Dir. 2006:81

Utformningen av ett system med en

Kommittédirektiv

Utformningen av ett system med en

krisledande myndighet

Dir.

2006:81

Beslut vid regeringssammanträde den 29 juni 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall med utgångspunkt i propositionen

Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop.

2005/06:133) analysera och lämna förslag till den närmare ut-

formningen av ett system med en krisledande myndighet.

Utredaren skall beskriva förutsättningar för en tvärsektoriell

krisledning på central myndighetsnivå samt beskriva när och

hur den bör utövas. Utredaren skall också analysera vad det

innebär att leda i en kris med sektorsövergripande kon-

sekvenser. Det är viktigt att beakta de i dag utvecklade syste-

men för samarbete och krishantering som finns inom särskilda

sektorer, såväl lokalt, regionalt och nationellt som inom FN, EU

samt på den internationella nivån i övrigt.

Utredaren skall även belysa vilka konsekvenser ett utvecklat

krishanteringssystem med en krisledande myndighet får för

sektorsansvariga myndigheter som har krisledande eller opera-

tiva uppgifter. Utredaren skall analysera samspelet mellan de

sektorsansvariga myndigheterna och den krisledande myndig-

heten vid tvärsektoriella kriser, så att den övergripande kris-

ledningen kan påbörjas snabbt och ske utan fördröjning. Utifrån

detta skall utredaren lämna förslag till ansvar och uppgifter för

den krisledande myndigheten.

2

Bakgrund

Samhället präglas i allt högre grad av en osäkerhet om vad som

kan komma att utvecklas till en svår kris. Ömsesidiga beroen-

den mellan såväl länder som tekniska system innebär att det

som kan hota och skada i samhället i allt högre grad är gräns-

överskridande. Oavsett ursprunget till en kris är det viktigt att se

till den potentiella skadan och konsekvenserna för samhället

och individen. Kriser med mycket omfattande konsekvenser

och där flera områden och sektorer berörs ställer höga krav på

samhällets olika aktörer.

Försvarsberedningens rapport En strategi för Sveriges säkerhet

Den 15 januari 2006 överlämnade Försvarsberedningen

rapporten En strategi för Sveriges säkerhet (Ds 2006:1) till

regeringen med förslag till hur ledning och samordning vid

kriser som inträffar plötsligt och som ställer krav på en sektors-

övergripande hantering bör utvecklas. I rapporten framhålls

bl.a. följande.

Det svenska systemet för ledning, samordning och sam-

verkan av insatser vid kriser fungerar ofta bra på lokal och

regional nivå samt inom enskilda sektorer. Däremot behöver

den nationella samordningen utvecklas, liksom förmågan att

kunna bistå den lokala och regionala nivån.

I den svenska förvaltningen har regeringen ansvar för

strategiska frågor medan ansvaret för operativa åtgärder ligger

på myndighetsnivå.

För att den nationella nivån (regering och centrala myndig-

heter) skall kunna fatta rätt beslut och vidta rätt åtgärder vid rätt

tillfälle, är det en avgörande förutsättning att det finns en tydlig

struktur för beslutsstöd, tvärsektoriell omvärldsbevakning och

lägesbild samt förutsättningar för snabb alarmering över

sektors- och områdesgränser.

I bred politisk enighet förordade Försvarsberedningen därför

att det bör inrättas en krisledande myndighet som vid en all-

varlig och tvärsektoriell kris kan leda den operativa verksam-

heten på central myndighetsnivå.

3

Propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle

I propositionen Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle

(prop. 2005/06:133) redogör regeringen för sin syn på ansvaret

vid kriser. I likhet med Försvarsberedningen konstaterade rege-

ringen att regeringens ansvar i den svenska förvaltningen i

första hand avser strategiska frågor medan ansvaret för ledning

och samordning av operativa åtgärder av nationell karaktär

ligger på central myndighetsnivå. De flesta kriser är av den

karaktären att de kan ledas och samordnas av sektorsmyndig-

heterna. Därför är det viktigt att dessa har en egen förmåga att

hantera kriser som inträffar inom respektive myndighets

ansvarsområde. Vid kriser som inträffar i ett annat land och som

drabbar svenska medborgare eller andra personer med hemvist i

Sverige har utrikesförvaltningen alltid ett myndighetsansvar

reglerat i författning, vilket även inkluderar operativa uppgifter.

Den nationella nivån bör enligt regeringen bättre än i dag

kunna bistå den lokala och regionala nivån samt bör vara bättre

samordnad inbördes. Förmågan och formerna för att samarbeta

med andra länder, t.ex. att ta emot eller bistå med förstärknings-

resurser, behöver också utvecklas.

Vid sällan förekommande men särskilt svåra kriser med

sektorsövergripande konsekvenser kan den operativa verksam-

heten på central myndighetsnivå kräva tvärsektoriell ledning.

Vid sådana situationer bör regeringen kunna fatta beslut om att

den operativa verksamheten på central myndighetsnivå skall

ledas av en krisledande myndighet. Syftet är att konsekvens-

hanteringen skall ske på ett effektivt och samordnat sätt. Rege-

ringen framhåller i propositionen att det finns ett samordnings-

behov och redogör för en struktur för operativ ledning på

central myndighetsnivå för att bättre kunna hantera kriser med

sektorsövergripande konsekvenser. Regeringen konstaterar att

utformningen av myndigheten bör ske inom befintliga

konstitutionella ramar.

4

Den krisledande myndighetens uppgifter bör innefatta att

• sammankalla berörda aktörer,

• ansvara för prioritering, ledning och samordning av den

operativa krishanteringen på nationell nivå,

• samordna myndigheternas information till allmänhet

och medier,

• verka för ett effektivt resursutnyttjande av samhällets

samtliga resurser,

• verka för ett effektivt resursutnyttjande av internatio-

nella förstärkningsresurser enligt etablerade rutiner för

internationell resurssamverkan,

• koordinera stöd till den lokala och regionala nivån samt

• besluta om sektorsövergripande åtgärder och prio-

riteringar i den utsträckning som det är nödvändigt med

hänsyn till situationens art och omfattning.

Vidare bör myndigheten utvärdera och tillvarata erfarenheter

av genomförd krisledning.

Lägesbildsfunktioner

En beredskaps- och analysenhet är under uppbyggnad i Rege-

ringskansliet med uppgift att biträda regeringen i krissituatio-

ner.

Regeringen har uppdragit åt Krisberedskapsmyndigheten att

tillsammans och i samråd med Statens räddningsverk förbereda

och påbörja inrättandet av en lägesbildsfunktion. När den

krisledande myndigheten inrättats bör lägesbildsfunktionen höra

till denna myndighet.

Den omvärldsbevakning och omvärldsanalys som läges-

bildsfunktionen genomför bör ske i nära samverkan med

centrala myndigheter och med beredskaps- och analysenheten

vid Regeringskansliet. Den information som samlas in av

Regeringskansliet till stöd för regeringens strategiska ledning

skiljer sig till viss del från den information som de operativa

aktörerna behöver för att leda och koordinera insatserna.

5

Uppdraget

Dagens struktur för krishantering bygger på sektorsansvar och

geografiskt områdesansvar som syftar till att säkerställa sam-

ordningen. Denna struktur ligger fortsatt fast men arbetsformer

och organisation behöver utvecklas. I propositionen Samverkan

vid kris – för ett säkrare samhälle lyfts behovet av en utvecklad

nationell krishanteringsförmåga och en effektiv myndighets-

struktur fram.

Allmänna utgångspunkter

En särskild utredare skall med utgångspunkt i propositionen

Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle (prop.

2005/06:133) analysera och lämna förslag till den närmare

utformningen av ett system med en krisledande myndighet.

Den krisledande myndigheten skall i samarbete med

Regeringskansliet ha förmågan att samla in och analysera

information samt verifiera händelser som kan komma att ut-

vecklas till kriser som hotar samhällets säkerhet. Insamlad

information skall kunna användas för att snabbt larma berörda

aktörer och initiera arbetet hos dessa. Den krisledande myndig-

heten skall kunna bistå olika aktörer med en samlad nationell

lägesbild och tvärsektoriella analyser. Därför bör en lägesbilds-

funktion för den operativa krishanteringen finnas vid den

krisledande myndigheten med förmågan att stödja och bistå

berörda aktörer. Lägesbildsfunktionen skall kunna samverka

med Regeringskansliets strategiska lägesbildsfunktion. För att

säkerställa en väl fungerande kommunikation mellan Rege-

ringskansliet och övriga myndigheter måste lägesbildsfunk-

tionerna samverka nära, kopplas samman tekniskt och i övrigt

samordnas så att lägesinformation och analyser kan utbytas

kontinuerligt.

Några viktiga uppgifter för den krisledande myndigheten är

att fastställa inriktning för insatser vid kriser samt att kunna

samordna begäran om och mottagande av internationella för-

stärkningsresurser. Vid svåra kriser med sektorsövergripande

konsekvenser som kräver tvärsektoriell ledning kan regeringen

komma att fatta beslut om att den operativa verksamheten vad

6

gäller konsekvensbegränsande åtgärder skall ledas av den

krisledande myndigheten. Ledningen skall i sådant fall utföras

tillsammans med personal från berörda centrala myndigheter.

Därmed kommer den krisledande myndigheten att förfoga över

den kompetens som krävs för att operativt kunna leda

samordnade insatser över sektorsgränser.

Ansvar, uppgifter och befogenheter för den krisledande myndig-

heten

Utredaren skall beskriva förutsättningar för en tvärsektoriell

krisledning på central myndighetsnivå samt beskriva när och

hur den bör utövas. Utredaren skall också analysera vad det

innebär att leda i en kris med sektorsövergripande konsekven-

ser. Utifrån detta skall utredaren lämna förslag till vilket ansvar

och vilka uppgifter den krisledande myndigheten skall ha.

Behovet av samordning vid begäran om internationellt stöd

skall också beaktas i arbetet.

Utredaren skall även belysa vilka konsekvenser ett utvecklat

krishanteringssystem med en krisledande myndighet får för

sektorsansvariga myndigheter som har krisledande eller opera-

tiva uppgifter.

Utredaren skall vidare, i samråd Utrikesdepartementet,

klarlägga gränserna mellan utrikesförvaltningens och en

krisledande myndighets operativa ansvar vid större kriser i

utlandet som berör personer med hemvist i Sverige.

Utgångspunkten för ett system med en krisledande myndig-

het är att skapa bästa möjliga förutsättningar för en effektiv

konsekvenshantering. Detta kräver en i förväg bestämd och

tydlig ansvars-, uppgifts- och rollfördelning. Utredaren skall

därför lämna de förslag som krävs för att skapa en klar och tyd-

lig fördelning mellan den krisledande myndigheten och andra

berörda myndigheter och aktörer. Därvid skall kontakterna med

Regeringskansliet särskilt beaktas. Det är viktigt att beakta

befintliga system för samarbete och krishantering som finns

inom särskilda sektorer, såväl lokalt, regionalt och nationellt

som inom FN, EU samt på den internationella nivån i övrigt.

Utredaren skall analysera samspelet mellan de sektorsansvariga

7

myndigheterna och den krisledande myndigheten vid tvär-

sektoriella kriser, så att den övergripande krisledningen kan

påbörjas snabbt och ske utan fördröjning. Den krisledande

myndighetens befogenheter att samordna, prioritera och inrikta

bör vila på ett regelverk som aktiveras med ett regeringsbeslut

om att den operativa verksamheten skall ledas av den kris-

ledande myndigheten.

Utredaren skall lämna förslag till de författningsförändringar

som behövs. Förslag till lösningar skall rymmas inom befintliga

konstitutionella ramar. En analys av förslagens förhållande till

regeringsformen skall ingå.

Organisering av ett ändamålsenligt system med en myndighet i

krisledande funktion på nationell nivå

Utredaren skall utifrån övervägandena om ansvar, uppgifter och

roller lämna förslag till vilka funktioner som bör finnas vid den

krisledande myndigheten samt till hur myndigheten skall

bemannas för att säkerställa en effektiv ledning över sektors-

och områdesgränser. I uppdraget ligger också att kartlägga

behovet av operativ kapacitet, dvs. tekniska stödsystem, metod-

stöd, kompetens och uthållighet. I uppdraget ingår att lämna

förslag till lämpliga samverkansformer i förhållande till andra

aktörer samt att säkerställa att nödvändiga förberedelser, som

t.ex. övningar och utbildningar samt uppbyggnad av samarbets-

och rapporteringsstrukturer, kan genomföras. I uppbyggnaden

av samarbets- och rapporteringsstrukturerna skall formerna för

att lämna över och dela sekretessbelagd information beaktas.

Rapportering, krav på samverkan och tidsplan

Utredaren skall samverka med de statliga myndigheter som be-

rörs av utredarens förslag samt hålla berörda centrala arbets-

tagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem tillfälle

att framföra synpunkter.

Regeringen har beslutat om direktiv till en översyn av verk-

samheten vid Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddnings-

verk och Styrelsen för psykologiskt försvar med inriktningen att

relevanta delar av myndigheterna skall läggas samman. Den nya

8

myndighet som kan komma att bli följden av översynen får

viktiga uppgifter inom krisberedskapen och skulle kunna

fungera som krisledande myndighet. De båda utredningarna

skall därför bedriva sitt arbete i nära samverkan.

Vidare skall utredaren samverka med andra relevanta utred-

ningar, t.ex. översynen av inspektionsverksamheten för

säkerhets- och skyddsfrågor inom transportområdet (dir.

2005:108). Utredaren skall även beakta hur förslagen kan

komma att påverka det alarmeringsavtal som finns mellan

staten och SOS Alarm AB samt vad som sägs i slutrapporten

från Rådet för stöd och samordning efter flodvågskatastrofen,

Efter flodvågen – det andra halvåret (SPF 2006:2).

Utredaren skall lämna en redovisning av de ekonomiska

konsekvenserna av förslagen.

Utredningen skall i en delrapport lämna förslag till vilket

ansvar, vilka uppgifter och vilka befogenheter den krisledande

myndigheten skall ha senast den 1 december 2006.

Utredaren skall lämna förslag till organisation av ett ända-

målsenligt system med en myndighet i krisledande funktion på

nationell nivå samt de förslag till författningsändringar som

förslaget kräver senast den 1 maj 2007.

(Försvarsdepartementet)