Dir. 2008:114
Redovisning m.m. av kommunal
Kommittédirektiv
Redovisning m.m. av kommunal
medfinansiering till statlig infrastruktur
Dir.
2008:114
Beslut vid regeringssammanträde den 9 oktober 2008
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska överväga frågor om kommunal
medfinansiering till statlig infrastruktur och hur dessa frågor
kan tas om hand inom ramen för gällande lagstiftning. Vid
behov kan utredaren överväga om det är lämpligt att ändra
nuvarande redovisningslagstiftning eller kommunallagens
regler kring åberopande av synnerliga skäl och återställande av
ett negativt resultat.
Utredaren ska:
• utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska åtagandet
kan fördelas över en flerårsperiod,
• vid behov överväga ändring av nuvarande redovisnings-
lagstiftning och kommunallagen särskilt vad gäller
åberopandet av synnerliga skäl och återställande av ett
negativt resultat,
• redovisa konsekvenser särskilt vad gäller kommunernas
tillämpning av balanskravet samt redovisningen av den
kommunala sektorns, och därmed den offentliga
sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.
Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.
Kommunal medfinansiering till statlig infrastruktur en
växande fråga
I samband med förslaget om medfinansiering av infrastruktur i
propositionen om kommunala kompetensfrågor har frågan
uppkommit hur kommunerna ska redovisa medfinansiering (se
prop. 2008/09:21). I propositionen har regeringen gjort
bedömningen att ytterligare utredning krävs för att kunna ta
ställning till om och i så fall på vilket sätt nuvarande
lagstiftning beträffande redovisning av kommunala bidrag till
statlig infrastruktur bör förändras. Regeringen har i det
sammanhanget aviserat att snarast tillsätta en sådan utredning.
Till grund för propositionen ligger bland annat betänkandet
Kommunala kompetensutredningen (SOU
2007:72) och
promemorian Kommunal medfinansiering av regionala
infrastrukturprojekt (Ds 2008:11). Varken i betänkandet eller i
promemorian finns något förslag till ändrad lagstiftning när det
gäller redovisningsaspekter på kommunala bidrag till statlig
infrastruktur.
Staten ansvarar genom Vägverket för riks- och länsvägar,
som trafikeras av huvuddelen av all vägtrafik. För den lokala
väghållningen i tätorterna ansvarar kommunerna. Staten har
genom Banverket huvudansvaret för järnvägens infrastruktur.
Kommuner och landsting ansvarar för den regionala och lokala
kollektivtrafiken. Väl fungerande infrastruktur och kommunika-
tioner är därmed en angelägenhet för både stat, kommuner och
landsting. Samtidigt som staten i grunden har ett övergripande
ansvar för väg- och banhållning, finns det ett brett intresse från
lokala och regionala aktörer att påverka planering och
utformning av samhällets infrastruktur. Detta intresse har bl.a.
tagit sig uttryck i form av ökad kommunal aktivitet när det
gäller medfinansiering av statliga väg- och järnvägsbyggen,
såväl i form av bidrag som s.k. förskottering. Det finns sedan
tidigare en sådan möjlighet för kommuner och landsting att med
stöd av 9 § väglagen (1971:948) bidra till byggandet av vägar
som staten ansvarar för. Däremot saknas en motsvarande
2
bestämmelse för järnvägsinvesteringar. I propositionen
Kommunala kompetensfrågor m.m. (prop. 2008/09:21) föreslår
regeringen att kommuners och landstings kompetens att lämna
bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för
regleras i en gemensam kompetensutvidgande bestämmelse.
Kommunal medfinansiering kan aktualiseras av olika
anledningar, t.ex. mot bakgrund av företagsetableringar eller
exploateringar av nya bostadsområden i kommunen. Det kan
också finnas en vilja att samordna det kommunala planarbetet
och ombyggnationer med statliga väg- eller järnvägsinvest-
eringar. En annan förklaring har varit bristande samordning
mellan långsiktiga planer och årliga budgetanslag. Då har
kommunal medfinansiering eller förskottering varit ett sätt att
bidra till genomförandet av planerade infrastrukturprojekt.
Regeringen har i regeringsförklaringen den 6 oktober 2006
aviserat att den kommer att verka för nya finansieringslösningar
för infrastrukturen. Regeringen har sedan i propositionen
Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar
tillväxt (prop.
2008/09:35) gjort bedömningen att en väl
fungerande infrastruktur och kommunikationer är en
angelägenhet för såväl stat som kommuner, landsting, företag
och resenärer. Regeringen ser positivt på ett ökat gemensamt
ansvarstagande för åtgärder inom transportinfrastrukturen. En
större volym angelägna åtgärder i långsiktsplanerna kan
genomföras genom att den statliga satsningen kombineras med
finansiering från andra intressenter som är villiga att bidra med
medel för att genomföra åtgärder av gemensamt intresse och
nytta för staten och de andra intressenterna. En av
utgångspunkterna för det kommande infrastrukturarbetet är att
regeringen ser ökade möjligheter för medfinansiering och ökad
delaktighet från både offentliga och privata intressenter, dvs.
från såväl kommuner och landsting som näringsliv. De
förbättrade möjligheterna till medfinansiering som regeringen
eftersträvar förändrar inte den grundläggande ansvars-
fördelningen mellan statliga, regionala, kommunala och privata
aktörer för samhällets infrastruktur. Att lämna bidrag till statlig
infrastruktur är en frivillig uppgift för kommuner, landsting och
företag.
3
Regelverket för den kommunala redovisningen
Bestämmelser om räkenskapsföring och redovisning finns i
8 kap.kommunallagen (1991:900). Bestämmelserna är dock
relativt översiktliga och bygger i allt väsentligt på traditionen att
utvecklingen av den kommunala redovisningen till stor del
överlämnats till kommunsektorn själv.
Enligt 4 § tredje stycket ska budgeten upprättas så att
intäkterna överstiger kostnaderna (balanskravet). Genom fjärde
stycket klargörs att undantag från balanskravet får göras om det
finns synnerliga skäl. Enligt förarbetena till denna bestämmelse
får synnerliga skäl åberopas om kommunen har en stark
finansiell ställning eller om det finns behov av omstruk-
tureringsåtgärder för att uppnå en god ekonomisk hushållning
(se prop. 2003/04:105 s. 19).
Av 5 a och 5 b §§ framgår följande. Ett negativt resultat ska
regleras och det redovisade egna kapitalet återställas inom tre
år. En kommun får dock besluta att inte reglera ett negativt
resultat och återställa det egna kapitalet i vissa fall, nämligen:
1. om det har uppkommit till följd av ett beslut att frångå
balanskravet på grund av synnerliga skäl enligt 4 § fjärde
stycket,
2. om orealiserade förluster i värdepapper uppstått, eller
3. om det finns andra synnerliga skäl.
Enligt förarbetena kan andra synnerliga skäl anses föreligga
om kommunen medvetet byggt upp ett avsevärt eget kapital för
framtida kostnadsökningar eller att förlust uppstått vid avyttring
av tillgångar och om avyttringen samtidigt har skapat
förutsättningar för minskade framtida kostnader (se
prop.1996/97:52 s. 94). Möjligheten att endast delvis reglera ett
negativt resultat eller att reglera detta under en längre tid än tre
år ryms också inom begreppet synnerliga skäl enligt för-
arbetena. Vidare framhålls att det i första hand är kommunerna
och landstingen själva som ska bedöma vad som inbegrips i
synnerliga skäl.
4
Lagen om kommunal redovisning
Den kommunala redovisningen bygger på samma teoretiska
utgångspunkter som de som gäller för privat redovisning, med
smärre anpassningar mot bakgrund av den kommunala särarten.
I slutet av 1990-talet infördes lagen (1997:614) om kommunal
redovisning, som baseras på den tidigare bokföringslagen
(1976:125), i syfte att reglera externredovisningen. Bokföring
och redovisning ska enligt 3 § lagen om kommunal redovisning
fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god
redovisningssed.
För att främja och utveckla god redovisningssed inom ramen
för gällande lagstiftning har Rådet för kommunal redovisning
bildats.
Behovet av en översyn
Problem som identifierats av Rådet för kommunal redovisning
Rådet för kommunal redovisning har i en skrivelse till
regeringen pekat på den redovisningsmässiga innebörden av
den avsiktsförklaring som lämnats av ett antal kommuner och
landsting beträffande delfinansiering av den s.k. Citybanan i
Stockholm (dnr Fi2008/233). Rådets synpunkter i denna fråga
har redovisats i den tidigare nämnda promemorian (Ds 2008:11)
och har vid remissbehandlingen fått ett blandat mottagande
(se dnr Fi2008/762). I det följande behandlas de synpunkter
som rådet framfört.
Bokföringsmässiga grunder
Lagen om kommunal redovisning och utfyllande normering
bygger på en redovisningsmodell som utgår från bokförings-
mässiga grunder, vilket innebär att inkomster och utgifter ska
periodiseras till de räkenskapsår dit de hör. Avgörande är när
5
den ekonomiska händelsen äger rum, inte när den regleras
likvidmässigt.
Rådet för kommunal redovisning har anfört att enligt
gällande redovisningslagstiftning och kompletterande
normering klassificeras finansiellt stöd till annan huvudmans
investering som bidrag och ska kostnadsföras i bidragsgivarens
redovisning. Det innebär att sådana bidrag ska resultatredovisas
i sin helhet redan när den ekonomiska händelsen äger rum, dvs.
när avtalen undertecknas.
Rådets bedömning är att det inom ramen för gällande
lagstiftning eller praxis inte finns förutsättningar för aktivering
av bidrag till infrastrukturella investeringar, dvs. att ta upp
dessa i balansräkningen. En sådan redovisning är inte i linje
med bokföringsmässiga grunder. Rådets uppfattning är att en
förändring som skulle göra sådan redovisning möjlig ändrar
förutsättningarna och utgångspunkterna för den kommunala
redovisningen.
Kontroll över tillgången
Eftersom redovisningen inte bara ska ligga till grund för beslut
om redovisningsenhetens framtida utveckling utan också för
utkrävande av ansvar (exempelvis genom allmänna val), är
kravet på kontroll över resurser som aktiveras, dvs. tas upp i
balansräkningen, fundamental. Att huvudmannen har kontroll
över tillgången innebär att huvudmannen har beslutsrådighet
över tillgångens nyttjande och användning. Kontrollkriteriet
anses vara en av hörnstenarna i en redovisningsmodell som
bygger på bokföringsmässiga grunder, oavsett sektor. I annat
fall blir redovisningsenhetens avgränsning och därmed också
dess ansvar och skyldigheter mycket oklar.
De infrastrukturella investeringar, till vilka kommuner och
landsting ger bidrag, bedöms av bidragsgivarna medföra
framtida nytta, om inte för redovisningsenheten så åtminstone
för vissa av medborgarna i kommunerna och landstingen. Den
framtida nyttan i sig räcker emellertid inte enligt rådet som
grund för identifiering av tillgångar hos bidragsgivarna,
6
eftersom det grundläggande kriteriet, att tillgången ska
kontrolleras av huvudmannen, inte är uppfyllt.
Ett annat problem som rådet pekar på är hur man ska kunna
säkerställa att samma resurs inte aktiveras som tillgång i två
olika redovisningsenheter.
Dessutom bör det enligt rådet beaktas att om kontrollkriteriet
skulle tas bort, öppnar det möjlighet för aktivering av en rad
olika tillgångar som kan anses utgöra nytta för kommunerna
och dess medborgare.
Alternativa lösningar
Rådet för kommunal redovisning anser att bidrag till
infrastrukturella investeringar förmodligen är (beroende på
bidragets storlek) att betrakta som jämförelsestörande post och
då bör behandlas i redovisningen som en sådan i enlighet med
rådets rekommendation RKR 3.1. Enligt rådet är det också
möjligt att bidrag till infrastrukturella investeringar i vissa fall
är av sådan karaktär att synnerliga skäl i enlighet med
8 kap. 5 b § kommunallagen kan åberopas.
Av de remissinstanser som lämnade synpunkter på
promemorian om kommunal medfinansiering av regionala
infrastrukturprojekt (Ds 2008:11) ansåg en knapp majoritet att
nuvarande redovisningsregler inte behöver ändras. Övriga hade
önskemål om en förändrad lagstiftning. Flertalet av dessa vill ha
en förändring som möjliggör någon form av periodisering av
åtagandet. Några ansåg att bidrag till infrastrukturåtgärder bör
ses som en form av anläggningstillgång som skrivs av under
nyttjandeperioden. Ett mindre antal av remissinstanserna vill
utforma medfinansieringen på ett sådant sätt att kostnader ska
kunna redovisas över en längre period genom årliga driftbidrag.
Uppdraget
Mot bakgrund av bl.a. de synpunkter som Rådet för kommunal
redovisning och remissinstanserna fört fram ska utredaren
beträffande redovisning av kommunal medfinansiering till
7
statlig infrastruktur utreda om, och i så fall hur, det ekonomiska
åtagandet kan fördelas över en flerårsperiod.
Utredaren ska dels redovisa om, och i så fall hur, nuvarande
redovisningslagstiftning bör ändras, dels ta ställning till
eventuella ändringar av reglerna i kommunallagen kring
åberopandet av synnerliga skäl och återställande av ett negativt
resultat.
Utredaren ska redovisa framlagda förslags eventuella
konsekvenser för kommunernas tillämpning av balanskravet.
Därutöver ska utredaren redovisa om, och i så fall hur,
eventuellt ändrade redovisningsregler påverkar redovisningen
av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga
sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.
Utredaren har möjlighet att tillsätta en eller flera
referensgrupper med god insikt i redovisningsfrågor och
kommunalekonomiska förhållanden.
Utredaren ska även lämna de författningsförslag som
utredningen ger anledning till.
Redovisning av uppdraget
Uppdraget ska redovisas senast den 27 februari 2009.
(Finansdepartementet)
8