Dir. 2007:166

Myndighetsstrukturen inom

Kommittédirektiv

Myndighetsstrukturen inom

livsmedelskedjan

Dir.

2007:166

Beslut vid regeringssammanträde den 29 november 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare ska göra en översyn av Statens jordbruks-

verk, Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), Livsmedels-

verket samt Fiskeriverket. Syftet är att tydliggöra ansvarsfördel-

ningen och effektivisera verksamheterna samt pröva omfatt-

ningen av det offentliga åtagandet och konkurrensutsatt verk-

samhet vid dessa myndigheter.

Utredaren ska föreslå hur myndigheterna ska vara organise-

rade, dimensionerade och lokaliserade. Utredaren ska utarbeta

de författningstexter som behövs för att genomföra de förslag

som läggs fram. Förslagen bör kunna leda till effektiviseringar,

minskade statliga utgifter och ett minskat offentligt åtagande.

Utredaren ska redovisa sitt uppdrag till regeringen senast

den 1 oktober 2008.

Bakgrund

SVA grundades 1911. Livsmedelsverket bildades 1972, då

Kungliga veterinärstyrelsen delades upp i Statens livsmedels-

verk och Lantbruksstyrelsen. Delar av verksamheten vid Statens

institut för folkhälsan och Kommerskollegium fördes då också

till Statens livsmedelsverk. Fiskeriverket bildades 1991, då den

tidigare Fiskeristyrelsen och de länsvisa fiskenämnderna omor-

ganiserades. Statens jordbruksverk bildades 1991 och ersatte då

Lantbruksstyrelsen och Statens jordbruksnämnd. År 2004 bilda-

2

des Djurskyddsmyndigheten, denna upphörde 2007 varvid upp-

gifterna inordnades i Jordbruksverket. SVA och Livsmedels-

verket är lokaliserade till Uppsala. Jordbruksverkets huvudkon-

tor finns i Jönköping och Fiskeriverkets i Göteborg.

Sedan 1991 har det inte skett några större förändringar i

myndighetsstrukturen såvitt avser här aktuellt område. Det har

dock skett många förändringar i samhället. En av de föränd-

ringar som haft störst betydelse för myndigheterna är Sveriges

medlemskap i Europeiska unionen. Mot bakgrund av EU-med-

lemskapet gjordes 1998 en översyn av fiskeriadministrationen,

särskilt i fråga om Fiskeriverket (Fiskeriadministrationen i ett

EU-perspektiv, SOU 1998:24).

Regeringen angav i budgetpropositionen för 2007 (prop.

2006/07:1, finansplan) att det med tanke på den omfattning den

statliga myndighetsorganisationen nu fått finns anledning att se

över hela verksamheten. Regeringen anser det viktigt att genom

en översyn ta ett samlat grepp på hela den statliga myndighets-

strukturen. En viktig princip för översynen är att framtidens

myndigheter ska fokusera på statens kärnuppgifter. Antalet

myndigheter bör också minska.

I budgetpropositionen 2007 angav regeringen också att orga-

niseringen av den statliga förvaltningen är ett viktigt styrinstru-

ment men att den statliga myndighetsstrukturen blivit komplice-

rad och svåröverskådlig.

Mot bakgrund av bl.a. ovanstående beslutade regeringen den

21 december 2006 att tillkalla en utredning för översyn av den

statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:

123). Utredningen har antagit namnet Förvaltningskommittén.

Behovet av en utredning

Otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna

Större delen av den lagstiftning som berör Jordbruksverket,

SVA, Livsmedelsverket och Fiskeriverket är harmoniserad

inom EU. Alla myndigheterna har stor betydelse för Sveriges

3

arbete inom EU och är de myndigheter som tillämpar lagstift-

ningen nationellt inom respektive ansvarsområde.

Fram till ikraftträdandet av de hygien- och kontrollförord-

ningar (Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr

178/2002, (EG) nr 852/2004, (EG) nr 853/2004, (EG) nr

854/2004 och (EG) nr 882/2004) som beslutats i EU har upp-

delningen av ansvarsområden inom den s.k. livsmedelskedjan

varit någorlunda tydlig och enkel.

Livsmedelslagstiftningen är tillämplig på alla stadier av pro-

duktions-, bearbetnings- och distributionskedjan, från jord till

bord. Detta innebär att kontroll enligt livsmedelslagstiftningen

ska ske även i primärproduktionen, vilken tidigare i princip inte

omfattades. Det har ibland varit svårt att avgöra vilken myndig-

het som ska vara ansvarig central kontrollmyndighet eftersom

en och samma produktion kan omfattas av flera olika lagstift-

ningsområden. Likaså har denna oklarhet i ansvarsfördelningen

lett till att resurserna i vissa delar utnyttjats på ett ineffektivt

sätt.

Jordbruksverket, Livsmedelsverket och Fiskeriverket har

samtliga i uppgift att antingen utföra operativ kontroll inom

livsmedelskedjan eller att lämna stöd till och samordna de myn-

digheter som utför kontrollen. Samma företag kan i många fall

vara föremål för kontroll inom flera myndigheters ansvarsom-

råden. Dessa kontroller är inte i samtliga fall samordnade och

vissa skillnader i hur kontrollen utförs finns mellan områdena.

Detta kan orsaka såväl osäkerhet som onödigt stora kostnader

för de berörda företagen.

Vidare finns risk att likartade verksamheter vid olika myn-

digheter överlappar varandra eller bedrivs på ett ineffektivt och

för skattebetalarna onödigt dyrt sätt. Gränsdragningsproblem

kan även finnas gentemot andra myndigheter än de ovan nämn-

da, exempelvis Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen och Na-

turvårdsverket. Även gränsdragningen gentemot dessa bör klar-

göras.

4

Olika modeller för att värdera och hantera risker

En viktig del av myndigheternas arbete är att värdera, hantera

och kommunicera de risker som kan finnas inom områdena

växtskydd, foder, djurhälsa och livsmedel. Riskanalysen brukar

delas in i de tre momenten riskvärdering, riskhantering och risk-

kommunikation. Vid riskvärderingen bedömer man genom en

vetenskapligt baserad analys hur farlig en företeelse är, exem-

pelvis baserat på hur skadligt ett ämne eller en mikroorganism

är och i vilken utsträckning som människor eller djur expone-

ras. För detta krävs vetenskaplig kompetens under kontinuerlig

utveckling för att kunna göra sammanfattande bedömningar av

kunskapsfältet. I nästa steg vägs andra aspekter in än de rent

vetenskapliga för att hantera riskerna. Riskhanteringen innebär

att man fattar beslut om, och i så fall på vilket sätt, risken ska

hanteras. Riskhanteringen omfattar även kontroll av effekten av

de fattade besluten.

Arbetet med riskanalys kan organiseras på olika sätt, exem-

pelvis har Livsmedelsverket ansvar för att såväl värdera risker

som att hantera dessa. Inom området för foder och djurhälsa är

ansvaret för riskanalysen delat mellan SVA, som är den riskvär-

derande myndigheten, och Jordbruksverket, som är den riskhan-

terande myndigheten. Alla myndigheter som är involverade i ar-

betet med riskanalysens två första steg är aktiva i arbetet med

riskkommunikation.

Såväl Livsmedelsverket som SVA har egna laboratorier till

sitt förfogande för bl.a. riskvärdering och kontroll. Även Smitt-

skyddsinstitutet gör bl.a. riskanalyser inom angränsande områ-

den. Eftersom riskanalys är en viktig del av arbetet i livsmedels-

kedjan bör det utvärderas hur analysen sker på ett för samhället

så bra sätt som möjligt.

Verksamhet utanför livsmedelskedjan

En stor del av Fiskeriverkets och Jordbruksverkets verksamhe-

ter avser frågor som ligger utanför det som brukar benämnas

livsmedelskedjan. Båda myndigheterna är t.ex. ansvariga för

genomförandet av olika utvecklingsprogram för att diversifiera

fiskerinäringen respektive landsbygdens näringsliv. Jordbruks-

5

verket ansvarar även för utbetalning och kontroll av ett antal

EG-stöd till jordbruket samt för samordning av länsstyrelsernas

stödutbetalningar. I syfte att effektivisera denna verksamhet be-

slutade regeringen den 4 oktober 2007 att tillkalla en utredare

för att se över administrationen, organiseringen och kontrollen

av jordbruksstöden (dir. 2007:138). Jordbruksverket, Livsme-

delsverket och Fiskeriverket har ett sektorsansvar för miljön.

Jordbruksverket och Fiskeriverket ansvarar även för delar av

fast ställda miljömål. Dessa frågor berörs för Fiskeriverkets del

av Havsmiljöutredningen (dir. 2006:87).

Forskningsverksamhet vid myndigheterna

De berörda myndigheterna bedriver forskningsverksamhet som

kan vara av olika karaktär. Denna verksamhet är i några fall

tämligen omfattande och spänner från akademisk forskning till

att ta fram underlag för lagstiftningsarbete och myndighetens

riskvärderingar. Huvuddelen av denna verksamhet har dock

karaktären av kunskapsuppbyggnad och kunskapsförmedling

som inte skulle vara aktuell att bedriva vid universitet och hög-

skolor. Användning av begreppet forskning för att beskriva den-

na verksamhet kan därför delvis vara vilseledande.

Konkurrensutsatt verksamhet

Samtliga de berörda myndigheterna bedriver även verksamhet

som inte finansieras med statliga anslag. I många fall handlar

detta om avgiftsfinansierad offentlig kontroll där myndigheter-

na tar ut en avgift för att genomföra kontrollen. Dessa avgifter

ska beräknas utifrån principen om full kostnadstäckning.

Flera myndigheter bedriver dessutom verksamhet där man

snarast konkurrerar med aktörer på den öppna marknaden. Det

bör ifrågasättas i vilken utsträckning staten ska ägna sig åt verk-

samhet som i vissa fall sannolikt faller utanför ramen för det of-

fentliga åtagandet. Om staten bedriver sådan verksamhet kan

det lätt uppkomma tveksamheter om s.k. korssubventionering

mellan de olika delarna. Risken är stor att denna typ av verk-

samhet snedvrider konkurrensen och leder till en sämre funge-

rande marknad.

6

Enklare för företag

Ett av regeringens mål är att det ska vara enklare att starta och

driva företag i Sverige. Som ett led i detta ska företagens admi-

nistrativa börda minska med 25 procent till 2010. Detta innebär

såväl att de regelverk som riksdag, regering och myndigheter

utfärdar ska vara så enkla som möjligt som att företagens kon-

takter med myndigheter bör kunna ske på enklast möjliga sätt.

Uppdraget till utredaren

Utredaren ska göra en översyn av myndighetsstrukturen inom

livsmedelskedjan och göra en analys och översyn av Jordbruks-

verket, SVA, Livsmedelsverket samt Fiskeriverket och deras

respektive verksamheter. Översynen syftar till att lägga fram

förslag för att förtydliga och effektivisera myndighetsorganisa-

tionen samt pröva omfattningen av det offentliga åtagandet och

konkurrensutsatt verksamhet vid dessa myndigheter. Förslagen

bör kunna leda till minskade statliga utgifter och ett minskat of-

fentligt åtagande.

Utredaren ska föreslå en effektiv myndighetsstruktur som

underlättar styrning, samordning, kontroll och uppföljning av

såväl myndigheternas verksamhet inom livsmedelskedjan som

andra uppgifter som myndigheterna har. Utredaren ska vidare

beakta hur interaktionen mellan de riskvärderande och riskhan-

terande verksamheterna bör organiseras för att uppnå effektivast

möjliga resultat i förhållande till myndigheternas uppdrag. Utre-

daren ska pröva möjligheten att skapa en sammanhållen myn-

dighetsstruktur för livsmedelskedjan och även värdera möjlig-

heten att åstadkomma de önskade resultaten inom befintlig or-

ganisation. Utredaren ska föreslå hur myndigheten eller myn-

digheterna ska vara organiserade, dimensionerade och lokali-

serade. I övervägandena om lokalisering bör nuvarande verk-

samhetsorter beaktas. Utredaren ska, om detta blir aktuellt, före-

slå namn på eventuella nya myndigheter.

Utredaren ska noga överväga omfattningen av det offentliga

åtagandet och identifiera eventuella uppgifter som inte bör ingå

i myndigheternas fortsatta verksamhet samt föreslå hur och vid

7

vilken tidpunkt en omstrukturering av sådan verksamhet ska

ske.

Utredaren ska analysera i vilken utsträckning myndigheterna

bör bedriva forskningsverksamhet och kunskapsuppbyggande

verksamhet, i vilken omfattning denna överlappar verksamhet

vid andra myndigheter eller annan forskning som bedrivs vid

universitet och högskolor samt föreslå hur sådan verksamhet

kan effektiviseras och utvecklas eller i vilken omfattning den

bör omstruktureras. Utredaren bör i detta beakta forskningens

relevans och kvalitet.

Utredaren ska i sitt arbete inte beröra administrationen av

jordbruksstöd då denna är föremål för annan utredning (dir.

2007:138). Utredaren ska dock beakta de kopplingar som finns

för primärproduktionen i form av tvärvillkor och register. Utre-

daren ska inte heller lämna förslag kring förändring av det kom-

munala ansvaret för livsmedelskontroll.

I arbetet ska utredaren beakta den betydelse som myndighe-

terna har för Sveriges arbete i EU och hur detta arbete kan be-

drivas på bästa sätt. Vidare ska utredaren vid utarbetandet av

förslag beakta effekterna på myndigheternas samarbete med

länsstyrelserna.

Utredaren ska i sina förslag beakta möjligheten att minska

den administrativa bördan för företagen respektive andra myn-

digheter.

Utredaren ska utarbeta förslag till de författningstexter som

behövs för att genomföra utredarens förslag.

Utredaren ska redovisa personal- och anslagsmässiga kon-

sekvenser av de förslag som läggs fram.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren ska samråda med Havsmiljöutredningen (dir. 2006:

87), Förvaltningskommittén (dir. 2006:123) och Utredningen av

administration, organisering och kontroll av jordbruksstöden

(dir. 2007:138).

Utredaren ska i arbetet göra jämförelser med hur motsvaran-

de verksamheter har organiserats i ett urval av andra länder

inom EU och i närområdet.

8

Utredaren ska hålla berörda myndigheter och intresseorgani-

sationer informerade om arbetet och bereda dem tillfälle att

framföra synpunkter. Utredaren ska hålla berörda centrala ar-

betstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem till-

fälle att framföra synpunkter.

Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 1 oktober

2008.

(Jordbruksdepartementet)