Dir. 2007:95
Översyn av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) samt viss angränsande lagstiftning
Kommittédirektiv
Översyn av ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) samt
viss angränsande lagstiftning
Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare skall utreda vad som krävs för att genomföra en effektiv och ändamålsenlig fördelning av förnödenheter i krig och vid vissa allvarliga krissituationer i fred. Som ett led i detta skall ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) ses över. Översynen skall även omfatta andra författningar av beredskapskaraktär och den lagstiftning som stöder Sveriges åtaganden på försörjningsområdet enligt olika bi- och multilaterala avtal.
Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall utredaren bedöma behovet av en nationell reglering av fördelning av förnödenheter med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte. Utredaren skall klarlägga det utrymme som, med hänsyn till bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sådan reglering. Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.
I den andra etappen skall utredaren klarlägga vilka förutsättningar som finns för samhällets förfogande över förnödenheter samt utarbeta de författningsförslag som behövs.
Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009.
Bakgrund
Under krig uppstår knapphet på förnödenheter av olika slag. Detta kan även inträffa vid vissa allvarliga krissituationer i fred. I sådana lägen kan ransonering eller prisreglering behöva användas. Dessa regleringar motiveras dels med behovet av att kunna upprätthålla en fördelning av knappa resurser utan att det får allvarliga fördelningspolitiska konsekvenser och rubbar medborgarnas tilltro till samhällets institutioner, dels med behovet av att säkerställa att tillräckliga resurser kan mobiliseras för vissa prioriterade samhällssektorer i händelse av allmän mobilisering.
Det finns påtagliga samband mellan prisreglering och ransonering. På en fri marknad bestäms pris och volym för en vara eller tjänst av den tillgång och efterfrågan som råder. Både ransonering och prisreglering innebär ett ingrepp i marknaden. Införandet av en ransonering kan medföra att en prisreglering blir nödvändig för att inte försäljningsledet skall kompensera den minskade försäljningen med en sådan prishöjning att hushållen inte ens kan köpa den minimikvantitet som är nödvändig. På motsvarande sätt kan en prisreglering medföra att en ransonering blir nödvändig. Det är således ofta nödvändigt att planera och införa ransonerande respektive prisreglerande åtgärder samtidigt. Ett exempel på när båda dessa regleringsinstrument tillämpades samtidigt var under oljekrisen 1973–1974 då olika slag av prisreglerande åtgärder, bl.a. förhandsanmälningsskyldighet och högstpris, tillämpades vid sidan av ransonering.
Både ransoneringslagen (1978:268) och prisregleringslagen (1989:978) har, i likhet med annan beredskapslagstiftning med bäring på det ekonomisk-politiska området, sitt ursprung i erfarenheterna från andra världskriget. Under krigsåren 1939– 1945 genomfördes såväl omfattande ransoneringar som prisreglerande åtgärder med stöd av tillfällig, tidsbegränsad lagstiftning. Med dessa erfarenheter som grund fattades det beslut om lagstiftning under 1950-talet.
År 1954 tillkom den allmänna ransoneringslagen (1954:280). Lagen har tillämpats två gånger, dels i samband
med Suez-krisen 1956–1957, dels under oljekrisen 1973–1974. Med stöd av lagen vidtogs vid båda tillfällena vissa ransoneringsåtgärder beträffande flytande bränsle m.m. Erfarenheterna under oljekrisen visade att det fanns behov av att se över lagen. Den allmänna ransoneringslagen ersattes därför av den nu gällande ransoneringslagen. Ransoneringslagen kan tillämpas, förutom i fall av krig och krigsfara, vid annan utomordentlig händelse då det föreligger knapphet eller betydande fara för knapphet inom riket på förnödenheter som är av vikt för totalförsvaret eller folkförsörjningen.
Den nuvarande prisregleringslagen, som trädde i kraft den 1 januari 1990, ersatte den allmänna prisregleringslagen (1956:236). Under efterkrigstiden har prisregleringar kommit att motiveras av stabiliseringspolitiska skäl, t.ex. för att dämpa inflationen, och av fördelningspolitiska skäl, t.ex. för att förhindra monopolvinster. Ett allmänt pris- och hyresstopp genomfördes under februari–april 1990. Den nu gällande lagen är, i likhet med dess föregångare, tänkt att i första hand tillämpas i krig eller vid krigsfara. Om Sverige kommer i krig skall prisregleringslagen tillämpas automatiskt och om krigsfara råder får regeringen föreskriva att prisregleringslagen skall tillämpas. Lagen kan dock även tillämpas om det av annan orsak finns risk för en allvarlig prisstegring inom landet på en eller flera viktiga varor eller tjänster. Prisregleringslagen har således ett vidare tillämpningsområde än ransoneringslagen.
Behovet av en översyn
De säkerhetspolitiska förutsättningarna har ändrats
Det finns en rad olika omvärldsfaktorer som på senare tid förändrat förutsättningarna för såväl ransonering som prisreglering. Systemen för ransonering och prisreglering bygger på de förhållanden och hot som fanns under 1980-talet. Omfattande förberedelser genomfördes, också rent praktiskt, för att säkra försörjningen eller åtminstone ge en grundtrygghet. Viktiga åtgärder har varit beredskapslagring och förberedelser
för ransonering. Beredskapslagringen och de administrativa systemen för ransonering har i huvudsak avvecklats. Till detta kommer att Sverige blivit allt mer integrerat med andra länder genom medlemskapet i EU och genom andra bi- eller multilaterala avtal.
I propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) gjorde dåvarande regering bedömningen att planeringen av den ekonomiska politiken i krissituationer bör utgå från att målen för den ekonomiska politiken bäst uppnås genom generella ekonomisk-politiska åtgärder även långt in i ett krisskede. Regeringen förutsatte att reglerande åtgärder inte skulle komma i fråga förrän i ett sent skede eller vid mycket allvarliga störningar av försörjningen. Enligt dåvarande regeringens bedömning i propositionen Förändrad omvärld – omdanat försvar (prop. 1998/99:74) är prisregleringar eller ransonering av varor i praktiken endast motiverade i de fall marknader upphör att existera på grund av krig eller krisläge. Åtgärder i form av ransonering och prisreglering är att betrakta som mycket drastiska och kan förväntas ha en negativ effekt på ekonomins funktionssätt. Omfattande ransoneringar och prisregleringar av varor kräver dessutom en stor administration för att fungera. Regeringen ansåg därför att det inte längre var ändamålsenligt att en sådan omfattande organisation som krävs för administration av en ransonering eller prisreglering hålls förberedd. Det måste dock, ansåg regeringen, finnas en viss beredskap för sådana åtgärder. Om det trots allt skulle bli aktuellt med en ransonering eller en prisreglering får den nödvändiga organisationen byggas upp efter det behov som då finns. Detta kan ta tid beroende på hur omfattande administrationen behöver vara.
När det gäller administrationen av en ransonering kan nämnas att ransoneringslagen innehåller förbud mot överlåtelse av bevis om rätt att förvärva eller använda förnödenhet (ransoneringsbevis). De hittillsvarande ransoneringssystemen förutsätter en omfattande administration med ekonomiska och personella resurser i en omfattning som det inte längre finns tillgång till. Systemen har utgått ifrån att ransoneringsbevis som inte använts skall återlämnas till ransoneringsorganet för
eventuell utdelning till annan. Vid planering av ett nytt system för drivmedelsransonering har frågan väckts om inte förbudet mot överlåtelse av ransoneringsbevis helt eller delvis skulle kunna avskaffas för att få ett smidigt och inte alltför resurskrävande system.
Sveriges medlemskap i EU och anslutning till internationella avtal
EU-medlemskapet gör det nödvändigt att i viss utsträckning omvärdera den tidigare planerade användningen av reglerande ingrepp såsom ransonering och prisreglering som instrument i den ekonomiska politiken i krissituationer. Medlemskapet innebär att Sverige inte längre för en egen handels-, jordbruks- och fiskepolitik. Sverige ingår i en inre marknad som kännetecknas av fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital mellan medlemsstaterna. Vidare finns det bestämmelser som skall säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Medlemskapet har medfört nya möjligheter och förutsättningar för den ekonomiska politiken och försörjningspolitiken i krissituationer samtidigt som utrymmet för nationella åtgärder har minskat. Romfördraget innehåller vissa möjligheter för medlemsstaterna att tillämpa restriktioner under särskilda omständigheter. Gemensamt för dessa bestämmelser är dock att de inte får innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
Genom Sveriges anslutning till EU och andra internationella avtal har förutsättningarna för såväl försörjningen av varor under olika slag av kriser som möjligheterna att ensidigt införa ransonering inom landet således förändrats. Försörjning med olja och drivmedel intar i detta sammanhang en särställning eftersom risken för störning i tillförseln måste betraktas som större beträffande dessa varor än i fråga om annan försörjning.
Medlemskapet i EU har också medfört förändrade förutsättningar för att prisreglering skall kunna tillämpas. Prisregleringar innebär att priserna sätts på en lägre nivå än vad som kan motiveras enbart med hänsyn till efterfrågan, vilket kan ses som en form av favorisering av inhemskt producerade varor och
tjänster framför import. Såväl ransonering som prisreglering kan således ha konkurrensbegränsande effekter. Möjligheterna att införa sådana åtgärder är i viss mån begränsade med hänsyn till EU:s konkurrensregler.
Risken för fredstida störningar på energiområdet
Det område där det i första hand skulle kunna bli aktuellt att besluta om en ransonering, mot bakgrund av att det finns risk för allvarliga störningar redan i fred, är inom energiförsörjningen, främst i de fall denna är knuten till import av fossila produkter. När det gäller drivmedel för fordon, flygplan och fartyg är Sverige näst intill helt beroende av import. Marknaden för dessa produkter är global, och störningar i produktionen någonstans i världen kan få effekter även här. Det senaste tydliga exemplet på detta var då orkanen Katrina slog ut betydande delar av produktionen i USA. Den lagring som i dag förekommer i Sverige sker enligt de åtaganden som Sverige gjort i avtalet om International Energy Agency (IEA), det s.k. IEP-avtalet, samt i enlighet med regler inom EU.
Genom de gemensamma mål som antogs i juni 1993 har IEA:s medlemsländer även vissa gemensamma riktlinjer för energipolitiken.
EU:s bestämmelser om lagring och krishantering har samma tidsram som IEP-avtalet, dvs. 90 dagars förbrukning (EU) respektive import (IEA). Inom EU finns under Kommissionen en arbetsgrupp (Oil Supply Group) för oljeberedskapsfrågor i vilken samtliga medlemsländer deltar. Lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, oljekrislagen (1975:197), ransoneringslagen och prisregleringslagen har anpassats till det regelverk som finns på EU-nivån. Inom EU pågår arbete med att se över nuvarande åtgärder för att trygga oljeförsörjningen i en krissituation.
Sverige har under normala förhållanden ett säkert elsystem. Det på senare tid allt större elberoendet och elsystemens känslighet gör emellertid elsystemet och därmed även samhället i stort sårbart för extrema väderförhållanden och organiserad skadegörelse. Inom Norden pågår ett arbete med att vidare-
utveckla och harmonisera regler för hantering av effektknapphet. Handeln med el kan balansera tillfälliga över- och underskott. Det har nu tagits ett EU-initiativ inom detta område där det har lagts fram ett direktivförslag om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar.
Nya ramvillkor för prisstabiliteten
Under 1990-talet har en fundamental omläggning av stabiliseringspolitiken ägt rum genom införandet av en självständig riksbank med ett uttalat inflationsmål. Denna omläggning har varit effektiv och en trovärdighet för inflationsmålet har etablerats.
Prisregleringars stabiliseringspolitiska roll har sedan efterkrigstiden kommit att ifrågasättas, vilket också banat väg för det nya penningpolitiska ramverket. Prisregleringskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande Prisreglering mot inflation? (SOU 1981:40) att den dittillsvarande prisregleringspolitiken inte bidragit till att stabilisera prisnivån långsiktigt och därmed inte varit ett ändamålsenligt stabiliseringspolitiskt instrument. Kommittén konstaterade dock att prisregleringar har varit ett regelbundet inslag i den ekonomiska politiken under framför allt 1970-talet och i praktiken inte alls tillämpats under extraordinära omständigheter. Kommittén drog slutsatsen att prisreglering bör tillgripas endast om det uppkommer akuta krislägen med varuknapphet eller dylikt eller vid andra extraordinära förhållanden.
Av naturliga skäl har det inte varit möjligt att utvärdera hur den nya penningpolitiska regimen fungerar i tider med kraftiga störningar av ekonomin som resulterat i mycket kraftiga prisökningar eller förväntan därom. Det kan finnas ett behov av prisreglering som styrmedel för att bekämpa mycket höga prisökningar, åtminstone under en kortare tidsperiod i syfte att ge de ordinarie ekonomisk-politiska instrumenten och anpassningsmekanismerna tid att verka. I propositionen Riksbankens ställning (prop. 1997/98:40) konstaterade dåvarande regering att det kan uppstå extrema situationer, t.ex. krig, naturkatastrofer eller andra mycket kraftiga utbudsstörningar, där anpassnings-
mekanismer inte fungerar. I dessa situationer måste, enligt regeringen, prisstabilitetsmålet rimligen vika för ett omedelbart behov att med en aktiv penningpolitik dämpa störningen och motverka att den får permanenta effekter.
Förutsättningarna för att kunna använda ransonering och prisreglering som instrument för att bemästra en kris är således numera förändrade. Lagstiftningen bör därför ses över. Inte minst är det viktigt att regering och riksdag förfogar över ett till ingångna internationella avtal anpassat regelverk samt en till detta utformad organisation som även beaktar teknikutvecklingen och tillgång på personal m.m.
Påbörjat översynsarbete
Beredskapsdelegationen för ekonomisk politik, som inrättades 1997 och är knuten till Finansdepartementet, skall genomföra förberedelsearbete inför kriser och krig på det ekonomiskpolitiska området samt ägna särskild uppmärksamhet åt en översyn av fullmaktslagarna och andra lagar på beredskapsområdet. Delegationen har konstaterat att beredskapslagstiftningen på det ekonomisk-politiska området delvis blivit föråldrad. Ett förberedande översynsarbete har, som en följd av Beredskapsdelegationens bedömning, inletts i Regeringskansliet.
I Regeringskansliet har det gjorts en studie om behovet av en översyn av ransoneringslagen (Fö2002/2188/CIV) i vilken det konstateras att det för närvarande inte finns en infrastruktur anpassad till moderna förhållanden som möjliggör att lagstiftningen kan tillämpas på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. När det gäller ansvaret för tillämpningen av prisregleringslagen åvilade detta tidigare Statens pris- och kartellnämnd (SPK). Konkurrensverket, som delvis bildades ur SPK 1993, har inget ansvar för att tillämpa prisregleringslagen. Reglerna om hur en ransonering respektive prisreglering skall administreras samt viss angränsande lagstiftning skall därför omfattas av översynen. För att få acceptans för de särskilda åtgärder som kan behöva vidtas i kritiska lägen måste också i fortsättningen
fördelningspolitiska mål och rättssäkerhetskrav tillmätas stor betydelse.
Uppdraget
En särskild utredare skall se över främst ransoneringslagen och prisregleringslagen. Översynen skall även omfatta andra författningar av beredskapskaraktär som avser försörjning med förnödenheter samt den lagstiftning som stödjer Sveriges åtaganden enligt det internationella energiprogrammet, IEPavtalet, och enligt EU-bestämmelser inom detta område. Uppdraget omfattar förhållanden såväl i krig som i fred.
De författningar som är aktuella för en översyn är främst ransoneringslagen och prisregleringslagen, men även vissa andra författningar av beredskapskaraktär som avser försörjning med förnödenheter, främst ellagen (1997:857), elberedskapslagen (1997:288), lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på naturgasområdet samt förfogandelagen (1978:262)
TPF
1
FPT
.
Även den lagstiftning som reglerar Sveriges åtaganden enligt det internationella energiprogrammet, IEP-avtalet, och enligt EU-bestämmelser inom detta område – bland annat lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol samt oljekrislagen (1975:197) – behöver ses över.
En utgångspunkt för översynen skall vara att reglerande åtgärder av omfattande art skall tillämpas först i ett sent skede i en djup kris. Det kan dock finnas situationer då åtgärder behöver sättas in i ett tidigt skede som skydd mot folkhälsan.
En annan utgångspunkt är att det är ett starkt svenskt intresse att så långt det är möjligt upprätthålla en oreglerad utrikeshandel, då handelsutbytet med andra länder är av stor betydelse för vårt välstånd. Utrikeshandelns betydelse gör att en reglering av denna knappast kan komma till stånd annat än i en
TP
1
PT
För att tillgodose totalförsvarets eller folkförsörjningens ofrånkom-
liga behov av egendom eller tjänster, som icke utan olägenhet kan tillgodoses på annat sätt, får för statens eller annans räkning förfogande ske enligt förfogandelagen.
krigssituation eller vid särskilda förhållanden under en längre tid pågående kris.
För att en större förändring av hushållens och företagens ekonomiska aktiviteter skall komma till stånd krävs långtgående åtgärder riktade mot hushållen och företagen. Att bygga upp den kontrollapparat som krävs för att administrera sådana åtgärder är inte bara kostsamt och tar lång tid utan skulle med stor säkerhet möta stort motstånd från allmänheten om inte mycket extrema förutsättningar råder. Ett system för ransonering och prisreglering måste bygga på att de ingrepp i personers och företags beteenden som kan bli nödvändiga vid en allvarlig kris eller i krig utformas på ett sådant sätt att de åtnjuter största möjliga legitimitet, men också så att de administrativa kostnaderna blir så låga som möjligt. I detta sammanhang skall frågan om ransoneringsbevis och överlåtelseförbud av dessa övervägas.
Översynen skall när det gäller läkemedels- och sjukvårdsmaterielområdet klarlägga om det vid bristsituationer kan bli nödvändigt att reglera relevanta delar i distributionskedjan, t.ex. möjligheten att införa läkemedelsransonering och att fatta snabba beslut om subvention samt vad som i så fall krävs för att en sådan reglering skall vara möjlig. Kännetecknande för försörjningen på dessa områden är låg lagerhållning kombinerad med strävan efter hög leveranssäkerhet.
I den del av utredningsarbetet som avser ransoneringslagen skall utredaren klarlägga förutsättningarna för ransonering samt hur ny teknik påverkar de administrativa möjligheterna. En av förutsättningarna för en ransonering eller ett förfogande är att det är möjligt att få kontroll över de varor som skall omfattas av regleringen. Tillgången på förnödenheter beror också på andra faktorer, såsom en fungerade transportmarknad. Allvarliga störningar i de internationella transportsystemen kan få svåra konsekvenser för den svenska försörjningen med viktiga förnödenheter. Särskild uppmärksamhet skall därför ägnas åt den gränsöverskridande trafikens behov och åt principerna för tilldelning av drivmedel. När det gäller kriser i fred skall utgångspunkt tas i industrins behov av fortsatta ostörda transporter.
Utgångspunkten för utredarens förslag skall vara att försörjningsproblemen måste lösas i en nära samverkan mellan det offentliga och privata företag. Det förhållandet att företag ägs över staters gränser kan bidra till en säkrare försörjning men också till svårigheter i en förfogandesituation. Utredaren skall även beakta att en trygg försörjning i fred också stärker förmågan vid höjd beredskap.
Praktiskt taget alla beredskapsförfattningar skall tillämpas fullt ut då högsta beredskap gäller i landet. I ett antal lagar har riksdagen bemyndigat regeringen att sätta vissa paragrafer i tillämpning om Sverige är i krigsfara. Även då det råder utomordentliga förhållanden av visst slag kan regeringen föreskriva att vissa paragrafer skall tillämpas. Detta uttrycks på skilda sätt i de olika lagarna men har i princip samma innebörd. Behovet av ett sammanhängande system av fullmaktslagar skall beaktas. Det kan även finnas ett behov av att införa enhetliga begrepp i de olika författningarna.
Arbetet skall bedrivas i två etapper. I den första etappen skall utredaren behandla en nationell reglering i prisreglerande respektive konsumtionsdämpande och konsumtionsstyrande syfte, med särskilt beaktande av sambanden mellan prisreglering och ransonering. Utredaren skall
• bedöma behovet av en nationell reglering, bland annat med beaktande av vilka förberedelser som görs inom EU för en reglering med samma syfte,
• klarlägga det utrymme som, med hänsyn till EU och bi- eller multilaterala överenskommelser som Sverige anslutit sig till, finns för en sådan reglering samt
• studera andra länders reglering av dessa frågor. I samarbete med berörda myndigheter skall klarläggas om det utöver energiområdet finns områden där risken för allvarliga fredstida störningar av försörjningen skulle kunna föranleda behov av regleringsåtgärder.
Utredaren skall också genomföra en analys av om, och i så fall under vilka omständigheter, prisreglering kan vara motiverad som en understödjande åtgärd till penningpolitiken och inflationsmålet i extrema situationer.
Den första etappen skall utredaren redovisa senast den 14 augusti 2008.
I den andra etappen skall utredaren
• klarlägga förutsättningarna för samhällets förfogande över förnödenheter,
• överväga behovet av förändringar av befintliga författningar och
• utarbeta de författningsförslag som behövs. Utredaren skall i samband med att behov av författningsändringar övervägs särskilt klarlägga behovet av prisreglering respektive ransonering av andra skäl än krig eller krigsfara. Utredaren skall också se över hur prisregleringslagen respektive ransoneringslagen är utformade för att passa in i ett sammanhängande system. Det skall tas i beaktande dels att båda lagarna har kopplingar till varandra liksom till andra beredskapslagar, dels att lagarna skall kunna tillämpas i hela kedjan sårbarhet-kris-krig. Utgångspunkten för den andra etappen skall vara att de generella ekonomisk-politiska åtgärderna skall kunna användas så långt det är möjligt i krig och vid andra allvarliga situationer. Av detta följer att andra konsumtionsbegränsande åtgärder än ransonering, t.ex. information och sparande, skall tillgripas i första hand. Utredaren skall klarlägga om de särskilda befogenheter som regeringen och dess myndigheter har är ändamålsenliga för att uppnå syftena med lagstiftningen. Även förutsättningarna för att disponera över förnödenheter genom förfogande skall utredas och effekterna av inträffade förändringar klarläggas.
Utredaren skall lämna förslag till principer för utformning av administration och kontrollsystem för ransonering och prisreglering.
Utredaren skall kostnadsberäkna de förslag som läggs fram. Förslagen skall även belysas ur såväl ett samhällsekonomiskt som ett offentligfinansiellt perspektiv. Utredaren skall särskilt beakta de administrativa konsekvenserna för näringslivet och skall utforma förslag så att företags administrativa kostnader hålls så låga som möjligt.
Den andra etappen skall utredaren redovisa senast den 31 januari 2009. Om utredaren finner att det är motiverat att
