Dir. 2006:7

Effekterna av rovdjursstammarnas

Kommittédirektiv

Effekterna av rovdjursstammarnas

Dir.

2006:7

utveckling

Beslut vid regeringssammanträde den 19 januari 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda frågan om effekterna av rov-

djursstammarnas utveckling och frågor knutna till att uppfylla

målen i en sammanhållen rovdjurspolitik i fråga om de stora

rovdjuren björn, järv, lo, varg och kungsörn.

Utredaren skall

− redovisa och analysera utvecklingen av rovdjursstammarna,

− redovisa hur problem och konflikter innefattande bl.a. sociala

och ekonomiska aspekter hanteras och hur de förändrats, bl.a.

mot bakgrund av utvärdering av skadeförebyggande insatser

för tamdjur,

− vidareutveckla formerna för samverkan mellan olika intres-

senter och utökat regionalt och lokalt inflytande beträffande

rovdjursfrågor,

− se över rovdjursförvaltningens organisation,

− analysera behovet av ytterligare åtgärder för att nå etappmål

och miniminivåer, bl.a. intensifierat arbete med att förebygga

jaktbrott,

− analysera behovet av ökad genetisk variation i den mellan-

skandinaviska vargpopulationen och överväga åtgärder för

detta,

2

− analysera ersättningsnivåer och regelverk

för ersättning för

rovdjursförekomst inom renskötselområdet,

− analysera behovet av eventuella förvaltningsområden utanför

renskötselområdet för de olika rovdjursarterna,

− ange innebörden av en gynnsam bevarandestatus för respek-

tive art,

− redovisa för Sverige intressanta erfarenheter av förvaltningen

av stora rovdjur i andra länder,

− beakta relevant EG-rätt vid utförande av uppdraget och i

förslag till åtgärder,

− under uppdragets utförande samråda med företrädare för

berörda myndigheter, organisationer och aktuella intresse-

grupper i syfte att presentera förslag som vuxit fram i dialog

med berörda intressenter.

Mål och riktlinjer för rovdjurspolitiken

Riksdagen beslutade våren 2001 om en sammanhållen rovdjurs-

politik (prop. 2000/01:57, bet. 2000/01:MJU9, rskr. 2000/01:174).

Riksdagen fastställde de mål som skulle gälla för rovdjurspoliti-

ken. Det övergripande målet för en sammanhållen rovdjurspoli-

tik är att staten skall ta ansvar för att arterna björn, järv, lo, varg

och kungsörn finns i så stora antal att de långsiktigt kommer att

finnas kvar i den svenska faunan och kan sprida sig till sina na-

turliga utbredningsområden. I likhet med de 15 nationella miljö-

kvalitetsmålen är ambitionen att detta övergripande mål skall

nås inom en generation.

För varg och järv fastställdes etappmål och för björn, lo och

kungsörn fastställdes miniminivåer. För varje art är ett mål an-

givet i antal föryngringar kompletterat med en uppgift om hur

många individer detta kan beräknas motsvara för hela stammen.

För varg är etappmålet 20 föryngringar per år motsvarande totalt

ca 200 individer. För järv är etappmålet 90 föryngringar per år,

vilket numera anses motsvara totalt ca 450 individer. Minimi-

3

nivån för lodjur är 300 föryngringar per år, vilket motsvarar

totalt ca 1 500 individer. Miniminivån för björn är 100 föryng-

ringar per år, vilket motsvarar totalt ca 1 000 individer. Minimi-

nivån för kungsörn är 600 årliga häckningar. Mål har också

angetts för de olika arternas utbredning i landet.

När etappmålet för varg är nått skall det göras en grundlig

utvärdering av vargförekomstens effekter. En utvärdering skall

också göras beträffande järv när etappmålet för järv är nått.

Bakgrund

Genom mer enhetliga inventeringar och ett systematiskt forsk-

ningsarbete finns nu betydligt bättre och säkrare uppgifter om

de stora rovdjurens föryngringar och förflyttningsmönster samt

om förändringar i stammarna, genetisk variation och släktskap

inom respektive art.

Vargstammen har sett från 1990-talets början ökat, om än i

varierande grad. Enstaka år har ökningen uteblivit och mycket

tyder på att illegal jakt varit orsaken i vissa områden. År 2004

kunde 11 föryngringar konstateras i Sverige. Med en likartad

utveckling under de kommande åren kan etappmålet om 20 för-

yngringar vara nått inom några år.

Björnstammen är mer svårinventerad än de andra rovdjurs-

arterna. Stammens storlek, som numera uppskattas till mellan

1 600 och 2 800 djur, har av allt att döma tidigare underskattats.

Nya tillförlitligare inventeringsmetoder, där DNA från spillning

har analyserats, visar att björnstammen är större än vad som har

framgått av tidigare beräkningar, som främst utgått från studier

från forskningsområdena och fällda björnar. Antalet björnar över-

stiger miniminivån. Spridningen av honor förefaller dock ske för-

hållandevis långsamt. Björnens reproduktionsområden har inte

blivit större.

Lodjursstammen uppvisar de största förändringarna även

under de senaste åren. Stammen inom renskötselområdet har

genom legal jakt reducerats avsevärt. Någon motsvarande ök-

ning har inte skett utanför renskötselområdet varför stammen i

landet uppgår till 248 verifierade föryngringar 2004. Det verk-

liga antalet är sannolikt något högre men understiger minimi-

4

nivån. Spridningen till de södra delarna av landet – som från

födoämnessynpunkt förefaller att ha de gynnsammaste förutsätt-

ningarna – går långsamt.

Järvstammen, som nästan uteslutande finns i renskötselom-

rådet, visade under senare hälften av 1990-talet en vikande ut-

veckling, men den trenden har brutits under 2000-talet. Resulta-

ten från den senaste inventeringen anger att det skedde 81 för-

yngringar i landet 2005. Spridningen till nya områden sker lång-

samt och utanför renskötselområdet är dokumenterade föryng-

ringar fortfarande ytterst sällsynta.

Noggrannare inventeringar av häckningar av kungsörn visar

att antalet är lägre än vad som uppskattades vid tiden för rov-

djurspropositionen. I landet fanns 427 kända kungsörnspar 2004.

Därutöver bedöms antalet okända par till högst 300. Antalet

lyckade häckningar varierar kraftigt mellan åren.

Endast tre vargar utgör grunden för den mellanskandinaviska

vargpopulationen och graden av inavel ökar, såvida inte nya

vargar ges möjlighet att invandra från Finland eller Ryssland.

En viktig fråga för den skandinaviska vargstammens fortlevnad

är möjligheten till genetisk förnyelse genom att sådana vargar

ges passage och möjlighet att reproducera sig.

Genetisk forskning visar att den skandinaviska lodjursstam-

men är genetiskt skild från den i Finland och Baltikum. Rov-

djursstammarna i de västliga provinserna i Ryssland förefaller

att minska, varför våra populationer av järv och björn på sikt

också kan bli isolerade från de euroasiatiska populationerna.

Ett allvarligt problem i förvaltningen av rovdjuren är illegal

jakt. Den illegala jakten bedöms vara den främsta orsaken till

att rovdjursstammarna inte svarar som förväntat på förvalt-

ningsåtgärder som fredning och strikt kontrollerad skyddsjakt.

Jaktbrott är svåra att utreda och få fall har hitintills lett till åtal

och fällande domar. Ett utvidgat samarbete håller på att utveck-

las mellan olika myndigheter för att komma till rätta med den

illegala jakten.

Ekonomisk ersättning för skador orsakade av rovdjur ges

i dag till tamdjursägare som drabbats. Ersättning för rovdjurs-

förekomst i renskötselområdet har ökat väsentligt sedan ersätt-

ningssystemet ändrades 1996. Beträffande skador på andra tam-

5

djur är renar skall dessa i möjligaste mån undvikas genom före-

byggande åtgärder. Medel kan utgå för sådana förebyggande

åtgärder. En förstärkning av dessa medel har också successivt

skett.

Länsstyrelserna har genom rovdjurspolitiken fått en rad nya

arbetsuppgifter och ansvarsområden. Mer omfattande är ansvaret

för rovdjursinventeringar samt bidrag och ersättningar för rov-

djursskador. Även vissa beslut om skyddsjakt kan fattas av läns-

styrelserna, som också följer upp skyddsjaktsbeslut som med-

delats av Naturvårdsverket. Många länsstyrelser har arbetat med

länsvisa förvaltningsplaner för hur rovdjurspolitiken skall ge-

nomföras regionalt. I det arbetet ingår också att utarbeta förslag

till regionala delmål för främst lodjur och björn. I förlängningen

av det arbetet ligger också ett ytterligare utökat regionalt för-

valtningsansvar. Informationsarbetet om länsstyrelsens ansvars-

områden och andra aktörers roller är omfattande och nödvän-

digt.

Omfattande intervju- och attitydundersökningar har genom-

förts för att ta reda på befolkningens inställning till de stora

rovdjuren och för att bedöma på vilken nivå myndighetsbeslut

bör tas. Inställningen till rovdjuren förändras på olika sätt bero-

ende på erfarenheter av rovdjuren. De mest negativa reaktion-

erna är främst kopplade till förekomst av varg. Förståelsen för

såväl Naturvårdsverkets som länsstyrelsernas arbete med rov-

djursförvaltningen är stor.

Regionala rovdjursgrupper har inrättats i samtliga län där det

finns fasta stammar. I den utvärdering som nyligen har redovi-

sats beträffande arbetet i det nationella rådet för rovdjursfrågor

föreslås att även de regionala rovdjursgrupperna utvärderas. I

redovisningen har det även föreslagits en utveckling av samar-

betet mellan de regionala grupperna och rådet.

Åtagandet att bevara biologisk mångfald på jorden är en ge-

mensam sak för alla länder. Det är viktigt att förvaltningen av

de stora rovdjuren i Sverige kan ses i en internationell jäm-

förelse. För Sverige intressanta erfarenheter av förvaltningen av

stora rovdjur i andra länder bör tas till vara för att bl.a. utveckla

vår egen förvaltning.

6

Som medlem i Europeiska unionen har Sverige åtaganden

enligt gällande EG-rätt när det gäller bevarandet av vilda djur

och fåglar, inklusive rovdjur. I framför allt rådets direktiv

92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer

samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) och rådets

direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda

fåglar (fågeldirektivet) finns utförliga bestämmelser som regle-

rar medlemsstaternas skyldigheter på området. Det är således

nödvändigt att beakta EG-rätten och dess tillämpning i rätts-

praxis i utredningen av effekterna av rovdjursstammarnas ut-

veckling och frågorna kring uppfyllandet av målen i en sam-

manhållen rovdjurspolitik.

Uppdraget

Det finns skäl att genomföra en utvärdering av vargförekomstens

effekter redan i dag – även om etappmålet för varg ännu inte har

nåtts. Det finns också skäl att även för de andra stora rovdjuren

göra en utvärdering av effekterna av stammarnas utveckling,

främst efter sekelskiftet, dvs. under den tid då den senast beslu-

tade rovdjurspolitiken varit gällande.

Utgångspunkten för utredarens arbete är de av riksdagen fast-

ställda målen för en sammanhållen rovdjurspolitik. Med denna

utgångspunkt skall utredaren beskriva den situation som i dag

råder och den utveckling som kan förväntas beträffande rov-

djursstammarna. Utredaren skall beskriva vilka åtgärder som

har vidtagits för att förhindra och förebygga olägenheter samt

föreslå hur kvarstående problem kan åtgärdas. Möjligheten att

delegera ytterligare ansvar regionalt avseende rovdjursförvalt-

ningen bör analyseras. Likaså bör rovdjursförvaltningens nuvar-

ande regionala organisation på myndighetssidan ses över. Skill-

naderna i organisation och ansvar är påtagliga mellan länen var-

för behovet av ökad samordning och effekten av insatta åtgärder

och resurser för tillsyn, inventering, förebyggande åtgärder etc.

bör analyseras.

7

Utvecklingen av rovdjursstammarna

Utredaren skall utifrån en analys av rovdjursstammarna redo-

visa utvecklingen och beskriva väsentliga reglerande faktorer

när det gäller biologiska förhållanden och olika mänskliga verk-

samheter. I redovisningen bör utvecklingen i landet som helhet

och i relevanta delområden beskrivas. Betydelsen av relevanta

populationer i angränsande länder bör ingå i beskrivningen. Ut-

vecklingen skall beskrivas i förhållande till uppsatta etappmål

och miniminivåer.

Effekterna av rovdjursstammarnas utveckling

Utredaren skall redovisa de effekter som utvecklingen av rov-

djursstammarna har haft när det gäller bevarande, näringar, jakt,

och de bofastas levnadsbetingelser. Utredaren skall särskilt redo-

visa effekterna för rennäringen och den indirekta verkan i fråga

om betningsskador i skogsbruket och i fråga om trafiksäker-

heten. I sammanhanget bör det samlade rovdjurstrycket i olika

delar av landet belysas och en förnyad prövning av begreppet

toleransnivåer övervägas främst inom renskötselområdet. Utre-

daren bör eftersträva att i redovisningen kvantifiera effekterna i

såväl ekonomiska som andra relevanta mått. Utredaren skall

utvärdera användningen av viltskadeanslaget och andra statliga

medel för förebyggande arbete respektive ersättningar för upp-

komna skador av rovdjur samt andra åtgärder. I utvärderingen

bör utredaren belysa vad åtgärderna betytt för rovdjurens bevar-

ande, för näringar och för acceptansen för rovdjur.

I dag betalas ersättning av viltskademedel även för rovdjurs-

förekomst i de delar av Norge där samer i Sverige har betesrätt

för sina renar. Förhandlingar pågår mellan Sverige och Norge

om en ny renbeteskonvention. Utredaren skall analysera frågan

om ersättning av rovdjursskador på svenska renar i de områden

som kan komma att omfattas av en ny konvention.

Även verksamheter som är kopplade till rovdjursförekomsten

och genererar sysselsättning i glesbygd skall belysas. Exempel

på sådana är rovdjursinventeringar, forskning, besiktningar av

skador och fällt vilt, tillsyn och olika former av turism och lo-

kalt företagande.

8

Utvecklingen av intressekonflikter

Utredaren skall beskriva utvecklingen av intressekonflikter med

hänsyn till konflikternas omfattning utifrån ett enskilt och ett

allmänt perspektiv. Utredaren skall också analysera behovet av

åtgärder lokalt och regionalt för att ytterligare begränsa konflik-

terna. Utredaren skall ange hur länsstyrelser, intresseorganisa-

tioner och andra aktörer kan bidra till att skapa en mer nyanse-

rad och allsidig bild. Utredaren skall föreslå hur saklig och ak-

tuell information kan hållas tillgänglig.

Vidareutveckla formerna för samverkan

Utredaren skall föreslå utvecklade former för samverkan mellan

företrädare för myndigheter, bevarandeintressen, näringar, jägare

och bofasta som berörs av rovdjursförekomsten samt besökare

och upplevelseturismen i dessa områden. Utredaren bör i sam-

band med det också utvärdera arbetet i de regionala rovdjurs-

grupperna.

Förvaltningens organisation

Utredaren skall utvärdera rovdjursförvaltningen och beakta an-

svarsfördelning, organisation och resursanvändning. Utredaren

skall vidare analysera behovet av förändringar när det gäller an-

svarsfördelning, organisation och resurser för en rovdjursför-

valtning med inriktning mot ett ökat regionalt och lokalt infly-

tande och med utgångspunkten att de nationella målen skall nås.

Ytterligare åtgärder för att uppnå etappmålen och

miniminivåerna

Utredaren skall analysera behovet av andra åtgärder än de som

redan är vidtagna för att nå de uppsatta etappmålen och mini-

minivåerna. Behovet av ökad genetisk variation i den mellan-

svenska vargpopulationen skall analyseras och åtgärder föreslås

vid behov. I detta ingår att analysera vikten av nödvändiga

spridningsvägar mellan den finsk-ryska och den mellanskandi-

naviska vargpopulationen samt att vid behov föreslå åtgärder

för att säkra spridningsvägarna. Utredaren skall också överväga

9

om frågan om illegal jakt behöver prioriteras ytterligare av be-

rörda myndigheter. Vidare bör undantagsreglerna för att med-

föra vapen på terrängfordon ses över.

Ersättningsnivåer för rovdjursförekomst

Utredaren skall analysera nuvarande ersättningsnivåer och regel-

verk för ersättning för rovdjursförekomst i renskötselområdet,

bl.a. med hänsyn tagen till rovdjursstammarnas nuvarande stor-

lek respektive stammarnas storlek enligt de uppsatta etappmålen

och

miniminivåerna. Om det behövs, skall utredaren föreslå

ändrade ersättningsnivåer eller andra ändringar i regelverket för

ersättning. Utredaren skall också överväga om ersättning för

förekomst av björn och kungsörn bör fastställas som i dag eller

om en ersättning helt eller delvis bör byggas på inventerings-

resultat, eller föreslå en annan metod.

Ett av syftena med det ersättningssystem som infördes 1996

var att få en större acceptans för de stora rovdjuren. Utredaren

skall därför utvärdera effekterna av det ersättningssystemet.

Lämplig omfattning av förvaltningsområden

I rovdjurspolitiken intar renskötselområdet en särställning som

påverkar rovdjursarternas utbredning, numerär och spridning.

Utredaren skall analysera behovet av indelning av olika förvalt-

ningsområden för de olika rovdjursarterna utanför renskötsel-

området.

Innebörden av gynnsam bevarandestatus

För var och en av de nu ifrågavarande rovdjursarterna skall ut-

redaren ange innebörden av en gynnsam bevarandestatus utifrån

de kunskaper som numera finns om arternas antal, utbredning,

täthet och förökningstakt samt om riskerna för genetisk utarm-

ning och isolering.

10

Erfarenheter i andra länder av rovdjursförvaltning

Utredaren skall redovisa erfarenheter från förvaltningen av stora

rovdjur i andra länder och som kan vara av betydelse för den

svenska rovdjursförvaltningen.

Betydelsen av gällandet EG-rätt

I sina analyser och vid utformningen av förslag och rekommen-

derade åtgärder skall utredaren beakta relevant EG-rätt och dess

tillämpning i rättspraxis.

Uppdragets utförande

Utredaren skall samråda med företrädare för berörda myndig-

heter, organisationer samt aktuella intressegrupper i syfte att

presentera förslag som har vuxit fram i dialog med de berörda

intressenterna och som ger förutsättningar för samexistens mellan

olika intressenter och rovdjur.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa regionalpolitiska konsekvenser, pröva

offentliga åtaganden samt redovisa konsekvenserna för brotts-

ligheten och det brottsförebyggande arbetet. Utredaren skall re-

dovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag och före-

slå hur de skall finansieras.

Utredaren skall redovisa uppdraget till regeringen senast den

1 juni 2007.

(Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet)