleras i s.k. särskilda registerförfattningar som ger ett anpassat integritetsskydd för området och som kan innehålla bestämmelser som är mer restriktiva eller mer tillåtande än de allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen. För andra av de nämnda verksamheterna gäller inte något särskilt anpassat integritetsskydd vid automatiserad behandling av personuppgifter utan i dessa verksamheter tillämpas de allmänna bestämmelserna i personuppgiftslagen.

Behov av utökat elektroniskt informationsutbyte

Det befintliga elektroniska informationsutbytet har nu tillämpats under en tid. Uppföljningarna visar att systemet har fungerat väl. Det har förebyggt och minskat felaktiga utbetalningar, ökat servicen för den enskilde och förbättrat beslutsunderlaget. Till följd av systemets införande har även effektiviteten på myndigheterna förbättrats. Det finns nu anledning att utreda om det finns behov av att i olika avseenden utöka det befintliga informationsutbytet. Detta är också något som förutsattes vid införandet av dagens reglering.

Det finns - med undantag för vad som angivits om lönegarantiärenden - anledning att pröva behovet av att införa de elektroniska informationsutbyten som har tagits upp i den promemoria av den 7 februari 2005 och som har redovisats i det föregående.

Flera remissinstanser har tagit upp behovet av att i ökad utsträckning få uppgifter från Skatteverket. I sammanhanget kan nämnas Försäkringskassan, som i sitt remissyttrande tagit upp att den såväl i den löpande ärendehanteringen som för kontrollverksamheten har stort behov av att Skatteverket lämnar ut kontrolluppgifter, uppgifter ur en enskild näringsidkares deklaration om vad som ingår i näringsverksamhetens resultat och om enskilda näringsidkare och bolag betalar arbetsgivaravgifter och skatter. Såväl IAF som Arbetslöshetskassornas Samorganisation har tagit upp behovet för arbetslöshetskassorna att få tillgång till vissa uppgifter från Skatteverket, bl.a. i ärenden där den enskilde har svårt att styrka förvärvsinkomster som ligger långt tillbaka i tiden och för att upptäcka fusk då den enskilde har arbetat och uppburit arbetslöshetsersättning under samma tid. Statens pensionsverk har uttryckt behov av att kunna genomföra kontroller inför utbetalningar av pensionsförmåner som på visst sätt skall minskas då förmånstagares arbetsinkomster överstiger en viss nivå.

Skatteverket har i en mycket stor omfattning uppgifter om enskilda som andra myndigheter skulle ha behov av. Samtidigt är dessa uppgifter skyddade av en sträng sekretess och möjligheterna för Skatteverket att lämna ut uppgifter är mycket begränsade. Det finns goda skäl för denna ordning, bl.a. mot bakgrund av förtroendet hos medborgare och uppgiftslämnare för Skatteverkets hantering av uppgifter samt den lagreglerade skyldigheten att lämna uppgifter för beskattningsändamål. Trots detta anser regeringen att en utredare bör - mot bakgrund av de behov som redogjorts för ovan - se över om det är lämpligt att Skatteverket i ökad utsträckning kan lämna ut uppgifter och vilka uppgifter som i sådant fall skulle kunna komma i fråga eller om myndigheternas behov kan tillfredsställas på annat sätt.

Vad gäller frågan om informationsöverföring från Migrationsverket till Försäkringskassan skall utredaren särskilt överväga möjligheten att detta sker genom att Migrationsverket på eget initiativ lämnar över de uppgifter som Försäkringskassan behöver när uppehållstillstånd beviljas.

Det är av stor vikt att antalet kontroller ökar, inte minst för att säkerställa kvaliteten i handläggningen och för att undvika oriktiga utbetalningar. Erfarenheten visar att antalet kontroller ökar markant när en myndighet får tillgång till information genom direktåtkomst. En ytterligare utgångspunkt bör därför vara att informationsutbytet i största möjliga utsträckning bör ske genom att mottagaren har direktåtkomst till uppgifter hos utlämnaren.

Uppdraget

En särskild utredare skall pröva behovet och lämpligheten av att införa de informationsutbyten som har tagits upp i det föregående. För det fall utredaren under arbetets gång uppmärksammar ytterligare behov av elektroniskt informationsutbyte, får utredaren även pröva lämpligheten av dessa informationsutbyten.

Syftet med ett sådant informationsutbyte skall vara att säkerställa ett korrekt beslutsunderlag och att förebygga eller i efterhand upptäcka felaktiga utbetalningar. Syftet skall även vara att förbättra servicen till den enskilde och öka effektiviteten hos myndigheterna.

Vid bedömningen av lämpligheten av att införa ytterligare elektroniska informationsutbyten skall utredaren beakta nyttan av dem i relation till kostnaderna för deras införande. Utredaren skall endast ta sikte på sådana informationsutbyten som är av omedelbar betydelse för utbetalning av allmänna medel.

I fråga om uppgiftslämnande vid misstanke om oegentligheter skall utredaren överväga om och under vilka förutsättningar en myndighet skall vara skyldig att underrätta en annan myndighet om en sådan misstanke.

Utredaren skall undersöka om behovet av ett ökat informationsutbyte går att förena med kraven på skydd mot oacceptabla intrång i den personliga integriteten.

Om prövningen leder till bedömningen att dessa intressen kan förenas, skall utredaren lämna de författningsförslag som är nödvändiga för ett fullgott integritetsskydd. Utgångspunkten skall vara att elektroniska informationsöverföringar uttryckligt skall regleras genom i lag eller förordning intagna tydliga bestämmelser. En annan utgångspunkt skall vara att endast de konkreta uppgifter som är föreskrivna i lag och förordning skall få överföras samt att upplysning skall lämnas till den enskilde om att detta kommer att göras. Ytterligare en utgångspunkt skall vara att det även efter en elektronisk informationsöverföring skall gälla ett tillfredsställande sekretesskydd för informationen och ett motsvarande skydd för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter som vid den utlämnande instansen. Förslagen skall om möjligt utformas så att de tar hänsyn till förändringar av förutsättningarna för myndigheternas verksamheter, t.ex. när det gäller bidragssystemen.

Utredaren skall ha som utgångspunkt att det elektroniska informationsutbytet i största möjliga utsträckning bör ske genom att mottagaren har direktåtkomst till uppgifter hos utlämnaren. Därvid skall särskilt beaktas den ökade tillgänglighet till uppgifterna som blir följden av att uppgifterna som regel kommer att omfattas av offentlighetsprincipen också hos den mottagande myndigheten och de risker för integritetsskyddet detta kan medföra.

Redovisning av uppdraget m.m.

Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och andra berörda organisationer.

Utredaren skall hålla sig underrättad om det arbete som pågår inom Statskontoret med anledning av dess uppdrag angående utvärdering av informationsutbyte mellan myndigheter.

Utredaren skall redovisa sitt arbete före utgången av oktober 2006.

(Finansdepartementet)