Dir. 2007:138

Utredning av administration, organisering

Kommittédirektiv

Utredning av administration, organisering

och kontroll av jordbruksstöden

Dir.

2007:138

Beslut vid regeringssammanträde den 4 oktober 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska analysera den svenska administrationen

av jordbruksstöd, dvs. information, handläggning, utbetalning,

kontroll samt utveckling och drift av IT-system gällande stöd

inom ramen för EU:s jordbrukspolitik. Utgångspunkten i analy-

sen ska vara att möjliga administrativa förenklingar och effekti-

viseringsvinster för såväl myndigheter som företagare tillvara-

tas. Utredaren ska lägga fram förslag på en framtida svensk

organisation av jordbruksadministrationen som är kostnadsef-

fektiv, skapar goda förutsättningar för styrning av resurser och

som även kan fungera vid en eventuellt förändrad framtida

regional samhällsorganisation.

Halvtidsöversynen av EU:s jordbrukspolitik och WTO-för-

handlingarna kan komma att medföra förändringar av regelver-

ket för jordbruksstöden. Den framtida organisationen av jord-

bruksadministrationen måste även klara av de förändrade krav

som ställs på verksamheten till följd av en ny utformning av

jordbruks- och landsbygdsstöden. Analysen ska omfatta han-

teringen av såväl jordbruksstöd som landsbygdsstöd. Vidare ska

en analys av orsakerna till regionala skillnader i kostnaderna för

hanteringen göras. I utredningen ska ingå jämförelser med hur

närliggande EU-medlemsstater har organiserat administrationen

av jordbruks- och landsbygdsstöden.

Utredaren ska även

2

• föreslå en finansieringsmodell för jordbruksadministratio-

nen, särskilt kontrollerna, som bl.a. klarar av att hantera

kostnader för förändrade kontrollfrekvenser av stöden,

• undersöka möjligheten att vissa delar av verksamheter,

exempelvis kontrollverksamheten, utförs av privata aktörer,

• redogöra för fördelar och nackdelar med en central hanter-

ing av de mest omfattande stöden, s.k. masstöd,

• analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bak-

grund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden,

• lämna de författningsförslag som behövs för att genomföra

förslagen.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag i ett delbetänkande senast

den 16 april 2008 och i ett slutbetänkande senast den 15 oktober

2008.

Bakgrund

Från 1948 till 1991 låg den regionala lantbruksadministrationen

samlad i en nationell sektorsmyndighet med regionala kontor,

lantbruksnämnder, i varje län. I den samordnade länsförvaltning

som infördes 1991 blev lantbruksnämnderna en del av länssty-

relserna. Vid varje länsstyrelse tillsattes en länsexpert med

jordbruk som ansvarsområde.

År 1995 (dir. 1995:83) tillkallades en särskild utredare med

uppgift att göra en uppföljning av den gemensamma jordbruks-

politikens administrativa konsekvenser för länsstyrelserna,

Jordbruksverket och andra berörda myndigheter. Som en följd

av utredningen gavs Jordbruksverket rätt att föreskriva om

administrativa riktlinjer för länsstyrelsernas arbete.

År 1997 (dir. 1997:125) tillkallades en särskild utredare med

uppgift att göra en översyn av förvaltningsstrukturen inom

jordbruksområdet med utgångspunkt i hanteringen av de jord-

bruksstöd som berörde såväl Jordbruksverket som länsstyrel-

serna. I betänkandet Effektivare hantering av EU:s direktstöd

till jordbruket (SOU 1998:147) konstaterades att det råder stora

3

skillnader i länsstyrelsernas administrativa effektivitet vid han-

teringen av EU:s jordbruksstöd.

En arbetsgrupp inom Regeringskansliet konstaterade i en

särskild rapport till regeringen i augusti 2000 att ett då pågå-

ende projekt inom jordbruksadministrationen, det s.k. SeQund-

projektet, hade förutsättningar som kunde komma att leda till att

hanteringen av jordbruksstöden blev mer effektiv och att kvali-

teten i arbetet blev bättre.

Den senast genomförda utredningen, Effektivare jordbruks-

administration – koncentration och samverkan (Fi 2001:02), tog

sin utgångspunkt i konsekvenserna av de strukturförändringar

som hade skett inom jordbrukssektorn samt de utökade kom-

munikationsmöjligheterna mellan företag och myndigheter.

Utredaren kom fram till ett alternativ där dels länsstyrelser

utsågs till samordningsansvariga för verksamheter inom jord-

bruksadministrationen, dels ett gemensamt samverkansorgan

föreslogs bildas gemensamt av Jordbruksverket och länsstyrel-

serna. Som en följd av utredningens förslag infördes 2002 regi-

onsamverkan mellan länsstyrelser. Länen delades in i samver-

kansregioner i syfte att öka samarbetet mellan länsstyrelser.

Dessutom bildades ett samverkansråd lett av Jordbruksverket.

Samverkansrådet har nu verkat i sex år.

Genom beslut i EU 2003 genomfördes en reform av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Reformen innebar att de

dåvarande direktstöden frikopplades från produktionen. I

Sverige genomfördes reformen från 2005. Omläggningen av

GJP förväntas påskynda de strukturella förändringarna inom

jordbruket. Inledningsvis innebar den dock samtidigt att fler

företag med mindre åkerareal, företrädesvis hästgårdar med en-

bart arealer för bete och vallodling, sökte stöd samt att ett antal

företag delat upp sin ansökan på flera ansökningar. Reformen

2003 innebar förändringar för Jordbruksverket och länsstyrel-

serna. Bland annat uppstod ett behov att utveckla nya IT-

system. Därutöver lades stora insatser på information och nya

administrativa rutiner.

Sveriges nya landsbygdsprogram för 2007–2013 är fördelat

på följande inriktningar: förbättra konkurrenskraften i jord- och

skogsbrukssektorn, förbättra miljön och landskapet och för-

4

bättra diversifieringen och livskraften på landsbygden. Ett utta-

lat mål för det nya programmet är att det regionala och lokala

inflytandet över genomförandet ska öka. Länsstyrelserna är den

statliga basen för samverkan med andra regionala aktörer. Läns-

styrelserna har också en viktig roll i den regionala utvecklings-

politiken och andra åtgärdsprogram, t.ex. strukturfondspro-

grammen. Kraven på uppföljning och erfarenhetsåterföring är

högt ställda. Målet är fler aktörer på den moderna landsbygden

än jordbrukare. Jordbruksverket är den myndighet som förvaltar

fonden och behöriga administrativa myndigheter i genomföran-

det är länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget. Ett om-

fattande administrativt förberedelsearbete har bedrivits av be-

rörda myndigheter. Utgångspunkten för genomförandet är lokalt

och regionalt inflytande, partnerskap, förenkling för kunderna

samt effektivisering och förenkling i administrationen. Förvalt-

nings- och administrationsstrukturerna är en del av det beslu-

tade programmet och avser hela programperioden.

De svenska myndigheternas kostnader för hantering av från

EU utbetalade stöd inom jordbruket har varierat genom åren.

Till viss del har detta förorsakats av förändringar av EU:s

gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Vid flera tillfällen har

svårigheter funnits att uppskatta resursbehoven.

Det föreligger stora skillnader i styckkostnader för kontroll-

verksamheten mellan länen. Som exempel kan nämnas att den

genomsnittliga kostnaden per arealkontroll 2006 för SAM-

stöden varierar mellan 5 700 kr och 15 000 kr. Det råder

osäkerhet om de stordriftsfördelar som skulle kunna utnyttjas

vid handläggning och kontroll i kombination med den samord-

nade länsförvaltningen fullt ut har kunnat realiseras.

Fältkontrollerna av jordbruksstöden och landsbygdsstöden

genomförs av länsstyrelserna. Omfattningen av kontrollerna

styrs av krav som ställs av EU. Enligt Jordbruksverkets instruk-

tion ansvarar myndigheten för samordning av länsstyrelsernas

handläggning av EU-stöden. I det ansvaret ingår att meddela

föreskrifter om fältkontrollverksamheten och att varje år fast-

ställa kontrollfrekvenser. I enlighet med EU:s regelverk kan

konstaterade avvikelser innebära krav på ökade kontrollfre-

kvenser. I mars 2006 fastställde Jordbruksverket de under 2000-

5

talet högsta kontrollfrekvenserna sedan Sverige blev EU-

medlem för gårdsstödet, stöden inom miljö- och landsbygds-

programmet och systemet för identifiering och registrering av

nötkreatur samt handjursbidraget. Den kraftiga höjningen var

ett resultat av de revisioner som Europeiska kommissionen

genomfört i Sverige. Även 2007 höjdes kontrollfrekvenserna.

När kontrollfrekvensen höjs under löpande budgetår ställs krav

på ökade resurser. Om kontrollfrekvenserna inte nås uppstår

ökade kostnader på statsbudgeten till följd av beslut av EU om

finansiella korrigeringar. I förlängningen kan det även innebära

att risken för senare utbetalning av stöd ökar.

De direkta kostnaderna för länsstyrelsernas fältkontroller av

arealbaserade och djurbaserade stöd uppgick till 72 miljoner kr

2006. De totala kostnaderna inklusive indirekta kostnader var

samma år 115 miljoner kr.

När Jordbruksverket enligt EU:s regelverk beslutar om änd-

rade högre kontrollfrekvenser skapar detta problem i länsstyrel-

sernas planering och utförande av framför allt kontrollverksam-

heten. För att kunna skapa möjlighet till planering av en effekti-

vare och enklare verksamhet krävs flexibilitet, förutsägbarhet

och likformig stödhantering inom ramen för rådande regelverk i

hela landet.

Behovet av en översyn

Det har varit nödvändigt att anpassa tillämpningen av det

svenska regelverket och organisationen av jordbruksstödet till

GJP. Den decentraliserade förvaltningsstruktur som Sverige har

valt för administrationen av jordbruksstödet innebär att Jord-

bruksverket har det övergripande ansvaret och rollen som utbe-

talande myndighet, medan länsstyrelserna svarar för beredning

och beslut i ärenden som rör från EU utbetalade stöd med an-

knytning till jordbruksproduktion och strukturutveckling samt

miljöersättningar och olika åtgärder med syfte att främja lands-

bygdens utveckling. I länsstyrelsernas åtaganden ingår även den

fysiska kontroll av berörda företag som är en del av EU:s stöd-

system.

6

Även om ökat samarbete inom och mellan länsstyrelser har

lett till viss effektivisering när det gäller koncentrerad hand-

läggning, metodutveckling, IT-projekt, framtagande av gemen-

samma stöddokument, gemensam utbildning av personal, sam-

verkan inom utbildningsprogrammet för lantbrukare m.m. har

ännu inga stora kvantifierade ekonomiska samordningsvinster

kunnat redovisas enligt Jordbruksverkets rapport ”Myndigheters

kostnader och åtgärder vid hanteringen av EG-stöd” (Rapport

2007:2). En möjlig effektiviseringspotential finns i form av

ökad andel elektroniska ansökningar. I augusti 2007 svarade

dessa för 55 procent av de samlade stödansökningarna.

Vid den kommande översynen av GJP 2008/09, den s.k.

hälsokontrollen, kan ytterligare frikoppling av direktstöd bli

beslutade samtidigt som den undre gränsen för vilka brukare

som är berättigade till stöd kan komma att höjas.

Internationella omständigheter, som t.ex. ingångna handels-

avtal och pågående WTO-förhandlingar, skapar tryck på för-

ändringar av EG-stöden.

Sammantaget förutses fortsatta förändringar av EU-stöden.

Detta tillsammans med tidigare behov av förändringar medför

att organisationen och administrationen av jordbruksstödet bör

ses över.

Uppdraget

Mot bakgrund av ovanstående ska utredaren

• utvärdera indelningen i samverkansregioner och skapandet

av samverkansrådet och om detta har bidragit till att inten-

tionerna i utredningens (Fi 2001:02) förslag har kunnat full-

följas och om önskat resultat har uppnåtts,

•

undersöka och redovisa alternativa organisationsmodeller

för jordbruksadministrationen anpassade till svensk central

förvaltningsstruktur, göra jämförelser med närliggande EU-

medlemsstaters administrativa tillämpning av EU:s jord-

bruksstöd och bedöma de synergieffekter som kan finnas

7

vad avser utbetalning av stöd och kontroll på ett sätt som

överensstämmer med den svenska förvaltningsmodellen

,

• föreslå en framtida svensk organisation av jordbruks-

administrationen som ska ge förutsättningar för likformig,

rättssäker och kostnadseffektiv tillämpning av gällande

regelverk i landets samtliga delar med beaktande av regio-

nala förutsättningar och regionala utvecklingsprogram,

klarlägga konsekvenserna av en sådan organisation i den

mån förslaget kan påverka förutsättningarna för upp-

fyllandet av målen i berörda regionala program och strate-

gier,

• bedöma möjligheten för en minskad administrativ börda för

företagen och myndigheterna, där så är relevant, i de förslag

som presenteras, klarlägga möjligheterna för företagare att

endast ha en ingång till myndighetsvärlden,

• beakta den av EU-kommissionen godkända genomförande-

modellen för landsbygdsprogrammet så att ett effektivt och

väl förankrat programgenomförande med hög måluppfyl-

lelse säkerställs och utvecklas,

• kartlägga länsstyrelsernas och Jordbruksverkets administra-

tiva kostnader,

• analysera orsaken till skillnaderna i styckkostnaderna för

kontrollverksamheten mellan länen,

• undersöka och föreslå lämplig modell för finansiering av

kontrollverksamheten,

• analysera hur administrationen kan effektiviseras mot bak-

grund av ändringar i regelverket för jordbruksstöden,

• föreslå förbättringar för att kunna uppnå en mer enhetlig

hantering över landet inom ramen för dagens kontrollsy-

stem,

• utreda alternativet att fältkontrollverksamheten utförs av

privata aktörer eller andra alternativ,

• uppmärksamma eventuella konflikter mellan behovet av

kontroll ur ett jordbruks- respektive folkhälsopolitiskt per-

spektiv,

• lämna de författningsförslag som behövs.

8

Arbetsformer

Utredaren ska i sitt arbete beakta de förslag som har lagts fram

av Landsbygdskommittén i betänkandena (SOU 2005:36 och

2006:101) och av Veterinärutredningen i betänkandet (SOU

2007:24). Utredaren ska samråda med den samtalspartner vid

diskussioner som förs mellan kommuner, landsting och andra

berörda parter om förändrad regional indelning som har tillsatts

av regeringen (regeringsbeslut den 28 juni 2007). Utredaren ska

beakta och samråda med andra pågående utredningar som berör

de myndigheter som administrerar jordbruksstöden, i detta bör

även ingå förslaget om att överföra djurskyddskontrollerna till

statlig regi.

Utredaren ska beakta de förslag om koncentration och sam-

ordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet som lämnades i

augusti 2007 (Koncentration av länsstyrelseverksamhet, Ds

2007:28) samt samråda med kommittén som har uppdraget att

analysera och lämna förslag på översyn av den statliga förvalt-

ningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123).

Utredaren ska även samråda med Näringslivets nämnd för

regelgranskning om redovisning av förslagens konsekvenser för

små företag.

Utredarens uppdrag ska bedrivas utåtriktat och i kontakt med

länsstyrelserna, regioner, regionala samverkansorgan och andra

myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting, näringslivet

samt övriga intressenter.

Utredaren ska hålla berörda centrala arbetstagarorganisatio-

ner informerade om arbetet och ge dem tillfälle att yttra sig.

Förslagens verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella

konsekvenser ska redovisas.

Redovisning av uppdraget

Uppdraget ska genomföras i två etapper. I den första etappen

ska de förslag som kan genomföras snabbt och som inte kräver

lagstiftning presenteras i ett delbetänkande. I den andra etappen

ska de åtgärder som kräver lagstiftning presenteras. För åtgärder

som kräver lagstiftning ska utredaren precisera vilka förord-

9

ningar och lagar som föreslås ändras och lämna de författnings-

förslag som behövs.

Utredaren ska lämna förslag till genomförandeordning och

genomförandetakt för eventuella föreslagna förändringar av den

svenska jordbruksadministrationen.

Uppdragets delbetänkande ska redovisas senast den 16 april

2008. Uppdragets slutbetänkande ska redovisas senast den 15

oktober 2008.

(Jordbruksdepartementet)